2.1.1  Direktivet om tillfälligt skydd

Systemet med tillfälligt skydd grundar sig på rådets direktiv 2001/55/EG om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, nedan direktivet , som antogs den 20 juli 2001.  

Syftet med direktivet är att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. Med tillfälligt skydd avses ett förfarande av undantagskaraktär som, vid massiv tillströmning eller vid omedelbart förestående massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland, ger ett omedelbart och tillfälligt skydd för dessa personer, särskilt om det även finns risk för att tillströmningen inte kan hanteras av asylsystemet utan negativa följder för detta systems funktion, i berörda personers och i övriga skyddssökandes intresse.  

Tillfälligt skydd gör det möjligt för fördrivna personer att i hela unionen åtnjuta harmoniserade rättigheter som erbjuder en tillräcklig skyddsnivå. 

Enligt direktivet ska varaktigheten för det tillfälliga skyddet vara ett år. Om rådet dessförinnan inte beslutar att skyddet ska upphöra, kan skyddet utan särskilda åtgärder förlängas med sex månader i taget i högst ett år. Om det fortfarande finns skäl för tillfälligt skydd, får rådet med kvalificerad majoritet besluta att förlänga det tillfälliga skyddet med högst ett år. Enligt kommissionens nuvarande tolkning är förlängandet med högst ett år dock inte begränsat till en gång och sammanlagt högst tre år, vilket var den tidigare tolkningen. Maximilängden för tillfälligt skydd är således för närvarande inte känd.  

Medlemsstaterna ska enligt direktivet bevilja personer som åtnjuter tillfälligt skydd uppehållstillstånd under hela den tid som skyddet varar och utfärda handlingar eller andra motsvarande bevis i detta syfte. Medlemsstaterna har varit skyldiga att införliva detta och de övriga skyldigheterna i direktivet i den nationella lagstiftningen. I direktivet föreskrivs det inte separat om förfarandet för beviljande eller förnyande av tillstånd. Inte heller rådets genomförandebeslut innehåller närmare bestämmelser om beviljande eller förnyande av uppehållstillstånd. På förfarandet för beviljande och förnyande av uppehållstillstånd tillämpas således enbart den nationella lagstiftningen. Bestämmelser om tillfälligt skydd har i Finland tagits in i utlänningslagen och i lagen om mottagande av personer som söker internationellt skydd och om identifiering av och hjälp till offer för människohandel (746/2011, nedan mottagningslagen ). Den nationella lagstiftningen bygger på den sedermera ändrade tolkningen av maximilängden på tre år i direktivet.  

2.1.2  2.1.2 Rådets genomförandebeslut

Ibruktagandet av direktivet förutsätter att rådet genom ett beslut som fattats med kvalificerad majoritet, på förslag av kommissionen, fastställer huruvida det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer. I genomförandebeslutet anges också vilka kategorier av personer som har rätt till tillfälligt skydd. Enligt direktivet ges skydd under en i genomförandebeslutet fastställd tid. Rådet har antagit följande tre genomförandebeslut: 1) (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs, 2) (EU) 2023/2409 av den 19 oktober 2023 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382 samt 3) (EU) 2024/1836 av den 25 juni 2024 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382. Det tillfälliga skyddet gäller för närvarande till och med den 4 mars 2026.  

I tillämpningsanvisningen för kommissionens genomförandebeslut 2022/C 126 I/01 (nedan kommissionens tillämpningsanvisning ) konstateras det att giltighetsperioden för de uppehållstillstånd som beviljats med stöd av rådets beslut är generell oavsett när uppehållstillståndet utfärdades. I kommissionens tillämpningsanvisning konstateras det att medlemsstaterna får bevilja uppehållstillståndet för två år, samtidigt som de är medvetna om att det tillfälliga skyddet när som helst kan upphöra.  

Med stöd av rådets genomförandebeslutet ska tillfälligt skydd tillämpas på följande kategorier av personer som den 24 februari 2022 eller senare fördrivits till följd av de ryska väpnade styrkornas militära invasion som inleddes den dagen: a) ukrainska medborgare bosatta i Ukraina före den 24 februari 2022, b) statslösa personer, och medborgare i andra tredjeländer än Ukraina, som åtnjöt internationellt skydd eller motsvarande nationellt skydd i Ukraina före den 24 februari 2022, och c) familjemedlemmar till personer som avses ovan.  

2.2.1  Statsrådets beslut om givande av tillfälligt skydd för bemötande av situationen i Ukraina

I rådets genomförandebeslut anges de kategorier av personer till vilka medlemsstaterna ska ge tillfälligt skydd direkt med stöd av beslutet. I beslutet förutsätts dessutom att medlemsstaterna ska tillämpa antingen genomförandebeslutet eller ge tillräckligt skydd enligt sin nationella rätt vad gäller statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina som på grundval av ett giltigt permanent uppehållstillstånd som utfärdats i enlighet med ukrainsk rätt kan visa att de var lagligen bosatta i Ukraina före den 24 februari 2022 och som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor. I genomförandebeslutet konstateras vidare att medlemsstaterna också får besluta att tillämpa beslutet för andra statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina, som var lagligen bosatta i Ukraina och som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor. Dessutom uppmuntrades medlemsstaterna att överväga att utvidga det tillfälliga skyddet även till personer som flydde från Ukraina kort före den 24 februari 2022 då spänningarna ökade eller som befann sig inom EU:s territorium strax före detta datum och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina. Statsrådet ansåg det vara motiverat att tillämpa rådets genomförandebeslut på den situation ovannämnda kategorier av personer befinner sig i.  

Direktivet tillåter att medlemsstaterna ger tillfälligt skydd också till andra kategorier av personer än de som nämns i genomförandebeslutet. Statsrådet ansåg att det utöver de kategorier av personer som nämns där också fanns andra tydligt definierbara kategorier som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina. Orsaken till att det är omöjligt för dessa personer att återvända till Ukraina hade samband med samma situation som de personer som direkt omfattas av beslutets tillämpningsområde flyr. Statsrådet ansåg att det med tanke på både likabehandlingen och klarheten i det administrativa förfarandet var motiverat att bevilja de ovan beskrivna personkategorierna en enhetlig ställning. Statsrådet ansåg det också sannolikt att en stor del av dessa andra personer ansöker om internationellt skydd i Finland, om villkoren för inresa till eller vistelse i Finland inte annars uppfylls.  

På ovannämnda grunder tillämpas rådets genomförandebeslut i Finland genom statsrådets beslut 149/2022 av den 7 mars 2022 (nedan statsrådets beslut ) också på följande kategorier av personer: 1) ukrainska medborgare och deras familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.4 i genomförandebeslutet, som flydde från Ukraina kort före den 24 februari 2022 då spänningarna ökade eller som befann sig på unionens territorium strax före detta datum och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina, 2) ukrainska medborgare som redan vistas i eller har anlänt till Finland och deras familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.4 i genomförandebeslutet och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina, och 3) sådana statslösa personer och medborgare från tredjeländer som det hänvisas till i artikel 2.3 i genomförandebeslutet.  

Statsrådets beslut trädde i kraft den 7 mars 2022 och gäller så länge rådets genomförandebeslut är i kraft.  

I denna proposition hänvisas det allmänt till personer på vilka rådets genomförandebeslut tillämpas antingen direkt eller med stöd av statsrådets beslut med termen personer som får tillfälligt skydd i Finland.  

2.2.2  Statsrådets beslut om givande av tillfälligt skydd till vissa statslösa personer och medborgare från tredje länder för bemötande av situationen i Ukraina

Genom sitt beslut av den 7 september 2023 om givande av tillfälligt skydd till vissa statslösa personer och medborgare från tredje länder för bemötande av situationen i Ukraina (936/2023) (nedan statsrådets beslut 936/2023) beslutade statsrådet att Finland inte längre ger tillfälligt skydd till sådana statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina som avses i 3 punkten i statsrådets beslut 149/2022 och som anländer till Finland efter att beslutet har trätt i kraft. Tillfälligt skydd har inte heller getts sådana i 3 punkten i statsrådets beslut 149/2022 avsedda personer som anlänt till Finland innan beslutet trädde i kraft, men som inte före det har uttryckt sin önskan att få tillfälligt skydd. Vissa tredjelandsmedborgare som nämns i den punkten har således inte beviljats tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd efter den 7 september 2023. Beslutet grundade sig på att man inte längre ansåg att det fanns behov av att ge dessa personer tillfälligt skydd.  

