1.1  Lagstiftning och praxis

Staten stöder boendeutgifterna för hushåll med låga inkomster genom tre olika bostadsbidragssystem. Det allmänna bostadsbidraget är avsett att minska boendeutgifterna för hushåll med låga inkomster. Bostadsbidraget för pensionstagare är avsett att minska boendeutgifterna för pensionstagare med låga inkomster och främja deras möjligheter att bo hemma. Studiestödets bostadstillägg har till och med utgången av juli 2017 betalats till studerande som bor i en hyresbostad eller bostadsrättsbostad. De studerande började i regel omfattas av det allmänna bostadsbidraget från och med den 1 augusti 2017. De studerande som bor på hyra i landskapet Åland eller utomlands samt de studerande som i Finland studerar på en avgiftsbelagd linje i en folkhögskola, ett idrottsutbildningscenter eller Sameområdets utbildningscentral och bor i läroanstaltens elevhem omfattas dock fortfarande av studiestödets bostadstillägg. Utöver via de egentliga bostadsbidragssystemen ersätts boendeutgifter också genom det bostadsunderstöd som betalas i samband med militärunderstöd. Det är också möjligt att ansöka om utkomststöd för boendeutgifterna om inkomsterna inte räcker till för att täcka de nödvändiga utgifterna. 

Syftet med det allmänna bostadsbidraget är att minska låginkomsttagarnas boendeutgifter och garantera en skälig boendenivå. Bostadsbidrag beviljas för boendeutgifter för en sådan hyresbostad, bostadsrättsbostad eller ägarbostad i Finland som betraktas som stadigvarande bostad. I fråga om hyresbostäder är villkoret att besittningen av bostaden grundar sig på ett hyresavtal enligt lagen om hyra av bostadslägenhet (481/1995). Bostadsbidragstagaren ska i sitt bruk ha en egen bostad, vars besittning han eller hon bestämmer över och som han eller hon betalar hyra för. Bostadsbidrag beviljas därmed inte för boende på vårdinrättning, i fritidsbostad, i affärslokaler eller på inkvartering.  

Det allmänna bostadsbidraget är ett stöd som är avsett för hela hushållet, så inkomsterna för alla som bor i hushållet påverkar bostadsbidragets belopp. Det hushållsbegrepp som tillämpas när det gäller bostadsbidrag utgår från den ursprungliga avsikten med bostadsbidraget, det vill säga att minska boendeutgifterna för dem som bor i bostaden. Ett hushåll består av dem som varaktigt bor i samma bostad. En person som bor i bostaden kan dock bilda ett eget hushåll om han eller hon genom särskilt hyresavtal eller motsvarande besittningsavtal förfogar över en del av bostaden. Makar och sambor samt släktingar i rätt upp- eller nedstigande led hör ändå alltid till samma hushåll, oavsett bostadens besittningsavtal. 

Det allmänna bostadsbidraget förtydligades och förenklades genom den lag (938/2014) som trädde i kraft vid ingången av 2015. Bostadsbidrag beviljas på basis av helhetshyror som bestäms utifrån hushållets storlek och bostadens läge, samt på basis av självriskandelar som bestäms linjärt utifrån bruttoinkomsterna. Också rätten att välja mellan bostadsbidrag för pensionstagare och allmänt bostadsbidrag slopades, och därför kommer de barnfamiljer som har fått bostadsbidrag för pensionstagare att omfattas av det allmänna bostadsbidraget vid den följande justeringen. 

Bostadsbidragets självrisk syftar till att styra boendeval och förbättra incitamenten för att arbeta. Allmänt bostadsbidrag beviljas för 80 procent av skillnaden mellan de godtagbara boendeutgifterna och bassjälvriskandelen. Godtagbara boendeutgifter är de boendeutgifter som ska beaktas vid beviljande av bostadsbidrag upp till de maximibelopp som bestäms i lagen. Med bassjälvriskandel avses den andel av de inkomster som överskrider de i lagen angivna inkomstgränserna som hushållet måste använda för att täcka boendeutgifterna innan bostadsbidrag kan beviljas för de återstående boendeutgifterna. Bassjälvriskandelen är 42 procent av de inkomster som överstiger den inkomstgräns som berättigar till fullt bidrag. Inkomstgränsen beror på antalet vuxna personer och minderåriga barn i hushållet, så att självrisken på samma inkomstnivå minskar när hushållets storlek och antalet minderåriga barn ökar. Samma beräkningsformel tillämpas i alla kommungrupper och hushåll oavsett inkomstnivå. Den inkomstgräns som berättigar till fullt bidrag har samordnats med nivån på arbetsmarknadsstödet så att ensamboende mottagare av arbetsmarknadsstöd inte behöver betala någon inkomstrelaterad självrisk. En ensamboende person som får arbetsmarknadsstöd eller grunddagpenning betalar en självriskandel på 20 procent av de godtagbara boendeutgifterna. 

