2.1  Lagstiftning och praxis

2.2  Lagstiftningen i de nordiska länderna

2.3  Bedömning av nuläget

En av de största frågorna kring bötesstraff är hur man ska förhålla sig till personer som inte kan betala sina böter. Rent principiellt sett är det problematiskt att den som begår et brott kan klara sig undan utan verkliga påföljder. Det har anförts kritik mot förbudet att förvandla böter som föreläggs i bötesförfarande för att de dömda inte får något straff om det inte går att driva in böterna. Detta är särskilt problematiskt när det gäller personer som upprepade gånger gör sig skyldiga till likartade bötesbrott och undviker verkliga påföljder på grund av sin insolvens. 

Det har ansetts vara ett stort principiellt problem med förvandlingsstraff att straff som riktar sig mot förmögenhet förvandlas till frihetsstraff. 

Förvandlingsstraffet är således ett strängare straff, som beror på att den bötfällde av en eller annan orsak inte har betalat sina böter. Ett annat principiellt problem är att förvandlingsstraff uteslutande riktar sig till personer som på grund av dålig ekonomi inte kan betala sina böter. Förvandlingsstraffet är strängare än böter och drabbar alltså huvudsakligen personer som redan har det dåligt ställt.  

Det har förts en samhällsdebatt kring frågan hur förvandlingsstraffet påverkar förövarnas beteende och laglydighet. I flera inlägg har man gett uttryck för misstanken att bötesbrotten kommer att öka om förvandlingsstraffet tas bort. Studier visar dock att inga sådana effekter har inträtt efter att böter som föreläggs i bötesförfarande inte längre får förvandlas till fängelse.  

Förvandlingsstraff spelar inte så stor roll för den betalningsstarka befolkningen eftersom största delen av böterna kan drivas in genom utsökning. De som gör sig skyldiga till trafikförseelse är den befolkningsgrupp som begår betalningsstarka bötesstraff. Största delen av de bötfällda som inte kan betala sina böter är svårt marginaliserade och varken böter eller hot om förvandlingsstraff har någon väsentlig effekt på deras beteende. Man kan också misstänka att förvandlingsstraff inte har någon förebyggande effekt i denna grupp. Denna misstanke inställer sig bland annat eftersom förvandlingsstraff inte är direkt kopplat till brottet, utan det bestäms ofta långt efter att brottet begicks eftersom den bötfällde är medellös. 

Förvandlingsstraffet har debatterats extra livligt efter reformen 2009, när böter som föreläggs i strafforderförfarande undantogs alla bestämmelser om förvandlingsstraff. Reformen har kritiserats i två hänseenden. 

För det första har förvandlingsförbudet ansetts vara orättvist eftersom en viss grupp medellösa personer inte får något straff, i synnerhet inte för snatteri. Man kan också fråga sig hur motiverat det är att valet av förfarande mellan bötesförfarande och domstolsförfarande, som inte har något att göra med hur strängt ett bötesstraff är, är avgörande för om böterna senare kan förvandlas till fängelse. 

Också riksdagen tog fasta på detta när den godkände lagändringen. I ett uttalande (RSv 79/2008 rd) förutsatte riksdagen att regeringen bereder en proposition med nödvändiga förslag till bestämmelser som utesluter strafforderförfarande när den som begår en gärning genom sitt förfarande har visat likgiltighet för förbud eller påbud i lag. I sitt betänkande (LaUB 9/2008 rd) nämnde lagutskottet särskilt till personer som upprepade gånger begår samma brott och som det inte går att driva in böter hos eftersom de är medellösa. 

För det andra har man varit orolig för hur kriminaliteten påverkas av förbudet mot att förvandla böter som föreläggs i bötesförfarande. Ändringen har befarats öka kriminaliteten. En särskilt utsatt grupp som har nämnts i sammanhanget är personer som upprepade gånger gör sig skyldiga till snatteri. Resultaten av en studie som Rättspolitiska forskningsinstitutet gjorde 2010 tyder på att förvandlingsförbudet från 2007 för strafforderböter på fler än 20 dagsböter och förvandlingsförbudet från 2008 för alla böter i strafforderförfarande inte påverkat brottsligheten bland vare sig medellösa personer eller andra. I det hänseendet förefaller alltså farhågorna kring förvandlingsförbudet inte att ha besannats.  