Statsrådet motiverade då ändringen på följande sätt: ”I början av Rysslands anfallskrig anlände snabbt stora mängder personer som flytt från Ukraina till olika EU-medlemsstater, och antalet personer som lämnade Ukraina förblev stort under resten av 2022. Vid denna tidpunkt fanns det inte bara ett behov av att på ett smidigt sätt ge tillfälligt skydd till ukrainare som behövde det, utan också bland annat ett behov av snabba och tydliga lösningar för att säkerställa att det inom unionens (och Finlands) territorium inte skulle finnas ett stort antal tredjelandsmedborgare som flytt från Ukraina utan uppehållsrätt och för att göra det möjligt för dem att göra arrangemang som gäller deras vistelse och återvändande. Samtidigt var det nödvändigt att undvika en anhopning av asylärenden. Behovet att erbjuda tillfälligt skydd för ukrainska medborgare har inte försvunnit. Det har gått ett och ett halvt år sedan kriget började och de statslösa personer och medborgare från tredjeländer som avses i 3 punkten i statsrådets beslut 149/2022 har redan under en lång tid haft möjlighet att lämna Ukraina och göra arrangemang som gäller deras uppehållsrätt och återvändande, inklusive möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd inom EU:s territorium. Eftersom givandet av tillfälligt skydd till dessa personer baserar sig på varje medlemsstats egen nationella prövning har dessa personer inte heller anledning att anta att de kan få tillfälligt skydd och stanna inom EU:s territorium med stöd av det. För dessa tredjelandsmedborgare som vistats i Ukraina med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd är utgångspunkten att de återvänder till sina hemland, om inte förutsättningarna för vistelse inom EU:s territorium uppfylls. Eftersom en sådan person som avses har vistats i Ukraina med stöd av ett uppehållstillstånd som beviljats på någon annan grund än internationellt skydd (t.ex. studier eller arbete) finns det i princip inga hinder för att återvända. Om personen anser att den inte kan återvända till sitt hemland, har personen möjlighet att ansöka om internationellt skydd och få grunderna för sitt behov av skydd utredda i ett asylförfarande. Finland vill inte heller genom sin tillståndspraxis locka tredjelandsmedborgare till olovliga sekundära förflyttningar inom EU:s territorium. Det finns således inte längre något behov att bevilja nya uppehållstillstånd till sådana statslösa personer och medborgare från tredjeländer som avses i 3 punkten i statsrådets beslut 149/2022.” 

Beslutet påverkade inte det tillfälliga skydd som redan getts de personer som avses i 3 punkten i statsrådets beslut 149/2022 och inte heller giltigheten av uppehållstillstånd som beviljats med stöd av utlänningslagen som intyg på detta. Statsrådet utredde samtidigt möjligheten att med stöd av vad som beskrivs ovan upphäva dessa uppehållstillstånd, men det fanns inga förutsättningar att gå vidare med den saken. Eftersom bestämmelser om förlängning av giltighetstiden för uppehållstillstånd har utfärdats genom en lag enligt vilken uppehållstillståndens giltighetstid är bundna till rådets genomförandebeslut, bedömdes det att upphävande av uppehållstillståndens giltighetstid skulle förutsätta att lagen ändras. Dessutom skulle statsrådet behöva fatta ett beslut om att det tillfälliga skyddet för befolkningsgruppen i fråga upphör att gälla, vilket skulle avvika från det gällande beslutet. I fråga om personer som vistades i Ukraina med stöd av något annat än ett permanent uppehållstillstånd (i praktiken ett tillfälligt uppehållstillstånd) finns det inte längre något behov av att ge dem tillfälligt skydd tre år efter att kriget började. Det är inte heller fråga om ukrainares familjemedlemmar eller personer som får internationellt skydd, eftersom dessa även i fortsättningen har rätt till tillfälligt skydd direkt med stöd av rådets genomförandebeslut. I denna proposition hänvisas det i fortsättningen allmänt till dessa statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina med termen ”vissa tredjelandsmedborgare”.  

Sammanlagt 189 utlänningar som hör till den befolkningsgrupp som anges i 3 punkten i statsrådets beslut 149/2022 har getts tillfälligt skydd. Denna grupp består till största delen av följande nationaliteter: Nigeria (93), Indien (24) och Bangladesh (14). När det gäller andra nationaliteter inom gruppen är det fråga om enskilda utlänningar. Till gruppen hör enligt Migrationsverkets statistik 2 minderåriga barn.  

2.2.3  Utlänningslagen

Eftersom rådets genomförandebeslut inte innehåller några närmare bestämmelser om beviljande eller förlängande av giltighetstiden för uppehållstillstånd, tillämpas den nationella lagstiftningen på förutsättningarna för beviljande och förnyande av uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort som utfärdas som intyg på uppehållstillstånd samt på förfarandet för beviljande av uppehållstillståndskorten.  

Bestämmelser om tillfälligt skydd togs in i utlänningslagen 378/1991 av den 22 februari 1991 (nedan den tidigare utlänningslagen) genom lag 130/2002 som trädde i kraft den 15 februari 2002. Dessa bestämmelser i den tidigare utlänningslagen togs i praktiken in som sådana också i den gällande utlänningslagen. Man har en gång på grund av situationen i Ukraina ändrat bestämmelserna om tillfälligt skydd genom att till lagen foga en temporär 110 a §, som är i kraft 19.1.2023–4.3.2025, genom lag 1364/2022 (RP 252/2022 rd).  

Enligt 109 § i utlänningslagen kan tillfälligt skydd ges en utlänning som är i behov av internationellt skydd och som inte tryggt kan återvända till sitt hemland eller sitt permanenta bosättningsland på grund av att en väpnad konflikt eller någon annan våldssituation eller en miljökatastrof har lett till massflykt från landet eller dess närområden. För att tillfälligt skydd ska kunna ges förutsätts att skyddsbehovet kan bedömas bli kortvarigt. Det tillfälliga skyddet varar sammanlagt högst tre år. Maximitiden på tre år för det tillfälliga skydd som ges på grund av situationen i Ukraina löper ut den 4 mars 2025, trots att beslutet på EU-nivå att förlänga det tillfälliga skyddet med ett år är förpliktande för Finland. Skyddsbehovet kan inte heller längre bedömas bli kortvarigt.  

Enligt 110 § 1 mom. i utlänningslagen beviljas en utlänning som är i behov av tillfälligt skydd tillfälligt uppehållstillstånd för högst ett år i sänder. Bestämmelsen gäller både det första uppehållstillståndet och fortsatt tillstånd. Bestämmelsen möjliggör inte att tillfälligt skydd med stöd av den EU-lagstiftning som är förpliktande för Finland beviljas för längre tid än ett år, även om ett ändamålsenligt genomförande av rådets genomförandebeslut om förlängning av det tillfälliga skyddet har förutsatt just detta. I regeringens proposition RP 28/2003 rd läggs det inte fram några särskilda grunder för att tillståndets längd ska vara högst ett år, och sådana lades inte heller fram i regeringens proposition RP 23/2001 rd som gällde lag 130/2002. Utifrån motiveringen har det således inte funnits några hinder för att föreskriva om en längre giltighetstid än ett år. Såsom det konstateras i motiveringen till 110 § ska alla tillstånd som beviljats dock upphöra att gälla samtidigt oberoende av när de har beviljats. De tillstånd som beviljats på detta sätt är i praktiken av olika längd beroende på när ansökan om tillfälligt skydd har gjorts och när uppehållstillstånd har beviljats. Utlänningslagen innehåller inte heller några särskilda bestämmelser om ansökan om och beviljande av fortsatt tillstånd på grund av tillfälligt skydd. Således tillämpas i övriga delar på beviljande av fortsatt tillstånd i regel samma bestämmelser som på vilket fortsatt tillstånd som helst som söks och beviljas med stöd av lagen.  

