2.1  Lagstiftning och praxis

Grundlagen 

I kapitel 2 i grundlagen finns det bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Enligt 6 § 2 mom. i grundlagen får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. 

Enligt 16 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna, enligt vad som närmare bestäms genom lag, säkerställa lika möjligheter för var och en att oavsett medellöshet enligt sin förmåga och sina särskilda behov få även annan än grundläggande utbildning samt utveckla sig själv. 

I detaljmotiveringen i regeringens proposition om ändring av grundlagarnas stadganden om de grundläggande fri- och rättigheterna (RP 309/1993 rd) konstateras det att det allmännas åtgärder för att främja individens möjligheter att utveckla sig själv hänför sig inte enbart till undervisningen utan också t.ex. till inhämtande av kunskap, vetenskaplig och konstnärlig verksamhet, åtnjutande av konst samt till utövande av motion och annan kroppskultur. Det allmänna skapar möjligheter för individen att utveckla sig själv bland annat genom att det upprätthåller och understöder bibliotek, medborgar- och arbetarinstitut samt kultur- och idrottsinrättningar och understöder utövandet av vetenskap, konst och motion. I motiveringen till regeringens proposition konstateras det att möjligheten att utveckla sig själv inte enbart gäller undervisningen utan också utbudet av tillräckliga kulturtjänster. 

Enligt 17 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. Enligt 3 mom. har samerna såsom urfolk samt romerna och andra grupper rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. 

Enligt 20 § i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Enligt 20 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. 

Enligt 121 § i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. 

Lagen om kommunernas kulturverksamhet 

I lagen om kommunernas kulturverksamhet finns det bestämmelser om kommunens uppgifter inom kulturväsendet, om kulturverksamhet samt om statsandelar och statsunderstöd. 

Enligt 1 § i lagen ska kommunerna främja, stöda och organisera kulturverksamheten i kommunen. Kommunerna ska också ordna möjligheter för kommuninvånarna att få grundundervisning i konst samt sådan undervisning inom olika konstområden som stöder amatörer. 

Enligt 2 § avses med kulturverksamhet professionell och amatörmässig konstutövning, erbjudande och anlitande av konstnärliga tjänster, hembygdsarbete samt tillvaratagande och främjande av det lokala kulturarvet. 

Enligt 3 § beviljas kommunerna statsandel för kulturverksamhet enligt lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009). En kommun samt de i kommunen verksamma sammanslutningar, stiftelser och institutioner som enligt kommunens anvisningar bedriver och främjar kulturverksamhet kan inom ramen för anslag i statsbudgeten beviljas statsunderstöd för kulturverksamhet och för anläggningsprojekt som avser lokaler för kulturverksamhet, enligt vad som föreskrivs i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. 

Det gällande statsandelssystemet för kulturområdet är en helhet som består av lagstiftning som gäller två förvaltningsområden: dels lagen om statsandel för kommunal basservice, som hänför sig till finansministeriets förvaltningsområde, och dels lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet, lagen om grundläggande konstundervisning och lagen om fritt bildningsarbete som hänför sig till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. 

Lagen om statsandel för kommunal basservice trädde i kraft vid ingången av 2010 och ersatte delvis det tidigare, förvaltningsområdesvis uppbyggda statsandelssystemet. I reformen samlades en del av de tidigare sektorsvisa statsandelarna till en enda gemensam statsandel för kommunal basservice inom finansministeriets förvaltningsområde. Statsandelen för basservice täcker i fråga om kommunernas kulturverksamhet den verksamhet för vilken man i lagstiftningen om basservice använder begreppet allmän kulturverksamhet. Därtill ingår statsandelen per invånare för den grundläggande konstundervisningen, samt de allmänna biblioteken. Innan ändringen betalades dessa statsandelar ur undervisnings- och kulturministeriets budget. Vid tiden för införandet av reformen handlade statsandelarna för allmän kulturverksamhet om kalkylerade statsandelar som beräknades så att det kalkylerade priset per enhet uppgick till 3,5 euro, och till detta betalades ytterligare en statsandel på ca 30 procent, dvs. ca en euro/invånare för allmän kulturverksamhet. I och med reformen är statsandelsfinansieringen en allmän icke öronmärkt finansiering till kommunerna, och kommunen har beslutanderätt om användningen av den. Finansieringen av kulturen eller det övriga bildningsväsendet fastslås således inte särskilt inom ramen för statsandelsfinansieringen av den kommunala basservicen, och därför kan man inte heller noggrant fastställa den statsfinansierade andelen av kommunernas kulturverksamhet. 

I 2 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet föreskrivs det om statsunderstöd för sådan kulturverksamhet som avses i lagen om kommunernas kulturverksamhet. I lagen föreskrivs det också om anläggningsprojekt. 

2.2  Nordisk lagstiftning

I vad som följer granskas lagstiftningen om kommunernas kulturverksamhet i Sverige, Norge och Danmark. 

Sverige 

Sverige har liksom Finland en trestegsförvaltning där den regionala och den lokala nivån i princip ska tillgodose och komplettera de mål för kulturpolitiken som fastställts och finansierats på nationell nivå. 

I Sverige finns lite lagstiftning om kulturpolitik, också på den kommunala nivån. På kommunnivå är den enda lagstadgade kulturella uppgiften utöver värnandet om kulturarvet biblioteket. 

Genom lagar föreskrivs om de administrativa gränserna och uppgifterna för regionförvaltningen (kommunallag, SFS 1991:900), om kommunernas skyldighet att upprätthålla minst ett allmänt bibliotek (bibliotekslag, SFS 2013:801) samt om värnandet av kulturarv på sitt område (kulturmiljölag, SFS 1988:950), men på det hela taget kan kommuner, landsting och regioner utforma sitt kulturväsende på varierande sätt. Den politiska finansieringen och styrningen på kulturområdet grundar sig framför allt på regeringens beslut och förordningar. Därutöver har de viktigaste kulturanslagen i statsbudgeten en stor betydelse. 

Övriga uppgifter på kulturområdet är frivilliga för kommunerna i Sverige, men i praktiken upprätthåller samtliga kommuner direkt eller via understöd också annan kulturverksamhet, som t.ex. konstfostran, teatrar och museer. Kommunerna ansvarar utöver biblioteksväsendet också för musik- och kulturskolorna. Musik- och kulturskolorna är inte lagstadgade, men i praktiken finns det sådana i de flesta kommuner: år 2016 var det bara fem kommuner som inte hade någon kulturskola. År 2014 fanns det ett bibliotek i varje kommun i Sverige, och i de flesta (65 procent) också ett museum. Ca hälften av kommunerna (51 procent) hade en teater, knappt hälften (43 procent) hade en utställningslokal och ca en femtedel (18 procent) hade ett konserthus. Många kommuner upprätthåller dessutom olika kulturhus, där det ofta finns ett bibliotek, en teater eller någon annan lokal kulturell aktör. En del kulturhus fokuserar på kultur för ungdomar. 

Den svenska kommunförvaltningen är organiserad i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen och kommunala nämnder på motsvarande sätt som i Finland. Kommunfullmäktige utses igenom val, och svarar bland annat för budgeten och för riktlinjerna inom olika sektorer. Kommunfullmäktige utser kommunstyrelsen och nämnderna. I de flesta kommuner behandlas kulturella ärenden antingen i kommunens kulturnämnd, utbildnings- och kulturnämnd eller kultur- och fritidsnämnd. Det finns stora variationer i hur kommunerna organiserat det kulturpolitiska beslutsfattandet. 

På samma sätt som på regionnivå finns det spridning i fråga om kommunernas resurser och riktandet av dem. År 2015 varierade finansieringen av kultur i de svenska kommunerna från 494 kronor per invånare till 2 685 kronor per invånare. Bland landets 290 kommuner sjönk utgifterna för kultur i 80 kommuner och ökade i 210 kommuner under åren 2013—2015. År 2015 uppvisade kulturens andel av kommunernas sammanlagda budget variationer på mellan 1—6,9 procent. Utvecklingen på lång sikt visar att skillnaderna i utgifter för kultur mellan kommunerna bibehållits på ungefär samma nivå. Det bör också observeras att jämförbara siffror inte garanterar att kulturutbudet inom olika regioner eller kommuner är på motsvarande nivå. 

Riktlinjerna för kulturpolitiken på lång sikt styrs på nationell nivå, som också stöder kulturen på regional och lokal nivå. Den representativa regionförvaltningen (landstingen och länen) svarar för den strategiska utvecklingen inom kultur och för de flesta regionala konst- och kulturinstitutionerna. Kultursamverkansmodellen, som togs i bruk i Sverige 2009, ökade regionernas makt inom kulturförvaltningen och riktandet av resurserna: år 2011—2014 var den regionala finansieringen i modellen 149 miljoner kronor större än den statliga finansieringen. 

Norge 

I Norge föreskrivs det om kommunernas kulturverksamhet i lagen om den offentliga förvaltningens ansvar för kulturverksamhet (89/2007 Lov om offentlege styresmakters ansvar for kulturverksemd). Lagen kan delvis anses motsvara lagen om kommunernas kulturverksamhet i Finland. Lagen innehåller lagens syfte, definitioner, statens, länens och kommunernas roll. 

