1.1
Lagstiftning och praxis
Staten stöder boendeutgifterna för hushåll med låga inkomster genom tre olika bostadsbidragssystem. Det allmänna bostadsbidraget är avsett att minska boendeutgifterna för hushåll med låga inkomster. Bostadsbidraget för pensionstagare är avsett att minska boendeutgifterna för pensionstagare med låga inkomster och främja deras möjligheter att bo hemma. Studiestödets bostadstillägg har till och med utgången av juli 2017 betalats till studerande som bor i en hyresbostad eller bostadsrättsbostad. De studerande började i regel omfattas av det allmänna bostadsbidraget från och med den 1 augusti 2017. De studerande som bor på hyra i landskapet Åland eller utomlands samt de studerande som i Finland studerar på en avgiftsbelagd linje i en folkhögskola, ett idrottsutbildningscenter eller Sameområdets utbildningscentral och bor i läroanstaltens elevhem omfattas dock fortfarande av studiestödets bostadstillägg. Utöver via de egentliga bostadsbidragssystemen ersätts boendeutgifter också genom det bostadsunderstöd som betalas i samband med militärunderstöd. Det är också möjligt att ansöka om utkomststöd för boendeutgifterna om inkomsterna inte räcker till för att täcka de nödvändiga utgifterna.
Syftet med det allmänna bostadsbidraget är att minska låginkomsttagarnas boendeutgifter och garantera en skälig boendenivå. Bostadsbidrag beviljas för boendeutgifter för en sådan hyresbostad, bostadsrättsbostad eller ägarbostad i Finland som betraktas som stadigvarande bostad. I fråga om hyresbostäder är villkoret att besittningen av bostaden grundar sig på ett hyresavtal enligt lagen om hyra av bostadslägenhet (481/1995). Bostadsbidragstagaren ska i sitt bruk ha en egen bostad, vars besittning han eller hon bestämmer över och som han eller hon betalar hyra för. Bostadsbidrag beviljas därmed inte för boende på vårdinrättning, i fritidsbostad, i affärslokaler eller på inkvartering.
Det allmänna bostadsbidraget är ett stöd som är avsett för hela hushållet, så inkomsterna för alla som bor i hushållet påverkar bostadsbidragets belopp. Det hushållsbegrepp som tillämpas när det gäller bostadsbidrag utgår från den ursprungliga avsikten med bostadsbidraget, det vill säga att minska boendeutgifterna för dem som bor i bostaden. Ett hushåll består av dem som varaktigt bor i samma bostad. En person som bor i bostaden kan dock bilda ett eget hushåll om han eller hon genom särskilt hyresavtal eller motsvarande besittningsavtal förfogar över en del av bostaden. Makar och sambor samt släktingar i rätt upp- eller nedstigande led hör ändå alltid till samma hushåll, oavsett bostadens besittningsavtal.
Det allmänna bostadsbidraget förtydligades och förenklades genom den lag (938/2014) som trädde i kraft vid ingången av 2015. Bostadsbidrag beviljas på basis av helhetshyror som bestäms utifrån hushållets storlek och bostadens läge, samt på basis av självriskandelar som bestäms linjärt utifrån bruttoinkomsterna. Också rätten att välja mellan bostadsbidrag för pensionstagare och allmänt bostadsbidrag slopades, och därför kommer de barnfamiljer som har fått bostadsbidrag för pensionstagare att omfattas av det allmänna bostadsbidraget vid den följande justeringen.
