Senast publicerat 22-12-2020 12:16

Regeringens proposition RP 241/2020 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt till lämnande av underrättelse enligt artiklarna 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att det stiftas lagar som är centrala med tanke på inrättandet av en ny förvaltningsnivå, välfärdsområden, och deras verksamhet. Dessa är lagen om välfärdsområden, lagen om ordnande av social- och hälsovård, lagen om ordnande av räddningsväsendet, lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland och en gemensam lag om införande av dessa, lagen om välfärdsområdenas finansiering samt förslag till ändring av lagstiftningen om kommunernas statsandelar, skattelagstiftningen, lagstiftningen om välfärdsområdenas personal samt vissa lagar som gäller den allmänna förvaltningen. 

Syftet med reformen av social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendet är att minska skillnaderna i välfärd och hälsa, trygga likvärdiga och högklassiga social- och hälsovårdstjänster och tjänster inom räddningsväsendet, förbättra säkerheten, tillgången till tjänster samt tjänsternas tillgänglighet, trygga tillgången på yrkeskunnig arbetskraft och svara på de utmaningar som förändringar i samhället för med sig och dämpa kostnadsökningen. 

Enligt propositionen ska det i Finland bildas 21 välfärdsområden till vilka de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som kommunerna för närvarande ansvarar för överförs. I Nyland avviker ansvaret för organiseringen av social- och hälsovården och räddningsväsendet från lösningen för det övriga landet så att Helsingfors stad dock fortfarande har ansvaret för att ordna tjänsterna. I Nyland ansvarar också fyra välfärdsområden för ordnandet av tjänsterna och inom hälso- och sjukvården dessutom HUS-sammanslutningen. Ansvaret för att ordna hälso- och sjukvård ska fördelas mellan välfärdsområdena, Helsingfors och HUS-sammanslutningen på det sätt som fastställs i lag och i avtalet om ordnande av social- och hälsovården. 

Miljö- och hälsoskyddet samt främjandet av välfärd och hälsa ska fortfarande höra till kommunernas uppgifter, men uppgiften att främja välfärd och hälsa ska också höra till välfärdsområdena. Kurators- och psykologuppgifterna inom elev- och studerandevården överförs dock till välfärdsområdena. 

Välfärdsområdena ska vara offentligrättsliga samfund med självstyre inom sitt område. De nya välfärdsområdena motsvarar till sitt område de nuvarande landskapen, men i fråga om landskapet Nyland görs en avvikelse från den nuvarande landskapsindelningen. Välfärdsområdenas högsta beslutande organ är välfärdsområdesfullmäktige som utses genom val. 

I lagen om välfärdsområden föreskrivs om välfärdsområdenas verksamhet, ekonomi och förvaltning samt om granskningen av ekonomin. Genom lagen om ordnande av social- och hälsovård överförs ansvaret för att ordna den kommunala social- och hälsovården till de välfärdsområden som inrättas. Genom den föreslagna lagen om ordnande av räddningsväsendet överförs organiseringsansvaret för det kommunala räddningsväsendet till de välfärdsområden som ska inrättas. 

I syfte att säkerställa det regionala samarbetet och en ändamålsenlig servicestruktur inom social- och hälsovården bildas fem samarbetsområden. De välfärdsområden som hör till ett samarbetsområde upprättar vart fjärde år upp ett samarbetsavtal. 

Förslaget innehåller noggrannare bestämmelser om välfärdsområdenas organiseringsansvar och tydligare avgränsade bestämmelser om anskaffningen av tjänster från privata tjänsteproducenter och om anlitande av hyrd arbetskraft och anskaffning av arbetskraft. I införandelagen föreslås bestämmelser om ogiltighet och möjlighet att säga upp sådana avtal om köpta tjänster som överförs inom välfärdsområdet och där det har avtalats i strid med de bestämmelser som föreslås om organiseringsansvar och köpta tjänster i lagen om ordnande av social- och hälsovård. 