Enligt 1 § är lagen syfte att definiera det allmännas ansvar för att främja vars och ens möjligheter att delta i kulturverksamhet och uppleva kultur. I 2 § definieras vad som ingår i kulturverksamhet, vilket är att skapa, producera, utöva, förmedla och distribuera kulturuttryck, värna om, främja insikt i och föra vidare kulturarv, delta i kulturverksamhet och utveckla sin kulturella kännedom och kompetens. 

Enligt 3 § ska staten främja och underlätta ett brett spektrum av kulturverksamhet över hela landet genom rättsliga, ekonomiska, organisatoriska, informerande och andra relevanta medel och åtgärder. Staten ska utforma metoder och genomföra åtgärder för att främja och värna om en mångfald av kulturella uttryck i enlighet med internationella rättigheter och skyldigheter. 

Enligt 4 § ska länsstyrelsen (fylkeskommunen) och kommunen eftersträva att vidta ekonomiska, organisatoriska, informerande och andra relevanta metoder och åtgärder som främjar och underlättar ett brett spektrum av kulturverksamhet regionalt och lokalt. Bestämmelser om myndigheternas gemensamma uppgifter finns i 5 §. Enligt den paragrafen ska staten, länsstyrelsen (fylkeskommunen) och kommunen eftersträva att a. främja att kulturlivet har förebyggande effekter, b. främja professionalitet och kvalitet i kulturutbudet och underlätta deltagande i kulturverksamhet, samt c. att personer, organisationer och institutioner har tillgång till information om ekonomiskt understöd och andra metoder och åtgärder. 

Norges offentliga förvaltning består av statsförvaltningen, 18 fylkeskommuner och 428 kommuner. Indelningen i fylkeskommuner överensstämmer med den statliga indelningen i län (fylken). Det finns 19 län. Stortinget har godkänt en regionreform som träder i kraft den 1 januari 2020. Reformen återspeglar sig i uppgiftsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer. Genomförandet av reformen inleddes med överföringen av finansieringen av en del kulturinstitutioner till regionnivå från och med ingången av 2018. 

Danmark 

I Danmark finns kulturförvaltningen på stats- och kommunnivå. Efter kommunreformen 2007 finns det 98 kommuner i Danmark, när det tidigare fanns 271 stycken. Danmark är indelat i fem regioner. Kulturärenden behandlas inte på regionnivå, men det finns kontaktytor till den för social- och hälsovårdens och turismens del. I reformen 2007 överfördes skötseln av de kulturuppgifter som dittills skötts på regionnivå antingen till staten eller kommunerna. 

Danmark har inte samma typ av lagstiftning om kommunernas kulturverksamhet som Finland och Norge, men staten kan ingå avtal med kommunerna. Danmark har ingen kommunal självstyrelse och därför är avtalspolitiken en vanlig metod för utveckling. Bestämmelserom avtalen ingår i lagen om regionala kulturavtal (Lov om regionale kulturaftaler, 563/2005) Kulturavtalen som lanserades 1996, grundar sig på frivillighet. Avtalen har varit etablerad praxis sedan år 2000. År 2015 omfattade avtalen sammanlagt 90 av Danmarks 98 kommuner och 95,6 procent av landets befolkning. Antalet kommuner som är parter i avtalen varierar mellan en och 36 kommuner. 

Avtalen grundar sig på en statlig vision som utgör grunden för den kulturplan som kommunerna utarbetar. I kulturplanen ska kommunen eller en region som består av flera kommuner ange hur de nationella målen ska uppfyllas på lokal nivå, vilka nya åtgärder som vidtas för att uppnå dessa mål samt en finansieringsplan. Planerna är regionbaserade. Avtalen kan göras i samarbete med andra kommuner, och de bidrog också delvis till kommunsammanslagningarna under reformen 2007. Avtalen görs upp för fyra år i sänder. Både staten och kommunerna förbinder sig till finansieringen av dem. 

I anslutning till planerna ordnas möten på politisk nivå, där man diskuterar gemensamma målsättningar. Avtalen följs upp så att kommunerna årligen rapporterar till staten om genomförandet av avtalen. För avtalen anslås ca två miljoner danska kronor per år. Även om den ekonomiska insatsen är rätt så ringa, är den nytta staten anser sig få ut av den betydande. För statens del bereds avtalen av både Kulturstyrelsen och ministeriet. Ministeriets roll är att slå fast målen på riksnivå. 

2.3  Bedömning av nuläget

Grunden för kulturtjänsterna i Finland utgörs av alla kommuners ansvar att ordna kulturverksamhet. Kulturtjänsterna består av basservice och närtjänster. Kulturverksamheten anses vara en del av den kommunala basservicen och driftskostnaderna för kulturväsendet har ingått i finansministeriets budget för basservicen sedan 2010. Från och med 2011 utvärderas kulturverksamhet som ingår i basservicen. En del utvärderingsobjekt har varit de samma från år till år, medan en del varierat enligt olika teman. 

Det finns en särskild terminologi för ärenden som ingår i den kommunala kulturverksamheten. Kommunens kulturväsende är den etablerade termen för att ange den konst- och kulturverksamhet som ordnas i kommunen. Dessutom används bland annat begreppen allmänt kulturväsende och övrig kulturverksamhet. Begreppet det allmänna kulturväsendet används framför allt i lagstiftning och för att beskriva kulturförvaltningen. Begreppet övrig kulturverksamhet används i statistiken över kommunernas driftsekonomi. Begreppet svarar närmast mot kulturväsendet, men det handlar inte om två helt synonyma begrepp. I utvärderingen av basservicen används termen allmän kulturverksamhet, som motsvarar den statistiska termen övrig kulturverksamhet. Det är skäl att förtydliga dessa begrepp och användningen av dem. 

Bedömningen av nuläget i denna proposition omfattar en genomgång av nuläget för kommunens kulturverksamhet och kulturtjänster på bred front, och inte enbart ur den så kallade allmänna kulturverksamhetens eller övriga kulturverksamhetens perspektiv. I vad som följer granskas kommunernas kulturverksamhet, som utöver allmän och övrig kulturverksamhet även omfattar bland annat musei- och utställningsverksamhet samt utövande av teater, dans och cirkus samt musik. 

Kommunerna ordnar och stöder kulturverksamheten på flera olika sätt. Kommunerna kan ordna och organisera kulturverksamheten i kommunen på det sätt som den anser vara bäst. Därmed kan kulturverksamheten i en kommun vara verksamhetsmässigt och administrativt mer omfattande eller snävare tilltagen. Utbudet av kulturtjänster varierar från kommun till kommun. I rapporten för utvärderingen av basservicen från 2018 ordnar över 90 procent av kommunerna själva, stöder eller ordnar på annat sätt kulturella evenemang samt gästföreställningar och -konserter. Över 80 procent av kommunerna ordnar själva, stöder eller ordnar på annat sätt övrig musikverksamhet, kulturell verksamhet för amatörer, museiverksamhet på lokalnivå, offentlig konst samt galleri- och utställningsverksamhet. Minst ordnar eller stöder kommunerna arbetsutrymmen för konstnärer samt permanent professionell verksamhet i fråga om utövande konst eller musik. Permanent professionell kulturverksamhet koncentreras till de urbana kommunerna. Kommunerna erbjuder utrymmen för kulturverksamhet. Kommunerna kan också bevilja understöd till föreningar eller andra aktörer för underhåll och bruk av sådana utrymmen. 

Kulturella evenemang utgör en viktig del av kulturverksamheten inom kommunen. Enligt rapporten för utvärderingen av basservicen från 2014 ordnades det sammanlagt 18 000 kulturevenemang i kommunerna år 2013. Det verkliga antalet evenemang är större, eftersom alla kommuner inte besvarade enkäten. Man bör beakta att det är svårt att exakt definiera kulturella evenemang, och att de kommunvisa utvärderingarna av evenemangen varierade från några enstaka till hundratals evenemang. I snitt var det 86 evenemang i de 214 kommuner som svarat på enkäten. Kommunalt bidrag fick ca 8 000 evenemang, dvs. ungefär hälften. 

År 2018 fanns det sammanlagt 209 konstinstitutioner som var berättigade till statsandelar. Av dessa var 124 museer, 57 teatrar och 28 orkestrar. Av de 28 orkestrar som är berättigade till statsandel upprätthålls 16 av kommunen och av de 57 teatrarna som är berättigade till statsandelar upprätthålls 9 av kommunen, och av museerna upprätthålls över hälften av kommunerna. Majoriteten av de andra museerna, teatrarna och orkestrarna är privaträttsliga aktiebolag, föreningar eller stiftelser, vars verksamhet finansieras av kommunerna. Regionalt sett är nätverket av konst- och kulturinstitutioner fördelat över hela Finland. De konst- och kulturinstitutioner som är berättigade till statsandelar är koncentrerade till kommuner med högt invånarantal, huvudsakligen landskapens centrala städer. Det finns egen lagstiftning gällande museer, teatrar och orkestrar som har rätt till statsandelar. Det finns 70 kultur- och kongresshus. 