Bostadsbidragets självrisk syftar till att styra boendeval och förbättra incitamenten för att arbeta. Allmänt bostadsbidrag beviljas för 80 procent av skillnaden mellan de godtagbara boendeutgifterna och bassjälvriskandelen. Godtagbara boendeutgifter är de boendeutgifter som ska beaktas vid beviljande av bostadsbidrag upp till de maximibelopp som bestäms i lagen. Med bassjälvriskandel avses den andel av de inkomster som överskrider de i lagen angivna inkomstgränserna som hushållet måste använda för att täcka boendeutgifterna innan bostadsbidrag kan beviljas för de återstående boendeutgifterna. Bassjälvriskandelen är 42 procent av de inkomster som överstiger den inkomstgräns som berättigar till fullt bidrag. Inkomstgränsen beror på antalet vuxna personer och minderåriga barn i hushållet, så att självrisken på samma inkomstnivå minskar när hushållets storlek och antalet minderåriga barn ökar. Samma beräkningsformel tillämpas i alla kommungrupper och hushåll oavsett inkomstnivå. Den inkomstgräns som berättigar till fullt bidrag har samordnats med nivån på arbetsmarknadsstödet så att ensamboende mottagare av arbetsmarknadsstöd inte behöver betala någon inkomstrelaterad självrisk. En ensamboende person som får arbetsmarknadsstöd eller grunddagpenning betalar en självriskandel på 20 procent av de godtagbara boendeutgifterna.
I det allmänna bostadsbidraget beaktas som boendeutgifter i hyres- och aktielägenheter hyran eller vederlaget och därutöver de vattenavgifter och uppvärmningskostnader som betalas separat. I vattenavgifterna och uppvärmningskostnaderna beaktas ett genomsnittsvärde som bestäms enligt hushållets storlek. Som underhållsutgifter i andra ägarbostäder beaktas sådana underhållsutgifter som bestäms utifrån bostadens läge och hushållets storlek. I alla ägarbostäder beaktas i boendeutgifterna dessutom som finansieringsutgifter 73 procent av räntorna på personliga bostadslån. Tomtlega och fastighetsskatt godkänns inte som boendeutgifter.
De maximala boendeutgifter som godkänns i det allmänna bostadsbidraget bestäms utifrån hushållets storlek och bostadens läge. De maximala boendeutgifterna är bundna till Statistikcentralens hyresindex. I fråga om hyresbostäder är de maximala boendeutgifterna i enpersonshushåll beroende på bostadens läge 344—508 euro i månaden, i två personers hushåll 501—735 euro i månaden, i tre personers hushåll 641—937 euro i månaden och i fyra personers hushåll 764—1 095 euro i månaden. I fråga om aktiebostäder är det totala beloppet av de maximala boendeutgifterna samma som i fråga om hyresbostäder, men det är uppdelat i underhållsutgifter och finansieringsutgifter. De maximala underhållsutgifterna är 30 procent av beloppet av de maximala boendeutgifterna för hyresbostäder (i enpersonshushåll 109—152 €/mån) medan återstående 70 procent av beloppet kan godkännas som maximala finansieringsutgifter (i enpersonshushåll 253—356 €/mån). Om underhållsutgifterna för en ägarbostad överstiger det maximala beloppet för underhållsutgifterna, godkänns 73 procent av den överstigande delen som finansieringsutgifter.
Ett hushåll beviljas allmänt bostadsbidrag på basis av det sammanlagda beloppet av de fortlöpande månadsinkomster som de myndiga medlemmarna i hushållet har. Som fortlöpande inkomster betraktas inkomster som fortgår minst tre månader. Om hushållets inkomster varierar beräknas månadsinkomsten utifrån en genomsnittsinkomst. Genomsnittsinkomsten används om inkomsterna inte är fortlöpande i tre månader efter den tidpunkt då bostadsbidraget beviljades eller justerades. Genomsnittsinkomsten beräknas på basis av den inkomst som hushållet beräknas ha under året. För att sänka tröskeln för att ta emot arbete har det sedan den 1 september 2015 i de förvärvs- och företagarinkomster som ska beaktas vid fastställandet av stödet gjorts ett förvärvisinkomstavdrag på 300 euro. Avdraget motsvarar det skyddade beloppet inom utkomstskyddet för arbetslösa. Förvärvsinkomstavdraget görs separat i förvärvsinkomsterna och inkomsterna som företagare för varje medlem i hushållet.