Det föreslås att statens möjlighet att styra social- och hälsovården och räddningsväsendet, vilka hör till välfärdsområdenas ansvar, samtidigt stärks. Styrningen ska vara strategisk och inriktas på frågor som är centrala med tanke på tryggandet av finansieringen och tjänsterna. Statsrådet ska vart fjärde år fastställa strategiska mål för social- och hälsovården. Välfärdsområdena bör beakta målen i sin egen verksamhet och även vid beredningen av samarbetsavtalen. Social- och hälsovårdsministeriet förhandlar dessutom årligen med välfärdsområdena om genomförandet av den social- och hälsovård som de ansvarar för att ordna. På motsvarande sätt ska statsrådet vart fjärde år fastställa de strategiska målen för räddningsväsendet, och inrikesministeriet ska årligen förhandla med välfärdsområdena om genomförandet av det räddningsväsende som hör till deras organiseringsansvar. 

Välfärdsområdenas verksamhet finansieras huvudsakligen med statlig finansiering och delvis med kundavgifter som tas ut av dem som använder tjänsterna. Bestämmelser om finansieringen finns i lagen om välfärdsområdenas finansiering. Finansieringen bestäms kalkylmässigt huvudsakligen utifrån behovet av tjänster i välfärdsområdet och utifrån omgivningsfaktorer. Finansieringen av räddningsväsendet påverkas dessutom av en riskfaktor. Den statliga finansieringen är allmänna icke-öronmärkta medel för välfärdsområdena. När finansieringsansvaret överförs från kommunerna på staten, måste statens inkomster ökas och kommunernas inkomster minskas i motsvarighet till överföringen. Därför föreslås det att statens skatteinkomster ökas genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Kommunerna åläggs att sänka kommunalskatten för att det totala skatteuttaget inte ska öka. Minskningen av kommunalskatten uppgår till 13,26 procentenheter i samtliga kommuner. Även kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna sänks och statens andel ökas i motsvarande grad. 

Välfärdsområdet ska i princip inte ha rätt att ta upp långfristiga lån. Ett välfärdsområde kan dock inom ramen för en lånefullmakt som statsrådet beviljar ta upp långfristiga lån för finansiering av investeringar. Dessutom föreskrivs det om möjligheten att bevilja tilläggslån för brådskande och nödvändiga investeringar. Välfärdsområdena ska utarbeta en investeringsplan för de investeringar som ingår i låneramen. Planen ska godkännas av social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet till de delar som planen gäller deras förvaltningsområde. 

De ändringar som gäller beskattningen genomförs så neutralt som möjligt för de skattskyldiga. Ändringar i skattestrukturen får inte medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft. 

Det föreslås att kommunernas statsandelar minskas i motsvarighet till de uppgifter som överförs. De ändringar som följer av detta och av sänkningen av kommunalskatten begränsas genom en permanent bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet och en utjämning av förändringen i statsandelssystemet. 

Den personal som är anställd inom den kommunala social- och hälsovården och räddningsväsendet övergår med undantag av den personal som är anställd hos Helsingfors stad i anställning hos välfärdsområdena i enlighet med principerna för överlåtelse av rörelse. Personalen inom HNS-sjukvårdsdistrikt övergår till HUS-sammanslutningen. 

Samkommunerna för sjukvårdsdistrikt och samkommunerna för specialomsorgsdistrikt för utvecklingsstörda samt deras egendom, ansvar och skyldigheter överförs till välfärdsområdena. HNS egendom överförs dock till HUS-sammanslutningen och Helsingfors stads egendom överförs inte, men till denna del föreskrivs det att social- och hälsovårdens och räddningsväsendets ekonomi ska särskiljas från stadens övriga ekonomi. Från kommunerna, med undantag för Helsingfors stad, överförs lösöre i anknytning till organisering av social- och hälsovården och räddningsväsendet till välfärdsområdena. För egendomsöverföringar betalas inte ersättning till kommuner eller samkommuner, utom i sådana fall där överföringarna leder till att kommunens ekonomiska självstyrelse inskränks. 

I lagen om välfärdsområden föreskrivs det också om välfärdsområdenas bolagiserade kompetenscenter för lokal- och fastighetsförvaltning, där staten kan vara delägare. Kompetenscentret ska ha till uppgift att förvalta ett gemensamt lokaldatasystem för välfärdsområdena och det kan också ha andra uppgifter som välfärdsområdena beslutar om. 

