Regeringens proposition

Centralorganisationerna på arbetsmarknaden enades den 29 februari 2016 om ett konkurrenskraftsavtal vars syfte är att förbättra konkurrenskraften för finländskt arbete och finländska företag, öka den ekonomiska tillväxten, skapa nya arbetstillfällen, stöda den offentliga ekonomins anpassning och främja lokala avtal genom arbets- och tjänstekollektivavtalen.  

Enligt avtalet betraktar centralorganisationerna det som viktigt att parterna i kollektivavtalen förhandlar om hur förutsättningarna för lokala avtal kan förbättras i branschvisa kollektivavtal. En av de frågor som ska avtalas lokalt och om vilken det ska inkluderas bestämmelser i kollektivavtal är s.k. överlevnadsklausuler. Överlevnadsklausulerna handlar om anpassning av arbetsvillkoren i en situation där arbetsgivarens ekonomiska svårigheter kan leda till minskning av användningen av arbetskraft. Målet med ett överlevnadsavtal, som ingås med stöd av en överlevnadsklausul, är att trygga arbetsgivarens fortsatta verksamhet och arbetsplatserna. 

De överlevnadsavtal som avses i konkurrenskraftsavtalet innebär att man i kollektivavtalen fastställer de förutsättningar under vilka överlevnadsavtal kan ingås lokalt och vilka anpassningsåtgärder som kan överenskommas i det. I kollektivavtalet kan dessutom ingå bestämmelser om avtalsförfarandet. Sammanfattningsvis är det alltså fråga om ett arrangemang där arbetstagarna avstår från någon ekonomisk förmån eller flyttar fram dagen för utbetalning av förmånen för att företagets verksamhetsbetingelser ska kunna tryggas och förlusten av arbetsplatser undvikas. Det kan exempelvis vara fråga om sänkning av semesterpenningen eller lönen för bestämd tid eller framflyttning av förfallodagen för fordran.  

I sitt avtal föreslår centralorganisationerna att behövliga ändringar i lagstiftningen ska göras för att nivån på arbetstagarens utkomstskydd för arbetslösa och lönegaranti bestäms enligt den nivå som gällde före ett eventuellt överlevnadsavtal. Föresatsen om kvarhållande av den nivå som föregick överlevnadsavtalet gäller särskilt utkomstskyddet för arbetslösa. Lönegarantins uppgift är att trygga arbetstagarens fordringar som baserar sig på ett anställningsförhållande, dvs. fordringar som arbetsgivaren inte har varit kapabel att betala till arbetstagaren. Nivån på lönegaranti beror således på beloppet av arbetstagarens lönefordringar som baserar sig på ett anställningsförhållande. Nivån på lönegaranti bestäms alltså inte i lagstiftningen om lönegaranti, utan den baserar sig huvudsakligen på kollektivavtal och arbetsavtal. 

Om det i överlevnadsavtalet har avtalats om sänkning av lönen för en bestämd tid, beror det huruvida den ursprungliga lönenivån kan återställas i vissa situationer redan innan avtalstiden löper ut på innehållet i avtalet. I överlevnadsavtalet kan man exempelvis avtala om att avtalet upphör att gälla i förtid, om arbetsgivaren försummar löneutbetalningen. Ett civilrättsligt giltigt villkor om återställande av lönenivån är bindande också i fråga om lönegaranti, om det inte är fråga om sådant osakligt avtal eller arrangemang som har ingåtts eller vidtagits enbart i syfte att få betalning enligt lönegarantin. 

Ansökan om lönegaranti kan omfatta fordringar som hänför sig dels till överlevnadsavtalets giltighetstid och dels till tiden efter detta. Betalning enligt lönegarantin görs i princip enligt den lönenivå som iakttas i anställningsförhållandet i fråga, om inte annat följer av avtalets giltighet eller bestämmelsen om missbruk.  

Överlevnadsavtal omfattas av normala avtalsrättsliga principer. Det bör således noteras att ett avtalsvillkor om återställande av lönenivån eller upphörande av överlevnadsavtalet kan vara ogiltigt exempelvis på grund av att avtalet har ingåtts med tanke på eventuell konkurs och avtalet skulle kränka borgenärernas rättigheter (se HD 1995:35 och 1985 II 104). Om villkoret ska anses vara ogiltigt på det ovan angivna sättet, ska lönegarantimyndigheten inte godkänna återställande av lönenivån. 