Beloppet av det allmänna bostadsbidraget justeras i regel varje år. Nivån på bostadsbidraget kan dock justeras före årsjusteringen exempelvis om hushållets storlek förändras, om hushållets inkomster ökar med mer än 400 euro eller minskar med mer än 200 euro i månaden eller om hushållets boendeutgifter ökar eller minskar med mer än 50 euro i månaden.
Allmänt bostadsbidrag betalades i slutet av 2016 till 267 356 hushåll. Utgifterna för det allmänna bostadsbidraget var 1 081 miljoner euro. Bostadsbidraget för hushållen var i genomsnitt 328 euro i månaden och boendeutgifterna i genomsnitt 607,78 euro i månaden. Det allmänna bostadsbidraget täckte i genomsnitt 54 procent av boendeutgifterna.
De som lyfter bostadsbidrag är låginkomsttagare. År 2016 uppgick hushållens genomsnittliga månadsinkomster som påverkar bidraget till 1 088 euro. Hushåll som består av arbetslösa utgjorde 59 procent av hushållen vid utgången av 2016. Antalet hushåll helt utan inkomster som ska beaktas i bostadsbidraget uppgick till 25 200 (9 procent). Enpersonshushåll utgjorde över hälften (57 procent) av de hushåll som fick allmänt bostadsbidrag i december 2016. Barnfamiljer utgjorde 34 procent och största delen av dem var ensamförsörjarfamiljer.
Reformen av det allmänna bostadsbidraget som trädde i kraft vid ingången av 2015 baserar sig på de förslag som utarbetades av kommittén för totalreformen av den sociala tryggheten. Enligt kommittén var målet med reformen av det allmänna bostadsbidraget att bidra till ett tydligt, sporrande, kostnadsneutralt och administrativt sett enkelt system som betonar barnfamiljer.
Bostadsbidrag beviljas på basis av helhetshyror som efter reformen bestäms utifrån hushållets storlek och bostadens läge, samt på basis av självriskandelar som bestäms linjärt utifrån bruttoinkomsterna. Övergången till modellen med helhetshyra var ett viktigt led i förenklandet av bostadsbidragssystemet. I samband med reformen frångicks hyresgränsen per kvadratmeter och kvadratmetergränsen vilket betyder att endast bostadens läge (kommungrupp) och hushållets storlek påverkar de godtagbara maximala boendeutgifterna. De maximala boendeutgifterna är för närvarande följande:
Hushållets storlek,
personer
De maximala boendeutgifterna inom det allmänna bostadsbidraget är bundna till ett hyresindex på årsnivå som fastställs av Statistikcentralen. Indexet gäller utvecklingen i hyresnivån i hela landet och alla hyresbostäder. Den i lagen föreskrivna utgångsnivån för de maximala boendeutgifterna är lägre än den allmänna hyresnivån. Överskridande av de maximala boendeutgifterna beaktas inte när bostadsbidraget beräknas, så de maximala boendeutgifterna begränsar det stödbelopp som beviljas för boendeutgifter. De senaste åren har hyresnivån enligt hyresindex höjts med 2—3 procent på årsnivå.
På grund av besparingar i statsfinanserna gjordes det efter bostadsbidragsreformen inte åren 2015—2016 någon höjning av de maximala boendeutgifter som godkänns i det allmänna bostadsbidraget. Inkomsternas inverkan på bostadsbidraget har dessutom skärpts från 40 procent till 42 procent. Från ingången av augusti 2017 utvidgas det allmänna bostadsbidraget till att omfatta också största delen av de studerande som har omfattats av bostadstillägget enligt studiestödssystemet. Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget ökar utgifterna för bostadsbidraget med uppskattningsvis 54 miljoner euro. Ökningen av utgifterna täcks med utgifterna för det allmänna bostadsbidraget genom att man också 2017 låter bli att höja de maximala boendeutgifterna inom det allmänna bostadsbidraget och genom att man sänker de maximala boendeutgifterna med 5 procent i kommungrupperna III och IV.