I Finland finns det totalt ca 1 000 museer, och därmed täcker museinätverket hela landet. Av dessa är ca 350 professionellt skötta museer, Av de 124 museer som är berättigade till statsandelar är 22 landskapsmuseer som utsetts av undervisnings- och kulturministeriet, och 16 är regionala konstmuseer, som har i uppgift att i enlighet med statsrådets förordning om museer (1192/2005) bland annat främja museiverksamheten, bevarandet av kulturmiljön och den visuella kulturen på sitt verksamhetsområde. Landskapsmuseerna och de regionala konstmuseerna upprätthålls framför allt av kommunerna och deras verksamhetsområden täcker hela Finland. Därtill finns det 16 riksomfattande specialmuseer, som har i uppgift att bland annat främja och styra museiverksamheten på sitt respektive specialområde. För regionala och riksomfattande uppgifter beviljas museerna en förhöjning av statsandelen med tio procentenheter. 

Icke-professionellt skötta museer och museisamlingar är lokala hembygds- eller specialmuseer samt enstaka konstmuseer som drivs av föreningar, stiftelser och kommuner. De lokala museerna drivs framför allt som bisyssla och med frivilliga krafter. Arbetet med lokala museer utgår från medborgarnas eget intresse och aktiva insats för att värna om det gemensamma kulturarvet och den gemensamma kulturmiljön. Även de lokala hembygds- och specialmuseerna har ansvar för värdefulla och unika samlingar. Staten stöder museiverksamheten genom projektfinansiering som beviljas av Museiverket. 

Enligt den gällande lagen om kulturverksamheten i kommunerna ska kommunerna också ordna möjligheter för kommuninvånarna att få grundundervisning i konst samt sådan undervisning inom olika konstområden som stöder amatörer. Grundläggande konstundervisning ges i ca 85 procent av kommunerna i Finland. Den grundläggande konstundervisningen omfattade uppskattningsvis 12 procent av alla 2—19-åringar, dvs. 126 000 barn och unga samt ca 10 000 vuxna. I den senaste omfattande statistiken över de utbildningsanstalter jämte servicepunkter som ordnar undervisningen fanns det år 2012 över 900 sådana i Fastlandsfinland, men undervisningen fokuserade på södra delen av Finland. Undervisningen gällde framför allt musik, bildkonst och dans. Övriga konstområden är arkitektur, hantverk, mediekonst, ordkonst, cirkuskonst och teater. Ca 47 procent av de läroanstalter som ger grundläggande konstundervisning drivs av kommunen. En del av dem är medborgarinstitut. 

Det finns 27 barnkulturcentrum i Finland och de täcker 171 kommuner. Övriga regionala centra för konst och kultur är de regionala danscentren, som är sju till antalet, samt nio regionala centra för film och åtta för fotografi. Alla regionala centra, inklusive barnkulturcentra, får finansiering från kommunerna och staten. Alla konstformer, såsom t.ex. bildkonsterna, har inte stöd från ett system med regionala centra, och finansieringen av dessa konstformer är till denna del olika jämfört med andra konstformer. Av alla konstnärer är det bildkonstnärerna och författarna som bor jämnast utspridda över Finland, över hälften av dem bor någon annanstans än i huvudstadsregionen. Det finns ca 30 regionala och lokala konstnärssällskap. 

Inom kultur och konst finns det fritidsverksamhet som stöds av kommunerna. Stödet kan t.ex. vara verksamhetsunderstöd eller stöd i anknytning till användningen av lokaler. Det finns ca 350 körer och orkestrar och över 500 amatörteatrar. Därtill finns det olika slags organiserad och oorganiserad amatörverksamhet inom kulturens och konstens olika områden. I Finland finns det sammanlagt 184 medborgarinstitut som ger utbildning inom ramen för det fria bildningsväsendet som stöder fritidsverksamhet, och deras verksamhet täcker kommunerna i hela landet. Till utbudet inom konst och kultur hör kurser i konstämnen, hantverk samt musik och i språk och litteratur. 

Kostnaderna för kulturverksamheten påverkas av flera faktorer och varierar dessutom stort mellan kommunerna. Enligt årsrapporten för utvärderingen av basservicen år 2018 uppgick driftskostnaderna för allmän kulturverksamhet i kommunerna inom Fastlandsfinland år 2016 till sammanlagt 112 miljoner euro. I snitt har nettoutgifterna för allmän kulturverksamhet per invånare på riksnivå sedan 2006 hållit sig kring ca 20 euro. År 2016 varierade de kommunvisa nettokostnaderna mellan noll och 65 euro. Kostnaderna per invånare för allmän kulturverksamhet var i 129 kommuner under 10 euro, i 74 kommuner 10—16 euro och i 94 kommuner över 16 euro. Något över hälften av samtliga invånare i landet bor i kommuner som använde under 16 euro per invånare för allmän kulturverksamhet. Omkostnaderna för den allmänna kulturverksamheten var i medeltal ca 0,30 procent av alla omkostnader för kommunernas driftsekonomi. Andelen har sjunkit från och med 2006, då den var 0,43 procent. 

I kommunerna i Fastlandsfinland var nettodriftskostnaderna för musei- och utställningsverksamhet, teater-, dans- och cirkusverksamhet och musikverksamhet totalt 269 miljoner euro år 2016. Kostnaderna per invånare varierade från noll till 153 euro. Kostnaderna per invånare var på riksnivå i snitt ca 49 euro. I kostnaderna ingår såväl verksamheten vid museer, teatrar och orkestrar som är berättigade till statsandelar som annan musei- och utställningsverksamhet, teater-, dans- och cirkusverksamhet och musikverksamhet som ordnas av kommunerna. 

Att gestalta kommunernas kulturverksamhet är inte lätt, eftersom statistikföringen är bristfällig och splittrad. Den kulturverksamhet kommunerna själva ordnar och stöder varierar från kommun till kommun. Det förekommer också variationer enligt vilken slags kommun det gäller, som till exempel mellan urbana kommuner, tätortskommuner och landsbygdskommuner. Även kommunens storlek, placering, avstånd och befolkning samt språkgrupper påverkar vilket slags kulturverksamhet kommunen ordnar och stöder. Även om det ser ut som om en kommun inte skulle anslå finansiering för anordnande av kulturverksamhet, kan det till exempel ske i form av ett samarbete med någon annan sektor inom kommunen, och då kan det hända att kostnaderna framkommer inom den sektorn. 

Kommunernas allt mer mångsidiga uppgifter i fråga om kulturverksamhet 

Kommunernas kulturverksamhet omfattar numera en mer omfattande helhet än den gällande lagstiftningen. Kulturverksamheten anses ha en bredare betydelse med tanke på kulturens och konstens mångsidiga samhällspolitiska samt regionala och lokala verkningar. I allt högre grad har dessutom man fått och får tillgång till forskningsdata om dessa effekter. 

Mångsidiga forskningsrön om vilka effekter konst och kultur har på välfärden gäller såväl effekterna på sammanslutningsnivå som på individuell nivå. Dessutom har kultur i flera undersökningar konstaterats ha stor betydelse för välfärden och hälsan, liksom också på deltagandet och samhörigheten. Forskningsrön angående de ekonomiska effekterna gäller bland annat konstens och kulturens direkta och indirekta sysselsättande effekter samt effekter som ökar attraktionskraften och livskraften. För hela landets del var kulturens andel 3,5 procent av sysselsättningsnivån, 2,9 procent av förädlingsnivån, 3,0 procent av avkastningen och närapå 5 procent av konsumtionen år 2015. (Satelliträkenskaper för kultur 2017, Statistikcentralen) Kulturbranschernas förädlingsnivås, antalet sysselsattas och konsumtionsutgifters procentuella andel av samhällsekonomin har de senaste åren uppvisat en något sjunkande tendens, men det beror på andra branscher än kulturens kärnverksamhet, som till exempel på tryckeribranschen. 

Kulturbranschens kumulativa effekter är svåra att verifiera, men de kan vara avsevärda. Till exempel för museernas del har effekterna inklusive kumulativa effekter uppskattats stå för ca 340—500 miljoner euro av hela nationalekonomin i form av ökad efterfrågan i de regioner där de är förlagda. Detta utgör ett betydande belopp för respektive kommuner och regioner, eftersom kommunernas sammanlagda andel av finansieringen av professionellt skötta museer uppgår till ca 75 miljoner euro ((Piekkola, Suojanen, Vainio, 2013 Museoiden taloudellinen vaikuttavuus, Vaasan yliopisto, Levón-instituutti). Kulturella evenemang har en liknande ekonomisk effekt på kommuner och regioner (Festivaalien ja tapahtumien edistäminen valtion kulttuuripolitiikassa, Kulttuuripoliittsen tutkimuksen edistämissäätiö Cuporen verkkojulkaisuja 35/2016). Turistbranschen fortsätter växa och tillväxten gäller även kommunen, de kreativa branscherna och evenemangen. Kulturturismens och de kreativa branschernas positiva ekonomiska verkningar och konsekvenser för sysselsättningen syns på den ort där verksamheten och objekten finns. 