Här bör det samtidigt noteras att de eftersträvade effekterna på antalet fångar har uppnåtts med förvandlingsförbudet. Ett problem som kommit fram är att det årliga antalet snatterimål som behandlas i domstol har ökat avsevärt sedan förbudet mot att förvandla böter som föreläggs i strafforderförfarande infördes. Det förefallet således som om förvandlingsförbudet har haft den konsekvensen att fler snatteriärenden behandlas i domstol i stället för i strafforderförfarande och bötesförfarande som tidigare. Också en studie från Rättspolitiska forskningsinstitutet från 2010 tyder på att bötesärenden i större omfattning behandlas i domstol i stället för i strafforderförfarande.  

Utifrån det som sagts ovan kan det anses problematiskt med tanke på det straffrättsliga systemet att en relativt liten grupp personer som upprepade gånger gör sig skyldig till likartade bötesbrott blir helt ostraffade, om utdömda böter inte kan drivas in på grund av medellöshet. 

En fördel med det nuvarande förvandlingsstraffet är att bara böter som föreläggs i domstol kan förvandlas till fängelse. Redan på 1980-talet ansåg grundlagsutskottet i samband med reformen av ordningsboten att andra påföljder än de som har ett förmögenhetsvärde inte kan åläggas på något annat sätt än genom beslut av en domare eller en domstol, när deras penningvärde ska fastställas så att de skäligen kan betalas av alla oberoende av betalningsförmåga. De påföljder som kan komma i fråga i dessa fall får inte direkt eller indirekt orsaka eller leda till förlust av personlig frihet (GrUU 1/1982 rd och senare GrUU 7/2010 rd). Det nuvarande förvandlingsstraffet ligger i linje med detta. 

Så som konstaterats i det föregående har man vid Brottspåföljdsmyndigheten strävat efter att personer med missbruksproblem som ska avtjäna förvandlingsstraff för böter ska kunna placeras i anstalter för missbrukarvård som placering i anstalt utanför fängelset. Enligt 2 kap. 9 § i fängelselagen utgör dock vistelse i en anstalt för missbrukarvård ett hinder för att ett förvandlingsstraff ska börja verkställas. Det vore följaktligen ändamålsenligt att ett förvandlingsstraff även i sådana situationer kan börja verkställas och genomföras som placering i anstalt utanför fängelset. 

Utifrån det som konstaterats ovan förvandlas böter för gärningsmän som inte fyllt 18 år sällan till fängelsestraff, och i en aktuell regeringsproposition föreslås det att böter för gärningsmän som inte har fyllt 18 år inte alls ska kunna förvandlas till fängelsestraff. Förbudet enligt 2 kap. 9 § i fängelselagen att verkställa ett förvandlingsstraff på grund av vistelse i en barnskyddsanstalt är därför onödig. 

3.1  Målsättning

Rent allmänt eftersträvas det att en så stor del som möjligt av alla böter betalas frivilligt och att man lyckas driva in obetalda böter utan förfarande med förvandlingsstraff eller utan att verkställa förvandlingsstraff. 

Förvandlingsstraff bör tillämpas så lite som möjligt och ska inte vara följden enbart av att någon är medellös. 

För att förvandlingsstraffets särskilda preventiva verkan ska kvarstå bör straffet bara användas i fråga om personer som undviker att betala sina böter eller som struntar i lagens förbud och påbud och gör sig skyldiga till exempelvis lindriga egendomsbrott. Syftet med propositionen är att delvis återinföra förvandlingsstraff i sådana fall. 

Villkoren för förvandling av böter måste dessutom uppfylla grundlagens krav. Grundlagsutskottet har sett det som viktigt att bara påföljder som domstolar dömer ut får direkt eller indirekt resultera i personligt frihetsberövande (GrUU 1/1982 rd och GrUU 7/2010 rd). 

Ett förvandlingsstraff får inte vara oskäligt strängt när man beaktar hur ringa ett brott som leder till ett sådant straff är. Den bötfällde bör ges möjlighet att betala sina böter under så lång tid som möjligt, eftersom förvandlingsstraff alltid ska vara sistahandsalternativet. 

I syfte att förebygga eventuella återfall i brott är det viktigt att den som döms till förvandlingsstraff får ta del av samhällets tjänster också efter avtjänat straff. 