De maximala boendeutgifternas låga nivå i förhållande till den allmänna hyresnivån, frysningen av de maximala boendeutgifterna samt höjningar i hyresnivån har åren 2015—2016 i alla kommungrupper ökat antalet hushåll som överstiger de maximala boendeutgifterna till över 70 procent av bostagsbidragstagarna. Vid utgången av 2016 översteg 71 procent av hushållen de maximala boendeutgifterna. De maximala boendeutgifterna överstegs av 68 procent av hushållen i kommungrupp I, av 75 procent i kommungrupp II, av 72 procent i kommungrupp III och av 69 procent i kommungrupp IV.
De godtagbara maximala boendeutgifterna och bostadsbidragstagarnas självrisk för boendeutgifterna håller tillbaka ökningen av utgifterna för bostadsbidraget. Trots detta har utgifterna för det allmänna bostadsbidraget sedan 2015 ökat kraftigt efter totalreformen av bostadsbidraget. Från 2014 till 2016 har utgifterna för det allmänna bostadsbidraget ökat från 741 miljoner euro till 1 081 miljoner euro. De ökade utgifterna för bostadsbidraget beror på det ökade antalet bostadsbidragstagare, lagändringarna som gäller det allmänna bostadsbidraget och höjningarna i hyresnivån.
Antalet hushåll som får bostadsbidrag har ökat från 206 092 till 267 356 mellan 2014 och 2016. Samtidigt har antalet arbetslösa bostadsbidragstagare ökat från 125 347 hushåll till 157 687 hushåll. Ökningen av antalet arbetslösa bidragstagare beror på den allmänna ökningen av arbetslösheten och särskilt på det ökade antalet långtidsarbetslösa. Dessutom har nya förvärvsarbetande bidragstagare börjat omfattas av det allmänna bostadsbidraget på grund av lagändringarna och särskilt på grund av förvärvsinkomstavdraget på 300 euro. Vid utgången av 2016 omfattades 60 700 hushåll med arbetande medlemmar av bostadsbidraget.
Utöver det ökade antalet personer som får allmänt bostadsbidrag har också bostadsbidragsreformen, som trädde i kraft vid ingången av 2015, ökat utgifterna för det allmänna bostadsbidraget. Bostadsbidragsreformen bedömdes vara kostnadsneutral i sig, men i samband med reformen genomfördes också den i regeringsprogrammet avtalade förbättringen av nivån på bostadsbidraget genom en höjning av de maximala boendeutgifterna med 50 euro och genom en sänkning av självriskandelarna med 8 procent. För att göra det mer sporrande att arbeta infördes inom bostadsbidraget dessutom det förvärvsinkomstavdrag på 300 euro som man kom överens om i det strukturpolitiska programmet. Kostnaderna för bostadsbidragsreformen beräknades uppgå till cirka 70 miljoner euro på årsnivå. Kostnadsverkningarna av lagändringarna märks först efter en viss tid i utgifterna för bostadsbidraget eftersom de ändringar som görs i lagen träder i kraft i och med justeringen av bostadsbidraget. Bostadsbidraget justeras varje år, om inte den sökandes omständigheter har förändrats före årsjusteringen. Under 2016 gjordes därför fortfarande ändringar i bostadsbidragen inom ramen för 2015 års bostadsbidragsreform. På motsvarande sätt träder sparåtgärderna inom bostadsbidraget vanligen i kraft i och med justeringen och märks i utgifterna för bostadsbidraget först efter en viss tid.
Ökningen av utgifterna för bostadsbidraget förklaras delvis också av höjningar i hyresnivån. Enligt Statistikcentralens hyresindex har hyresnivån höjts med cirka 2—3 procent om året trots att den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentprisindexet samtidigt har varit måttfull. Dock inverkar höjningar i hyresnivån på nivån på bostadsbidraget endast då boendeutgifterna är lägre än de maximala boendeutgifterna eftersom boendeutgifter som överstiger de maximala boendeutgifterna inte beaktas när bostadsbidraget beräknas. Efter bostadsbidragsreformen har de maximala boendeutgifterna inte heller höjts i enlighet med förändringen i hyresindex.
Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget förändrar i hög grad stödjandet av boendet för studerande. Det allmänna bostadsbidraget fördelas på ett annat sätt än det schematiska bostadstillägget. Antalet studerande som är berättigade till allmänt bostadsbidrag är mindre än antalet studerande som är berättigade till studiestödets bostadstillägg, men det genomsnittliga beloppet av bostadsbidrag är större än bostadstillägget. Studerande bor också oftare än andra bostadsbidragstagare i kollektivhushåll och bostadsbidrag som beviljas per hushåll leder till att de studerande ska börja redogöra för att de bor tillsammans med någon annan eller lever i ett samboförhållande och till att behovsprövningen skärps, eftersom inkomsterna för de andra medlemmarna i hushållet påverkar beloppet av bostadsbidraget. En person som bor i delad bostad kan bilda ett eget hushåll endast genom ett underhyresförhållande eller genom att ingå ett separat hyresavtal direkt med hyresvärden. Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget kan också ha indirekta och svårförutsedda effekter på bostadsmarknaden och de studerandes beteende.
I samband med lagändringen gällande överföringen av de studerande till bostadsbidraget förutsatte riksdagen att social- och hälsovårdsministeriet vidtar åtgärder för att bedöma vilken ställning de som bor i en gemensam bostad har i bostadsbidragssystemet och reder ut om det eventuellt finns ett behov att förnya begreppet hushåll. Reformens konsekvenser för bostadsbidragssystemet och bidragstagarnas ställning, särskilt i fråga om de bidragstagare som bor i gemensam bostad, följs upp. Reformen av begreppet hushåll förutsätter noggrann konsekvensbedömning och övervägning av alternativen.
Endast hushållets storlek inverkar på de godtagbara maximala boendeutgifterna, bostadens storlek har ingen betydelse. Före bostadsbidragsreformen trädde i kraft vid ingången av 2015 inverkade utöver hushållets storlek också bostadsytan på bostadsbidraget. För bostadsutgifterna för en del av en bostad var dessutom en särskild maximal boendeutgift fastställd. Med en del av en bostad avses en uthyrd del av en separat bostad, till exempel ett rum som hyrs ut till en underhyresgäst, då såväl hyresvärden som underhyresgästen bor i den delade bostaden. Besittning av en del av en bostad kan utöver ett hyresavtal mellan huvud- och underhyresgästen grunda sig på ett hyresavtal som ingåtts direkt med hyresvärden. I statsrådets förordning om grunderna för bostadsbidraget för år 2014 (839/2013) fastställs följande maximala boendeutgifter för boendeutgifterna för en del av en bostad:
Vid övergången till modellen med helhetshyra i samband med bostadsbidragsreformen som trädde i kraft 2015 frångicks normen för delad bostad. Slopandet av normen för delad bostad innebär att ett hushåll som hyr en del av en bostad kan få ett lika stort bostadsbidrag för en del av en bostad som ett hushåll som hyr en hel bostad.
Den senaste tiden har det allmänna bostadsbidraget varit ett centralt tema i utredningarna om bidragsfällor. Som en del av socialskyddet försämrar bostadsbidraget incitamenten för att arbeta eftersom incitamentet för att arbeta definieras utgående från skillnaden mellan lönen och socialskyddet. Ett högre bostadsbidrag möjliggör bättre boendeförhållanden också utan arbetsinkomster och som en inkomstrelaterad förmån gör bostadsbidraget det mindre attraktivt att ta emot ett arbete eftersom stigande inkomster minskar beloppet av det bostadsbidrag som betalas. Det allmänna bostadsbidraget utgör dock bara ett av de system med inkomstöverföringar som inverkar på incitamenten för att arbeta. Incitamentproblem uppstår som en sammanlagd effekt av höga boendekostnader, bostadsbidragssystemet, utkomstskyddet för arbetslösa, beskattningen och eventuella andra inkomstrelaterade system, såsom utkomststödet.