Kulturens betydelse i enskilda människors liv och i samhällsutvecklingen väntas öka ytterligare i takt med att utvecklingen mot ett informations- och upplevelsesamhälle tilltar allt mer. Förändringarna i den allmänna verksamhetsmiljön och de specifika förändringarna inom kulturbranschen påverkar uppfattningen om och förväntningarna på de kommunala uppgifterna gällande kulturverksamheten och på vilka sätt den genomförs. Förändringarna i kommunala och regionala strukturer samt i den demografiska strukturen och åldersstrukturen, flyttningsrörelserna inom landet och immigrationen samt polariseringen inom befolkningen i landet bland annat i fråga om levnadsvanor och värderingar förutsätter att kommunernas kulturverksamhet diversifieras och blir mer pluralistiskt i fråga om verksamhetsformer och tjänster. Till polariseringen anknyter också segregering: olika befolkningsgrupper har olika verksamhetsmöjligheter och verksamhetsresurser på grund av ekonomiska, sociala, regionala eller personliga skäl. På grund av utvecklingen mot mer segregering varierar de behov och förväntningar som ställs på kulturverksamhet och kulturservice på samma sätt som i fråga om andra funktioner och tjänster. Behoven och förväntningarna kan också stå i konflikt med varandra. Digitaliseringen kommer att diversifiera möjligheterna att ordna och bredda tjänsterna, men de kan inte ersätta kontakten med en levande publik och live-uppträdanden. 

På grund av förändringarna i verksamhetsmiljön och uppgifterna för kommunernas kulturverksamhet är de uppgifter som ingår i den gällande lagen om kommunernas kulturverksamhet enligt beskrivningen ovan alltför snävt definierade och de ger inte en korrekt bild av den nuvarande kulturverksamheten och dess verksamhetsområden. 

Anordnande av kulturverksamhet och samverkan 

Det är kommunen som avgör hur kulturverksamheten ordnas, och sätten för ordnandet. Kommunens kulturverksamhet kan bestå av flera olika produktionssätt: utöver egen produktion kan kommunen skaffa kulturtjänster av privata serviceproducenter eller av en annan kommun eller via samarbets- och köptjänster som genomförs av andra kommuner, företag eller tredje sektorn, samt via förmedlarorganisationer inom konst som upprätthålls av dem. Under de senaste åren har det också blivit vanligare med ett nytt slags löst organiserad verksamhet, såsom olika typer av pop-up evenemang, som kallas fjärde sektorn. 

Kommunerna kan också skapa kulturverksamhet genom samarbeten mellan olika sektorer inom kommunen. Det finns dock skillnader i de sektoröverskridande samarbetena mellan olika kommuner, beroende på bland annat hur den kommunala förvaltningen är organiserad och hur verksamhetssätten utformat sig. Enligt rapporten för utvärderingen av basservicen från 2018 hade största delen (76 procent) av de kommuner som besvarat enkäten etablerade verksamhetsmodeller eller strukturer för anordnandet av kulturtjänster i samarbete med andra sektorer i kommunen. Det gällde i något högre grad de urbana kommunerna (88 procent), än tätortskommunerna (73 procent) och landsbygdskommunerna 72 procent). De andra aktörer som kommunerna hade etablerat samarbete med verkade oftast inom utbildning eller småbarnspedagogik (32 procent av kommunerna). Bland övriga sektorer nämnde kommunerna också medborgarinstitut eller bildning (10 procent), socialsektorn, grundtryggheten eller åldringsarbetet (9 procent) samt samarbete med flera olika sektorer (4 procent). Det fanns också samarbetspartners inom näringslivs-, välfärds- , ungdoms- och bibliotekssektorn, centralförvaltningen samt fritids- och tekniksektorn. 

Det kommunala kulturväsendets samarbete med i synnerhet undervisnings- samt biblioteks-, ungdoms- och idrottssektorn kan vara intensivt, eftersom de här sektorerna ingår i samma administrativa helhet. I en del kommuner fungerar samarbetet med undervisningsväsendet bra, bland annat i fråga om kulturläroplanen, eftersom mer än en tredjedel av kommunerna har utarbetat en sådan plan. Det fria bildningsarbetets betydelse ökar redan nu i små kommuner. Det fria bildningsarbetet lägger grunden för verksamheten för många grupper på amatörnivå. Dessa ökar deltagandet i amatörverksamhet samtidigt som de innebär att en del av kommunens kulturtjänster kan produceras med amatörkrafter. Även inom den grundläggande konstundervisningen kan verksamheten till centrala delar grunda sig på amatörgruppers verksamhet, eftersom anordnarna av grundläggande konstundervisning utöver den grundläggande konstundervisningen även erbjuder annat än konstfostran som grundar sig på läroplaner samt utbildnings- och amatörverksamhet för kommuninvånarna. 

Särskilt på 2000-talet har gemensamma modeller med social- och hälsovårdssektorn stärkts. Ett exempel på detta är sådan verksamhet genom vilken hälsan och välfärden främjas med hjälp av konst och kultur. Till detta hänför sig också spetsprojektet för tillgänglighet för konst och kultur i regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering. Inom ramen för spetsprojektet ska den ojämnt fördelade tillgången till grundläggande konstundervisning och barnkultur inom konstens olika områden åtgärdas i landets olika delar och barns och ungdomars kreativitet stärkas genom att integrera hobbytimmar som leds av professionella i den grundläggande konstundervisningen och barnkultur i verksamheten inom småbarnspedagogik och undervisningsväsendet. Inom ramen för spetsprojektet utvidgas dessutom principen att en procent av budgeten för betydande offentliga projekt ska reserveras för konst i samarbete med social- och hälsovården med målet att stödja de effekter som konst har på människors välmående. Verksamhetsmodellerna tillsammansmed social- och hälsosektorn håller på att förändras på grund av reformen av social- och hälsovården och landskapsreformen. Det centrala är samarbete mellan kommunerna och de aktörer som svarar för social- och hälsovården. 

Till kommunernas verksamhet ansluter sig också främjandet av den traditionella principen att en procent av budgeten för betydande offentliga projekt ska reserveras för konst vid planeringen av markanvändningen och i byggnadsprojekt, varvid kommunens tekniska sektor har en central roll för genomförandet. Bakgrunden till de mer omfattande projekten enligt procentprincipen är ofta ett initiativ om inledande av verksamhet som kommit via kommunens kulturväsende. Främjandet av procentprincipen förutsätter utöver olika kommunala sektorer också samarbete med bland annat konstnärer samt företag i byggnadsbranschen. 

De kulturella evenemangen är å sin sida ett exempel på hur många slags verksamheter och bidragsformer som kan ingå i kommunens kulturverksamhet. De kräver anläggande och underhåll av platser för evenemangen, trafikarrangemang, planläggning, kommunal teknik, tillstånds- och anmälningsärenden samt rådgivning. 

Enligt rapporten för utvärderingen av basservicen från 2014 uppskattade kommunerna själva sin andel av kulturverksamheten till i snitt över 53 procent. Över hälften av kommunerna har köpt in kulturtjänster eller lagt ut dem på tredje sektorn. Ca hälften av kommunerna som besvarade enkäten hade ingått avtal om kulturverksamhet eller kulturtjänster med tredje sektorn och något under en tredjedel med företag. Avtalen med företag gällde i praktiken inköp av eller utläggning av tjänster. Den överlägset största delen av avtalen kommunerna ingått och tjänsterna de köpt handlade om produktion av evenemang och uppträdanden. I de flesta kommuner bedömdes tredje sektorn stärka eller komplettera den kommunala verksamheten. Företagens roll bedömdes oftare än i fråga om tredje sektorn vara att ersätta kommunal verksamhet. Konstnärer och läroanstalter kan också ha en roll i produktionen av konst- och kulturtjänster. Enligt kommunernas bedömning uppgick konstnärernas och läroanstalternas andel av kommunernas kulturverksamhet sammanlagt till något över 10 procent år 2013. 

Samarbetsmodellerna inom tredje sektorn är olika och varierar beroende på situation och verksamhetsområde samt syfte. Då verksamheten inom tredje sektorn delvis genomgår förändringar och den ovannämnda fjärde sektorn utökar sin verksamhet, kan detta medföra nya utmaningar för samarbetet sett ur kommunens perspektiv. Aktörerna kan uppleva att de kommunala verksamhetsmodellerna är stela. Bland annat kan eventuella krav från kommunens sida i fråga om understöd upplevas svåra att leva upp till. En del av den tredje och den fjärde sektorn drivs av frivilligverksamhet, vilket skapar utmaningar för verksamhetens fortbestånd och kvalitet. Dock önskar aktörerna inom den tredje och fjärde sektorn att offentliga finansiärer skulle förbinda sig till långsiktig understödsverksamhet. 

Kommuner kan också ordna konst- och kulturtjänster i samarbete med andra kommuner. I praktiken kan samarbetet gälla till exempel anordnandet av evenemang och att dela på kostnaderna för att engagera artister. En typisk samarbetsform för kommuner är att delta i olika anskaffningar och finansieringen av dem. Samarbetet kommuner emellan kan på praktisk nivå skötas bl.a. genom avtal. Så kan man gå till väga bland annat i fråga om anordnade av grundläggande konstundervisning. I en del trakter finns eller har det funnits föreningar för anordnade av kulturtjänster, och dessa föreningar har kommunen eller flera kommuner finansierat. I och med att sätten för att ordna kulturverksamhet diversifieras och behoven av samarbeten blir mer framträdande, är det skäl att beakta dessa aspekter i lagen om kommunernas kulturverksamhet. 