I det allmänna bostadsbidraget beaktas som boendeutgifter i hyres- och aktielägenheter hyran eller vederlaget och därutöver de vattenavgifter och uppvärmningskostnader som betalas separat. I vattenavgifterna och uppvärmningskostnaderna beaktas ett genomsnittsvärde som bestäms enligt hushållets storlek. Som underhållsutgifter i andra ägarbostäder beaktas sådana underhållsutgifter som bestäms utifrån bostadens läge och hushållets storlek. I alla ägarbostäder beaktas i boendeutgifterna dessutom som finansieringsutgifter 73 procent av räntorna på personliga bostadslån. Tomtlega och fastighetsskatt godkänns inte som boendeutgifter. 

De maximala boendeutgifter som godkänns i det allmänna bostadsbidraget bestäms utifrån hushållets storlek och bostadens läge. De maximala boendeutgifterna är bundna till Statistikcentralens hyresindex. I fråga om hyresbostäder är de maximala boendeutgifterna i enpersonshushåll beroende på bostadens läge 344—508 euro i månaden, i två personers hushåll 501—735 euro i månaden, i tre personers hushåll 641—937 euro i månaden och i fyra personers hushåll 764—1 095 euro i månaden. I fråga om aktiebostäder är det totala beloppet av de maximala boendeutgifterna samma som i fråga om hyresbostäder, men det är uppdelat i underhållsutgifter och finansieringsutgifter. De maximala underhållsutgifterna är 30 procent av beloppet av de maximala boendeutgifterna för hyresbostäder (i enpersonshushåll 109—152 €/mån) medan återstående 70 procent av beloppet kan godkännas som maximala finansieringsutgifter (i enpersonshushåll 253—356 €/mån). Om underhållsutgifterna för en ägarbostad överstiger det maximala beloppet för underhållsutgifterna, godkänns 73 procent av den överstigande delen som finansieringsutgifter. 

Ett hushåll beviljas allmänt bostadsbidrag på basis av det sammanlagda beloppet av de fortlöpande månadsinkomster som de myndiga medlemmarna i hushållet har. Som fortlöpande inkomster betraktas inkomster som fortgår minst tre månader. Om hushållets inkomster varierar beräknas månadsinkomsten utifrån en genomsnittsinkomst. Genomsnittsinkomsten används om inkomsterna inte är fortlöpande i tre månader efter den tidpunkt då bostadsbidraget beviljades eller justerades. Genomsnittsinkomsten beräknas på basis av den inkomst som hushållet beräknas ha under året. För att sänka tröskeln för att ta emot arbete har det sedan den 1 september 2015 i de förvärvs- och företagarinkomster som ska beaktas vid fastställandet av stödet gjorts ett förvärvisinkomstavdrag på 300 euro. Avdraget motsvarar det skyddade beloppet inom utkomstskyddet för arbetslösa. Förvärvsinkomstavdraget görs separat i förvärvsinkomsterna och inkomsterna som företagare för varje medlem i hushållet. 

Beloppet av det allmänna bostadsbidraget justeras i regel varje år. Nivån på bostadsbidraget kan dock justeras före årsjusteringen exempelvis om hushållets storlek förändras, om hushållets inkomster ökar med mer än 400 euro eller minskar med mer än 200 euro i månaden eller om hushållets boendeutgifter ökar eller minskar med mer än 50 euro i månaden. 

1.2  Bedömning av nuläget

Allmänt bostadsbidrag betalades i slutet av 2016 till 267 356 hushåll. Utgifterna för det allmänna bostadsbidraget var 1 081 miljoner euro. Bostadsbidraget för hushållen var i genomsnitt 328 euro i månaden och boendeutgifterna i genomsnitt 607,78 euro i månaden. Det allmänna bostadsbidraget täckte i genomsnitt 54 procent av boendeutgifterna. 

De som lyfter bostadsbidrag är låginkomsttagare. År 2016 uppgick hushållens genomsnittliga månadsinkomster som påverkar bidraget till 1 088 euro. Hushåll som består av arbetslösa utgjorde 59 procent av hushållen vid utgången av 2016. Antalet hushåll helt utan inkomster som ska beaktas i bostadsbidraget uppgick till 25 200 (9 procent). Enpersonshushåll utgjorde över hälften (57 procent) av de hushåll som fick allmänt bostadsbidrag i december 2016. Barnfamiljer utgjorde 34 procent och största delen av dem var ensamförsörjarfamiljer. 

Reformen av det allmänna bostadsbidraget som trädde i kraft vid ingången av 2015 baserar sig på de förslag som utarbetades av kommittén för totalreformen av den sociala tryggheten. Enligt kommittén var målet med reformen av det allmänna bostadsbidraget att bidra till ett tydligt, sporrande, kostnadsneutralt och administrativt sett enkelt system som betonar barnfamiljer. 