I propositionen föreslås vidare att riksdagen godkänner en underrättelse i enlighet med artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse om att stadgan ska tillämpas på kommuner och välfärdsområden i Finland. Avsikten är att underrättelsen ska träda i kraft den första dagen i den månad som följer tre månader efter den dag då depositarien för avtalen mottog underrättelsen. 

De föreslagna välfärdsområdena inrättas så snart som möjligt efter det att lagarna har antagits och stadfästs. HUS-sammanslutningen bildas genom godkännande av grundavtalet. Det första välfärdsområdesvalet förrättas enligt förslag den 23 januari 2022 i alla välfärdsområden men inte i Helsingfors. I det första skedet bereder välfärdsområdenas temporära förvaltning och, när det välfärdsområdesfullmäktige som valts efter välfärdsområdesvalet inlett sin verksamhet, välfärdsområdena organiseringen av verksamheten och personal- och egendomsöverföringarna tillsammans med kommunerna och samkommunerna så att ansvaret för att ordna social- och hälsovården, räddningsväsendet samt andra särskilt föreskrivna tjänster och uppgifter överförs på välfärdsområdena från ingången av 2023. 

De lagar som hänför sig till propositionen avses träda i kraft stegvis så att en del träder i kraft den 1 juli 2021 och en del träder i kraft den 1 mars 2022 när de nya välfärdsområdesfullmäktige inleder sin verksamhet och de sista den 1 januari 2023. Propositionen omfattar även övergångsperioder. Lagen om införande av reformen avses träda i kraft den 1 juli 2021. Dessutom ska lagen om välfärdsområden delvis tillämpas omedelbart på välfärdsområdenas verksamhet. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

Hållbarhetsunderskottet i de offentliga finanserna i Finland beräknas uppgå till 3–4 procent av BNP. De åldersbundna utgifterna kommer att fortsätta att öka under hela 2020-talet och därefter. På grund av utvecklingen av befolkningens åldersstruktur och kommunernas differentierade bärkraft kan social- och hälsovårdens strukturer och finansiering inte längre trygga likvärdiga tjänster för alla finländare. Kommunernas axlar håller inte för att finansiera och ordna social- och hälsovårdstjänsterna. Utmaningarna i social- och hälsovårdssystemet är olika i olika delar av landet. Det förekommer problem i tillgången till social- och hälsotjänster i områden som tappar befolkning eller som har en åldrande befolkning. Bland annat i huvudstadsregionen medför befolkningsökningen och det ökande antalet invandrare utmaningar för ordnandet av social- och hälsotjänster. Även grundlagsutskottet har konstaterat att det med avseende på systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna finns vägande skäl för en revidering av social- och hälsovårdstjänsterna. Dessa skäl talar för att organiseringsansvaret för social- och hälsovårdstjänster bör läggas över på aktörer som är större än de enskilda kommunerna (se GrUU 65/2018 rd, s. 4, GrUU 26/2017 rd, s. 7, GrUU 30/2016 rd, s. 3, GrUU 75/2014 rd, s. 2/I och GrUU 67/2014 rd, s. 3–4). 

Social- och hälsovårdens struktur har länge varit föremål för reformsträvanden. Som delreformer genomfördes landskapsförsöket i Kajanaland, där social- och hälsovården i kommunerna i regionen under 2005–2012 i hela landskapet genomfördes av en samkommun i anslutning till landskapsförvaltningen, samt kommun- och servicestrukturreformen (Paras-reformen) 2007–2013, där kommunerna ålades att samarbeta för viss tid kring ordnandet av tjänsterna. Stora utmaningar i de mer omfattande reformförsöken har bland annat varit kraven i grundlagen, reformens omfattning, tidsfönstren och skillnaderna mellan regionerna. Den proposition som baserade sig på statsminister Alexander Stubbs regerings samkommunsmodell med två nivåer (RP 324/2014 rd) förföll i riksdagen våren 2015 på grund av grundlagsproblem, liksom också de propositioner om en omfattande landskapsbaserad reform som statsminister Juha Sipiläs regering lade fram våren 2019 (RP 15/2017 rd, RP 52/2017 rd, RP 57/2017 rd, RP 14/2018 rd, RP 15/2018 rd, RP 16/2018 rd). 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering den 10 december 2019 inleder regeringen beredningen av en strukturreform inom social- och hälsovården (social- och hälsovårdsreformen) som en del av den strategiska helheten för ett rättvist, jämlikt och inkluderande Finland. Vid beredningen av reformen beaktas beredningen under tidigare valperioder och de konstitutionella ramvillkoren. Reformen genomförs på ett kontrollerat sätt och i etapper. 