Kommuninvånarnas möjligheter att delta 

Tillgången på och tillgängligheten för kulturtjänsterna påverkas av sätten för hur kulturverksamhet ordnas och kulturtjänster erbjuds. I Finland finns det regionala skillnader i fråga om tillgången på tjänster, den service som erbjuds och i fråga om olika befolkningsgrupper. Att delta i kulturella evenemang är en fritidssysselsättning som i synnerhet högt utbildade, välavlönade och barnlösa hushåll ägnar sig åt. Annat som påverkar hur ofta man besöker evenemang och använder sig av tjänsterna är hur närbelägna evenemangen och tjänsterna är. I undersökningar har det observerats att i synnerhet möjligheterna för låginkomsttagare och personer med lägre utbildning att använda sig av kulturtjänster påverkas av att tjänsterna finns långt från bostaden. 

Det är svårt att direkt påverka avstånden, men man kan åtminstone delvis genom att påverka sättet för anordnandet av verksamhet och tjänster påverka deltagandet och användningen av tjänsterna åt ett mer jämlikt håll. Många kommuner vidtar åtgärder för att erbjuda kulturtjänster utanför tätortens centrum eller centralorter. Turnerande eller mobila tjänster genomförs mest i urbana eller tätortskommuner. De har ett betydande samarbete med teatrar, orkestrar och museer som får statsandelar. Teatrarna och orkestrarna finns för det mesta i landskapens centralort, museerna också i övriga kommuner. Olika institutioner som får statsandelar har varierande turnéverksamhet. En del av tredje sektorns aktörer och förmedlarorganisationer inom konst har beredskap att ordna turnéverksamhet i samarbete med kommunerna. Transporter av olika slag ordnas framför allt av landsbygdskommuner. 

Utöver avstånden är det nödvändigt att i kommunerna fästa uppmärksamhet vid undanröjandet av hinder för deltagande. I syfte att sänka ekonomiska och sociala trösklar för deltagande har nya verksamhetssätt utvecklats. Kommunerna har till exempel tagit i bruk rabatterade eller avgiftsfria biljetter till avgiftsbelagda kulturella evenemang, bland annat det s.k. Kaikukortet, samt utvecklat olika former av kulturkompisverksamhet. 

Digitala kulturtjänster är ett sätt att förbättra tillgången till och tillgängligheten för kultur. De kan förväntas komma att förändra sätten att anordna och producera kulturtjänster framöver. År 2014 offentliggjordes en utredning över möjligheterna att producera kulturtjänster elektroniskt. Enligt den uppgav 76 kommuner att de producerar elektroniska kulturtjänster, 73 kommuner att de använder sig av sociala medier, men endast 12 kommuner uppgav att de producerar digitala kulturtjänster för olika institutioner. Olika slags virtuella guidningar ordnades av 18 kommuner. Endast sju kommuner använde sig av direktuppspelning, dvs. streamning. Kommunens anställda producerar tjänsterna huvudsakligen vid sidan av egna uppgifter. De största utmaningarna med tanke på produktionen ansågs vara ekonomin och personalresurserna. Enligt rapporten för utvärderingen av basservicen från 2018 är det i synnerhet urbana kommuner som genomför kulturverksamhet via webben. Av landsbygdskommunerna hade endast 15 procent kulturverksamhet via webben. 

Enligt utvärderingsrapporten från 2018 eftersträvar största delen av kommunerna att åtminstone på något sätt engagera kommuninvånarna i planeringen eller anordnandet av kulturtjänster. De flesta kommuner (90 procent) samarbetar och ordnar träffar med lokala aktörer, till exempel inom tredje sektorn eller företag. I tre fjärdedelar av kommunerna (76 procent) hade kommuninvånarna möjligheter att frivilligt delta i anordnandet av kulturtjänster. Hälften av kommunerna som besvarat enkäten ordnade invånarforum under 2017 eller använde sig av andra sätt för att höra invånarna, till exempel enkäter riktade till kommuninvånarna. I nästan fjärdedel av kommunerna (23 procent) hade kommuninvånarna möjlighet att delta i planeringen eller utarbetandet av strategier gällande kulturen. Medborgarbudget eller metoder för kulturplanering har använts i några kommuner. 

Det hur tjänsternas tillgänglighet eller teman i anknytning till det har beaktats i kulturverksamheten varierar i kommunerna. I över en tredjedel av kommunerna (37 procent) hade man enligt utvärderingsrapporten om basservicen från 2018 särskilt betonat olika specialgruppers och minoriteters möjligheter att delta i planeringen och anordnandet av kulturtjänster. Till exempel har det gjorts få tillgänglighetskartläggningar eller tillgänglighetsplaner i kommunerna. Det har gjorts mera sådana i de urbana kommunerna än i tätortskommunerna eller landsbygdskommunerna. En del kommuner beaktar tillgänglighetsaspekter i understödspraxis för kulturen. Kommunerna har föga samarbete med funktionshinderorganisationer när det gäller planering av kulturverksamheten. 

I tvåspråkiga kommuner ordnas kulturtjänsterna i praktiken både på finska och svenska, men det finns inga bestämmelser om detta i den gällande lagen om kommunernas kulturverksamhet. Inte heller andra språkgrupper beaktas i den. 

Kulturverksamhet ingår i den verksamhet som ordnas för invandrare och bl.a. i ingångsskedet av integreringen av arbetskraftsinvandrare, både vid mottagningscentraler och i ett senare skede av integreringen för dem som fått beslut om beviljad asyl. Det finns lite information om sådan kulturverksamhet som kommunerna ordnar för invandrare. Enligt en enkät som Taide- ja kulttuurialan ammattijärjestö - Fackorganisation för konst- och kultursektorn TAKU ry gjorde 2015 hade ca 70 procent av de som besvarade enkäten kontakt med invandrare via sitt jobb. En betydande del av de som besvarade enkäten arbetade dock inom bibliotekssektorn. Nästan 80 procent av de som besvarade enkäten ansåg att det i kommunerna finns ett klart behov av integrerande verksamhet som sker genom kultur. Behovet identifierades tydligast i kommuner med över 50 000 invånare. 

Personal och dess kompetens 

I lagen om kommunernas kulturverksamhet finns inga bestämmelser om personal eller dess kompetens. 

Kommunernas personalresurser varierar. Enligt rapporter för utvärderingen av basservicen från 2016 har något över hälften (52 procent) av de kommuner som besvarat enkäten anslagit ett årsverke eller mer för kommunens allmänna kulturverksamhet. På motsvarande sätt hade 48 procent av de kommuner som besvarat enkäten anslagit under ett årsverke för allmän kulturverksamhet. Antalet årsverken var i allmänhet högst i kommuner med ett högt invånarantal. Det sammanlagda antalet anställda inom den allmänna kulturverksamheten påverkas dock mest av på vilket sätt servicen ordnas. Enligt rapporten från 2018 var uppgifterna för en tjänst som ansvarig för den allmänna kulturverksamheten i 65 procent av de kommuner som besvarat enkäten en tjänst eller funktion som kombinerades med uppgifter inom olika sektorer. Vanligast var en tjänst som var gemensam med bibliotekssektorn (29 procent) eller med ungdoms- eller idrottssektorn (21 procent). Andra sektorer var bildningsväsendet eller medborgarinstitut, välfärdssektorn eller fritidssektorn, turism, information eller marknadsföring samt en kombination av flera olika sektorer. 

I rapporten från 2016 hade två tredjedelar (66 procent) av direktörerna för kommunernas allmänna kulturverksamhet högre högskoleexamen. En femtedel (22 procent) av dem som besvarat enkäten hade högre högskoleexamen inom kultursektorn. Av de direktörer för den allmänna kulturverksamheten i kommunerna som besvarat enkäten hade 15 procent någon annan examen än högre eller lägre högskoleexamen. 

Diversiteten ifråga om utformningen av kommunens kulturverksamhet beror på personalens kompetens. Centralt är, utöver sakkunskap i konst- och kulturfrågor, kännedom om den offentliga förvaltningen och lagstiftningen samt kompetens i fråga om offentlig upphandling. Även identifikation av förändringarna i verksamhetsmiljön, strategiskt kunnande och kännedom om behoven hos olika kundkategorier samt av nya samarbetssätt och samarbetsmöjligheter är allt viktigare. Eftersom samarbetspartnerna ofta varierar, behövs det god interaktionsförmåga. Det är också viktigare än förr att beakta aspekter som gäller kommunernas livskraft och attraktivitet. Dessutom ökar betydelsen av kompetens i anslutning till utnyttjande av digital teknik. 