Bostadsbidrag beviljas på basis av helhetshyror som efter reformen bestäms utifrån hushållets storlek och bostadens läge, samt på basis av självriskandelar som bestäms linjärt utifrån bruttoinkomsterna. Övergången till modellen med helhetshyra var ett viktigt led i förenklandet av bostadsbidragssystemet. I samband med reformen frångicks hyresgränsen per kvadratmeter och kvadratmetergränsen vilket betyder att endast bostadens läge (kommungrupp) och hushållets storlek påverkar de godtagbara maximala boendeutgifterna. De maximala boendeutgifterna är för närvarande följande: 

De maximala boendeutgifterna inom det allmänna bostadsbidraget är bundna till ett hyresindex på årsnivå som fastställs av Statistikcentralen. Indexet gäller utvecklingen i hyresnivån i hela landet och alla hyresbostäder. Den i lagen föreskrivna utgångsnivån för de maximala boendeutgifterna är lägre än den allmänna hyresnivån. Överskridande av de maximala boendeutgifterna beaktas inte när bostadsbidraget beräknas, så de maximala boendeutgifterna begränsar det stödbelopp som beviljas för boendeutgifter. De senaste åren har hyresnivån enligt hyresindex höjts med 2—3 procent på årsnivå. 

På grund av besparingar i statsfinanserna gjordes det efter bostadsbidragsreformen inte åren 2015—2016 någon höjning av de maximala boendeutgifter som godkänns i det allmänna bostadsbidraget. Inkomsternas inverkan på bostadsbidraget har dessutom skärpts från 40 procent till 42 procent. Från ingången av augusti 2017 utvidgas det allmänna bostadsbidraget till att omfatta också största delen av de studerande som har omfattats av bostadstillägget enligt studiestödssystemet. Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget ökar utgifterna för bostadsbidraget med uppskattningsvis 54 miljoner euro. Ökningen av utgifterna täcks med utgifterna för det allmänna bostadsbidraget genom att man också 2017 låter bli att höja de maximala boendeutgifterna inom det allmänna bostadsbidraget och genom att man sänker de maximala boendeutgifterna med 5 procent i kommungrupperna III och IV.  

De maximala boendeutgifternas låga nivå i förhållande till den allmänna hyresnivån, frysningen av de maximala boendeutgifterna samt höjningar i hyresnivån har åren 2015—2016 i alla kommungrupper ökat antalet hushåll som överstiger de maximala boendeutgifterna till över 70 procent av bostagsbidragstagarna. Vid utgången av 2016 översteg 71 procent av hushållen de maximala boendeutgifterna. De maximala boendeutgifterna överstegs av 68 procent av hushållen i kommungrupp I, av 75 procent i kommungrupp II, av 72 procent i kommungrupp III och av 69 procent i kommungrupp IV.  

De godtagbara maximala boendeutgifterna och bostadsbidragstagarnas självrisk för boendeutgifterna håller tillbaka ökningen av utgifterna för bostadsbidraget. Trots detta har utgifterna för det allmänna bostadsbidraget sedan 2015 ökat kraftigt efter totalreformen av bostadsbidraget. Från 2014 till 2016 har utgifterna för det allmänna bostadsbidraget ökat från 741 miljoner euro till 1 081 miljoner euro. De ökade utgifterna för bostadsbidraget beror på det ökade antalet bostadsbidragstagare, lagändringarna som gäller det allmänna bostadsbidraget och höjningarna i hyresnivån. 

Antalet hushåll som får bostadsbidrag har ökat från 206 092 till 267 356 mellan 2014 och 2016. Samtidigt har antalet arbetslösa bostadsbidragstagare ökat från 125 347 hushåll till 157 687 hushåll. Ökningen av antalet arbetslösa bidragstagare beror på den allmänna ökningen av arbetslösheten och särskilt på det ökade antalet långtidsarbetslösa. Dessutom har nya förvärvsarbetande bidragstagare börjat omfattas av det allmänna bostadsbidraget på grund av lagändringarna och särskilt på grund av förvärvsinkomstavdraget på 300 euro. Vid utgången av 2016 omfattades 60 700 hushåll med arbetande medlemmar av bostadsbidraget.  

Utöver det ökade antalet personer som får allmänt bostadsbidrag har också bostadsbidragsreformen, som trädde i kraft vid ingången av 2015, ökat utgifterna för det allmänna bostadsbidraget. Bostadsbidragsreformen bedömdes vara kostnadsneutral i sig, men i samband med reformen genomfördes också den i regeringsprogrammet avtalade förbättringen av nivån på bostadsbidraget genom en höjning av de maximala boendeutgifterna med 50 euro och genom en sänkning av självriskandelarna med 8 procent. För att göra det mer sporrande att arbeta infördes inom bostadsbidraget dessutom det förvärvsinkomstavdrag på 300 euro som man kom överens om i det strukturpolitiska programmet. Kostnaderna för bostadsbidragsreformen beräknades uppgå till cirka 70 miljoner euro på årsnivå. Kostnadsverkningarna av lagändringarna märks först efter en viss tid i utgifterna för bostadsbidraget eftersom de ändringar som görs i lagen träder i kraft i och med justeringen av bostadsbidraget. Bostadsbidraget justeras varje år, om inte den sökandes omständigheter har förändrats före årsjusteringen. Under 2016 gjordes därför fortfarande ändringar i bostadsbidragen inom ramen för 2015 års bostadsbidragsreform. På motsvarande sätt träder sparåtgärderna inom bostadsbidraget vanligen i kraft i och med justeringen och märks i utgifterna för bostadsbidraget först efter en viss tid.  

