1  Nuläge och bedömning av nuläget

I 9 kap. i kommunstrukturlagen (1698/2009) föreskrivs det om det ekonomiska stödet för kommunsammanslagningar. När kommuner har gått samman har det i enlighet med 42 § i den lagen betalats ut ett sammanslagningsunderstöd till den nya kommun som bildats, om kommunsammanslagningen trätt i kraft senast 2017. I enlighet med 43 § 1 mom. i den lagen har sammanslagningsunderstödets grunddel bestämts utifrån antalet kommuner som är parter i sammanslagningen och deras invånarantal. Dessutom har det betalats ut en tilläggsdel till sammanslagningsunderstödet, om en sådan kommun som uppfyller något av de villkor enligt kommunstrukturlagens 43 § 2 mom. som beskriver kommunens ekonomiska ställning deltog i ändringen i kommunindelningen. Villkoren har omfattat både de kommuner som uppfyller de i kommunallagens (410/2015) 118 § avsedda förutsättningar för utvärderingsförfarande för en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning och sådana kommuner vars ekonomi riskerar råka i kris och vars ekonomiska nyckeltal närmar sig de gränsvärden som avses i 118 § i kommunallagen. Tilläggsdelen har varit 150 euro per invånare i den kommun som uppfyller det villkor som avses i 43 § 2 mom. i kommunstrukturlagen och högst en miljon euro per sammanslagning. 

För finansieringen av sammanslagningsunderstöd har det reserverats totalt 200 miljoner euro för perioden 2012–2015 liksom för perioden 2016—2019. Enligt 59 § i kommunstrukturlagen minskas den statsandel som avses i lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009) med en andel som motsvarar överskridningen, om beloppet för de utbetalda sammanslagningsunderstöden har överskridit ovannämnda belopp. Minskningen av statsandelen är lika stor per invånare i alla kommuner. 

I och med kommun- och servicestrukturreformen och senare kommunstrukturreformen ökade antalet kommunsammanslagningar betydligt på 2000-talet jämfört med de tidigare årtiondena. Åren 2007—2017 genomfördes totalt 77 kommunsammanslagningar. Antalet sammanslagningar per år har varierat avsevärt. Vid ingången av 2009 trädde 32 sammanslagningar och vid ingången av 2013 11 sammanslagningar i kraft. Antalet sammanslagningar har dock minskat de senaste åren. Vid ingången av 2015 genomfördes tre kommunsammanslagningar, vid ingången av 2016 fyra kommunsammanslagningar och vid ingången av 2017 endast två kommunsammanslagningar. Vid ingången av 2018 genomfördes inte en enda kommunsammanslagning. Antagligen är en betydande orsak till att sammanslagningarna har minskat det faktum att enligt gällande lagstiftning kan sammanslagningsunderstöd inte fås för sammanslagningar som träder i kraft efter 2017. 

I samband med utvärderingsförfaranden enligt 118 § i kommunallagen har det framgått att ett betydande hinder för frivillig sammanslagning av kommuner är för närvarande att en kommun som befinner sig i en speciellt svår ställning eller en kommun vars ekonomiska nyckeltal närmar sig de s.k. gränsvärdena för en kriskommun är part i sammanslagningen av kommuner. I de andra kommuner som är parter i en eventuell sammanslagning upplever man att sammanslagningsunderstödets tidigare tilläggsdel enligt kommunstrukturlagen är för betydelselös i förhållande till de ekonomiska förpliktelser som en kommun med ekonomiska svårigheter medför. Den kompensation som med hänsyn till förpliktelserna anses som för liten har till och med lett till situationer där statsrådet har varit tvunget att i strid med det beslut som fattats av den mottagande kommunens fullmäktige besluta om kommunsammanslagning. 

I 30 § i lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs det om höjning av kommunens statsandel enligt prövning. Enligt bestämmelsen kan en kommuns statsandel på ansökan höjas efter prövning inom ramen för statsbudgeten, om kommunen i första hand på grund av exceptionella eller tillfälliga kommunalekonomiska svårigheter är i behov av ökat ekonomiskt stöd. Som faktorer som påverkar behovet av ekonomiskt stöd beaktas också lokala särförhållanden.  