Olika undersökningar har konstaterat att alla kommuner inte nödvändigtvis utsett en ansvarig person eller samordnare av uppgifterna inom kommunens kulturväsende. I slutrapporten för försöken inom ramen för projektet KUULTO, som samordnats av Jyväskylä universitet och finansierats av undervisnings- och kulturministeriet åren 2012—2014 (Kulturella verksamhetsformer som prövats; Resultaten för KUULTO-projektet, undervisnings- och kulturministeriets publikationer 2015:21), ingår ett åtgärdsförslag enligt vilket det behövs någon som samordnar kulturverksamheten i kommunen. Enligt rapporten krävs det en engagerad personalresurs för att ordna kommunens kulturverksamhet. I rapporten föreslås resursen införas inom ramen för ett mer omfattande sektorsövergripande samarbete. 

Statliga myndigheters och landskapsförbundens uppgifter 

I lagen om kommunernas kulturverksamhet finns inga bestämmelser om statens eller den statliga regionförvaltningens uppgifter, men i andra lagar finns det bestämmelser om regionförvaltningens uppgifter för kulturens del. 

Enligt 68 § i grundlagen svarar varje ministerium inom sitt ansvarsområde för beredningen av de ärenden som hör till statsrådet och för att förvaltningen fungerar som sig bör. Enligt 2 § 1 mom. i lagen om statsrådet utfärdas bestämmelser om ministeriernas ansvarsområden och om fördelningen av ärendena mellan dem samt om annan organisationsform för statsrådet genom lag eller genom förordning av statsrådet. Enligt 18 § i reglementet för statsrådet (262/2003) hör till undervisnings- och kulturministeriets ansvarsområde bland annat konst, kultur och kulturarv. Även på andra ministeriers förvaltningsområden finns uppgifter som gäller kultur. 

Enligt 2 § 1 mom. i lagen om Museiverket (282/2004) har Museiverket, om inte något annat bestäms genom lag eller med stöd av lag, bland annat till uppgift vara sakkunnigmyndighet med ansvar för skyddet av kulturarvet och kulturmiljön samt svara för vården och tillsynen i fråga om fornlämningar och, om ärendet inte hör till ansvarsområdet för någon annan myndighet, i fråga om kulturmiljön. 

Enligt 3 § 1 mom. 1 punkten i lagen om Centret för konstfrämjande (657/2012) ska Centret främja konst nationellt och internationellt, och enligt 2 punkten ska centret främja kultur nationellt och internationellt till den del den uppgiften inte hör till någon annan myndighet. 

Enligt 3 § 1 mom. i lagen om närings-, trafik- och miljöcentraler (897/2009) ska Närings-, trafik- och miljöcentralerna sköta de uppgifter som särskilt föreskrivits för dem inom verksamhetsområdena utbildning, kunnande och kultur samt vård av kulturmiljön. 

Enligt 4 uppgifterna§ 1 mom. 3 punkten i lagen om regionförvaltningsverken (896/2009) sköter regionförvaltningsverken de uppgifter som särskilt föreskrivs för dem inom utbildnings-, barndagvårds-, biblioteks-, idrotts- och ungdomsväsendet, men dessa uppgifter gäller inte kommunernas kulturverksamhet. Utvärderingen av den regionala tillgången på basservice hör till regionförvaltningsverkens verksamhetsområde och uppgifter. Uppgifterna har kontaktytor med kommunernas kulturverksamhet, eftersom uppgifterna inom kulturverksamheten i synnerhet i landsbygdskommunerna kan skötas av en anställd inom det övriga bildningsväsendet. 

Enligt 17 § 5 mom. i lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (8/2014) svarar landskapsförbunden för samordningen av planer och utvecklingsåtgärder som gäller kultur, som ett led i genomförandet av landskapsprogrammet. 

Aktörer inom den statliga regionförvaltningen som samarbetat med kommunernas kulturverksamhet är bland annat Centret för konstfrämjande samt närings-, trafik- och miljöcentralerna. 

Jyväskylä universitet undersökte år 2017 strategier och program som utarbetats vid olika ministerier i relation till olika slags kulturverksamhet. Publikationen Suosituksista dialogisiin käytäntöihin (Jyväskylän yliopisto, YFI julkaisuja 3) utmynnade i en rekommendation om att olika ministerier avsevärt borde gå in för mer samverkan i kulturfrågor. 

På statlig och regional nivå saknar Finland strukturer för att stödja utvecklingen av kommunernas kulturverksamhet. En åtgärd som föreslogs i den ovan nämnda slutrapporten för projektet KUULTO var att ordna kompletterande utbildning för att stärka de anställdas sakkunskap och höja deras kompetens. Inom övriga sektorer inom bildningsväsendet finns statliga stödstrukturer för att stärka verksamheten, såsom kompetensutveckling och utveckling av samverkan mellan olika aktörer. För kommunernas del utvecklas verksamheten inom till exempel biblioteksväsendet dels av regionförvaltningsverken och dels av sådana bibliotek som fått en utvecklingsuppgift och inom ungdomssektorn av kompetenscentren. I syfte att stärka kvaliteten, genomslagskraften, personalens kompetens och samverkan mellan kommunerna när det gäller kommunernas kulturverksamhet behöver kommunen eller andra aktörer anvisas utvecklingsuppgifter. 

Framtagande av information och utvärdering av verksamheten 

Det finns olika aktörer som tar fram information om kommunernas kulturverksamhet, bland annat kommunerna, undervisnings- och kulturministeriet samt Finlands Kommunförbund. Sätten att ta fram information och utvärdera verksamheten måste utvecklas bland annat i fråga om tillgången till tjänster och tjänsternas tillgänglighet. Till exempel är det svårt att få uppgifter om var kulturverksamheten försiggår och avstånden till den på ett sätt som skulle motsvara uppgifterna om idrottsplatser i lokaliseringsdatasystemet för idrottsplatser (LIPAS). 

Utvärderingen av basservicen ingår i uppgifterna inom de verksamhetsområden som enligt 4 § i lagen om regionförvaltningsverken ankommer på regionförvaltningsverken. För kulturtjänsternas del föreskrivs det inte i lagen om kommunernas kulturverksamhet om hur de ska utvärderas, och har inte heller definierats som något som någon myndighet skulle ha ansvar för. Utvärderingen av kulturtjänsterna har genomförts inom ramen för utvärderingen av kommunens basservice i form av separata utredningar som publicerats åren 2012, 2014, 2016 och 2018. Utvärderingen av den grundläggande konstundervisningen genomfördes i form av en separat utredning år 2014. I utvärderingen av basservicen har man bland annat följt upp kulturtjänsternas ekonomiska utveckling, personalen, var de finns samt varierande teman, såsom i rapporten från 2016, som bland annat utvärderade verksamheten i anslutning till regeringens spetsprojekt. När det gäller den ekonomiska utvecklingen, har den finansiering som kommunerna använder för kulturtjänster följts upp. En utmaning är att Statistikcentralens nuvarande klassificeringar inte möjliggör framställande av exakt information. Det är t.ex. inte möjligt att i uppföljningen åtskilja den statliga finansieringen till museer, teatrar och orkestrar inom olika klasser. 

Med tanke på kommunernas kulturverksamhet vore det viktigt att identifiera utvärderingen av verksamheten på olika förvaltningsnivåer bättre än hittills. Kommunerna utvärderar kulturverksamheten i relation till de strategier de utarbetat och inom ramen för kommunens välfärdsberättelse. Enligt utvärderingen av basservicen från 2018 ingick kultur på olika sätt i de kommunala strategierna. En separat kulturstrategi, kulturplan eller motsvarande var i kraft i 34 procent av de kommuner som besvarat utvärderingen av basservicen, avsevärt oftare i urbana kommuner (51 procent) och tätortskommuner (49 procent) än i landsbygdskommuner (21 procent). 

Enligt utvärderingen av basservicen från 2018 tillfrågades kommunerna särskilt om huruvida välfärdstjänster som baserar sig på konst- och kultur omnämns i kommunens senaste välfärdsberättelse. Konst- och kulturbaserade välfärdstjänster omnämndes i samband med andra avsnitt i 46 procent av kommunerna som besvarat enkäten. Konst- och kulturbaserade välfärdstjänster hade ett eget avsnitt i sammanlagt fyra procent av berättelserna i de kommuner som besvarat enkäten. I kommunens senaste välfärdsberättelse omnämndes konst- och kulturbaserade kulturtjänster oftare i de urbana kommunerna (71 procent) än i tätortskommunerna (54 procent) eller landsbygdskommunerna (40 procent). 

Kommunerna genomförde själva sin självutvärdering. Enligt 37 § i kommunallagen (410/2015) ska kommunen utarbeta en kommunstrategi. Kommunstrategin ska grunda sig på en bedömning av nuläget i kommunen samt av framtida förändringar i omvärlden och deras inverkan på fullgörandet av kommunens uppgifter. I kommunstrategin ska också värderingen och uppföljningen av strategin anges. Därtill har det i flera kommuner tagits i bruk någon form av självutvärderingsmetod, med vilken verksamheten värderas och utvecklas på ett systematiskt sätt. 

Finlands Kommunförbund utför i samarbete med Forskningscentret för kulturpolitik Cupore ca vart tredje år en kostnadsjämförelse mellan de större städerna. Jämförelsen omfattar en avsevärd del av det sammanlagda invånarantalet i samtliga kommuner, men samtidigt lämnas 92 av alla kommuner obeaktade. Helt jämförbar information om alla kommuner finns inte att tillgå. 

