1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

3  Målsättning

4  De huvudsakliga konsekvenserna

Konsekvenser för den offentliga ekonomin

Förslagen beräknas öka avfallsskatteintäkterna med totalt cirka 8 miljoner euro på årsnivå. Av förslagen genomförs 2023 en skatteförhöjning samt ska det gipsavfall som uppkommer vid byggande och rivning börja omfattas av avfallsskatten, varvid skatteinkomsterna beräknas öka med cirka 1,5 miljoner euro på årsnivå. En miljon euro av detta belopp härrör från skatteförhöjningen och 0,5 miljoner från överföringen av det nämnda gipsavfallet till avfallsskattebasen. Efter övergångsperioden ökar den utvidgning av avfallsskattebasen till att även omfatta grönlutslam som föreslås träda i kraft år 2027 intäkterna från avfallsskatten med uppskattningsvis cirka 6,5 miljoner euro. År 2023 uppskattas skatteinkomsterna enligt budgetekonomin öka med cirka en miljon euro och år 2027 med cirka 5 miljoner euro, vilket förklaras av hur redovisningen av punktskatterna infaller. 

Uppskattningen av de skatteintäkter som hänför sig till utvidgningen av skattebasen för avfallsskatten är en statisk uppskattning, det vill säga man har inte beaktat att skatteändringen sannolikt kommer att minska den mängd avfall som slutdeponeras på avstjälpningsplatser jämfört med nuläget. Uppskattningen är sålunda sannolikt en överkalkyl över ökningen av skatteintäkterna särskilt på lång sikt. Skatteändringen innebär att kostnaderna för slutdeponering på avstjälpningsplatser i fråga om det avfall som ska börja omfattas av skatten, det vill säga grönlutslam och gipsavfall, stiger med 80 euro per ton, vilket sannolikt leder till att återvinningen av detta avfall ökar, eftersom det enligt gjorda utredningar är tekniskt och miljöskyddsmässigt möjligt att på ett ändamålsenligt sätt utnyttja båda avfallsslagen och det redan finns efterfrågan på dessa avfall. Det är dock svårt att exaktare uppskatta hur mycket återvinningen kommer att öka. I sista hand beror detta på kostnadsskillnaden mellan slutdeponering och återvinning. Eftersom det i synnerhet i fråga om grönlutslam är fråga om avfall som produceras av ett fåtal företag, finns det som grund för bedömningen lite offentliga uppgifter om den nuvarande kostnadsskillnaden. 

Det har allmänt konstaterats att ett hinder för ökning av en redan hög nyttoanvändning av gipsavfall är brister i sorteringen. Därför är en ökad nyttoanvändning beroende av i hur stor utsträckning höjda priser på deponering av avfallsfraktionen på avstjälpningsplatser uppmuntrar till effektivare sortering. Sorteringen främjas samtidigt också av skyldigheten enligt avfallsförordningen att separat samla in gipsavfall. 

I fråga om båda avfallsfraktionerna kan det dock ta tid att utveckla sorterings- och återvinningsprocesserna, varvid ökad nyttoanvändning kan ske först på medellång sikt. Det är dock möjligt att detta sker redan inom den föreslagna övergångsperioden. Om dock allt grönlutslams- och gipsavfall återvinns i framtiden, medför utvidgningen av skattebasen ingen ökning alls av skatteintäkterna. 

Konsekvenser för företagen

Av de två avfallsfraktioner som fogas till skattebasen består största delen, det vill säga cirka 95 procent, av grönlutslam, som är ett avfall som uppstår i skogsindustrin. En utvidgning av skattebasen leder till en ökning av den statiska skattebördan. Med beaktande av den föreslagna skattehöjningen blir ökningen 7 miljoner euro. Största delen av ökningen, d.v.s. 6,5 miljoner euro, sker inom skogsindustrin. Jämfört med de totala kostnaderna för skogsindustrin är det dock fråga om en begränsad kostnadsökning, uppskattningsvis cirka 0,04 procent i förhållande till de totala kostnaderna för skogsindustrin och 0,2 procent i förhållande till bruttoförädlingsvärdet enligt 2020 års nivå. Kostnadsökningen blir också mindre om kostnaderna för återvinning av grönlutslammet understiger kostnaderna för slutdeponering. Skatteplikten för gipsavfall kommer att öka byggindustrins kostnader med mindre än 0,5 miljoner euro. 

Konsekvenser för myndigheterna

En utvidgning av avfallsskattebasen ökar i någon mån Skatteförvaltningens arbetsmängd när det gäller både anvisningar till de skattskyldiga och information om ändringar samt behövliga ändringar i datasystemen. När datasystemen uppdateras i samband med ändringarna leder det till engångskostnader för Skatteförvaltningen. Propositionen bedöms inte medföra några betydande konsekvenser för personalen. 