Med anledning av det som anges ovan fogades det till lagen i januari 2023 en temporär 110 a §, som innehåller bestämmelser om giltigheten av ett uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd som beviljas till följd av situationen i Ukraina samt om förlängning av ett sådant uppehållstillstånd och om uppehållstillståndskortet. Målet var att både uppehållstillstånd för personer som får tillfälligt skydd i Finland och det uppehållstillståndskort som utfärdas som intyg på tillståndet ska vara i kraft under hela den tid som det tillfälliga skyddet varar och att förlängningen av giltighetstiden för redan beviljade uppehållstillstånd och förnyandet av redan utfärdade uppehållstillståndskort bör ske i ett så flexibelt och smidigt förfarande som möjligt för både myndigheterna och dem som får tillfälligt skydd. Enligt 1 mom. beviljas en utlänning som är i behov av tillfälligt skydd med avvikelse från 110 § 1 mom. ett tillfälligt uppehållstillstånd som gäller till dess att det vid den aktuella tidpunkten tillämpliga genomförandebeslutet av rådet om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina, med följden att tillfälligt skydd införs, upphör att gälla. Enligt 2 mom. gäller ett tillfälligt uppehållstillstånd som har beviljats med stöd av 110 § så länge det vid den aktuella tidpunkten tillämpliga genomförandebeslut av rådet som nämns i 1 mom gäller.  

Den temporära 110 a § motiverades med följande: Enligt lagens 60 § ska ansökan om fortsatt tillstånd göras i Finland. I Finland lämnas ansökan till Migrationsverket. Också enligt motiveringen till 110 § ska fortsatt tillstånd sökas separat. Utlänningslagen förutsätter således att alla personer som får tillfälligt skydd i Finland lämnar in en ansökan om fortsatt tillstånd till Migrationsverket innan varje uppehållstillstånd samtidigt går ut. Behandlingen av tiotusentals ansökningar om fortsatt tillstånd, beställningen av nya uppehållstillståndskort och delgivningen av beslut skulle bli en enorm administrativ kraftansträngning för Migrationsverket. I praktiken skulle Migrationsverket inte heller göra någon egentlig tillståndsprövning, eftersom det tillfälliga skyddet fortsätter direkt med stöd av rådets genomförandebeslut och de personer som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 110 § redan har ansetts omfattas av tillfälligt skydd. Rättigheterna för dem som får tillfälligt skydd grundar sig däremot direkt på Europeiska unionens lagstiftning, vilket innebär att rättigheterna inte påverkas av att tillståndet eventuellt upphör att gälla. Personen har också då rätt exempelvis till mottagningstjänster. Det finns således inte behov av ett separat tillståndsförfarande som krävs enligt den gällande lagen när det gäller tillståndsprövning eller sökandenas rättigheter. (RP 252/2022 rd). Det sedvanliga förfarandet för fortsatt tillstånd har således ersatts med att uppehållstillstånden och uppehållstillståndskorten fortsätter att gälla direkt med stöd av lag. 

Uppehållstillstånd som beviljats och förlängts med stöd av paragrafen gäller för närvarande enligt vad som antecknats i det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden (nedan UMA-systemet ) och på uppehållstillståndskorten fram till den 4 mars 2025. Eftersom rådet har fattat ett beslut om att de ska gälla fram till den 4 mars 2026, kommer giltighetstiden för uppehållstillstånd och för uppehållstillståndskort som utfärdats som intyg på dem att fortsätta gälla med stöd av 110 a § fram till den 4 mars 2026. De nödvändiga körningarna kommer att göras i UMA-systemet i början av 2025, i god tid före den 4 mars.  

Den temporära 110 a § upphör att gälla den 4 mars 2025. Fram till dess är det möjligt att med stöd av dess 1 mom. bevilja nya uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd. Uppehållstillstånd som beviljats före denna tidpunkt gäller till och med den 4 mars 2026. Eftersom paragrafen upphör att gälla är det dock med tanke på tydligheten motiverat att i lag säkerställa att uppehållstillstånden förblir i kraft.  

I fortsättningen kommer det också att finnas behov av att avvika från det sedvanliga förfarandet, såväl på grund av att situationen i Ukraina fortsätter som på motsvarande sätt på samma grunder i andra framtida situationer som gäller tillfälligt skydd. Med beaktande av att antalet uppehållstillstånd som ska förnyas är stort och tillstånden löper ut samtidigt samt av att det tillfälliga skyddet är av exceptionell karaktär är det sedvanliga i utlänningslagen föreskrivna förfarandet för fortsatt tillstånd med sina ansökningar och betänketider inte en ändamålsenlig förfarande heller i fortsättningen. 

Enligt 33 a § i lagen utfärdas som intyg på uppehållstillstånd ett uppehållstillståndskort. I rådets förordning (EG) nr 1030/2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EU:s uppehållstillståndsförordning) finns bestämmelser om uppehållstillståndskortets form, egenskaper och säkerhetsdetaljer, om biometriska kännetecken som lagras i den tekniska delen och om hur de ska tas fram, om begränsningar och användningsändamål när det gäller biometriska kännetecken samt om innehavarens rätt att kontrollera de uppgifter om sig själv som finns lagrade i uppehållstillståndskortets tekniska del. Enligt 33 a § 2 mom. utfärdas ett uppehållstillståndskort för den tid uppehållstillståndet är i kraft. Kortet kan av särskilda skäl utfärdas också för kortare tid. Det är dock giltigt i högst fem år. I 60 f § föreskrivs det om när ett uppehållstillståndskort upphör att gälla.  

I den temporära 110 a § finns även en undantagsbestämmelse om uppehållstillståndskort som utfärdats som intyg på tillfälligt uppehållstillstånd. Enligt 2 mom. är det uppehållstillståndskort som utfärdats som intyg på uppehållstillstånd giltigt under den tid uppehållstillståndet är i kraft, oavsett vad som anges i anteckningen om sista giltighetsdag på kortet. Även om de föråldrade uppgifterna om giltighet i uppehållstillståndskortet inte påverkar uppehållstillståndets giltighetstid eller personens rättigheter och det därför inte är nödvändigt att ansöka om ett nytt uppehållstillståndskort, ska personen dock ha möjlighet att få ett sådant. Således utfärdas på ansökan som intyg på ett gällande uppehållstillstånd ett nytt uppehållstillståndskort enligt 33 a §. Ansökan om uppehållstillståndskort ska göras hos Migrationsverket. Under 2023 och 2024 har det ansökts om nästan 70 000 nya uppehållstillståndskort de två gånger man har förlängt giltighetstiden för de uppehållstillstånd som grundar sig på det tillfälliga skyddet under denna period. Ett nytt uppehållstillståndskort är avgiftsfritt för den sökande. Trots att det i riklig mån har ansökts om nya uppehållstillståndskort är det skäligt att kortens giltighet även i framtiden skulle vara bunden till uppehållstillståndens giltighet, så att man inte blir skyldig att skaffa ett nytt kort. Förnyande av uppehållstillståndskort bör även i fortsättningen ske i ett så flexibelt och smidigt förfarande som möjligt för både myndigheterna och dem som får tillfälligt skydd. I samband med beredningen av inrikesministeriets förordning om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer 2024 (1205/2023) (nedan avgiftsförordningen ) kommer det att bedömas huruvida uppehållstillståndskorten ska vara avgiftsbelagda eller inte.  