3.2  De viktigaste förslagen

Det är principiellt sett viktigt att förvandlingsstraff för böter tillämpas så lite som möjligt, eftersom det rör sig om att omvandla ett straff som gäller förmögenhet till ett frihetsstraff. Dessutom är det av billighetsskäl problematiskt att man kan hamna i fängelse också för ett brott vars straffvärde bara skulle kräva bötesstraff. Antalet bötesfångar är nu lågt jämfört med tidigare. Dagens system ser heller inte ut att ha haft sådana negativa effekter på de bötfälldas beteende som man befarade. Dessa faktorer talar för att villkoren för bötesförvandling ska kvarstå. 

Systemets trovärdighet kräver ändå att förvandlingsstraff kan tillgripas i fall där den bötfälldes eget agerande visar på likgiltighet för bötesstraffet. Det gällande systemet har ansetts orättvist i situationer där den bötfällde gör sig skyldig till bötesbrott upprepade gånger, men där de inte kan förvandlas till fängelse eftersom böterna har förelagts i ett bötesförfarande. I dessa fall är det motiverat att förvandlingsstraffet i sista hand avtjänas i fängelse. 

En fördel med det gällande systemet med förvandlingsstraff är att de bötesstraff som döms ut i ett summariskt bötesförfarande inte kan omvandlas. Detta kan anses vara den bästa lösningen för de bötfälldas rättssäkerhet. Den lösningen är också problemfri med avseende på grundlagen och människorättskonventionerna, eftersom bara böter utdömda av domstolar kan omvandlas till fängelse. Grundlagsutskottet har ansett att det bara är bötesstraff som dömts ut av domstol som ens indirekt kan leda till frihetsstraff. Därför är det nödvändigt att bara böter som dömts ut i domstol kan omvandlas. Denna utgångspunkt föreslås inte ändras. 

Den föreslås därmed att tillämpningen av summariska bötesförfaranden i fråga om dem som upprepade gånger gör sig skyldiga till bötesbrott begränsas så att dessa personer inte åläggs böter genom summariskt förfarande, utan i stället ska ärendet alltid bli föremål för domstolsbehandling. På så sätt kommer dessa bötesstraff att omfattas av tillämpningsområdet för förvandlingsstraffet. 

Förslaget innebär att lagen om föreläggande av böter och ordningsbot ändras för att begränsa tillämpningen av bötesföreläggande och strafföreläggande enligt den lagen. En förseelse som leder till bötesstraff får inte behandlas i förfarande för bötesföreläggande eller strafforderförfarande, om den som gjort sig skyldig till förseelsen på grund av gärningar under det år som föregick förseelsen påförts sex bötesstraff och gärningarnas snarlikhet utifrån en samlad bedömning visar på likgiltighet för förbud och påbud i lag. Genom förslaget uppfylls kraven i riksdagens uttalande i svar 79/2008 rd. 

Ordningsböter, som alltid legat utanför systemet med förvandlingsstraff, ska under alla omständigheter fortfarande lämnas utanför systemet. 

Utöver det som sägs ovan föreslås det att det inte ska gå att omvandla böter på mindre än 20 dagsböter. På detta sätt utesluter man lindrigare bötesstraff från förvandlingsstraffsystemet. Hotet om förvandlingsstraff gäller således de grövre bötesstraffen. Också upprepade brott kommer huvudsakligen fortsatt att kunna omvandlas eftersom exempelvis domen för upprepat snatteri typiskt sett är mer än 20 dagsböter. I detta avseende är förslaget motiverat av billighetsskäl som gäller straffvärdet och i syfte att lindra effekterna på fångtalet. 

Bötesstraff för brott som begås innan gärningsmannen fyllt 18 år ska enligt förslaget inte gå att omvandla. I dagens läge kan en domstol avstå från att bestämma ett förvandlingsstraff om det brott som har föranlett böterna har begåtts innan gärningsmannen hade fyllt 18 år, och praxis har varit att sådana böter inte omvandlas. Det som föreslås förändras i förhållande till nuläget är att sådana böter aldrig kan omvandlas och att det inte inleds något förvandlingsstrafförfarande i sådana fall. Förslaget motsvarar rådande praxis och den allmänna principiella utgångspunkten att minderåriga inte döms till fängelsestraff annat än i undantagsfall. 

Dessutom ska de diskretionära villkoren för att inte omvandla böter preciseras. Det ska gå att beakta den bötfälldes hälsotillstånd, sociala förhållanden, deltagande i missbrukarrehabilitering, strävan att betala böterna och andra motsvarande omständigheter. I praktiken tillämpas kriterierna i 2 a kap. 6 § i strafflagen för att inte bestämma förvandlingsstraff sällan, trots att största delen av de bötfällda till följd av sin sociala situation kan komma i fråga för eftergift. 