Den ovan beskrivna höjningen enligt prövning av statsandelen för kommunal basservice är avsedd för situationer där kommunens statsandel höjs när de ekonomiska svårigheterna redan har framkommit. Bestämmelsen i fråga är alltså inte avsedd att tillämpas vid kommunsammanslagning och i sin nuvarande form lämpar den sig inte heller för det. 

2  Föreslagna ändringar

I denna proposition föreslås det att det till kommunstrukturlagen fogas en ny 56 a § om sammanslagningsunderstöd enligt prövning för sammanslagning av kommuner som en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning är part i. Syftet med det nya understödet är att förbättra förutsättningarna för frivilliga kommunsammanslagningar i situationer där en s.k. kriskommun eller en kommun vars ekonomiska nyckeltal närmar sig gränsvärdena för en kriskommun och kommunens ekonomiska ställning sålunda kan anses vara svår är part i sammanslagningen av kommuner. Jämfört med kommunstrukturlagens tidigare tilläggsdel till sammaslagningsunderstödet ökas i det föreslagna understödet statsrådets prövningsrätt i fråga om beloppet av understödet. Dessutom görs förutsättningarna för att få understöd med stöd av att en kommun med ekonomiska svårigheter är part i sammanslagningen mindre strikta. Sammanslagningsunderstödet enligt prövning kan beviljas om sammanslagningen berör en sådan kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning som avses i 118 § i kommunallagen eller en kommun som på det sätt som avses i den föreslagna 56 a § 1 mom. 2 eller 3 punkten befinner sig i en svår ekonomisk ställning. En kommun som uppfyller villkoren i det föreslagna 1 mom. kallas en kommun som befinner sig i en svår ekonomisk ställning. 

Enligt det föreslagna 56 a § 1 mom. kan sammanslagningsunderstöd enligt prövning betalas till den nya kommunen, om villkoren enligt 1 mom. uppfylls och det i statsbudgeten har reserverats anslag för detta ändamål. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska den nya kommunen ha möjlighet till understöd i tre olika situationer. För det första kan understöd beviljas när sammanslagningen berör en kommun som uppfyller förutsättningarna för ett utvärderingsförfarande enligt 118 § i kommunallagen. Att ett utvärderingsförfarande påbörjas är inte en förutsättning för beviljande av understödet. Understödet kan dock inte beviljas enbart på grundval av att en kommun som någon gång tidigare har uppfyllt förutsättningarna för utvärderingsförfarandet är part i sammanslagningen. 

En annan situation som ger möjlighet till sammanslagningsunderstöd enligt prövning uppstår om det beräknade underskottet per invånare i en kommun som är part i sammanslagningen är i kommunkoncernens senaste bokslut minst 500 euro. Det tredje alternativet för beviljande av understöd är att en i sammanslagningen part varande kommuns ekonomiska nyckeltal, som inkluderar kommunkoncernen, i det senaste bokslutet uppnådde minst tre av gränsvärdena enligt 118 § 3 mom. i kommunallagen. Enligt bestämmelsen i kommunallagen ska vid beräkningen av gränsvärden två på varandra följande års uppgifter användas. 

Enligt det föreslagna 56 a § 2 mom. ska sammanslagningsunderstödet enligt prövning användas för att stärka den nya kommunens ekonomi. Uppskattningen av beloppet av understödet ska bygga på de ekonomiska förpliktelser som en i 1 mom. avsedd kommun som befinner sig i en svår eller speciellt svår ekonomisk ställning medför samt dessa förpliktelsers konsekvenser för den nya kommunens ekonomiska ställning. När understödets belopp avgörs enligt prövning, ska statsrådet utgå från så ny information som möjligt om den kommun som befinner sig i en svår ekonomisk ställning, eftersom den ekonomiska ställningen har kunnat ändra sig väsentligt efter det senast godkända bokslutet.  