Enligt 112 § 1 mom. 1 punkten beviljas en utlänning som får tillfälligt skydd enligt 109 § tillfälligt uppehållstillstånd. Enligt 113 § 2 mom. beviljas en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 112 § kontinuerligt uppehållstillstånd efter tre års oavbruten vistelse i landet, om grunderna för beviljande av tillstånd fortfarande föreligger. Eftersom man den 4 mars 2025 kommer att ha gett tillfälligt skydd i tre års tid skulle man enligt den gällande lagen vara tvungen att efter denna tidpunkt bevilja kontinuerligt uppehållstillstånd. Med beaktande av det tillfälliga skyddets karaktär kan man emellertid inte anse det vara motiverat att uppehållstillståndet till sin karaktär skulle ändras och bli kontinuerligt. Också enligt regeringens proposition ska ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av tillfälligt skydd, så som även namnet anger, vara tillfälligt (RP 28/2003 rd). Vid beredningen av bestämmelserna om tillfälligt skydd i utlänningslagen har man tolkat direktivet så att maximitiden för tillfälligt skydd är tre år. Det har alltså inte varit lagstiftarens avsikt att uppehållstillstånd som beviljats på grund av tillfälligt skydd efter tre år ska förändras till en annan typ av uppehållstillstånd, utan detta är följd av ändringen av den tolkning som gäller maximitiden för tillfälligt skydd. Dessutom är det mycket viktigt att notera att eftersom uppehållstillstånden i enlighet med den gällande 110 a § uttryckligen fortsätter att gälla – man beviljas inte ett nytt uppehållstillstånd, dvs. ett fortsatt tillstånd – är det varken ändamålsenligt eller i praktiken ens möjligt att uppehållstillstånd medan giltighetstiden fortfarande löper skulle förändras till en annan typ av tillstånd.  

Enligt 112 § 1 mom. 3 punkten beviljas tillfälligt uppehållstillstånd en utlänning som beviljas uppehållstillstånd med stöd av 89 §. Enligt 89 § beviljas tillfälligt uppehållstillstånd för högst ett år i sänder till en utlänning som vistas i Finland och som inte beviljas asyl eller uppehållstillstånd på grund av alternativt skydd därför att utlänningen gjort sig skyldig till eller det finns grundad anledning att misstänka att han eller hon gjort sig skyldig till en gärning som avses i 87 § 2 mom. eller 88 § 2 mom., om utlänningen inte kan avlägsnas ur landet därför att han eller hon hotas av dödsstraff, tortyr, förföljelse eller någon annan behandling som kränker människovärdet. Med stöd av 113 § 2 mom. skulle en utlänning även under dessa omständigheter beviljas kontinuerligt uppehållstillstånd efter tre års tid. Det är inte skäligt att tillstånd heller i sådana fall skulle ändras och bli kontinuerliga. På årsnivå har relativt få uppehållstillstånd beviljats med stöd av 89 §, i genomsnitt i cirka 5–20 fall, mellan åren 2021 och 2024 totalt 34. Under denna tidsperiod beviljades inte ett enda kontinuerligt uppehållstillstånd med stöd av 89 §. 

Eftersom beviljande av permanent uppehållstillstånd förutsätter kontinuerlig vistelse enligt 56 §, skulle inte beviljande av permanent uppehållstillstånd vara möjligt i situationer där uppehållstillstånd beviljas vid tillämpning av uteslutningsklausuler. Av denna anledning bör hänvisningarna till såväl 89 som 110 § strykas i 35 § 3 mom.  

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

De ekonomiska konsekvenserna av förfarandet med förlängning av giltighetstiden för uppehållstillstånd och förnyandet av uppehållstillståndskorten gäller främst Migrationsverket. 

I Finland kommer ca 77 000 personer ha ansökt om tillfälligt skydd när denna proposition överlämnas. Ca 46 000 utlänningar vistas i Finland med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd som grundar sig på tillfälligt skydd. Resten bedöms ha återvänt till Ukraina eller ha flyttat till ett annat EU-land. 

I situationer som inbegriper tillfälligt skydd medför det sedvanliga förfarandet för beviljande av fortsatt tillstånd enligt utlänningslagen, som baserar sig på en ansökan som sökanden själv har lämnat in samt på Migrationsverkets beslut i ett förvaltningsförfarande som gäller en enskild ansökan, betydande kostnader. Enligt 4 § 2 punkten i avgiftsförordningen är det avgiftsfritt att ansöka om nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd. Även om det behov av att uppdatera uppgifterna i UMA-systemet som direkt med stöd av lagen följer av förlängningen av giltighetstiden för uppehållstillstånden för de cirka 46 000 personer som får tillfälligt skydd och av förnyandet av deras uppehållstillståndskort på ansökan i vilket fall som helst medför kostnader, undviker man på det sätt som nu föreslås i alla fall de kostnader som Migrationsverket orsakas av behandlingen av sedvanliga ansökningar om fortsatt tillstånd för personer som får tillfälligt skydd och förnyandet av de uppehållstillståndskort som i samband med det utfärdas som intyg på uppehållstillstånd. Förslaget är således det totalekonomiskt mest kostnadseffektiva sättet att förlänga giltighetstiden för uppehållstillstånd för personer som får tillfälligt skydd på det sätt som förutsätts i direktivet i en situation där det i fråga om personer som omfattas av tillämpningsområdet för tillfälligt skydd inte ingår nationell prövningsrätt i fråga om beviljande av tillstånd.  

Genom avgiftsförordningen för 2025 är det möjligt att stifta huruvida de uppehållstillståndskort som utfärdas som intyg på uppehållstillstånd som beviljas på grund av tillfälligt skydd i fortsättningen ska vara avgiftsbelagda.  

När giltighetstiden för uppehållstillstånd förlängs på det föreslagna sättet utan något separat ansökningsförfarande kan det uppstå situationer där Folkpensionsanstalten på felaktiga grunder betalar ut bosättningsbaserade förmåner, om Folkpensionsanstalten inte får information om att en person som åtnjutit tillfälligt skydd har återvänt till Ukraina eller flyttat till en annan medlemsstat i unionen, eftersom personen inte anmäler sin flyttning till Myndigheten för digitalisering och befolkningsdata och informationen således inte når Folkpensionsanstalten. Uppgifter om bortflyttning fås också från förläggningar och andra myndigheter. Folkpensionsanstalten har under det senaste året dragit in förmåner för sammanlagt 728 personer som åtnjuter tillfälligt skydd på grund av att de flyttat utomlands. Sannolikt kommer det inte till Folkpensionsanstaltens kännedom varje gång någon som åtnjuter tillfälligt skydd vistas eller flyttar utomlands, vilket leder till att förmåner betalas ut på felaktiga grunder. Detta kan bedömas ha en negativ inverkan på utgifterna inom den offentliga ekonomin. 

Upphävandet av uppehållstillstånd för vissa tredjelandsmedborgare kan i någon mån ha ekonomiska konsekvenser för Migrationsverket, om personerna ansöker om internationellt skydd och således också fortsätter att omfattas av mottagningstjänster eller för polisen, om de blir tvungna att avlägsna någon av personerna ur landet uppehållsrätten. I synnerhet i dessa ärenden kan antalet eventuella besvär som anförs hos förvaltningsdomstolarna öka något. I fråga om denna grupp informeras Folkpensionsanstalten om upphörandet av uppehållsrätten och till denna betalas inte bosättningsbaserade förmåner.  

4.2.2  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionens konsekvenser gäller huvudsakligen Migrationsverkets verksamhet. Ur myndigheternas synvinkel är det motiverat att förfarandet för förlängning av giltighetstiden för uppehållstillstånd som redan beviljats på grund av tillfälligt skydd och förnyande av redan utfärdade uppehållstillståndskort är så flexibelt och smidigt som möjligt. Den temporära 110 a § har säkerställt ett smidigt och effektivt förfarande och den nu föreslagna motsvarande men bestående ändringen i utlänningslagen säkerställer detta på motsvarande sätt även i fortsättningen.  

Det föreslagna förfarandet för förlängning av giltighetstiden för uppehållstillstånd och förnyande av uppehållstillståndskort förutsätter inga ändringar i det gällande förfarandet vid behandlingen av ansökningar om tillfälligt skydd. Den förlängda giltighetstiden för uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort ska på motsvarande sätt som för närvarande registreras i UMA-systemet. Den som får tillfälligt skydd ska underrättas om att uppehållstillståndets giltighetstid fortsätter.  