Det föreslås att kvoten för omvandling av dagsböter ändras så att fyra dagsböter motsvarar en dag i fängelse. Det gällande förhållandet är tre dagsböter mot en dag fängelse. Förvandlingsstraffets minimilängd höjs från fyra till fem dagar och maximilängden sänks från 60 dagar till 40 dagar. 

År 2013 var den genomsnittliga längden på ett förvandlingsstraff för böter 15 dagar för dem som bara dömts till förvandlingsstraff och 26 dagar för dem som dömts till annat straff utöver förvandlingsstraffet. Av de förvandlingsstraff som avtjänades 2013 var 55 straff 41–60 dagar långa och 11 straff mer än 60 dagar. Det går att påverka antalet längre förvandlingsstraff genom en sänkning av den maximala längden. 

Förslagen är motiverade eftersom det väsentliga med förvandlingsstraff är att det blir en konkret påföljd för den bötfällde. Däremot bör längden vara skäligen kort eftersom det är fråga om omvandling av en egendomspåföljd till en frihetspåföljd, vilket principiellt kan anses strida mot den straffrättsliga proportionalitetsprincipen. Genom att förkorta maximilängden på förvandlingsstraff kan man accenturea skillnaden mellan förvandlingsstraff och ovillkorligt fängelsestraff. 

Det föreslås att 2 kap. 9 § i fängelselagen upphävs. I fortsättningen ska placering i en anstalt för missbrukarvård eller i en barnskyddsanstalt inte längre kunna hindra att ett förvandlingsstraff för böter verkställs. I stället kan man gå in för att också i dessa situationer verkställa förvandlingsstraffet som placering i anstalt utanför fängelset. Det föreslås också att de hänvisande bestämmelserna till 2 kap. 9 § i fängelselagen i lagen om verkställighet av böter stryks. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

Enligt polisens och åklagarväsendets uppskattningar kommer det årligen att finnas omkring 9 600 gärningsmän som begår sju eller fler upprepade brott. I de flesta fall kommer det sannolikt att röra sig om snatteri, försök till snatteri, lindriga bedrägerier samt förande av fortskaffningsmedel utan behörighet och andra trafikförseelser. Antalet fall där samma person var misstänkt för snatteri mer än sju gånger på ett år var omkring 5 500 år 2017. Motsvarande siffror för förande av fortskaffningsmedel utan behörighet var 2 200 och för lindrigt bedrägeri 900.  

Det är typiskt för dessa brott att samma personer begår dem. Exempelvis förekom under 2017 cirka 900 fall där en och samma person gjorde sig skyldig till snatteri mer än sju gånger. 

Dessa ärenden ska enligt förslaget inte längre behandlas i summarisk straffprocess utan i egentlig rättegång i brottmål. Polisens uppskattningar utgår från att de föreslagna ändringarna innebär att man i fortsättningen kommer att göra summarisk förundersökning i 9 600 klara brottmål. Enligt förfarandebeskrivningen griper polisen den misstänkte, för denne till polisstationen, registrerar polisanmälan och håller förhör. Ärendet förs eventuellt in i signalementsregistret. Målsägandens anspråk ska nedtecknas. Detta kan i regel bara ske dagtid. När det rör sig om gärningar som begås under natten inkallas den misstänkte till förhör, och den tid som används för handläggningen ökar, om personen inte infinner sig och måste hämtas. Chefen för den polis som utfört undersökningsåtgärden ska granska och godkänna resultatet, och sedan förs ärendet in i polisens datasystem och skickas till åklagaren. De som inte infinner sig för ärendets domstolsbehandling måste efterlysas, hållas i förvar under den överenskomna behandlingsdagen, transporteras till sammanträdesplatsen och där hållas under uppsikt. Sammanlagt uppskattas ett fall kräva omkring sex timmar i arbetstid. 

För behandlingen av 9 600 brott kommer det att krävas totalt 35 årsverken (25 000 x 6 h/1640) inom polisen. Ett årsverke kostar 58 000 euro, vilket innebär att polisens anslagsbehov blir 2 miljoner euro. 

