1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
I Kina utbröt i början av 2020 en epidemi av den smittsamma sjukdomen covid-19, orsakad av ett nytt coronavirus. Epidemin blev snabbt en global pandemi. Epidemin och de begränsningsåtgärder som vidtagits för att bekämpa den har vid olika tidpunkter under pandemin försvagat förutsättningarna för ekonomisk verksamhet och ökat antalet personer som får arbetslöshetsförmåner. Våren 2020 gjordes flera tillfälliga ändringar i systemet för utkomstskydd för arbetslösa. Syftet med ändringarna var att stödja ställningen och försörjningen för dem som blivit permitterade och arbetslösa. Giltighetstiden för en del av ändringarna förlängdes till slutet av 2021.
Statsrådet fattade den 22 december 2021 ett principbeslut om att ta i bruk en så kallad nödbromsmekanism. I hanteringen av epidemin återgick man till omfattande begränsningar och rekommendationer. Målet är att minska i synnerhet kontakterna mellan vuxna i de områden där epidemiläget är som värst och därmed bromsa upp spridningen av epidemin. I det rådande läget kan det inte helt säkerställas att samhället hålls öppet till exempel med hjälp av coronapass. Begränsningsåtgärderna försvårar utövandet av näringar och bedöms leda till fler permitteringar och till att fler anställningsförhållanden upphör.
1.2
Beredning
Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid social- och hälsovårdsministeriet. Finlands näringsliv, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC rf, STTK, Akava, Företagarna i Finland rf, Folkpensionsanstalten, Arbetslöshetskassorna Samorganisation, finansministeriet och arbets- och näringsministeriet har getts möjlighet att kommentera propositionen skriftligen. Till följd av det snabbt försämrade epidemiläget har de åtgärder som vidtagits för att bekämpa epidemin införts snabbt. De ändringar som stöder försörjningen för dem som blivit permitterade och arbetslösa på grund av åtgärderna måste också behandlas skyndsamt. Därför har det inte varit möjligt att ordna en fullständig remissbehandling enligt anvisningen för hörande vid författningsberedning.
Ålands landskapsregering och Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet (AMS) har hörts om propositionen.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Självrisktid
Bestämmelser om självrisktiden enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) finns i fråga om arbetslöshetsdagpenning (grunddagpenning och inkomstrelaterad dagpenning) i 5 kap. 13 § och i fråga om arbetsmarknadsstöd i 7 kap. 10 §. Enligt bestämmelserna betalas arbetslöshetsdagpenning eller arbetsmarknadsstöd ut efter det att en person har varit arbetslös arbetssökande vid arbets- och näringsbyrån en tid som motsvarar sammanlagt fem fulla arbetsdagar under högst åtta på varandra följande kalenderveckor.
Vid utbetalning av arbetslöshetsdagpenning föreläggs självrisktiden i princip alltid när maximitiden för utbetalning av arbetslöshetsdagpenning börjar, oberoende av orsak till erhållande av förmånen (t.ex. anställningsförhållandets upphörande eller permittering). Det finns två undantag från denna huvudregel där självrisktid inte föreläggs. Det första gäller en situation där dagpenningsperiodens maximitid kommer att börja igen inom ett år från det att föregående maximitid började och självrisktiden har förelagts när den föregående dagpenningsperiodens maximitid började. I denna situation börjar maximitiden för utbetalning löpa från början utan självrisktid. Det andra undantaget gäller en situation där maximitiden för utbetalning börjar löpa på grund av att en person förhindras att arbeta till följd av en sådan stridsåtgärd som inte står i samband med personens anställningsvillkor eller arbetsförhållanden och han eller hon i övrigt uppfyller villkoren för erhållande av arbetslöshetsdagpenning. Även i denna situation börjar maximitiden för utbetalning löpa utan självrisktid.