I propositionen föreslås inga sådana ändringar som skulle påverka nivån på lönegaranti efter det att överlevnadsavtalet har löpt ut. Till denna del följs ovan beskrivna gällande principer. I propositionen föreslås dock andra ändringar vars syfte är att säkerställa att arbetstagarnas ställning i fråga om lönegaranti inte försämras på grund av att de är bundna av ett överlevnadsavtal. I annat fall skulle systemet med lönegaranti utgöra ett hinder för ingående av överlevnadsavtal. 

Den gällande lagstiftningen om lönegaranti har två särdrag som kan utgöra ett hinder för att överlevnadsavtal blir allmänna. För det första har avtalen om flyttning av förfallodagen inte alltid ansetts vara bindande för lönegarantimyndigheten. För det andra uppstår osäkerhet kring frågan huruvida det att arbetstagaren binder sig vid ett överlevnadsavtal skulle kunna uttrycka sådan kännedom om arbetsgivarens betalningssvårigheter som är väsentlig vid bedömningen av tillämpligheten av 8 § 4 mom. i lönegarantilagen. Enligt momentet kan lönegaranti förvägras om arbetstagaren har fortsatt i arbetsavtalsförhållandet ännu efter det att han eller hon måste ha varit medveten om att arbetsgivaren inte kan betala ut lönen. 

Flyttning av förfallodagen för fordran och tidsfristen för lönegaranti 

Enligt 5 § i lönegarantilagen ska ansökan om att en fordran ska betalas enligt lönegarantin göras inom tre månader efter att fordran förfallit till betalning. Förfallodagen för fordran bestäms enligt arbetslagstiftningen, kollektivavtalet eller arbetsavtalet. Det är i viss mån en tolkningsfråga i vilken mån arbetsgivarens och arbetstagarens avtal om flyttning av förfallodagen är bindande för lönegarantimyndigheten, särskilt då avtalet ingås med tanke på arbetsgivarens befintliga eller förväntade betalningssvårigheter. Om man i överlevnadsavtalet kommit överens om flyttning av förfallodagen, handlar det om just en sådan situation. 

I syfte att förbättra arbetstagarnas rättsskydd föreslås det att det till 5 § fogas ett nytt 2 mom. där klarhet skapas i lönegarantimyndighetens förhållning till avtal om flyttning av förfallodagen.  

Ett avtal om flyttning av förfallodagen för en fordran ska vara bindande för lönegarantimyndigheten, om avtal om flyttning har ingåtts innan fordran förfallit till betalning och avtalet är bindande mellan arbetstagare och arbetsgivare. Förfallodagen för fordran kan bestämmas obligatoriskt på basis av arbetslagstiftningen eller kollektivavtalet. Om avtalet om flyttning av förfallodagen har ingåtts i strid med tvingande lagstiftning eller kollektivavtal, är avtalet ogiltigt och det är inte heller bindande för lönegarantimyndigheten. 

För att avtalet om flyttning av förfallodagen ska vara bindande i fråga om lönegarantin, förutsätts dessutom att avtalet har ingåtts skriftligen eller att flyttning av förfallodagen annars kan verifieras. Fastän avtalet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren om flyttning av förfallodagen kan formuleras fritt, är det dock med tanke på lönegarantins tidsfrist nödvändigt att avtalet ingås i skriftlig form eller att flyttning av förfallodagen annars kan verifieras. Verifieringen ska kunna ske med hjälp av vilken som helst utredning på basis av vilken flyttningen av förfallodagen kan anses ha skett på ett tillförlitligt sätt. Det kan vara fråga om t.ex. det att en tredje part, t.ex. en utomstående löneräknare eller en revisionsbyrå, kan bekräfta att flyttning av förfallodagen har skett. 

Genom de överlevnadsavtal som avses i konkurrenskraftsavtalet avtalas om flyttning av förfallodagen inom ramen för lagstiftning och kollektivavtal. Överlevnadsavtalen ska dessutom i praktiken göras i skriftlig form, fastän man i lag inte har uppställt några villkor för deras form. Således ska en flyttning av förfallodagen som baserar sig på överlevnadsavtal bli godkänd inom lönegarantin. 