Ökningen av utgifterna för bostadsbidraget förklaras delvis också av höjningar i hyresnivån. Enligt Statistikcentralens hyresindex har hyresnivån höjts med cirka 2—3 procent om året trots att den allmänna prisutvecklingen enligt konsumentprisindexet samtidigt har varit måttfull. Dock inverkar höjningar i hyresnivån på nivån på bostadsbidraget endast då boendeutgifterna är lägre än de maximala boendeutgifterna eftersom boendeutgifter som överstiger de maximala boendeutgifterna inte beaktas när bostadsbidraget beräknas. Efter bostadsbidragsreformen har de maximala boendeutgifterna inte heller höjts i enlighet med förändringen i hyresindex.  

Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget förändrar i hög grad stödjandet av boendet för studerande. Det allmänna bostadsbidraget fördelas på ett annat sätt än det schematiska bostadstillägget. Antalet studerande som är berättigade till allmänt bostadsbidrag är mindre än antalet studerande som är berättigade till studiestödets bostadstillägg, men det genomsnittliga beloppet av bostadsbidrag är större än bostadstillägget. Studerande bor också oftare än andra bostadsbidragstagare i kollektivhushåll och bostadsbidrag som beviljas per hushåll leder till att de studerande ska börja redogöra för att de bor tillsammans med någon annan eller lever i ett samboförhållande och till att behovsprövningen skärps, eftersom inkomsterna för de andra medlemmarna i hushållet påverkar beloppet av bostadsbidraget. En person som bor i delad bostad kan bilda ett eget hushåll endast genom ett underhyresförhållande eller genom att ingå ett separat hyresavtal direkt med hyresvärden. Överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget kan också ha indirekta och svårförutsedda effekter på bostadsmarknaden och de studerandes beteende.  

I samband med lagändringen gällande överföringen av de studerande till bostadsbidraget förutsatte riksdagen att social- och hälsovårdsministeriet vidtar åtgärder för att bedöma vilken ställning de som bor i en gemensam bostad har i bostadsbidragssystemet och reder ut om det eventuellt finns ett behov att förnya begreppet hushåll. Reformens konsekvenser för bostadsbidragssystemet och bidragstagarnas ställning, särskilt i fråga om de bidragstagare som bor i gemensam bostad, följs upp. Reformen av begreppet hushåll förutsätter noggrann konsekvensbedömning och övervägning av alternativen.  

Endast hushållets storlek inverkar på de godtagbara maximala boendeutgifterna, bostadens storlek har ingen betydelse. Före bostadsbidragsreformen trädde i kraft vid ingången av 2015 inverkade utöver hushållets storlek också bostadsytan på bostadsbidraget. För bostadsutgifterna för en del av en bostad var dessutom en särskild maximal boendeutgift fastställd. Med en del av en bostad avses en uthyrd del av en separat bostad, till exempel ett rum som hyrs ut till en underhyresgäst, då såväl hyresvärden som underhyresgästen bor i den delade bostaden. Besittning av en del av en bostad kan utöver ett hyresavtal mellan huvud- och underhyresgästen grunda sig på ett hyresavtal som ingåtts direkt med hyresvärden. I statsrådets förordning om grunderna för bostadsbidraget för år 2014 (839/2013) fastställs följande maximala boendeutgifter för boendeutgifterna för en del av en bostad: 

Vid övergången till modellen med helhetshyra i samband med bostadsbidragsreformen som trädde i kraft 2015 frångicks normen för delad bostad. Slopandet av normen för delad bostad innebär att ett hushåll som hyr en del av en bostad kan få ett lika stort bostadsbidrag för en del av en bostad som ett hushåll som hyr en hel bostad. 

Den senaste tiden har det allmänna bostadsbidraget varit ett centralt tema i utredningarna om bidragsfällor. Som en del av socialskyddet försämrar bostadsbidraget incitamenten för att arbeta eftersom incitamentet för att arbeta definieras utgående från skillnaden mellan lönen och socialskyddet. Ett högre bostadsbidrag möjliggör bättre boendeförhållanden också utan arbetsinkomster och som en inkomstrelaterad förmån gör bostadsbidraget det mindre attraktivt att ta emot ett arbete eftersom stigande inkomster minskar beloppet av det bostadsbidrag som betalas. Det allmänna bostadsbidraget utgör dock bara ett av de system med inkomstöverföringar som inverkar på incitamenten för att arbeta. Incitamentproblem uppstår som en sammanlagd effekt av höga boendekostnader, bostadsbidragssystemet, utkomstskyddet för arbetslösa, beskattningen och eventuella andra inkomstrelaterade system, såsom utkomststödet.  

I sitt beslut om åtgärder för att öka sysselsättningen som fattades i samband med budgetpropositionen för 2017 har regeringen förbundit sig att undanröja bidragsfällor och främja arbetskraftens rörlighet. För beredningen tillsattes en sakkunniggrupp som finansministeriet ansvarar för och som har till uppgift att granska bidragsfällorna och hindren för arbetskraftens rörlighet samt att ge åtgärdsrekommendationer i anslutning till dessa. Enligt arbetsgruppen kan en reform av bostadsbidraget som gäller undanröjandet av bidragsfällor utgöras av en sänkning av nivån på bidraget, en ändring av inkomsternas inverkan på bostadsbidraget (lindrigare eller strängare inkomstprövning) eller en höjning av det skyddade beloppet (utredningar som utarbetats av arbetsgruppen som klarlagt flitfällor och regional rörlighet). Olika åtgärder har olika effekter på utgifterna inom den offentliga ekonomin samt på incitamenten för att ta emot heltidsarbete, extraarbete och deltidsarbete.  