Om inte uppehållstillståndskorten inte förnyas på en myndighets initiativ i samband med registreringen av att uppehållstillståndets fortsatta giltighet i UMA-systemet, kan man på ansökan, liksom för närvarande, få ett nytt uppehållstillståndskort. Det är inte motiverat att skicka ett nytt kort till alla personer som får tillfälligt skydd utan att de själva ansöker om det, eftersom en del av personerna som får tillfälligt skydd har lämnat landet och antingen rest till sitt hemland eller något annat EU-land. Alla som får tillfälligt skydd, i synnerhet barn, behöver inte heller ett nytt kort. Med beaktande av kostnaderna för förnyande av korten är detta ett vägande skäl att välja detta förfarande. Ett kort kan förnyas på ansökan antingen elektroniskt via Enter Finland eller genom att besöka Migrationsverkets serviceställe. Om en person som får tillfälligt skydd inte ansöker om ett nytt uppehållstillståndskort, är den sista giltighetsdag som antecknats på uppehållstillståndskortet föråldrad. Polisen och gränsbevakningsväsendet har dock vid övervakningen av utlänningar enligt utlänningslagen möjlighet att kontrollera giltigheten av en persons uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort direkt i UMA-systemet. Så gör också andra myndigheter som behöver information om grunden för och varaktigheten av en persons vistelse i landet, till exempel Skatteförvaltningen och FPA. Genom att Migrationsverket effektivt informerar om förlängning av tillfälligt skydd får berörda myndigheter och aktörer inom den privata sektorn aktuell information om fortsatt av tillfällig skydd, uppehållstillståndskortens giltighet och om förlängning av uppehållstillstånden. Fördelarna med det förfarande som nu föreslås baserar sig i stor utsträckning på att man på ett tillräckligt heltäckande sätt och i tillräckligt god tid informerar om saken.  

Ändringen som gäller att personer som fått tillfälligt skydd i fortsättningen alltid ska vistas i Finland med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd bedöms inte påverka myndigheternas verksamhet. Om man övergick till att utfärda kontinuerliga uppehållstillstånd, skulle det göra det möjligt för Migrationsverket att bevilja längre uppehållstillstånd. I praktiken är dock Finland bundet till den giltighetstid för tillfälligt skydd som anges i de aktuella avgörandena på EU-nivå. Med beaktande av det tillfälliga skyddets karaktär är det osannolikt att det beviljas för en särskilt lång tid åt gången.  

De vars tillfälliga skydd upphör måste ansöka om uppehållstillstånd på någon annan grund eller avlägsna sig ur landet. Det är fråga om en grupp på mindre än 200 utlänningar. Behandlingen av deras ansökningar om uppehållstillstånd, ansökningar om internationellt skydd eller eventuella avlägsnanden ur landet bedöms i måttlig grad öka Migrationsverkets och polisens arbetsmängd. Eventuella besvär i anslutning till dessa ärenden kan bedömas öka antalet besvärsärenden i förvaltningsdomstolarna i måttlig grad. Det är dock fråga om en avgränsad grupp på färre än 200 personer, så den eventuella ökningen av antalet besvärsärenden torde bli liten. 

4.2.3  Samhälleliga konsekvenser

Finland har i likhet med de övriga medlemsstaterna i Europeiska unionen förbundit sig att ge tillfälligt skydd till de kategorier av personer som anges i rådets genomförandebeslut och som intyg på skyddet ett uppehållstillstånd. I enlighet med rådets genomförandebeslut (EU) 2024/1836 ska tillfälligt skydd ges fram till den 4 mars 2026. Vid den tidpunkt då denna proposition lämnas kommer uppskattningsvis 46 000 personer som får tillfälligt skydd att vistas i Finland. Till följd av de föreslagna ändringarna kan de kategorier av personer som nämns i rådets genomförandebeslut fortsätta sin vistelse i Finland på ett smidigt sätt och utan eventuella avbrott i uppehållstillståndets giltighet. Ur en samhällelig synvinkel är det viktigt att rättsläget inte blir oklart, eftersom rättigheterna för personer som har rätt till tillfälligt skydd med stöd av rådets genomförandebeslut baserar sig direkt på Europeiska unionens lagstiftning och påverkas i princip inte av att personernas nationella uppehållstillstånd eventuellt upphör att gälla till följd av att de inte lämnar in en ansökan. En person har också då rätt exempelvis till mottagningstjänster. Ur en samhällelig synvinkel är det också ändamålsenligt att Migrationsverket inte behöver rikta betydande resurser till att förnya uppehållstillstånden i normalt process för personer som får tillfälligt skydd i en situation där rätten till skydd och skyldigheten att bevilja uppehållstillstånd grundar sig direkt på EU-lagstiftning som är förpliktande för Finland och ingen separat tillståndsprövning görs i fråga om förlängning av tillståndet. 

Den befolkningsgrupp som avses i statsrådets beslut 149/2022 punkt 3 och som omfattar färre än 200 utlänningar ska i fortsättningen inte få tillfälligt skydd. Eftersom det är fråga om vissa tredjelandsmedborgare som inte är familjemedlemmar till ukrainare eller som har vistats i Ukraina med stöd av ett annat än permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd som beviljats på någon annan grund än internationellt skydd, dvs. till exempel på grund av studier eller arbete, är det ur en samhällelig synvinkel inte motiverat att erbjuda dem skydd, eftersom det utgående från den existerande informationen inte finns behov av skydd. Till skillnad från läget i början av kriget har personerna redan under en lång tid haft möjlighet att göra arrangemang som gäller deras uppehållsrätt och återvändande till sitt hemland, inklusive möjlighet att ansöka om uppehållstillstånd inom EU:s territorium. Om personen anser att den inte kan återvända till sitt hemland, har personen möjlighet att ansöka om internationellt skydd och få grunderna för sitt behov av skydd utredda i ett asylförfarande. För dessa personer är utgångspunkten att de återvänder till sina hemland, om inte de normala förutsättningarna för vistelse inom EU:s territorium uppfylls. Avgöranden om beviljande av tillfälligt skydd har dessutom grundat sig på nationell prövning och inte på ett förpliktande beslut av rådet. Dessa personer har ingen anledning att anta att de kan få tillfälligt skydd och stanna kvar på EU:s territorium. Det är viktigt att Finland inte genom sin tillståndspraxis lockar tredjelandsmedborgare till olovliga sekundära förflyttningar inom EU:s territorium. Uppehållstillstånden för befolkningsgruppen i fråga upphör att gälla den 31 mars 2025. Ur en samhällelig synvinkel är det särskilt viktigt att man i tillräckligt god tid informerar på ett så heltäckande sätt som möjligt som når rätt personer om vilka kategorier av personer som i fortsättningen omfattas av det tillfälliga skyddet. 

Enligt 14 § i mottagningslagen kan en person som får tillfälligt skydd och som beviljats kontinuerligt uppehållstillstånd eller som har hemkommun i Finland tillhandahållas mottagningstjänster under en rimlig tid. Om en person som får tillfälligt skydd inte kan ges kontinuerligt uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd och han eller hon inte ansöker om uppehållstillstånd på någon annan grund eller en kommunplats, innebär detta i fråga om mottagningstjänster att personer som får tillfälligt skydd i enlighet med den gällande lagstiftningen kan tillhandahållas mottagningstjänster under hela den tid det tillfälliga skyddet varar. Man strävar dock efter att aktivt och effektivt främja överföringen av personer som får tillfälligt skydd till kommunerna genom andra såväl praktiska som lagstiftningsmässiga åtgärder.  

4.2.4  Konsekvenser för personer som åtnjuter tillfälligt skydd i Finland

Finland är skyldigt att ge tillfälligt skydd i enlighet med rådets genomförandebeslut. De befolkningsgrupper som nämns i rådets genomförandebeslut har rätt till tillfälligt skydd. Det tillfälliga skyddet förlängs på det sätt som föreslås utan att den som åtnjuter skydd själv vidtar några åtgärder. Skyddet upphör att gälla samtidigt för alla personer. Liksom för närvarande är tillståndens giltighetstider i vissa fall olika långa beroende på när tillståndet har sökts och beviljats. Inte ens omfattande information om behovet av att ansöka om fortsatt tillstånd garanterar att alla som får tillfälligt skydd i Finland skulle ha ansökt om det. Enligt det som nu föreslås ska en persons eget agerande eller avsaknad därav inte påverka giltighetstiden för det uppehållstillstånd som de har rätt till och som Finland har förbundit sig att bevilja dem. Förfarandet säkerställer att de uppehållstillstånd som beviljats på grund av tillfälligt skydd fortsätter gälla utan avbrott, vilket har konsekvenser med tanke på till exempel kravet på hemkommun enligt lagen om hemkommun (201/1994). Lagen gör att de som får tillfälligt skydd inte behöver oroa sig över tillståndets längd eller över hur de ska agera för att uppehållstillståndet ska fortsätta att gälla. Så undviker man också att de som nu får tillfälligt skydd ovetande om sin situation för säkerhets skull söker internationellt skydd.  