I lönegarantilagen för sjömän föreskrivs det inte om en frist på tre månader. Däremot ska betalning av en fordran ansökas i form av lönegaranti medan sjöpanträtten enligt 3 kap. 2 § i mom. i sjölagen (674/1994) är i kraft. När sjöpanträtten gäller i ett år från det att fordran uppstod, ska lönegaranti för sjömän ansökas inom ett år från det att fordran uppstod. Eftersom arbetstagarens fordran genom lönegarantibeslutet överförs till staten, ska betalning av fordran sökas medan sjöpanträtten är i kraft för att göra det möjligt för staten att få betalning. Av denna anledning föreslås inte lönegarantilagen för sjömän bli ändrad till denna del. 

Arbetstagarens medvetenhet om arbetsgivarens betalningssvårigheter 

Enligt 8 § i lönegarantilagen och 7 § i lagen om lönegaranti för sjömän har lönegarantimyndigheten rätt att förvägra betalning enligt lönegarantin, om arbetstagaren har fortsatt i arbetsavtalsförhållandet ännu efter det att han eller hon måste ha varit medveten om att arbetsgivaren inte kan betala ut lönen. Bestämmelserna i fråga är avsedda att förhindra uppkomsten av en situation där arbetstagaren fortsätter att arbeta i sin arbetsgivares tjänst fastän betalningen av fordringar som grundar sig på arbetsförhållandet har försummats under en längre tid. Fortsatt arbete i en sådan situation skulle höja beloppet av sådana obetalda fordringar som omfattas av lönegarantin. Avsikten är inte att arbetstagaren ska kunna fortsätta sitt arbete medvetet på bekostnad av systemet med lönegaranti. 

Löntagarnas centralorganisationer bekymrar sig över att lönegarantimyndigheten skulle kunna betrakta ett överlevnadsavtal som ett tecken på att arbetstagarna har haft kännedom om arbetsgivarens svaga ekonomiska ställning och har fortsatt att arbeta trots detta. I en sådan situation skulle arbetstagarnas bindning vid överlevnadsavtalet senare kunna utgöra ett hinder för betalning enligt lönegarantin. 

Lagrummen har i praktiken tillämpats i sådana situationer där löneutbetalningen har försummats i flera månaders tid. I lagrummen har det dock inte närmare beskrivits på vilka grunder som arbetstagaren anses kunna bli medveten om att arbetsgivaren i fortsättningen inte kan betala ut lönen. 

I syfte att förbättra rättssäkerheten föreslås det i propositionen att 8 § 1 mom. 4 punkten i lönegarantilagen och 7 § 1 mom. 4 punkten i lagen om lönegaranti för sjömän ändras så att fortsatt arbete vid arbetsgivarens insolvens ska betraktas som missbruk endast i en situation där arbetstagaren på basis av försummelser i samband med löneutbetalningen måste ha vetat om att arbetsgivaren inte kan betala ut lönen. Den medvetenhet om arbetsgivarens ekonomiska svårigheter som uppstår på basis av ingåendet av ett överlevnadsavtal ska alltså inte vara av betydelse vid tolkningen av lagrummet. Lagrummet ska i övrigt tolkas på samma sätt som nuförtiden (se RP 219/2009 rd). Lagändringen ska inte heller förhindra tillämpning av de övriga bestämmelserna om bekämpning av missbruk, om överlevnadsavtalet har ingåtts närmast med tanke på lönegarantin utan att avtalets egentliga syfte är att trygga företagets verksamhetsbetingelser och bibehållandet av arbetsplatser.  

I 28 § 2 mom. i lönegarantilagen och i 26 § 2 mom. i lagen om lönegaranti för sjömän finns bestämmelser om myndighetens rätt att få uppgifter. Närings-, trafik- och miljöcentralen har oberoende av sekretessbestämmelser och andra begränsningar som gäller erhållande av uppgifter rätt att avgiftsfritt få uppgifter som är nödvändiga för behandlingen av lönegarantiansökan av skattemyndigheterna, utsökningsmyndigheterna, arbetarskyddsmyndigheterna, Folkpensionsanstalten, Pensionsskyddscentralen, pensionsanstalterna, arbetslöshetskassorna och arbets- och näringsbyråerna. 

Lönegarantimyndigheten använder sig av sin rätt att få uppgifter för att utreda förutsättningarna för betalning enligt lönegarantin. Rätten att få uppgifter behövs mest för att konstatera arbetsgivarens insolvens, vilket är en av förutsättningarna för betalning enligt lönegarantin. I detta syfte görs förfrågningar om arbetsgivaren hos skattemyndigheten och utsökningsmyndigheterna. Uppskattningsvis 3 000 förfrågningar per år görs hos båda myndigheterna. Behandlingen av förfrågningar och svar kräver cirka 12 000 åtgärder årligen. Förfrågningarna medför dessutom arbete för andra myndigheter. 