I sitt beslut om åtgärder för att öka sysselsättningen som fattades i samband med budgetpropositionen för 2017 har regeringen förbundit sig att undanröja bidragsfällor och främja arbetskraftens rörlighet. För beredningen tillsattes en sakkunniggrupp som finansministeriet ansvarar för och som har till uppgift att granska bidragsfällorna och hindren för arbetskraftens rörlighet samt att ge åtgärdsrekommendationer i anslutning till dessa. Enligt arbetsgruppen kan en reform av bostadsbidraget som gäller undanröjandet av bidragsfällor utgöras av en sänkning av nivån på bidraget, en ändring av inkomsternas inverkan på bostadsbidraget (lindrigare eller strängare inkomstprövning) eller en höjning av det skyddade beloppet (utredningar som utarbetats av arbetsgruppen som klarlagt flitfällor och regional rörlighet). Olika åtgärder har olika effekter på utgifterna inom den offentliga ekonomin samt på incitamenten för att ta emot heltidsarbete, extraarbete och deltidsarbete.
Med beaktande av bostadsbidragets syfte att garantera en skälig boendenivå för hushåll med låga inkomster kan beslut om bostadsbidraget inte fattas endast med tanke på konsekvenserna för sysselsättningen. Höga boendekostnader är en del av incitamentproblemet och en nedskärning i nivån på bostadsbidraget ska inte utgöra det främsta medlet för att åtgärda höga boendekostnader. En försämring av nivån på bostadsbidraget försvårar försörjningen för sådana personer som trots en förbättring av incitamenten för att arbeta inte kan sysselsättas. En sänkning av bostadsbidraget innebär dessutom att tyngdpunkten i stödet för boendet allt mer flyttas över från bostadsbidraget till utkomststödet och ökar antalet nya mottagare av utkomststöd. Av de besparingar som görs i bostadsbidraget blir uppskattningsvis över 40 procent utgifter för utkomststödet. Syftet med utkomststödet är dock inte att fungera som ett fortgående komplement till primära förmåner eller att ersätta dem. Att lindra incitamentproblemen genom att förbättra nivån på bostadsbidraget genom att till exempel lindra inkomsternas inverkan eller höja de skyddade beloppen höjer i sin tur nivån på bostadsbidraget och ökar antalet hushåll som omfattas av bostadsstödet, vilket påskyndar ökningen av utgifterna för bostadsbidraget och kräver tilläggsfinansiering.
Av dem som får bostadsbidrag bor största delen (93 procent) i hyresbostad. På grund av att andelen som bor i hyresbostad är så stor har det under de senaste åren förts en livlig diskussion om bostadsbidragens inverkan på hyresnivån. I forskningslitteraturen varierar bedömningarna om bostadsbidragets inverkan på hyresnivån avsevärt, från att inverka till 15 procent till att inverka till 70 procent (bl.a. Kangasharju, A., Maksaako asumistuen saaja muita korkeampaa vuokraa?, Statens ekonomiska forskningscentral 2003, Hiekka, S. & Viren, M., Does housing allowance increase rents. Finnish Labour Institute’s Working paper, 241, 2008, Kangasharju, A., Housing allowance and the rent of low-income households, Scandinavian Journal of Economics 112, 595–617, 2010). I en nyare undersökning (Eerola, E. & Lyytikäinen, T., Housing allowance and rents: evidence from a stepwise subsidy scheme, VATT Working papers 88, 2017) kommer man å andra sidan fram till att bostadsbidragets inverkan på hyrorna är mindre än man har bedömt på basis av tidigare undersökningar.
Utöver bostadsbidraget inverkar många andra faktorer på hyresnivån. På grund av höga boendekostnader ska låginkomsttagares boendeutgifter stödas för att garantera en skälig boendenivå, och det stöd som öronmärkts för boende kan bättre än stöd som inte öronmärkts beakta skillnader i bostadsutgifterna samt regionala variationer. Dessutom är de maximala boendeutgifterna som godtas i bostadsbidraget vanligen lägre än marknadshyrorna och bostadsbidragstagarens självrisk alltid minst 20 procent av boendeutgifterna. Självrisken uppmuntrar bostadsbidragstagaren att söka billigare bostäder, vilket minskar bostadsbidragets inverkan på hyrorna.