Utvärderingarna på riks- och regional nivå har genomförts inom ramen för utvärderingen av basservicen. Utvärderingen av verksamheten bör utvecklas så den blir mer ändamålsenlig och enhetlig är för närvarande, och då kommer den också att göra kulturverksamhetens genomslagskraft mer jämförbar på kommunal, regional och statlig nivå. Inga internationella utvärderingar har genomförts angående kommunernas kulturverksamhet. 

3.1  Målsättning

Syftet med propositionen är att reformera lagstiftningen om kommunernas kulturverksamhet så att den motsvarar de förändringar som skett i kommunernas kulturverksamhet och dess verksamhetsmiljö samt gällande bestämmelser i grundlagen och ikraftsättandet av de internationella överenskommelser som gäller kulturverksamhet. Kulturens samhälleliga betydelse har ökat under de senaste årtiondena. Kulturverksamhet är viktig med tanke på kommuninvånarnas basservice. Kulturens kontaktytor med välfärd och hälsa samt livskraft och attraktivitet identifieras allt tydligare. Utgångspunkten är en mångsidigare kommunernas grundläggande kulturverksamhet, som har kontaktytor både inom kommunen med olika sektorer och utanför den. Syftet med propositionen är att bättre identifiera dessa kontaktytor samt mångfalden inom kommunernas kulturverksamhet. De planerade reformer som gäller social- och hälsovården och lanskapsreformen har beaktas så att bildningsväsendets uppgifter, inklusive kulturen, kommer att få en mer betydande roll i kommunernas verksamhet. 

Ett ytterligare mål är att stärka verksamhetsförutsättningarna för kommunernas kulturverksamhet samt främja demokratin, invånarorientering, jämlikhet, en hållbar utveckling samt den kulturella mångfalden och dialogen. Syftet är att alla befolkningsgrupper ska ha tillgång till kommunernas kulturverksamhet och att den ska vara så tillgänglig som möjligt. 

3.2  Alternativ

Den gällande lagen motsvarar inte den samhällspolitiska betydelse som en allt mer mångsidig konst och kultur har, och inte heller den betydelse och den roll de har i den kommunala verksamheten. Man vill dock enligt de gällande riktlinjerna inte heller ge kommunerna ytterligare ålägganden. Vid stiftandet av denna lag har vardera utgångspunkten beaktats. I undersökningar och riktlinjer har det setts ett stort behov av att uppdatera lagen om kulturverksamheten i kommunerna. I lagförslaget görs det så att kommunerna inom ramen för det kommunala självstyret kan ordna sin kulturverksamhet utan att påföras några betydande extra åligganden. Lagförslaget innehåller bestämmelser om kulturverksamheten syfte och utvidgade uppgiftsområde, men kommunen får ordna sin kulturverksamhet på det sätt den själv önskar. Bland annat kan kommunen dra nytta av samarbetet mellan olika kommunala sektorer eller ordna kulturverksamheten tillsammans med andra kommuner. 

För att utveckla kulturpolitiken på ett följdriktigt sätt krävs det en lag om kommunernas kulturverksamhet som är aktuell. Med tanke på den helhet som utgörs av kommunens uppgifter på kulturens område skulle det råda en obalans, om det fanns aktuell lagstiftning på de andra områdena inom bildningssektorn, men kultursektorn hade en föråldrad lag. Än mer oändamålsenligt vore det, om man upphävde den gällande lagen på grund av att den inte är aktuell, men lät bli att stifta en ny. 

3.3  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att det stiftas en lag om kommunernas kulturverksamhet som ska ersätta den gällande lagen om kommunernas kulturverksamhet. 

I den föreslagna lagen fastställs syftet med kommunernas kulturverksamhet och uppgifterna i anslutning till den. Genom syftet och uppgifterna stärks kommunernas kulturverksamhet i form av bas- och närservice. Uppgifterna lyfter fram mångfalden inom kommunernas kulturverksamhet samt möjligheterna till samarbeten med övriga sektorer och aktörer. Kommunerna kan enligt förslaget fortsättningsvis ordna kulturverksamheten som de själva önskar. 

Lagförslaget innebär utöver det tillfogade syftet även bestämmelser om statliga myndigheters uppgifter, invånarnas deltagande, kommunens utvecklingsuppgifter, samarbeten samt om framtagandet av information och utvärdering av verksamheten. I fråga om de uppgifter som tas om hand av statliga myndigheter ska man beakta de centrala aktörerna inom kulturverksamheten, vilket mångfalden inom kommunernas kulturverksamhet kräver. Genom att ge invånarnas möjligheter att påverka stärks demokratiutvecklingen och genom samarbeten mellan kommunerna stärks förutsättningarna för anordnandet av kommunernas kulturverksamhet samt genomslaget för verksamheten. Framställandet av information och bedömningen av verksamheten ska skapa en kunskapsbas såväl för kommunernas egen utveckling av kulturverksamheten som för kulturpolitiken på riksnivå. 

3.4  Uppföljning

Med propositionen eftersträvas en höjning av kvaliteten hos och genomslaget för kommunernas kulturverksamhet. Propositionen innehåller en bestämmelse om framställande av information och utvärdering av verksamheten, som ska utvecklas så att det blir mer systematiskt. Det möjliggör också utvärdering av hur denna lag genomförts. En helhetsuppföljning av lagen kan göras första gången exempelvis fem år från ikraftträdandet. Undervisnings- och kulturministeriet och Institutet för hälsa och välfärd har inlett ett projekt (en komplettering av enkäten om hälsa och välfärd med den del som gäller kulturen), där det redan tidigare kommer att fås information om hur kommunerna har beaktat reformen av lagen. 

4.1  Ekonomiska konsekvenser

En utgångspunkt för beredningen av propositionen har varit att reformen kan genomföras kostnadsneutralt i fråga om de ekonomiska konsekvenserna. Lagen föreskriver inga sådana nya uppgifter för kommunerna som de inte redan sköter för närvarande åtminstone i någon mån. Lagförslaget stärker och förtydligar uppgifterna i anslutning till ordnandet av kulturverksamheten och motiverar varför de behövs. Avsikten är att bevara kommunernas möjlighet att ordna och organisera kulturverksamhet på det sätt som de anser vara bäst. Kommunen kan ordna kulturverksamheten själv eller i samarbete med andra kommuner eller på något annat sätt. När kommunerna ordnar kulturverksamhet beaktar de de lokala förhållandena och resurserna. 

Propositionen har inga ekonomiska konsekvenser för statsandelen för basservicen. År 2018 var statsandelsprocenten för kommunal basservice 25,34. Kommunernas statsandel för basservice grundar sig inte på sektorspecifika grundpriser utan statsandelen är kalkylerad och allmänt täckande. När statsandelsfinansieringen av kommunernas allmänna kulturverksamhet överfördes till basservicebudgeten år 2010 var statens finansieringsandel ca 1 euro/invånare. I kommunerna i Fastlandsfinland var driftskostnaderna för den allmänna kulturverksamheten totalt 112 miljoner euro år 2016. I kommunerna i Fastlandsfinland var nettodriftskostnaderna för musei- och utställningsverksamhet, teater-, dans- och cirkusverksamhet och musikverksamhet totalt 269 miljoner euro år 2016. 

Propositionen kan ha positiva ekonomiska verkningar genom strål- och multiplikatoreffekter som anknyter till främjandet av kultur och konst. Propositionen beaktar den numera bredare synen på kulturens och konstens inverkan på samhällsutvecklingen och den regionala och lokala utvecklingen. Propositionen främjar verksamheten inom kultur- och konstsektorn och beaktar också dessa sektorers koppling till kommunens övriga funktioner, bland annat till utvecklingen av den kreativa verksamheten och de kreativa branscherna och därmed till näringspolitiken. Därmed ökar propositionen kommunens livskraft och den ekonomiska aktiviteten inom kommunen. Likaså beaktar lagförslaget möjligheterna att främja kulturens och konstens välfärdseffekter både i kommunernas förebyggande verksamhet och i social- och hälsovården med anknytning till de planerade reformerna av social- och hälsovården och landskapsreformen. Detta kan förväntas medföra besparingar i social- och hälsovårdens kostnader. Genom att minska hindren för deltagande är målet att få fler användare av kultur-och konsttjänster, viket har positiva ekonomiska konsekvenser. 

Arbetsgruppen som har berett reformen har inom ramen för ministeriets budget föreslagit vissa riktade anslag som främjar den strategiska utvecklingen och kompetensutvecklingen i fråga om kommunernas kulturverksamhet. För stärkandet av kunskapsgrunden och utvärderingen av verksamheten föreslås 60 000 euro vilket innebär att kulturens TEAviisari utvecklas för att ta fram indikatorer för kommunernas kulturverksamhet och för kulturverksamhet som främjar välfärden och hälsan i samarbete med bland annat Institutet för hälsa och välfärd och Finlands Kommunförbund. Därtill föreslås 440 000 euro för verkställigheten av utvecklingsuppgiften, med vilken man stöder kvaliteten, genomslaget, personalens kompetens, invånarnas jämlikhet och kommunernas inbördes samverkan i fråga om kommunernas kulturverksamhet. Anslaget ska vara en tilläggsfinansiering av intäkterna av penningspelsverksamheten på det nuvarande understödsanslaget på 900 000 euro för utveckling av den regionala kulturverksamheten. 