Det senare undantaget som gäller självrisktiden gäller också arbetsmarknadsstöd. I fråga om arbetsmarknadsstöd föreläggs inte heller någon självrisktid i en situation där utbetalningen av en persons arbetsmarknadsstöd börjar omedelbart efter det att maximitiden för utbetalning av arbetslöshetsdagpenning har löpt ut. I andra fall föreläggs självrisktid i fråga om arbetsmarknadsstöd när utbetalningen av stödet börjar och personen i fråga har varit arbetslös arbetssökande vid arbets- och näringsbyrån en tid som motsvarar sammanlagt fem hela arbetsdagar under högst åtta på varandra följande kalenderveckor. Självrisktiden för arbetsmarknadsstödet föreläggs inte på nytt, utan den gäller tills personen uppfyller det arbetsvillkor som är en förutsättning för arbetslöshetsdagpenning.
Självrisktidens innebörd inom utkomstskyddet för arbetslösa är att förbättra sysselsättningsincitamenten i början av arbetslösheten genom att minska förmånen precis i början av arbetslösheten. Med andra ord utgör självrisktiden en del inom systemet för utkomstskydd för arbetslösa där syftet är att förebygga att arbetslöshet börjar. Den har också en traditionell innebörd inom försäkringssystemen, som bygger på att ringa ekonomisk skada inte ersätts.
2.2
Jämkning av arbetslöshetsförmån
Bestämmelser om rätten till jämkad arbetslöshetsförmån för arbetslösa arbetssökande finns i 4 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002). Med stöd av 1 § i kapitlet kan jämkad arbetslöshetsförmån betalas en arbetssökande som får inkomst av deltidsarbete eller av heltidsarbete som varar i högst två veckor. Jämkad arbetslöshetsförmån kan också betalas till en person vars arbetstid per dag har förkortats på grund av permittering eller av en orsak som kan jämställas med permittering eller som är förhindrad att arbeta på grund av en sådan stridsåtgärd som inte står i samband med den arbetssökandes anställningsvillkor eller arbetsförhållanden eller till en person som har inkomst av företagsverksamhet eller eget arbete. Rätten till jämkad arbetslöshetsförmån förutsätter att personen är arbetssökande vid arbets- och näringsbyrån.
En person som bedriver företagsverksamhet eller eget arbete kan omfattas av jämkning, om företagsverksamheten eller det egna arbetet bedrivs i så liten skala att det är fråga om bisyssla. Dessutom kan en person ha rätt till jämkad inkomstrelaterad dagpenning om företagsverksamheten eller det egna arbetet fortgår högst två veckor eller under fyra månaders tid från inledandet av sådan företagsverksamhet eller sådant eget arbete som inleddes när personen var arbetslös. Om inkomsterna av företagsverksamhet under jämkningsperioden inte kan påvisas på ett tillförlitligt sätt, kan de uppskattas på grundval av beskattningsuppgifterna. Till 11 kap. i lagen om utkomstskydd för arbetslösa fogas också till stöd för företagarnas försörjning en temporärt gällande 4 b § om företagares rätt till arbetsmarknadsstöd, när verksamheten inte har avslutats helt, men företagaren inte längre arbetar heltid i sin verksamhet.
När en arbetslöshetskassa eller Folkpensionsanstalten uppskattar inkomsterna av företagsverksamheten efter att dessa har förändrats väsentligt i förhållande till uppgifterna i den senast fastställda beskattningen, blir de tvungna att uppskatta inkomsterna av företagsverksamheten i enlighet med beskattningsreglerna. Detta beror på att det i fråga om företagsinkomster föreskrivs genom förordning av statsrådet att förvärvsinkomstandelen av inkomsterna ska beaktas vid jämkning, medan kapitalinkomstandelen inte beaktas.
Eftersom antalet företagare som ansöker om jämkat arbetsmarknadsstöd förväntades öka till följd av lagändringen, och eftersom det kunde antas att den pågående covid-19-epidemin som påverkar företagsverksamheten också inverkar på inkomsterna för sådana mottagare av arbetslöshetsförmåner som bedriver företagsverksamhet som bisyssla, uppskattades det vara en tung process för både arbetslöshetskassorna och Folkpensionsanstalten att följa beskattningsreglerna vid uppskattningen av de förändrade inkomsterna av företagsverksamhet. Av denna orsak ändrades jämkningen av inkomst av företagsverksamhet temporärt så att jämkningen görs på basis av den inkomst från företagsverksamhet som företagaren själv har uppgett, om den inkomst som fastställts vid beskattningen inte kan användas vid jämkningen av arbetslöshetsförmåner på grund av att beloppet av förvärvsinkomsten från företagsverksamheten ändrats (lag 315/2020). Lagändringen var viktig i synnerhet med tanke på Folkpensionsanstaltens verksamhet, eftersom Folkpensionsanstalten med stöd av den temporära undantagsbestämmelsen betalade arbetsmarknadsstöd till företagare som hade rätt till stödet.