Miljökonsekvenser

Den största miljönyttan av den föreslagna utvidgningen av skattebasen uppkommer om skatteändringen minskar mängden avfall som slutdeponeras och användningen av jungfruliga naturresurser. I utredningarna lyftes det upp att nyttoanvändning av de avfallsfraktioner som fogas till skattebasen kan ersätta mängden nymaterial när det gäller jord- och stenmaterial. Dessa positiva miljökonsekvenser är dock svåra att mäta och uppskatta mera exakt. 

Dessutom kan skatteändringen få konsekvenser för växthusgasutsläppen, om transportsträckorna för avfall ändras från de nuvarande eller om det sker betydande förändringar i de växthusgasutsläpp som avfallshanteringen ger upphov till. I utredningarna konstateras det också att när den mängd grönlutslam som deponeras på avstjälpningsplatser minskar kan det minska avstjälpningsplatsutsläppen i synnerhet när det gäller belastningen på vatten som rinner från avstjälpningsplatser. Även en minskad deponering av gipsavfall på avstjälpningsplatser minskar de miljö- och hälsoolägenheter som uppkommer på avstjälpningsplatserna. I utredningarna identifierades inga betydande andra miljörisker till följd av skatteändringen. 

Om nivån på avfallsskatten inte inflationsjusteras, sjunker den reella skattenivån med tiden när den övriga prisnivån stiger, vilket minskar avfallsskattens miljöstyrning. Detta kan leda till en ökad deponering av avfall på avstjälpningsplatser, vilket skulle få negativa miljökonsekvenser. 

5  Alternativa handlingsvägar

Fast kalciumbaserat reaktionsavfall från rökgasrening

Vid kraftverk och andra förbränningsanläggningar, med undantag för avfallshanteringsanläggningar, uppstår det vid rökgasrening fast kalciumbaserat reaktionsavfall (kategori 10 01 05) och kalciumbaserat reaktionsavfall i slamform (kategori 10 01 07). De avsvavlingsmetoder som används vid reningen indelas tekniskt i följande tre: våtmetod, halvtorr metod och torr metod. 

Det avfall som i avfallsskattetabellen klassificeras som kategori 10 01 05 i avfallsgrupp 10 01 är skattepliktigt och dess årliga mängd är cirka 80 000 ton. Det avfall som klassificeras som kategori 10 01 07 är inte skattepliktigt och dess årliga mängd är endast cirka 5 000 ton. 

Av den totala avfallsackumulering som ingår i kategori 10 01 05 återvinns cirka 80 procent. Återvinningsgraden för avfall är redan mycket hög, till exempel inom byggproduktindustrin och den kemiska industrin. Det har dock förts fram att det i enskilda anläggningar inom nämnda kategori uppkommer avfall av ojämnt kvalitet som inte kan återvinnas på grund av den halvtorra reningsmetod som används vid anläggningen. Som slutprodukt av den halvtorra metoden fås en materialblandning som består av olika slags kalciumbaserade föreningar, det vill säga kalciumsulfit, kalciumsulfat, kalciumklorid och kalciumhydroxid. I blandningen finns också i någon mån flygaska. 

På grundval av det som nämns ovan granskades vid den kartläggning som utfördes av FCG och vid en närmare analys av avfallskategorierna tillämpningsområdet för avfallsskatten också med tanke på om det finns grunder att med beaktande av avfallsskattens karaktär och logik från avfallsskatten undanta sådana avfallspartier i kategori 10 01 05 som inte kan återvinnas. 

Ett uttryckligt syfte med avfallsskatten har varit att bidra till att återvinningsgraden för avfallet i denna avfallskategori ökar. Det gips som ingår i kategorin återvinns effektivt. Vid granskningen framkom det ingen grund enligt vilken det skulle vara ändamålsenligt att ändra skattebasen på grund av att man i vissa anläggningar använder en reningsmetod som inom kategorin genererar avfallspartier som inte kan återvinnas eller är av ojämnt kvalitet. Dessutom är det fråga om ett kolkraftverk, och förbudet mot användning av stenkol träder i kraft den 1 maj 2029, så det är fråga om ett problem som försvinner. Avskaffandet av stenkol försnabbas av det investeringsstöd som beviljas av staten och vars syfte är att främja ett frivilligt, snabbare avskaffande av stenkol som energikälla före utgången av 2025. Å andra sidan är det också möjligt att ansöka om ny bedömning och ändring av kategorin för det avfall som man producerar och sålunda eventuellt bli befriad från skatt. 