4.2  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionen har inga betydande konsekvenser för de statliga eller kommunala myndigheternas verksamhet. Enligt förslaget svarar staten fortfarande för den riksomfattande konst- och kulturpolitiken. Undervisnings- och kulturministeriet skapar förutsättningar för den riksomfattande kulturpolitiken och utvecklingen av den i anknytning till kommunernas kulturverksamhet. I samband med denna uppgift samarbetar staten vid behov med kommunerna och andra aktörer. Propositionen uppskattas inte ha några betydande konsekvenser som skulle orsakas av den planerade social- och hälsovårdsreformen och landskapsreformen, eftersom olika myndigheters uppgifter och ansvar inte uppskattas ändras avsevärt när det gäller kulturen. 

Kommunerna ansvarar för ordnandet av kulturverksamhet, liksom i nuläget. Kommunen beaktar lokala förhållanden när den ordnar kulturverksamhet. Enligt förslaget kan kommunen ordna kulturverksamheten själv eller i samarbete med andra kommuner eller på något annat sätt. Syftet med reformen av lagen är att förbättra samarbetet mellan kommunens olika sektorer i främjandet av kulturverksamheten. Propositionen ökar inte kommunernas uppgifter jämfört med nuläget. 

Propositionen kan ha administrativa konsekvenser beroende på hur administrationen av kommunens kulturverksamhet har ordnats. I propositionen föreslås en ny utvecklingsuppgift som stöder kvaliteten, genomslaget, personalens kompetens, invånarnas jämlikhet och kommunernas inbördes samverkan i fråga om kommunernas kulturverksamhet. Målet för utvecklingsuppgiften är att på lång sikt stärka bl.a. den administrativa kompetensen i fråga om kommunernas kulturverksamhet, vilket kan bedömas ha positiva effekter på kommunernas verksamhet. Propositionen ökar behovet av samarbete mellan olika aktörer inom kommunen och utanför den. Om kommunen samarbetar aktivt med olika aktörer, uppstår inga administrativa konsekvenser. I sådana kommuner där det interna eller externa samarbetet är ringa, kan propositionen uppskattas ha administrativa konsekvenser. Målet är inte att öka det administrativa arbetet utan att främja det bl.a. genom samarbete. Deltagande i framställande av information och utvärdering av verksamheten kan öka det administrativa arbetet för sådana kommuner där framställandet av information och utvärderingen av kulturverksamheten har varit ringa. Kommunen kan utnyttja den information som framställts när den utvecklar sin verksamhet, och till denna del kan det bedömas att de administrativa konsekvenserna är positiva för kommunerna och andra kulturaktörer. 

4.3  Konsekvenser för miljön

I reformen betonas de möjligheter som kulturarvet erbjuder och aktivt bruk av kulturarvet, vilket kan uppskattas ha positiva effekter på upprätthållandet av kulturarvet och skyddet av kulturmiljön. Förutom att upprätthålla det lokala kulturarvet har kommunerna enligt förslaget till uppgift att främja det aktiva bruket av kulturarvet. Därmed ska de som intresserar sig för kulturarvet fästa allt mer vikt även vid miljön och värna om kulturarvet bättre än tidigare. Kommunerna kan främja utvecklingen av en god boende- och livsmiljö för invånarna även genom andra åtgärder, till exempel genom att iaktta förfaranden såsom procentprincipen och genom att ordna konstverk i det offentliga rummet och i invånarnas vardagsmiljöer. Propositionen ökar inte kommunernas uppgifter jämfört med nuläget. 

En utgångspunkt för genomförandet av propositionens syften är hållbar utveckling. Det innebär att även kommunens kulturverksamhet ska följa principerna och målen för en hållbar utveckling. Den kulturella mångfalden och dialogen som också nämnts som utgångspunkter är viktiga i synnerhet för den hållbara utvecklingens sociala dimension. 

4.4  Samhälleliga konsekvenser

I den samhälleliga diskussionen och i politiska riktlinjer har kulturens betydelse och inverkan erkänts och beaktats mer omfattande jämfört med början av 1990-talet, då den nuvarande lagen om kommunernas kulturverksamhet bereddes. I propositionen främjas och stärks ställningen för kommunernas kulturverksamhet. I målen och uppgifterna betonas människornas möjligheter att utöva kreativitet samt möjligheter att använda kultur- och konsttjänster på lika villkor. På detta sätt blir så många som möjligt delaktiga av kulturens och konstens livsberikande verkningar. 

Kulturell aktivitet och bruk av kulturtjänster har traditionellt varit socialt differentierat så att personer med en bättre ekonomisk och social ställning, högre utbildade och kvinnor är aktivare än andra och brukar tjänsterna mer. En speciell utmaning utgör de som inte nämnvärt deltar i kulturen och inte heller upplever att de är delaktiga i den. Likaså är det en utmaning att förutom att trygga tillgången till tjänsterna även trygga tjänsternas tillgänglighet på olika sätt. 

Att beakta befolkningsgruppernas olikheter bättre och på fler sätt kan förväntas minska ovannämnda skillnader genom att de som tidigare deltagit i mindre utsträckning ökar sitt deltagande när utbudet av tjänster blir mångsidigare. På detta sätt utvidgas bland annat kulturens och konstens verkningar som ökar välfärden och hälsan samt delaktigheten och samhörigheten så att de når en större del av befolkningen än tidigare. Genom att förnya verksamhetsformerna och utveckla bland annat förfarandena för deltagande och hörande samt genom att beakta tillgänglighetsrelaterade aspekter och rekommendationer blir befolkningen mer delaktig i kulturen och deltagandet ökar, vilket har positiva effekter både för människors eget liv och för kommunernas och hela samhällets verksamhet i allmänhet. Kulturen och konsten berikar allt fler människors liv på olika sätt. Livskompetensen, välfärden och hälsan blir bättre och ojämlikheten och utslagningen minskar. Enligt propositionen ska utnyttjandet av kulturverksamhet för att främja befolkningens välfärd och hälsa samt delaktighet och samhörighet stärkas och i anknytning till detta betonas samarbetet med andra sektorer och i synnerhet med social- och hälsovårdsväsendet. På detta sätt kan verksamhet inom kultur och konst som främjar välfärden och hälsan utvidgas så att den når allt fler och blir en del av förvaltningsområdenas samarbetsstrukturer. 

Ett allmänt mål för lagförslaget är att stärka kulturens och konstens ställning i kommunerna och i den lokala verksamheten. Detta stöder det riksomfattande målet för kulturpolitiken att stärka kulturens och konstens ställning i hela samhället. När det gäller konstnärlig verksamhet fins det problem särskilt i fråga om konstnärers utkomst. Ju bättre kommunerna erbjuder arbetsmöjligheter för konstnärer eller inverkar på deras arbetsförutsättningar, desto mer har detta positiv inverkan också på konstnärernas ställning i samhället. Propositionen stärker också kommunernas attraktivitet och livskraft. Kulturverksamhet som underlag för den samhälleliga värdediskussionen erbjuder en möjlighet att öka de positiva samhälleliga konsekvenserna. 

4.5  Konsekvenser för jämställdheten mellan könen

Med tanke på verksamhet inom yrken inom kultur och konst är vissa sektorer mansdominerade och andra kvinnodominerade. I organisationshierarkin och exempelvis inkomstnivån har män en bättre ställning än kvinnor. Kvinnor får oftare jobb inom den offentliga sektorn och män får oftare än kvinnor jobb inom den privata sektorn. 

De aktörer som verkställer denna proposition bör beakta verkställandet av jämställdheten mellan könen bland annat i personalstrukturerna och vid rekryteringen av anställda. Enligt 4 § i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986), nedan jämställdhetslagen, ska myndigheterna i all verksamhet främja jämställdheten mellan kvinnor och män på ett målinriktat och planmässigt sätt samt skapa och befästa sådana förvaltnings- och tillvägagångssätt som säkrar främjandet av jämställdheten mellan kvinnor och män vid beredningen av ärenden och i beslutsfattandet. Ett systematiskt arbete för att främja jämställdhet mellan könen och förbygga diskriminering inom kommunernas kulturverksamhet underlättas av den jämställdhetsplan som utarbetas i kommunen. 

Med lagförslaget kan man påverka deltagandet i kulturfunktioner och användningen av kulturtjänster. För kultur- och konstsektorn är det typiskt att kvinnor använder kulturtjänster och konsumerar kultur i större utsträckning än män. Propositionens utgångspunkt som handlar om att beakta befolkningsgruppernas olikhet gäller i synnerhet verksamhetsformerna och sätten som tjänsterna erbjuds på. I dem kan skillnaderna i fråga om deltagande i verksamhet och användningen av tjänster beaktas också ur könskonsekvenssynpunkt, varmed det är möjligt att sträva efter att öka deltagandet i kultur för de som deltar mindre också sett ur jämställdhetssynpunkt. Då bör könens olika behov, värderingar och intressen beaktas.