Ett nytt uppehållstillståndskort med uppdaterade giltighetsuppgifter kan sökas efter att uppgift om förlängning av uppehållstillståndets giltighetstid har registrerats i UMA-systemet. De som får tillfälligt skydd ska informeras om möjligheten att ansöka om ett nytt uppehållstillståndskort. Ett nytt uppehållstillståndskort är inte nödvändigt, men om personen behöver ett nytt kort, ska den ha möjlighet att på ansökan få ett sådant. Ett nytt uppehållstillståndskort med aktuella uppgifter om giltighet kan behövas till exempel när man reser, särskilt om personen saknar ett biometriskt pass eller om personen inte längre kan identifieras med hjälp av det fotografi som finns på kortet. Också i vissa vardagssituationer kan det behövas ett uppehållstillståndskort med aktuella uppgifter om giltighet. Polisen och Gränsbevakningsväsendet har vid övervakningen av utlänningar enligt utlänningslagen möjlighet att vid behov kontrollera giltigheten av en persons uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort i UMA-systemet, så något nytt kort behöver inte skaffas för att visa att vistelsen i Finland är laglig. Även andra myndigheter, såsom Folkpensionsanstalten och Skatteförvaltningen, har omfattande rätt att få uppgifter från UMA-systemet, där uppgifterna om uppehållstillståndets giltighet i regel kontrolleras direkt.  

Följden av att ett uppehållstillstånd som grundar sig på tillfälligt skydd får förlängning i form av ett tillfälligt uppehållstillstånd är att personen efter tre års vistelse i landet inte ges ett kontinuerligt uppehållstillstånd. I de situationer där en utlännings vistelse i Finland grundar sig på tillfälligt skydd ska utlänningens vistelse i Finland alltid ske med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd. Därför är det inte alls möjligt för en person som får tillfälligt skydd att få permanent uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd, eftersom vistelse med kontinuerligt uppehållstillstånd är en förutsättning för permanent uppehållstillstånd. Om en person vill vistas permanent i Finland, ska han eller hon ansöka om uppehållstillstånd på någon annan grund än tillfälligt skydd, till exempel på grund av arbete eller studier.  

Till övriga delar är konsekvenserna av förlängningen av tillfälliga uppehållstillstånd små i förhållande till konsekvenserna av vistelse med kontinuerligt uppehållstillstånd. Ändringen har inga direkta konsekvenser för uppehållstillståndens längd, eftersom giltighetstiden för uppehållstillståndens på grund av tillfälligt skydd är bunden till statsrådets beslut, som främst torde vara bundet till den tid för tillfälligt skydd som rådet fastställt i sitt beslut. Uppehållstillstånd ska beviljas för den tid som anges i statsrådets beslut. Förlängning av uppehållstillstånd som tillfälliga inverkar inte på rätten att arbeta för den som får tillfälligt skydd, eftersom det finns särskilda bestämmelser om rätten att arbeta för den som får tillfälligt skydd. 

Vid bestämmandet av hemkommun finns det en skillnad beroende på huruvida personens uppehållstillstånd till sin karaktär är tillfälligt eller kontinuerligt. Vid bestämmandet av hemkommun för personer som vistas i Finland med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd görs alltid prövning från fall till fall i enlighet med lagen om hemkommun. När det gäller personer som får tillfälligt skydd har ändringen dock inte någon särskilt stor praktisk betydelse, eftersom deras vistelse även utan lagändringen i vilket fall som helst ska vara tillfällig under de tre första åren. I praktiken har det inte framkommit några utmaningar på grund av typen av uppehållstillstånd vid bestämmandet av hemkommun för personer som fått tillfälligt skydd och som sökt hemkommun. När en person flyttar till en kommun är välfärdsområdet och Folkpensionsanstalten de instanser som ordnar personens förmåner och tjänster.  

När det gäller bosättningsbaserade sociala förmåner har det ingen betydelse om personens uppehållstillstånd är tillfälligt eller kontinuerligt. Rätt till bosättningsbaserade sociala förmåner uppkommer för personer som vistas i Finland på grund av tillfälligt skydd, när den som ansöker om förmånerna anses vara stadigvarande bosatt i Finland. I lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall (16/2019) förutsätts det att vistelsen är laglig. Det viktigaste är att personen har giltig uppehållsrätt. Enligt lagen avgörs frågan om huruvida en person som kommer till Finland har flyttat till och är stadigvarande bosatt i Finland genom en helhetsbedömning när personen ansöker om någon förmån. I fråga om en person som får tillfälligt skydd beaktas de omständigheter som anges i 4 § i lagen om hemkommun. I denna kontext har typen av uppehållstillstånd endast obetydliga konsekvenser för individens rättigheter. Dessutom har arbetstagare rätt till vissa sociala förmåner från det att arbetet inleds, även om arbetstagaren inte anses vara stadigvarande bosatt i Finland. Rätt till arbetsmarknadsstöd har dock inte den som har rätt att förvärvsarbeta med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd. Till den del den föreslagna ändringen förhindrar eventuella avbrott mellan det att giltighetstiden för uppehållstillstånd löper ut och ansökningar om nya tillstånd inkommer, har det i utkastet framförts som något som har positiv inverkan med tanke på kontinuiteten för de individuella rättigheterna till social trygghet.  

Med tanke på utkomststöd är det av betydelse huruvida personens uppehållstillstånd till sin karaktär är tillfälligt eller kontinuerligt. I lagen om utkomststöd (1412/1997) finns det bestämmelser om försörjningen för personer som vistas i Finland. Utkomststöd beviljas en sökande eller en sökandes familj som vistas stadigvarande i Finland. Vistelsens faktiska karaktär ska utredas individuellt för varje sökande. Utredningen ska basera sig på en helhetsbedömning av sökandens individuella förhållanden. Förutsättningarna för att få utkomststöd bestäms inte enbart på basis av uppehållstillstånd eller avsaknaden av uppehållstillstånd, typ av uppehållstillstånd eller registrering av uppehållsrätt, även om bland annat dessa omständigheter kan beaktas vid bedömningen av den faktiska karaktären av den sökandes vistelse. Om en sökandes faktiska vistelse i Finland måste anses vara annan än stadigvarande, har sökande som inte förmår skaffa sig den trygghet som ett människovärdigt liv förutsätter dock rätt att få åtminstone nödvändig försörjning och omsorg tryggade. Med tanke på lagen om utkomststöd kan det till exempel vid beviljande av utkomststöd eller utkomststöd som är beroende av prövning alltså anses vara av betydelse huruvida vistelsen stadigvarande eller inte, vilket i sin tur kan anses vara kopplat till typen av uppehållstillstånd. Personer som vistas i landet med stöd av ett kontinuerligt uppehållstillstånd har rätt till utkomststöd, medan det i fråga om personer som vistas med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd görs prövning från fall till fall. Vistelsens faktiska karaktär ska utredas individuellt för varje sökande. 

Ur individens synvinkel bör man även beakta många av de tjänster och förmåner som hänför sig till vardagen, om vistelsen i fortsättningen alltid grundar sig på ett tillfälligt uppehållstillstånd. I princip kan man dock utgå ifrån att en giltig uppehållsrätt och en giltig identitetshandling är av större betydelse än typen av uppehållstillstånd. 