Avfallsskattelagen och dess tillämpningsområde ses över och uppdateras till behövliga delar till exempel när tekniken utvecklas, men det är inte ändamålsenligt att ändra avfallsskattelagen med anledning av ett enskilt företag och avfallsfraktionen. 

Jord- och utvinningsavfall

Årligen uppstår det cirka 65 miljoner ton deponerbart avfall. Cirka 90 procent av detta är utvinningsavfall samt jordavfall från byggande. Det är motiverat att på ett mångsidigt sätt granska och utveckla olika styrmedel för att minska mängden eller skadligheten av sådant avfall eller för att öka återvinningen av det. 

Bristen på information om jordmaterialflöden samt den nuvarande avfallsklassificeringen innebär att det för närvarande inte finns en tillräcklig grund för en granskning av avfallsskatten. När det gäller jordavfall pågår det ett lagstiftningsprojekt som bland annat syftar till att främja den cirkulära ekonomin i fråga om lindrigt förorenad mark och att minska mängden massa som förs till avstjälpningsplatser. Avsikten är att slutföra projektet hösten 2024. 

I Rambolls utredning lämnades utvinningsavfall utanför granskningen bland annat på grund av utmaningarna i rapporteringen om det avfallet. Rapporteringen om utvinningsavfall förbättras dock avsevärt i år. När det gäller utvinningsavfall krävs det en noggrannare granskning av vilka styrande effekter och miljöfördelar som kan uppnås med hjälp av avfallsskatten. 

6  Remissvar

Under remissen kom det in 20 utlåtanden om utkastet till proposition och i två av dem hade man ingenting att yttra om det. Propositionen har kompletterats och preciserats utifrån utlåtandena. 

I en del av utlåtandena understöddes propositionens förslag att grönlutslam samt det gipsavfall som uppkommer vid byggande och rivning ska börja omfattas av avfallsskatten. I en del utlåtanden ansågs det att det bör fastställas en tillräckligt lång övergångsperiod för utvidgningen av skattebasen och att förvaltningsförfarandena bör göras mindre strikta och de lagstiftningsmässiga begränsningarna undanröjas innan skattebasen utvidgas, så att nyttoanvändning faktiskt är möjlig. Å andra sidan ansåg till exempel Finlands miljöcentral att en effektiv återvinning av råvaror och en stängning av kretslopp redan med tanke på försörjningsberedskapen blir allt viktigare i det rådande världsläget, så det lönar sig att hålla övergångsperioderna måttliga. Finlands miljöcentral understödde en övergångsperiod på högst tre år. 

I vissa utlåtanden ansågs det att det utöver de föreslagna utvidgningarna skulle ha varit möjligt att på basis av de utredningar som gjorts utvidga skattebasen betydligt mer. Exempelvis Miljöindustrin och -tjänster YPT rf ansåg att den föreslagna utvidgningen av skattebasen med två nya avfallstyper är mycket snäv i förhållande till rekommendationerna enligt de gjorda utredningarna. Fortum ansåg att farligt avfall i princip bör inkluderas i tillämpningsområdet för avfallsskattelagen. Å andra sidan ansåg till exempel Skogsindustrin rf att grönlutslammet inte bör överföras till avfallsskattebasen, eftersom det ännu inte finns hållbara nyttoanvändningsobjekt för det. Om grönlutslammet överförs till skattebasen, bör en lång övergångsperiod fastställas. Skogsindustrin ansåg att en övergångsperiod fram till 2030 också är i enlighet med riktlinjerna för flera företag i branschen. Enligt riktlinjerna förbinder man sig att återvinna alla biflöden och allt avfall som uppstår i processen så att deponiavfall inte längre uppstår. 

Regeringens proposition med förslag till ändring av avfallsskattebasen grundar sig på avfallsskattens mål att styra återvinningsbart avfall till nyttoanvändning i stället för att deponeras på avstjälpningsplatser. Då inriktas skattens styrande effekt på de avfallsfraktioner i fråga om vilka potentialen för en minskning av avfallsmängden är störst, varvid det är mest sannolikt att de miljöfördelar som skatten medför överstiger de kostnader som orsakas av skatten. För de nya avfallsfraktioner som det i propositionen föreslås att ska omfattas av skatten kan det visas en tydlig möjlighet till nyttoanvändning, medan möjligheten till nyttoanvändning i fråga om andra avfallsfraktioner inte på samma sätt har kunnat visas på avfallsfraktionsnivå. De gjorda utredningarna beskriver inte heller hur effektivt en mer omfattande ändring av skattebasen (till exempel så att allt avfall omfattas) skulle kunna minska avfallsmängden och framför allt inte hur stor miljönytta detta skulle medföra i förhållande till den skattebörda som skatteändringen medför. 