Med beaktande av bostadsbidragets syfte att garantera en skälig boendenivå för hushåll med låga inkomster kan beslut om bostadsbidraget inte fattas endast med tanke på konsekvenserna för sysselsättningen. Höga boendekostnader är en del av incitamentproblemet och en nedskärning i nivån på bostadsbidraget ska inte utgöra det främsta medlet för att åtgärda höga boendekostnader. En försämring av nivån på bostadsbidraget försvårar försörjningen för sådana personer som trots en förbättring av incitamenten för att arbeta inte kan sysselsättas. En sänkning av bostadsbidraget innebär dessutom att tyngdpunkten i stödet för boendet allt mer flyttas över från bostadsbidraget till utkomststödet och ökar antalet nya mottagare av utkomststöd. Av de besparingar som görs i bostadsbidraget blir uppskattningsvis över 40 procent utgifter för utkomststödet. Syftet med utkomststödet är dock inte att fungera som ett fortgående komplement till primära förmåner eller att ersätta dem. Att lindra incitamentproblemen genom att förbättra nivån på bostadsbidraget genom att till exempel lindra inkomsternas inverkan eller höja de skyddade beloppen höjer i sin tur nivån på bostadsbidraget och ökar antalet hushåll som omfattas av bostadsstödet, vilket påskyndar ökningen av utgifterna för bostadsbidraget och kräver tilläggsfinansiering. 

Av dem som får bostadsbidrag bor största delen (93 procent) i hyresbostad. På grund av att andelen som bor i hyresbostad är så stor har det under de senaste åren förts en livlig diskussion om bostadsbidragens inverkan på hyresnivån. I forskningslitteraturen varierar bedömningarna om bostadsbidragets inverkan på hyresnivån avsevärt, från att inverka till 15 procent till att inverka till 70 procent (bl.a. Kangasharju, A., Maksaako asumistuen saaja muita korkeampaa vuokraa?, Statens ekonomiska forskningscentral 2003, Hiekka, S. & Viren, M., Does housing allowance increase rents. Finnish Labour Institute’s Working paper, 241, 2008, Kangasharju, A., Housing allowance and the rent of low-income households, Scandinavian Journal of Economics 112, 595–617, 2010). I en nyare undersökning (Eerola, E. & Lyytikäinen, T., Housing allowance and rents: evidence from a stepwise subsidy scheme, VATT Working papers 88, 2017) kommer man å andra sidan fram till att bostadsbidragets inverkan på hyrorna är mindre än man har bedömt på basis av tidigare undersökningar.  

Utöver bostadsbidraget inverkar många andra faktorer på hyresnivån. På grund av höga boendekostnader ska låginkomsttagares boendeutgifter stödas för att garantera en skälig boendenivå, och det stöd som öronmärkts för boende kan bättre än stöd som inte öronmärkts beakta skillnader i bostadsutgifterna samt regionala variationer. Dessutom är de maximala boendeutgifterna som godtas i bostadsbidraget vanligen lägre än marknadshyrorna och bostadsbidragstagarens självrisk alltid minst 20 procent av boendeutgifterna. Självrisken uppmuntrar bostadsbidragstagaren att söka billigare bostäder, vilket minskar bostadsbidragets inverkan på hyrorna.  

2.1  Målsättning

Enligt beslutet om att undanröja bidragsfällor som statsminister Juha Sipiläs regering fattade i samband med halvtidsöversynen av regeringsperioden kommer det för de boendeutgifter som ersätts med det allmänna bostadsbidraget utöver de nuvarande maximala boendeutgifterna att sättas ett tak för kvadratmeterhyran per kommungrupp. Ändringen beräknades minska utgifterna för det allmänna bostadsbidraget med 30 miljoner euro och öka utgifterna för utkomststödet med 17 miljoner euro. Den totala besparingen beräknades därmed bli 13 miljoner euro. Man beslöt att rikta största delen av helhetsbesparingen till att förebygga överskuldsättning. För att bromsa ökningen av utgifterna för bostadsbidraget beslöt regeringen dessutom att de maximala boendeutgifterna inom det allmänna bostadsbidraget binds till levnadskostnadsindex istället för till hyresindex. Enligt regeringens beslut upprätthåller bindningen av de maximala boendeutgifterna till hyresindex på lång sikt en spiral där höjningar i hyresnivån och höjningar i bidragsnivån stegrar varandra, vilket försämrar incitamenten för att arbeta. 