Till följd av att man förlänger giltighetstiden för tillfälliga uppehållstillstånd har den som får tillfälligt skydd inte möjlighet att få permanent uppehållstillstånd. De mest väsentliga konsekvenserna för den enskilda individen hänför sig till bestämmandet av hemkommun. Personer som vistas i Finland med stöd av ett permanent uppehållstillstånd har rätt till hemkommun, medan det i fråga om personer som vistas med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd görs prövning från fall till fall i fråga om bestämmande av hemkommun. Också med tanker på utkomststöd har det betydelse om personen vistas i landet med stöd av ett tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd. Personer som vistas i landet med stöd av ett permanent uppehållstillstånd har rätt till utkomststöd, medan det i fråga om personer som vistas med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd görs prövning från fall till fall. I vilket fall som helst har den som söker utkomststöd och som inte förmår skaffa sig den trygghet som ett människovärdigt liv förutsätter dock rätt att få åtminstone oundgänglig försörjning och omsorg tryggade. Med tanke på den bosättningsbaserade sociala tryggheten är det ingen skillnad om personen vistas i Finland med stöd av ett tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd. I lagen om bosättningsbaserad social trygghet i gränsöverskridande fall förutsätts det att vistelsen är laglig. Det viktigaste är alltså att personen har giltig uppehållsrätt. Om en person senare på någon annan grund får kontinuerligt uppehållstillstånd kan personen få permanent uppehållstillstånd om villkoren för det uppfylls. 

Till följd av att man förlänger giltighetstiden för tillfälliga uppehållstillstånd har den som får tillfälligt skydd inte möjlighet att få medborgarskap, eftersom det förutsätter vistelse med kontinuerligt uppehållstillstånd. Om en person senare får ett kontinuerligt uppehållstillstånd som möjliggör medborgarskap på någon annan grund än tillfälligt skydd, räknas endast hälften av vistelsen med stöd av det tillfälliga uppehållstillståndet mot uppfyllandet av kravet på boendetid för medborgarskap.  

4.2.5  Konsekvenser för vissa tredjelandsmedborgare vars uppehållstillstånd upphör att gälla

I den befolkningsgrupp som anges i statsrådets beslut 936/2023 ingår vissa tredjelandsmedborgare, vars tillfälliga skydd enligt förslaget ska upphöra den 31 mars 2025, efter lagens ikraftträdande den 4 mars 2025. Det är fråga om en grupp på färre än 200 utlänningar som har vistats i Ukraina till exempel med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd som grundar sig på arbete eller studier. Det rör sig om sammanlagt 189 personer. Av dessa kommer de flesta från en av tre ursprungsländer, nämligen Nigeria (93), Indien (24) eller Bangladesh (14). Till gruppen hör 2 minderåriga barn. Utgångspunkten är att dessa personer återvänder till sina respektive hemland eller att deras vistelse legaliseras genom att de ansöker om uppehållstillstånd på någon annan grund, om deras avsikt är att stanna inom EU. En person kan ansöka om internationellt skydd, om det inte är möjligt att återvända till hemlandet.  

För att förebygga oklarheter och missbruk ska de personer för vilkas del det tillfälliga skyddet upphävs få tillräcklig och aktuell information om sina rättigheter och skyldigheter. Informationen ska ges redan i god tid innan denna lag träder i kraft. Migrationsverket skickade i slutet av 2024 ett informationsbrev till personerna i fråga som informerade dem om att deras uppehållstillstånd upphör att gälla till följd av de pågående lagändringsprojekten. 

Om en person som hör till gruppen stannar i Finland utan uppehållsrätt och visar upp sitt föråldrade uppehållstillståndskort i syfte att uppnå vinning eller vilseleda, kan personen anses ha gjort sig skyldig till utlänningsförseelse i enlighet med 185 § i utlänningslagen. 

4.2.6  Konsekvenser för barn

Sedan dess införande har nästan 75 000 personer ansökt om tillfälligt skydd i Finland. Det är siffran när denna proposition lämnas. Till denna grupp hör även familjer och barn. En förlängning av giltighetstiden för tillfälligt skydd och uppehållstillståndskort på det föreslagna sättet garanterar att det tillfälliga skyddet fortsätter på ett smidigt sätt också med tanke på de minderåriga barn som får tillfälligt skydd och deras familjer. Ett smidigt förfarande garanterar kontinuitet i barns och familjers liv och vistelse i Finland. En förlängning av uppehållstillstånden på det föreslagna sättet främjar tillgodoseendet av barnets rättigheter och barnets bästa. 

I den befolkningsgrupp vars tillfälliga skydd föreslås upphävas finns det sammanlagt 2 minderåriga barn. Barnens och deras familjers etablering i det finländska samhället har redan pågått som mest i nästan tre år och upphävandet av deras tillfälliga skydd skulle eventuellt innebära att de måste lämna Finland. Utlänningar som hör till gruppen måste i fortsättningen ansöka om uppehållstillstånd på någon annan grund eller lämna landet. Också dessa barn kan tillsammans med sina familjer i princip bedömas kunna återvända till sitt hemland. Om omständigheterna till denna del har förändrats och det inte är möjligt för dem att återvända till sitt hemland, är det möjligt för dem att ansöka om internationellt skydd. Ett barns vistelseort beror i första hand på dess vårdnadshavare. Ett barns vårdnadshavare har det primära ansvaret för barnets fostran, utveckling, omsorg och trygghet. Om det inte finns förutsättningar för beviljande av uppehållstillstånd efter det att det tillfälliga skyddet upphör, ska avlägsnande ur landet övervägas. I samband med bedömningen vid avlägsnande ur landet bedöms till exempel i enlighet med 6, 145 och 146 § i utlänningslagen bl.a. också barnets bästa och barnets och familjens anknytning till Finland. Till dessa delar beaktas också barnets bästa och rättigheter på det sätt som lagen förutsätter också till denna del. 

4.2.7  Konsekvenser för personer som vistas i Finland med stöd av uppehållstillstånd vid tillämpning av uteslutningsklausuler (89 §)

Den föreslagna ändringen som gäller den typ av uppehållstillstånd som ett tillfälligt uppehållstillstånd som beviljas vid tillämpning av uteslutningsklausuler är innebär att uppehållstillstånd efter tre års vistelse med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd fortsätter gälla som tillfälliga i stället för att beviljas som kontinuerliga. Det är fråga om personer som gjort sig skyldiga till allvarliga brott och i fråga om vilka utgångspunkten är återresa till hemlandet och inte integration i det finländska samhället. På grund av t.ex. förbud mot tillbakasändning eller av praktiska skäl är tillbakasändning dock inte alltid möjligt.  

Enligt Migrationsverkets statistik beviljades sammanlagt 34 utlänningar tillfälligt uppehållstillstånd med stöd av 89 § mellan åren 2021 och 2024 (i fråga om 2024 är de siffror som beaktats från tiden 1.1–7.11.2024). Under denna tidsperiod beviljades inte ett enda kontinuerligt uppehållstillstånd med stöd av 89 §. Den praktiska effekten av ändringen är således mycket liten. Den grupp av utlänningar som berörs av ändringen är rätt begränsad. I och med den föreslagna ändringen kommer bedömningen av förutsättningarna för uppehållstillstånd och utvisning att utföras mer regelbundet. Ändringen bedöms dock inte öka Migrationsverkets arbetsmängd avsevärt med beaktande av att nya uppehållstillstånd med stöd av 89 § beviljas rätt sällan, bara i cirka 5–20 fall per år. Förslag om ändring av utlänningslagen i fråga om uteslutningsgrunderna har lagts fram (RP 29/2024 rd). Dessa ändringar bedöms eventuellt öka antalet uteslutningsfall måttligt.  

Ändringen har konsekvenser för maximitiden för uppehållstillståndets giltighet. Dessutom kan en person på grund uppehållstillståndets tillfälliga natur i fortsättningen inte alls få permanent uppehållstillstånd eller medborgarskap med stöd av ett tillstånd som beviljats med stöd av 89 §. Om en person senare får ett kontinuerligt uppehållstillstånd som möjliggör medborgarskap, räknas endast hälften av vistelsen med stöd av det tillfälliga uppehållstillståndet mot uppfyllandet av kravet på boendetid för medborgarskap.  