Rätten att få uppgifter används också för andra utredningar i samband med lönegarantiärenden. Det är mycket vanligt att arbetsgivare och deras företrädare inte besvarar lönegarantimyndighetens förfrågningar. Ofta kan arbetsgivarnas företrädare inte ens nås. Rätten att få uppgifter används för utredning av huruvida ansökan hänför sig till rätt arbetsgivare och huruvida fordringarna är riktiga i fråga om sin grund och sitt belopp. Dessutom ska eventuella fall av missbruk utredas med hjälp av myndighetsinformationen. 

Statsrådet utfärdade den 28 april 2016 ett principbeslut om en nationell strategi för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet för åren 2016—2020. Ledningsgruppen för bekämpning av ekonomisk brottslighet utarbetade i enlighet med principbeslutet ett åtgärdsprogram för bekämpning av grå ekonomi och ekonomisk brottslighet. Finanspolitiska ministerutskottet godkände åtgärdsprogrammet den 7 juni 2016. 

Enligt åtgärdsprogrammet är målet bl.a. att vidareutveckla informationsutbytet mellan myndigheterna. I åtgärdsprogrammet nämns lönegarantimyndigheten som exempel på en myndighet för vars del befogenheterna i fråga om bekämpningen av grå ekonomi ska utredas liksom också behovet att ändra bestämmelserna om informationsutbyte. 

Arbets- och näringsministeriet, Närings-, trafik- och miljöcentralen i Nyland samt Enheten för utredning av grå ekonomi kartlade lönegarantimyndighetens informationsbehov och i detta sammanhang konstaterades det att lönegarantimyndigheten skulle ha stor nytta av de tjänster som Enheten för utredning av grå ekonomi tillhandahåller och särskilt av fullgöranderapporterna. I praktiken skulle fullgöranderapporterna ersätta en stor del av de förfrågningar hos myndigheter som lönegarantimyndigheten gör och av andra begäranden om information. 

Fullgöranderapporten är ett sammandrag av uppdaterade myndighetsuppgifter i produktform. Största delen av de dataposter som ingår i rapporten består av sådan information som föremålet för utredningen själv har lämnat till myndigheterna. Fullgöranderapporter sammanställs om organisationer och organisationspersonal. Rapporten ger en helhetsbild av verksamheten, av hur skyldigheterna har fullgjorts, av ekonomin och av kopplingarna. Rapporterna innehåller i viss mån också information om anmälda löneutbetalningar och om de arbetstagare som arbetar hos en arbetsgivare. Uppgifterna lämnas i praktiken med hjälp av en teknisk anslutning, vilket innebär att det administrativa arbetet minskar för både lönegarantimyndigheten och andra myndigheter. 

Det föreslås att en ny 17 punkt ska fogas till 6 § 1 mom. i lagen om Enheten för utredning av grå ekonomi (1207/2010). Enligt punkten ska fullgöranderapporter utarbetas också för verkställigheten av lönegarantilagen och lagen om lönegaranti för sjömän. Efter ändringen kan lönegarantimyndigheten få största delen av den myndighetsinformation som den behöver av fullgöranderapporten. Omfattningen av och innehållet i de uppgifter som lönegarantimyndigheten får bestäms i enlighet med 28 § 2 mom. i lönegarantilagen och 26 § 2 mom. i lagen om lönegaranti för sjömän. 

I 28 § 2 mom. i lönegarantilagen och i 26 § 2 mom. i lagen om lönegaranti för sjömän uppräknas de myndigheter av vilka lönegarantimyndigheten har rätt att trots sekretessbestämmelserna få uppgifter som är nödvändiga med tanke på behandlingen av lönegarantiansökningar. Lagrummet föreslås bli ändrat så att rätten att få uppgifter ska gälla verkställigheten av lag i stället för behandlingen av ansökningar. Utvidgningen handlar i praktiken om sådana beslut om betalningsskyldighet som lönegarantimyndigheten fattar separat, ändringssökandet samt indrivningen av fordringar. Utvidgningen behövs för att lönegarantimyndigheten ska ha rätt att få fullgöranderapporter också med tanke på åtgärder för att verkställa lagen. 

Till paragrafen föreslås bli tillagt ett särskilt omnämnande av att uppgifterna också kan fås med hjälp av en teknisk anslutning.