2.2  Alternativa åtgärder

Taket för kvadratmeterhyran per kommungrupp som regeringen beslöt om i samband med regeringens halvtidsöversyn kan genomföras på flera olika sätt och alternativen har olika konsekvenser för bidragstagarnas ställning och för utgifterna för bostadsbidraget. I den fortsatta beredningen har de olika alternativen för att genomföra hyresgränsen per kvadratmeter och de olika alternativens konsekvenser utretts. En hyresgräns per kvadratmeter som fastställs per kommungrupp på basis av bostadsbidragstagarnas genomsnittliga kvadratmeterhyra gäller särskilt personer som bor ensamma i bostäder som är mindre än 30 kvadratmeter. En hyresgräns per kvadratmeter som fastställs enligt hushållets storlek gäller i sin tur utöver ensamboende också särskilt två personers hushåll. Eftersom konsekvenserna av införandet av en hyresgräns per kvadratmeter gäller endast en del av bostadsbidragstagarna är konsekvenserna för den ekonomiska ställningen hos de bostadsbidragstagare som hör till målgruppen tämligen betydande. 

2.3  De viktigaste förslagen

Statsminister Juha Sipiläs regering beslutade i samband med beredningen av budgetpropositionen för 2018 att det inom det allmänna bostadsbidraget i stället för ett tak för kvadratmeterhyran införs en särskild maximal boendeutgift för en del av en hyresbostad, eftersom ett tak för kvadratmeterhyran i enlighet med det beslut som fattades vid halvtidsöversynen medför att bostadsbidraget kompliceras avsevärt och att det bostadsbidrag som betalas för små bostäder försämras avsevärt. Med en del av en bostad avses en uthyrd del av en separat bostad. Besittning av en del av en bostad kan grunda sig på ett underhyresavtal eller ett hyresavtal som ingåtts direkt med hyresvärden. De maximala boendeutgifterna för en del av en bostad är då 80 procent av de maximala boendeutgifterna som har fastställts för hela bostaden. De maximala boendeutgifterna för en del av en bostad ska också tillämpas på hyresbostäder som är mindre än 20 kvadratmeter. 

Dessutom föreslås det att de maximala boendeutgifterna inom det allmänna bostadsbidraget binds till levnadskostnadsindex i stället för till hyresindex. De maximala boendeutgifterna höjs första gången vid ingången av 2019 i enlighet med förändringen i levnadskostnadsindex, så under 2018 ska fortfarande de maximala boendeutgifterna för 2017 tillämpas. Syftet med förslaget om att införa en maximal boendeutgift för en del av en bostad och förslaget om att de maximala boendeutgifterna binds till levnadskostnadsindex är att bromsa utgifterna för bostadsbidraget och särskilt hyrorna som begärs för väldigt små bostäder. 

I propositionen föreslås också preciseringar gällande justeringen av bostadsbidraget vid förändringar i inkomsterna. Vid prövningen av de förändrade inkomsterna ska förvärvsinkomstavdraget beaktas så att endast den del av inkomsterna som beaktas också vid beräknandet av bostadsbidragsbeloppet beaktas vid prövningen av de förändrade inkomsterna. 

3.1  Ekonomiska konsekvenser

År 2016 uppgick utgifterna för det allmänna bostadsbidraget till 1 080 miljoner euro. Utgifterna för det allmänna bostadsbidraget beräknas uppgå till 1 265,4 miljoner euro 2017 och till 1 478,8 miljoner euro 2019. 

En sänkning av utgifterna för det allmänna bostadsbidraget ökar utgifterna för utkomststödet. Kommunerna och staten finansierar utgifterna för det grundläggande utkomststödet med lika stora andelar. 

Frysningen av de maximala boendeutgifterna 2018 samt bindningen av de maximala boendeutgifterna till levnadskostnadsindex minskar utgifterna för bostadsbidraget med uppskattningsvis 24 miljoner euro 2018 och med 40 miljoner euro på årsnivå, på basis av antagandet att hyrorna höjs med 3 procent på årsnivå. Utgifterna för utkomststöd ökar med cirka 10 miljoner 2018 och på årsnivå med 16 miljoner euro, varav hälften utgörs av statens finansieringsandel. Den totala besparingen i de offentliga finanserna uppgår sålunda till 14 miljoner euro 2018 och till 24 miljoner euro på årsnivå. 

Införandet av särskild maximal boendeutgift som tillämpas på boendeutgifterna för den som hyr en del av en bostad minskar utgifterna för bostadsbidraget med cirka 4 miljoner 2018 och med 6,7 miljoner euro på årsnivå. Utgifterna för utkomststödet ökar med uppskattningsvis 1,6 miljoner euro 2018 och på årsnivå med 2,7 miljoner euro, varav hälften utgörs av statens finansieringsandel. Den totala besparingen i de offentliga finanserna beräknas därmed uppgå till cirka 2,4 miljoner euro 2018 och till 4 miljoner euro på årsnivå. 

Propositionen minskar alltså utgifterna för bostadsbidraget med totalt 28 miljoner euro 2018 och 46,7 miljoner euro på årsnivå. Utgifterna för utkomststöd ökar med 11,6 miljoner euro 2018 och på årsnivå med 20 miljoner euro, varav hälften utgörs av statens finansieringsandel. Den totala besparingen i de offentliga finanserna uppgår därmed till 16,7 miljoner euro 2018 och till 28 miljoner euro på årsnivå.  