Ändringen har konsekvenser för utlänningars rätt att arbeta efter tre års vistelse. Till skillnad från en person som vistas i landet med stöd av ett tillfälligt uppehållstillstånd som beviljats med stöd av 89 § har en person som vistas i landet med stöd av ett kontinuerligt uppehållstillstånd obegränsad rätt att arbeta. Enligt förslaget kommer detta inte att vara fallet i fortsättningen. Eftersom sådana personer saknar rätt att arbeta ska deras försörjning bekostas av staten, och det kan antas att vissa individer eventuellt kommer att ty sig till olagliga sätt att försörja sig på. Det bedöms dock att ändringen på grund av målgruppens storlek inte har några betydande konsekvenser t.ex. för tillväxten av den gråa ekonomin. 

I fråga om hemkommun, bosättningsbaserade sociala förmåner och utkomststöd är konsekvenserna av att typen av uppehållstillstånd ändras desamma som i fråga om personer som får tillfälligt skydd (se 4.2.4 Konsekvenser för personer som åtnjuter tillfälligt skydd i Finland) 

4.2.8  Konsekvenser för informationssystem

Propositionen har inga konsekvenser för informationssystem.  

5.1.1  Förfarandet för fortsatt tillstånd enligt utlänningslagen

Det att giltighetstiden för 110 a § (som är ett temporärt undantag) upphör innebär att förfarandet för fortsatt tillstånd enligt 54 § i utlänningslagen blir tillämpligt. Förfarandet fortsatt tillstånd enligt utlänningslagen kräver att personer som får tillfälligt skydd själva inleder ett ansökningsförfarande när deras uppehållstillstånd upphör att gälla. Detta skulle innebära behandling av tiotusentals ansökningar om fortsatt tillstånd samtidigt. Eftersom antalet uppehållstillstånd som ska förnyas är stort innebär det att verket skulle behöva anvisa en betydande mängd personalresurser till tillståndsförfarandet. Skyldigheten att ge skydd och uppehållstillstånd grundar sig på förpliktande EU-lagstiftning. Migrationsverket behöver inte göra någon separat tillståndsprövning när fortsatt tillstånd beviljas. Rättsläget skulle bli oklart, eftersom rättigheterna för personer som har rätt till tillfälligt skydd med stöd av rådets genomförandebeslut baserar sig direkt på Europeiska unionens lagstiftning, och om det nationella uppehållstillståndet eventuellt skulle upphöra skulle det inte inverka på dessa personer, eftersom de inte ansöker om förlängning av sina uppehållstillstånd. Det finns inga grunder för att använda det sedvanliga förfarandet med fortsatt tillstånd i situationer med tillfälligt skydd.  

5.1.2  Alternativ i fråga om uppehållstillståndskort

Vid beredningen av propositionen har man bedömt flera alternativa modeller för förnyande av uppehållstillståndskorten. 

Först övervägde man en modell där förnyandet av uppehållstillståndskortet är avgiftsbelagt. Vid beredningen konstaterades det att även om det av kostnadsskäl är motiverat att kortet är avgiftsbelagt, är det inte ändamålsenligt att föreskriva om avgifterna för förnyande av kortet i denna proposition, eftersom bestämmelser om avgifterna för uppehållstillstånd och uppehållstillståndskort finns i inrikesministeriets förordning om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer. Förordningen om Migrationsverkets avgiftsbelagda prestationer bereds separat vid inrikesministeriet under hösten 2024.  

Som ett annat alternativ övervägde man en modell där förnyandet av kortet begränsas till endast vissa situationer, t.ex. om innehavaren förlorar sitt kort. Detta alternativ ansågs dock inte vara genomförbart, eftersom begränsningen av förnyandet av kortet ansågs vara problematisk med tanke på skyldigheterna enligt direktivet och individens rättigheter. En annan utmaning ansågs vara att identifiera sådana situationer där ett nytt kort undantagsvis kan utfärdas samt den administrativa börda som prövning från fall till fall skulle förorsaka Migrationsverket. 

Det tredje alternativ som man övervägde var en modell där den maximala giltighetstiden för kortet fastställs oberoende av uppehållstillståndets varaktighet, t.ex. fem år. Med denna metod kunde man undvika att ett stort antal kort skulle behöva förnyas varje gång som uppehållstillstånden förlängs. Detta alternativ ansågs dock inte vara fungerande bland annat av den orsaken att uppehållstillståndskortets giltighetstid i enlighet med utlänningslagen i princip är bunden till uppehållstillståndets giltighetstid. Det skulle vara fråga om en ny situation, och trots de eventuella fördelarna med den fanns det vid beredningen inte tillräckligt med tid för konsekvensbedömningen. Om kortets giltighetstid var väldigt lång skulle det kunna medföra utmaningar i synnerhet i en situation där det tillfälliga skyddet inte längre förlängs, men flera tiotusentals personer innehar ett uppehållstillståndskort på vilket den antecknade giltighetstiden ännu inte har löpt ut. 

Det fjärde alternativ som övervägdes var huruvida något annat intyg eller någon annan handling kunde utfärdas som bevis på uppehållstillstånd. Alternativet ansågs inte vara möjligt med beaktande av förordningen om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EY/1030/2002). Det är dock känt att till exempel personer som fått tillfälligt skydd i Nederländerna som intyg ges en pappershandling i stället för ett uppehållstillståndskort. I Nederländerna beviljas dock inte personer som fått tillfälligt skydd uppehållstillstånd, utan deras uppehållsrätt baserar sig direkt på deras ställning som personer som ges tillfälligt skydd. 

5.1.3  Förlängning av maximitiden för tillfällig vistelse

Vid beredningen har man övervägt ett alternativ där maximitiden för tillfälligt skydd även i fortsättningen skulle fastställas i lag, men det skulle vara nödvändigt att höja den från nuvarande tre år, då denna tidsfrist löper ut den 4 mars 2025. Vid beredningen har man dock kommit fram till att den nationella maximitiden inte tillför något mervärde, eftersom unionens medlemsstater enligt direktivet ska bevilja personer som åtnjuter tillfälligt skydd uppehållstillstånd under hela den tid som skyddet varar och utfärda handlingar eller andra motsvarande bevis i detta syfte. Också Finland är således skyldigt att ge tillfälligt skydd i enlighet med det och så länge som det genom rådets genomförandebeslut fastställs riktlinjer för fortsatt tillfälligt skydd på unionsnivå. Ett eventuellt på nationell nivå fastställt maximiantal år innebär i praktiken endast att det är nödvändigt att på nytt ändra den nationella lagstiftningen när detta maximiantal uppnås.  

5.1.4  Alternativa lösningar för upphävande av giltigheten av uppehållstillstånd för vissa tredjelandsmedborgare

Vid beredningen har man bedömt olika rättsliga lösningar för att upphäva giltigheten av uppehållstillstånd för vissa tredjelandsmedborgare i enlighet med statsrådets vilja. Det är fråga om personer som flytt från Ukraina och vars uppehållstillstånd i enlighet med rådets genomförandebeslut fortsätter att gälla fram till den 4 mars 2026, men i fråga om vilka statsrådet har ansett att det inte längre finns grunder för fortsatt tillfälligt skydd. Vid beredningen övervägde man möjligheten att ge statsrådet befogenhet att med stöd av vissa förutsättningar att genom lag besluta om upphävande av giltigheten av uppehållstillstånd som redan förlängts. Eftersom det är fråga om en enskild situation som nu är aktuell, ansågs det inte vara godtagbart eller nödvändigt att föreskriva om en allmän befogenhet för statsrådet. Å andra sidan ansågs det inte heller ändamålsenligt att en befogenhet som är bunden till en viss enskild situation tas in i en lag ens som en temporär bestämmelse. Dessutom övervägde man ett alternativ där den temporära 110 a §, som upphör att gälla den 4 mars 2025, skulle ändras innan den slutar gälla och att man i den skulle ta in befogenheten för statsrådet att besluta om upphävande av uppehållstillstånd, men alternativet visade sig vara omöjligt av tidsmässiga skäl. En ändring av ikraftträdandebestämmelsen i den temporära 110 a § i utlänningslagen ansågs vara den mest exakta, ändamålsenliga och godtagbara lösningen.