5
Remissvar
Finlands näringsliv, Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC, STTK, Akava, Företagarna i Finland rf, arbets- och näringsministeriet, finansministeriet, Folkpensionsanstalten och Arbetslöshetskassornas Samorganisation har getts möjlighet att kommentera propositionen skriftligen. Till följd av det snabbt försämrade epidemiläget har de åtgärder som vidtagits för att bekämpa epidemin införts snabbt. De ändringar som stöder försörjningen för dem som blivit permitterade och arbetslösa på grund av åtgärderna måste också behandlas skyndsamt. Därför har det inte varit möjligt att ordna en fullständig remissbehandling enligt anvisningen för hörande vid författningsberedning.
Ålands landskapsregering och Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet (AMS) har hörts om propositionen.
Remissinstanserna ansåg att det föreslagna undantag som gäller självrisktiden i huvudsak är motiverat och ändamålsenligt. Finlands Näringsliv rf och Företagarna i Finland rf föreslog att det utöver de nu föreslagna ändringarna bör föreskrivas på samma sätt som våren 2020 om temporära lättnader i bestämmelserna om permittering. Enligt Finlands näringsliv bör slopandet av självrisktiden dessutom endast gälla vid permittering och ökningen av förmånsutgifterna bör finansieras helt och hållet ur statens medel. Även enligt Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT och Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC bör staten temporärt delta i finansieringen av inkomstrelaterad dagpenning som betalas för permitteringstid.
Finlands Fackförbunds Centralorganisation FFC ansåg att den föreslagna giltighetstiden på två månader var för kort och föreslog att undantagens giltighetstid förlängs till utgången av juni 2022. Enligt organisationen bör man tillsammans med arbetsmarknadsorganisationerna också bereda andra stödåtgärder för arbetstagare som på grund av restriktionerna är förhindrade att arbeta.
Folkpensionsanstalten och Arbetslöshetskassornas Samorganisation rf fäste uppmärksamhet vid den utmaning med tanke på verkställigheten av utkomstskyddet för arbetslösa som följer av en retroaktiv tillämpning av ändringarna.
6
Specialmotivering
6.1
Lagen om utkomstskydd för arbetslösa
4 kap. Jämkade och minskade arbetslöshetsförmåner
10 §.Temporärt undantag som gäller jämkning av företagsinkomst. Den föreslagna paragrafen är ny. I paragrafen ska det föreskrivas om ett temporärt undantag vid fastställelse av den förvärvsinkomst från företagsverksamhet som ska beaktas vid jämkning. Enligt förslaget ska vid jämkning av arbetslöshetsförmåner beaktas den inkomst från företagsverksamhet som företagaren själv har uppgett och som omfattas av jämkningen, om den inkomst som fastställts vid beskattningen inte kan användas vid jämkningen av arbetslöshetsförmåner på grund av att beloppet av förvärvsinkomsten från företagsverksamheten ändrats. Vid jämkning som grundar sig på den inkomst som företagaren själv har uppgett kommer inte de inkomstuppgifter som uppgetts och använts vid jämkningen att kontrolleras i efterhand, med undantag för normal granskning enligt Folkpensionsanstaltens eller arbetslöshetskassans egen interna granskning och riskhantering.
5 kap. Förutsättningar för erhållande av arbetslöshetsdagpenning
13 §.Självrisktid. I propositionen föreslås det att bestämmelserna om självrisktiden i 5 och 7 kap. temporärt ändras i sin helhet. Enligt förslaget ska självrisktiden inte hindra betalning av arbetslöshetsdagpenning när maximitiden för utbetalning av arbetslöshetsdagpenning börjar och inte heller hindra betalning av arbetsmarknadsstöd när utbetalningen börjar. I propositionen föreslås det helt nya temporära paragrafer om självrisktiden för att säkerställa de temporära ändringarna av självrisktiden och helhetsinnehållet i den gällande lagstiftningen.