3.2  Konsekvenser för bidragstagarnas ställning

Införandet av normen för delad bostad gäller sådana bostadsbidragstagare som hyr en del av en bostad antingen som en underhyresgäst eller på basis av ett separat hyresavtal som ingåtts med hyresvärden. I ett underhyresförhållande bor såväl huvudhyresgästen som underhyresgästen i delad bostad, varvid normen för delad bostad tillämpas också på huvudhyresgästens boendeutgifter. Dessutom gäller normen för delad bostad de bostadsbidragstagare som bor i bostäder som är mindre än 20 kvadratmeter. Bindningen av de maximala boendekostnaderna till levnadskostnadsindex gäller i sin tur alla de bostadsbidragstagare vars boendeutgifter ökar kraftigare än levnadskostnadsindexet.  

Införandet av normen för delad bostad minskar nivån på bostadsbidraget med i genomsnitt 30 euro per månad för cirka 12 000 bostadsbidragstagare. För cirka 6 200 bostadsbidragstagare minskar stödet med 51—100 euro i månaden och för 5 670 bostadsbidragstagare minskar stödet med mindre än 50 euro i månaden. Stödet dras in helt för cirka 250 bidragstagare. Normen för delad bostad har störst inverkan på kommungrupp III (alla andra större städer än de som hör till huvudstadsregionen samt kommunerna i Södra Finland) och kommungrupp I (Helsingfors). Största delen av dem som hyr en del av en bostad och dem som bor i bostäder som är mindre än 20 kvadratmeter är ensamboende, så normen för delad bostad gäller till största delen ensamboende.  

Studerande bor oftare än andra bostadsbidragstagare i gemensamma bostäder och överföringen av de studerande till det allmänna bostadsbidraget har medfört att antalet bostadsbidragstagare som bor i gemensamma bostäder nästan har fördubblats. Vid utgången av oktober 2017 bodde 9 procent av bostadsbidragstagarna i en del av en bostad. Vid samma tidpunkt förra året bodde 4 procent av bostadsbidragstagarna i en del av en bostad. Nästan en femtedel av studerandehushållen bor i en del av en bostad. Därför gäller konsekvenserna av normen för delad bostad i huvudsak studerande. Om boendeutgifterna för en person som bor i en del av en bostad dock är mindre än de föreskrivna maximala boendeutgifterna för en del av en bostad ändras inte nivån på bidraget från den nuvarande nivån. Till exempel är hyrorna i studentkollektivbostäder i regel mindre än de maximala boendeutgifterna för en del av en bostad, så för personer som bor i studentkollektivbostäder ändras inte nivån på bostadsbidraget från den nuvarande nivån. 

I oktober 2017 omfattades 24 895 studerandehushåll som bor i en del av en bostad och i en bostad som är mindre än 20 kvadratmeter av bostadsbidraget, av vilka 24 709 utgjorde enpersonshushåll och 186 två personers hushåll. För 11 835 eller 48 procent av dem översteg boendeutgifterna den föreslagna maximala boendeutgiften. Den genomsnittliga boendeutgiften för studerandehushåll bestående av en person som bor i en del av en bostad eller i en bostad som är mindre än 20 kvadratmeter var 329 euro i månaden och det genomsnittliga bostadsbidraget 259 euro i månaden. 

I tabellen nedan anges närmare uppgifter enligt kommungrupp om de enpersonshushåll som fått bostadsbidrag och som bor i en del av en bostad. De maximala boendeutgifterna för en del av en bostad har störst inverkan på kommungrupp I (Helsingfors) och kommungrupp II (alla andra stora städer än de som hör till huvudstadsregionen samt kommunerna i Södra Finland), där de finns flest studerandehushåll som överstiger de maximala boendeutgifterna och där också skillnaden mellan de maximala boendeutgifterna jämfört med de genomsnittliga boendeutgifterna för dem som bor i en del av en bostad är större än i de andra kommungrupperna. 

Stödet för boendet för låginkomsttagare och studerande med höga boendeutgifter och som bor ensamma på hyra har förbättrats till följd av att de studerande har börjat omfattas av det allmänna bostadsbidraget. I oktober 2017 var de studerandes bostadsbidrag i genomsnitt 310 euro i månaden, medan det maximala bostadstilläggsbeloppet var 202 euro i månaden. Således har en betydande andel av de studerande haft nytta av överföringen av de studerande till bostadsbidraget. Till följd av att det allt oftare görs behovsprövning miste en del av de studerande helt och hållet sitt bostadsbidrag. Personer som bor i gemensam bostad, studerande som bor med maken och barnfamiljer har förlorat på överföringen av de studerande till bostadsbidraget. Då de studerande började omfattas av det allmänna bostadsbidraget från och med den 1 augusti 2017 kände man inte till en särskild maximal boendeutgift för en del av en bostad, så den maximala boendeutgiften för en del av en bostad har inte kunnat beaktas vid bedömningen av de övergripande konsekvenserna av överföringen av de studerande till bostadsbidraget. Maximibeloppet av bostadsbidraget som betalas också för en del av en bostad är dock högre än maximibeloppet av studiestödets bostadstillägg. 