Enligt det föreslagna 56 a § 3 mom. ska statsrådet i samband med beslutet om ändring i kommunindelningen fatta beslut om att bevilja sammanslagningsunderstöd enligt prövning, om utbetalning av understödet har framställts i kommunernas gemensamma framställning enligt 12 § eller kommunindelningsutredarens framställning enligt 16 a § 4 mom. Beviljande av understödet kan alltså inledas i alla sammanslagningsalternativ enligt kommunstrukturlagen. Understödet ska dock ansökas separat i framställningen om sammanslagning av kommunerna. 

Bestämmelser om utbetalning och administration av sammanslagningsunderstödet enligt prövning finns i det föreslagna 56 a § 4 mom. Eftersom storleken på understödet kan variera avsevärt beroende på de ekonomiska förpliktelser som en kommun som befinner sig i en svår ställning medför den nya kommunen, finns det behov av att utfärda bestämmelser om att utbetalningen av understödet kan delas upp under en period på flera år. Statsrådet kan överväga uppdelad utbetalning under en period på flera år och fatta beslut om det i samband med beviljandet av understöd. Enligt denna proposition kan utbetalningen av understödet delas upp under en period på högst tre år. Finansministeriet ska betala ut understödet årligen före utgången av mars månad. 

Eftersom användningen av understödet är begränsad till åtgärder som stärker den nya kommunens ekonomi, ska kommunen före utgången av året efter det sista året understödet betalas ut lämna ministeriet en redogörelse för användningen av understödet, inklusive ett uttalande av revisorn. På återkrav av understödet tillämpas i enlighet med förslaget statsunderstödslagen (688/2001). 

Enligt det föreslagna 56 a § 5 mom. ska ett belopp som motsvarar det sammanlagda beloppet av sammanslagningsunderstöd enligt prövning dras av från den statsandel som avses i lagen om statsandel för kommunal basservice. Minskningen av statsandelen är lika stor per invånare i alla kommuner. Om det belopp som har reserverats för sammanslagningsunderstödet enligt prövning inte i sin helhet används under finansåret, ska det återstående beloppet betalas tillbaka till kommunerna som en lika stor andel per invånare före utgången av finansåret. 

3  Propositionens konsekvenser

4  Beredningen av propositionen

Ärendet har beretts vid finansministeriets kommun- och regionförvaltningsavdelning. Yttrande om propositionen har begärts av finansministeriets budgetavdelning, social- och hälsovårdsministeriet, undervisnings- och kulturministeriet och Finlands Kommunförbund rf. Dessutom har yttrande begärts av alla kommuner i Fastlandsfinland. Propositionen har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning. 

Det lämnades in totalt 83 yttranden om propositionen, av vilka 79 var yttranden av kommuner. Av de kommuner som lämnat in ett yttrande om propositionen hade två ingenting att yttra om propositionen. Totalt 22 av kommunerna ansåg att propositionen som sådan kan understödas eller hade ingenting att anmärka på i propositionen. Totalt 39 av kommunerna ansåg att propositionen i sig kan understödas, men att den föreslagna finansieringen av statsandelen för kommunal basservice är problematisk. Dessutom ansåg åtta kommuner att förslaget i sig kan understödas, men att finansieringen är problematisk på det sätt som beskrivs ovan och att de kriterier som föreslagits för uppskattning av understödsbeloppet är bristfälliga. Fyra kommuner motsatte sig propositionen närmast med anledning av orsaker som hänger samman med finansieringssystemet. Två kommuners yttranden sammanföll med Finlands Kommunförbund rf:s yttrande. Två kommuner ansåg att den mottagande kommunen ska ha rätt till full ersättning, om genomförandet av sammanslagningen av kommuner sker i strid med fullmäktiges vilja i den mottagande kommunen. Inte heller dessa kommuner stödde att understödet finansieras från statsandelen för kommunal basservice. 