I propositionen föreslås det att självrisktiden ska vara fem vardagar, medan den för närvarande är fem helt arbetslösa dagar eller en motsvarande period. I fråga om arbetslöshetsdagpenning föreskrivs om detta i första meningen i 5 kap. 13 § 1 mom. Momentets andra mening motsvarar nuläget.
Lagens 5 kap. 2–5 mom. motsvarar nuläget.
I praktiken föreläggs ingen självrisktid medan den temporära lagen är i kraft, utan när de övriga villkoren uppfylls betalas arbetslöshetsdagpenning omedelbart ut från det att arbetsvillkoret uppfylls eller anmälan som arbetslös arbetssökande lämnats, om det inte finns något annat hinder för användning av självrisken. I fråga om arbetslöshetsdagpenningen föreskrivs det om denna rätt till arbetslöshetsförmåner oberoende av självrisktiden och om att beslut om självrisktiden inte behöver fattas i ett nytt 5 kap. 13 § 6 mom. Självrisktiden kvarstår dock som en grund för rätten till arbetslöshetsförmån, eftersom självrisktiden ska kunna beaktas när arbetsvillkoret nästa gång uppfylls, och när det gäller mottagare av arbetslöshetsdagpenning ska det avgöras om det med stöd av 5 kap. 13 § 2 mom. inte ska föreläggas en självrisktid.
7 kap. Allmänna bestämmelser om arbetsmarknadsstöd
10 §.Självrisktid. I paragrafen föreskrivs det på motsvarande sätt om självrisktiden och om betalning av arbetsmarknadsstöd trots självrisktiden som i 5 kap. 13 § om självrisktiden för arbetslöshetsdagpenning.
7
Ikraftträdande
Det är fråga om en temporär lag som ska gälla till den 28 februari 2022. Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt och den ska tillämpas retroaktivt från och med den 1 januari 2022.
Lagens 4 kap. 10 § ska tillämpas vid betalning av arbetslöshetsförmåner för ansökningsperioder som börjar den 1 januari 2022 eller därefter, dock senast den 28 februari 2022.
Bestämmelserna i 5 kap. 13 § och 7 kap. 10 § ska tillämpas om den första dagen från och med vilken självrisktiden för grunddagpenning, inkomstrelaterad dagpenning eller arbetsmarknadsstöd kan föreläggas infaller den 1 januari 2022 eller därefter. Denna bestämmelse ska tillämpas fram till dess att den första dagen av självrisktiden är den 28 februari 2022. Självrisktid som börjar vid utgången av den temporära bestämmelsen, under dess giltighetstid, alltså senast den 28 februari 2022, är i sin helhet tid som ersätts med arbetslöshetsförmån.
9
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
De föreslagna ändringarna anknyter till de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 18 och 19 § i grundlagen (731/1999). Grundlagens 18 § gäller näringsfrihet och rätt till arbete och 19 § gäller rätt till social trygghet.
Systemet med utkomstskydd för arbetslösa syftar till att trygga arbetslösa arbetssökandes ekonomiska möjligheter att söka arbete och förbättra sina förutsättningar att komma in på eller återvända till arbetsmarknaden. Detta görs genom att systemet ersätter de ekonomiska förluster som arbetslösheten orsakar. Enligt 18 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna främja sysselsättningen och verka för att alla tillförsäkras rätt till arbete. Det främjande av sysselsättningen som avses i bestämmelsen innebär att det allmänna strävar efter att trygga rätten till arbete för envar, och att det allmänna ska sträva efter att förhindra uppkomsten av en grupp permanent arbetslösa (se RP 309/1993 rd, s. 72, GrUU 44/2000 rd, s. 2, GrUU 17/1995 rd, s. 1–2). I 19 § 2 mom. i grundlagen anges att var och en genom lag ska garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid bland annat arbetslöshet. Bestämmelsen förutsätter att lagstiftaren garanterar var och en som behöver grundläggande försörjning en subjektiv rätt till den trygghet som det allmänna genom lag är skyldig att ordna. Den sociala tryggheten är förknippad med vissa sociala risksituationer som nämns i bestämmelsen, men också med respektive lagbestämmelser om bidragskriterier, behovsprövning och procedurer (RP 309/1993 rd, s. 74, bland annat GrUU 55/2016 rd, s. 3 och GrUU 48/2006 rd, s. 2). Systemen för grundläggande försörjning bör vara så täckande att inga grupper lämnas utanför systemen och därmed blir lidande (RP 309/1993 rd, s. 75/I, GrUU 48/2006 rd, s. 2, GrUU 6/2009 rd, s. 7/II).