De studerandes huvudsakliga utkomst utgörs av studiestödet, inklusive studielånet, så de studerande har i regel inte rätt till utkomststöd eftersom studielånet betraktas som utkomst för de studerande. Sålunda är de studerande tvungna att finansiera ökande boendeutgifter med studiepenning, studielån och arbetsinkomster. Att det blir vanligare att förvärvsarbeta kan i sin tur medföra att tiden för att avlägga examen blir längre. 

Den frysning av de maximala boendeutgifterna som verkställs 2018 ökar antalet bostadsbidragstagare som överstiger de maximala boendeutgifterna i det fall att boendeutgifterna är höga och hyrorna stiger. Också bindningen av de maximala boendeutgifterna till levnadskostnadsindex i stället för till hyresindex från och med ingången av 2019 ökar antalet hushåll som överstiger de maximala boendeutgifterna eftersom levnadskostnadsindexet endast till en viss del följer utvecklingen av hyresnivån. På grund av bindningen till levnadskostnadsindex ökar inte nivån på bostadsbidraget i enlighet med höjningen av hyresnivån. I september 2017 översteg cirka 72 procent av bidragstagarna de maximala boendeutgifterna som godkänns i det allmänna bostadsbidraget, och i genomsnitt överskreds utgifterna med cirka 148 euro. Frysningen av de maximala boendeutgifterna ökar antalet hushåll som överstiger de maximala boendeutgifterna till i genomsnitt 76 procent av hushållen och den genomsnittliga överskridningen stiger till 160 euro.  

Kalkylmässigt ökar frysningen av de maximala boendeutgifter som beaktas i det allmänna bostadsbidraget antalet bostadsbidragstagare som överskrider de maximala boendeutgifterna från 62 till 66 procent i kommungrupp I, från 70 till 74 procent i kommungrupp II, från 75 till 78 procent i kommungrupp III och från 75 till 78 procent i kommungrupp IV. De genomsnittliga överskridningarna stiger i kommungrupp I från 196 till 208 euro, i kommungrupp II från 194 till 210 euro, i kommungrupp III från 137 till 149 euro och i kommungrupp IV från 122 till 132 euro. 

3.3  Samhälleliga konsekvenser

Reformen kan också ha indirekta konsekvenser för bostadsmarknaden och särskilt för beteendet hos dem som bor i en del av en bostad, men i detta skede är det svårt att förutse dessa. Införandet av en särskild maximal boendeutgift för en del av en bostad minskar beloppet av det bostadsbidrag som betalas för en del av en bostad och kan därmed medföra att delade bostäder minskar i popularitet och att efterfrågan på små bostäder ökar. Den maximala boendeutgiften för en del av en bostad inverkar dock inte på nivån på bidraget för dem som bor i en del av en bostad eller i en bostad som är mindre än 20 kvadratmeter och vars boendeutgifter är lägre än den maximala boendeutgiften. Till exempel i studentbostäder är de genomsnittliga boendeutgifterna vanligen lägre än den maximala boendeutgiften för en del av en bostad. Dessutom är självrisken inom det allmänna bostadsbidraget alltid minst 20 procent av boendeutgifterna, vilket minskar att man flyttar till dyrare bostäder. På lång sikt kan den maximala boendeutgiften för en del av en bostad också tygla höjningen av hyresnivån för delade bostäder och bostäder som är mindre än 20 kvadratmeter.  

Levnadskostnadsindexet återspeglar endast delvis de ökade kostnaderna för boendet. Att de maximala boendeutgifterna binds till levnadskostnadsindex kan därför förr eller senare leda till en situation där nivån på bostadsbidraget allt mer skiljer sig från utvecklingen av hyresnivån, vilket medför att tyngdpunkten i stödet för boendet förflyttas från bostadsbidraget till utkomststödet. Omfattningen av konsekvenserna beror på hur levnadskostnadsindex utvecklas i förhållande till hur hyrorna utvecklas. Utkomststödet är ett stöd som beviljas i sista hand och vars syfte är att trygga den i grundlagen tryggade oundgängliga utkomsten. Syftet med utkomststödet är inte att fungera som ett fortgående komplement till primära förmåner eller att ersätta dem, utan det är menat att vara ett i huvudsak kortvarigt stöd som hjälper till med att överkomma eller förebygga uppkomsten av kortvariga svårigheter. 

För att garantera en skälig boendenivå för låginkomsttagare ska stödsystemet och bostadspolitiken analyseras och utvecklas på ett övergripande sätt. Statsrådet har tillsatt ett projekt för att bereda en totalreform som hänför sig till grundskydd och aktivitet. Inom ramen för projektet utreds också vilka kostnads-, sysselsättnings- och inkomstfördelnings- samt övriga konsekvenser som följer om stödjandet av boende frikopplas från utkomststödet och sköts enbart via de olika stöden för boende. Det beredningsarbete som ska behandla olika alternativ samordnas med den arbetsgrupp som ska finna lösningar för att minska ojämlikheten i samhället och som leds av professor Juha Saari.