Enligt åklagarens uppskattning kommer åklagarnas arbetsmängd att öka betydligt om ärendena inte lägre behandlas i en summarisk straffprocess. Först ska åklagaren göra åtalsprövning i normal ordning och sedan delta i ärendets behandling i domstol. När sju bötesstraff blivit föremål för domstolsbehandling måste också följande bötfällning ingå i samma behandling. Detta kommer i så fall att i synnerhet öka antalet mål som åklagarna och domstolarna behandlar. Det skulle således i fortsättningen inkomma cirka 9 600 fler enkla brottmål till åklagarväsendet. 

Om merparten av ärendena behandlas i skriftligt förfarande innebär ökningen att det behövs 1,5 miljoner euro i extra anslag. 

På motsvarande sätt kommer antalet brottmål som i domstol behandlas genom skriftligt förfarande eller muntlig förhandling att öka, låt vara att det rör sig om enkla brottmål. Behandlingen av ett tvångsmedelsärende i domstol kostar i genomsnitt 523 euro. Om behandlingen av ett enkelt brottmål kostar lika mycket som behandlingen av ett tvångsmedelsärende behövs 5,1 miljoner euro i extra anslag. 

För Brottspåföljdsmyndighetens del blir konsekvensen av lösningen där det beaktas om brottet upprepas att fångtalet ökar. Med beaktande av de föreslagna ändringarna i omvandlingskvoten och förvandlingsstraffets maximilängd kan det genomsnittliga dagliga fångtalet uppskattas öka med minst 30. Ökningen i fångtalet förutsätter ett extra anslag på 2,2 miljoner euro för Brottspåföljdsmyndigheten.  

Dessutom uppstår engångskostnader på 600 000 euro för rättsregistercentralens informationssystem.  

Utifrån detta kommer propositionen att medföra årliga merkostnader på åtminstone 10,8 miljoner euro samt engångskostnader för rättsregistercentralens informationssystem. Den kostnadsökning som propositionen medför har beaktats i planen för de offentliga finanserna 2019–2022.  

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Förslaget innebär att arbetsvolymen för polisen, åklagaren och domstolarna ökar avsevärt, eftersom upprepade trafikbrott och lindriga egendomsbrott är mycket vanliga. Dessutom kommer också sådana ärenden där den bötfällde under alla omständigheter betalar sina böter att behöva hänskjutas till domstol. 

De föreslagna ändringarna av bestämmelserna om verkställighet av förvandlingsstraff för böter ger myndigheterna bättre möjligheter att placera dem som avtjänar förvandlingsstraff i anstalter för missbrukarvård.  

4.3  Konsekvenser för företagsverksamheten

Propositionen har begränsade konsekvenser för företagens verksamhet.  

Särskilt i snatteriärenden är företag inom handeln ofta målsägande. En eventuell ökning i antalet brottmål som behandlas genom förundersökning, åtalsprövning och domstolsbehandling i stället för genom summariskt bötesförfarande skulle inte nämnvärt öka de målsägande företagens kostnader. Många företag har redan i dagsläget i egenskap av målsägande förhindrat att snatteriärenden behandlas genom summariskt bötesförfarande. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

Hotet om förvandlingsstraff vid upprepade gärningar kan bidra till öka allmänhetens förtroende för det straffrättsliga påföljdssystemet. 

Ändringarna i systemet med förvandlingsstraff har i ljuset av forskningsrön inte påverkat brottsligheten i någon väsentlig grad. Inte heller de föreslagna lagändringarna kan bedömas ha betydande konsekvenser för brottsligheten. När det gäller enstaka personer som mycket ofta begår upprepade bötesbrott avbryter avtjänandet av förvandlingsstraff dock den brottsliga verksamheten under den tid som straffet avtjänas. 

Det kan hända att någon enstaka person som upprepade gånger gör sig skyldig till samma gärning (främst enklare egendomsbrott såsom snatteri) blir mer benägen att betala sina böter, om en allt större mängd böter kan omvandlas. Men det bör påpekas att de som avtjänar sina förvandlingsstraff i fängelse till största delen är marginaliserade och har allvarliga hälsoproblem. För deras del finns ett klart behov av stöd och vård i stället för fängelsestraff. För närvarande går det emellertid inte att avtjäna förvandlingsstraff för böter som en domstol bestämt någon annanstans än i fängelse. 

Ändringarna kommer inte att ha någon väsentlig inverkan på statens bötesintäkter. 

De föreslagna ändringar som gäller verkställighet av förvandlingsstraff för böter kommer att förbättra förutsättningarna för att hänvisa sådana fångar som avtjänar förvandlingsstraff och som har missbruksproblem till missbrukarvård.