I några utlåtanden understöddes den förhöjning av avfallsskatten som föreslås i propositionen. En remissinstans ansåg dock att tidpunkten för förhöjningen är dålig. Till största delen hade man ingenting att yttra om förslaget till förhöjning. 

I propositionen föreslås en ändring i fråga om skattskyldigheten för huvudmannen för ett sådant mellanlagringsområde som avses i avfallsskattelagen när tidsfristen på tre år för lagringen överskrids. Genom ändringen förtydligas det nuvarande rättsläget. I vissa utlåtanden konstaterades det att förtydligandet är behövligt och motiverat, men att det bör preciseras och kompletteras så att mellanlagren behandlas jämlikt i skattehänseende. 

7  Specialmotivering

3 §.Definitioner. I paragrafen föreskrivs det om de centrala definitionerna. I 2 mom. definieras de områden som inte betraktas som avstjälpningsplatser. Dessa är områden där avfall förvaras tillfälligt högst tre år innan det återvinns eller bortskaffas, jordtippar samt områden för kompostering eller återvinning av avfall. Det föreslås att momentets inledande stycke ändras så att det säkerställs att mellanlagringsområdena skattemässigt behandlas jämlikt oberoende av om dessa områden finns i anslutning till en avstjälpningsplats eller någon annanstans. Om mellanlagringsområdet finns på en avstjälpningsplats, ska det vara klart avskilt från den. Likaså ska de andra områden som avses i 2 mom. vara klart avskilda från en eventuell avstjälpningsplats. I 1 punkten görs också en justering av teknisk natur av terminologin så att den överensstämmer med definitionen av återvinning och bortskaffande i avfallslagstiftningen. 

4 §.Skattskyldighet. I paragrafen föreskrivs det om skattskyldighet. Huvudmannen för avstjälpningsplatsen är skattskyldig. I färsk rättspraxis har i fråga om mellanlagringsområden skattskyldigheten ansetts gälla endast mellanlagringsområden i anslutning till avstjälpningsplatser. Därför fogas till paragrafen för tydlighetens skull ett nytt moment med bestämmelser om att huvudmannen för ett sådant område avsett för tillfällig lagring av avfall som avses i 3 § 2 mom. 1 punkten är skattskyldig när den tidsfrist som avses i den punkten överskrids. Avsikten är inte att huvudmannen för ett område med tillfällig lagring ska registreras som en regelbundet skattskyldig huvudman för avstjälpningsplats, utan att huvudmannen för ett sådant område ska beskattas som en tillfällig avfallsskattskyldig. Enligt den nämnda punkten kan avfall lagras skattefritt under en kortare tid än tre år före förutsebar återvinning eller behandling. Den föreslagna ändringen motsvarar det tidigare rättsläget. 

5 §.Skattepliktigt avfall och skattens belopp. I 2 mom. föreskrivs om skattens belopp. Det föreslås att skatten höjs från 70 euro till 80 euro per avfallston för att upprätthålla den styrande effekten. 

7 §.Mängder som ska beskattas. Ordalydelsen i 2 mom. ändras. 

10 §.Uppgiftsskyldighet. Ordalydelsen i paragrafen ändras. 

Bilagan. I skattetabellen i bilagan förtecknas skattepliktiga avfallsgrupper med fyra siffrors noggrannhet. Avfallsgrupperna i skattetabellen motsvarar innehållsmässigt kapitlen i avfallsförteckningen. Det föreslås att grönlutslam (03 03 02), som ingår i kapitel 03 03, ska fogas till skattetabellen liksom gipsavfall (17 08 02), som ingår i kapitel 17 08. 

8  Ikraftträdande

Det föreslås att lagen träder i kraft den 1 januari 2023. De ändringar som gäller utvidgningen av skattebasen ska genomföras i två steg, åren 2023 och 2027. 

Grönlutslam ska börja omfattas av avfallsskatten den 1 januari 2027. Regeringen föreslår en övergångsperiod på fyra år för överföring av grönlutslam till skattebasen eftersom det har framförts att det för närvarande inte finns tillräckligt med hållbara nyttoanvändningsobjekt. 

9  Verkställighet och uppföljning

Tillämpningsområdet för avfallsskattelagen granskas regelbundet och möjligheterna att effektivisera återvinningen av avfall utreds till exempel när tekniken och miljölagstiftningen utvecklas.