Det föreslås att systemet med utkomstskydd för arbetslösa temporärt ska ändras så att det under exceptionella omständigheter ger dem som permitteras eller blir arbetslösa ett bättre skydd än i nuläget under arbetslösheten. Detta ska uppnås genom att självrisktiden från början av betalningen av arbetslöshetsförmåner slopas för viss tid. Samtidigt ska dock också ställningen för dem som får olika arbetslöshetsförmåner enligt lagen om utkomstskydd för arbetslösa tillgodoses så att slopandet av självrisktiden gäller även dem som får arbetsmarknadsstöd.
Eftersom syftet med de föreslagna ändringarna är att temporärt göra det lättare att få en arbetslöshetsförmån och att trygga människors försörjning, anser regeringen att de föreslagna ändringarna inte utgör ett problem med tanke på 18 § 2 mom. eller 19 § 2 mom. i grundlagen.
När det gäller ikraftträdandet av lagarna är utgångspunkten att en lag börjar tillämpas den dag den träder i kraft. Utöver om ikraftträdandedagen föreskrivs det om något annat endast om man vill att lagens verkningar ska gälla tiden före ikraftträdandet eller om man vill att vissa av lagens verkningar ska börja gälla efter ikraftträdandet. Lagstiftningen i Finland innehåller inget uttryckligt förbud mot retroaktiv lagstiftning, med undantag för det förbud mot retroaktiva kriminaliseringar som finns i grundlagens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Av de andra bestämmelserna i grundlagen kan dock följa att bestämmelser som har retroaktiva verkningar kan utfärdas endast i grundlagsordning.
Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Den allmänna jämlikhetsklausulen uttrycker huvudprincipen för likabehandling och jämlikhet. Vissa människor eller människogrupper får inte godtyckligen särbehandlas vare sig positivt eller negativt genom lag. Den allmänna jämlikhetsklausulen gäller också lagstiftaren.
Grundlagsutskottet brukar i sin praxis understryka att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning kan härledas ur jämlikhetsprincipen då reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (bl.a. GrUU 2/2011 rd, s. 2, GrUU 64/2010 rd, s. 2, GrUU 15/2001 rd, s. 2–3). Det viktigaste är huruvida särbehandlingen i det enskilda fallet kan motiveras på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 46/2006 rd, s. 2, GrUU 16/2006 rd, s. 2, GrUU 73/2002 rd).
De temporära ändringar som föreslås i propositionen ska tillämpas från och med den 1 januari 2022, dvs. före ikraftträdandet av lagen. Genom ändringarna görs det temporärt lättare för personer som har permitterats eller blivit arbetslösa att få en arbetslöshetsförmån. Eftersom de föreslagna ändringarna temporärt gäller alla som har permitterats eller blivit arbetslösa finns det med tanke på 6 § i grundlagen inga hinder för en retroaktiv tillämpning. Tröskeln för en retroaktiv tillämpning av ändringarna kunde anses vara högre om de föreslagna ändringarna skulle göra det svårare att få en arbetslöshetsförmån och därmed försämra människors ekonomiska ställning jämfört med nuläget. Eftersom avsikten med de föreslagna ändringarna är att trygga människors ekonomiska försörjning i samband med en exceptionell pandemi som har omfattande samhällsverkningar, finns det enligt regeringen inte heller ur denna synvinkel något som hindrar en retroaktiv tillämpning.
På de grunder som anförts ovan anser regeringen att propositionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.