Finansministeriets budgetavdelning fäste särskild uppmärksamhet vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av propositionen. Finlands Kommunförbund rf fäste i sitt yttrande uppmärksamhet vid ett flertal saker. Kommunförbundet anser att användningsändamålet för understödet inte ska riktas in på vissa åtgärder som stabiliserar kommunens ekonomi, utan att understödet ska vara av typen allmänfinansierat. Sålunda anser Kommunförbundet att det inte heller finns behov att följa upp hur understödet har använts. Kommunförbundet fäste likaså uppmärksamhet vid att ordalydelsen kommunens rätt till understöd är vilseledande, eftersom understödsbeloppet är beroende av prövning och beloppet är kopplat till det anslag som har reserverats i statsbudgeten. Ordalydelsen bör ändras så att kommunen kan beviljas sammanslagningsunderstöd enligt prövning. Kommunförbundet anser också att kriterierna för bedömningen av konsekvenserna för den nya kommunens ekonomiska ställning ska skrivas in i lagen. Kommunförbundet anser dessutom att den mottagande kommunen ska få full ersättning för kostnaderna för sammanslagningen och att sammanslagningsunderstödet inte ska finansieras från statsandelen för kommunal basservice. 

Motiveringen till propositionen har kompletterats utifrån de inlämnade yttrandena särskilt när det gäller bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna. Dessutom har ordalydelsen i det föreslagna 56 a § 1 mom. preciserats så att det inte längre talas om kommunens rätt till understöd i paragrafen. Därutöver har med stöd av yttrandena också bestämmelsen om uppskattningen av understödets belopp preciserats. Att i lagen schematiskt fastställa de kriterier som inverkar på understödets belopp skulle kunna leda till mycket oändamålsenliga situationer där i praktiken uppskattningen av det understödsbelopp som kommunen får blir beroende av till exempel kommunens koncernstruktur. Då kan kommuner i motsvarande ekonomiska situation få en inbördes ojämlik ställning. Det uttryckliga syftet med denna proposition är att vid övervägande av sammanslagningsunderstöd ge möjlighet till att de ekonomiska förpliktelser som en kommun som befinner sig i en svår ekonomisk ställning medför beaktas redan innan förpliktelserna till fullt belopp syns i kommunkoncernens bokslut. 

I enlighet med systematiken i kommunstrukturlagen har användningsändamålet för sammanslagningsunderstöden varit fastställt i lagen och användningen av understöden har följts upp. Dessutom tillämpas statsunderstödslagen på återkrav av understöd. När det gäller det sammanslagningsunderstöd enligt prövning som föreslås, så framfördes inte i yttrandena sådana motiveringar som föranleder ändring av rådande praxis i fråga om kommunstrukturlagen. 

5  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2019. 

6  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

I denna proposition föreslås det att kommunstrukturlagen ändras så att sammanslagningsunderstöd enligt prövning kan inom ramen för statsbudgeten beviljas till följd av kommunsammanslagningar, om en kommun som anses ha ekonomiska svårigheter enligt de villkor som föreskrivs närmare i lag är part i sammanslagningen.  

I planen för de offentliga finanserna för 2019–2022 har det reserverats ett årligt anslag på tio miljoner euro för sammanslagningsunderstöd enligt prövning för s.k. kriskommuner. Det sammanlagda beloppet av sammanslagningsunderstöd enligt prövning dras av från den statsandel som avses i lagen om statsandel för kommunal basservice. Enligt förslaget blir minskningen av statsandelen per invånare lika stor i alla kommuner. På detta sätt är kommunerna jämställda när det gäller minskningen oberoende av kommunens statsandelsbelopp för basservice. 

Om man utgår från det anslag på tio miljoner euro som föreslås i planen för de offentliga finanserna, blir minskningen av statsandelen per invånare lite mindre än två euro. Propositionen får inga betydande konsekvenser för genomförandet av finansieringsprincipen och inte heller för kommunens i 121 § i grundlagen skyddade beskattningsrätt och rätt att bestämma om sin egen ekonomi.  

Med stöd av vad som anförts ovan anser regeringen att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.