I regeringsprogrammet fastställs att tyngdpunkten inom social- och hälsovården flyttas till tjänsterna på basnivå och till förebyggande verksamhet. Tjänsterna är samordnade, vårdkedjorna är smidiga och alla får behovsenliga och verkningsfulla tjänster vid rätt tidpunkt. Social- och hälsovårdstjänsternas verkningsfullhet och produktivitet ska förbättras, ökningen av kostnaderna för tjänsterna dämpas och kostnadernas transparens och öppenhet ökas. 

I reformen samlas ordnandet av social- och hälsovårdstjänster i självstyrande områden som är större än kommuner (landskap). Också uppgiften att ordna räddningsväsendet överförs till landskapen. Den synergifördel som det nära sambandet mellan räddningsväsendet och den prehospitala akutsjukvården för med sig tryggas. Det ska dessutom utredas hur miljö- och hälsoskyddet ordnas som ett led i social‐ och hälsovårdsreformen. 

Fullmäktigeledamöter som väljs genom direkta val svarar för beslutsfattandet i de självstyrande områdena. Invånarnas delaktighet och användardemokrati stärks. 

Möjligheten att anlita tjänster över landskapsgränserna kommer att kvarstå. Landskapen samarbetar sinsemellan. I syfte att trygga tjänsterna på den specialiserade nivån inrättas fem samarbetsområden. Områdena baserar sig på de befintliga specialupptagningsområdena. 

Enligt regeringsprogrammet tillhandahåller landskapen tjänsterna huvudsakligen som offentliga tjänster. Den privata och den tredje sektorn tillhandahåller kompletterande tjänster. Kommunernas roll avgörs utifrån en separat utredning. Organisationernas roll ska stärkas när det gäller att främja välfärd och hälsa, och deras möjlighet att tillhandhålla tjänster ska tryggas. 

Landskapens finansiering grundar sig huvudsakligen på statlig finansiering. Finansieringssystemet för social- och hälsovården ska förnyas så att det grundar sig på behovsbaserade kriterier. Landskapen får ta ut klientavgifter som grundar sig på lag. Förändringarna i skattestrukturen får inte medföra åtstramningar i beskattningen när de träder i kraft. En parlamentarisk kommitté kommer att behandla frågorna om landskapens beskattningsrätt och avvecklandet av flerkanalsfinansieringen separat före utgången av 2020. 

Lokalitetsledningen i fråga om de fastigheter som hör till social- och hälsovården och räddningsväsendet ska enligt regeringsprogrammet utvecklas med en övergripande fastighetsexpert och ägare som mål antingen i form av regionala fastighetsförvaltare eller i form av en riksomfattande aktör som gemensamt ägs av landskapen. Regeringen bedömer vilka de fortsatta åtgärderna blir i början av beredningen. Landskapen bör ha en genuin möjlighet att påverka hur lokaliteterna förvaltas och används. 

Reformen behöver stöd av fungerande informationssystem och informationshanteringssystem samt ett heltäckande faktaunderlag och ett enhetligt rapporteringssätt. Samordningen av informationssystemen, IKT-beredningen och finansieringen av övrigt utvecklingsarbete inom social- och hälsovården tryggas under övergångsperioden. 

I reformen och ordnandet av tjänsterna beaktas i mån av möjlighet regionala särdrag, och regeringen utreder en särlösning för Nyland, huvudstadsregionen eller Helsingforsregionen i samarbete med städerna och kommunerna i regionen. 

Social‐ och hälsovårdsreformen ska garantera att högklassiga och kundorienterade tjänster tryggas på ett jämlikt sätt för finsk- och svenskspråkiga. Detta kan i praktiken kräva särlösningar av språkliga skäl. 

Statsrådet tillsatte i juli 2019 en ministerarbetsgrupp för social- och hälsovård för att styra genomförandet av reformen under regeringsperioden. Social- och hälsovårdsministeriet tillsatte för mandatperioden 27.8.2019–31.5.2023 en ledningsgrupp för social- och hälsovårdsreformen med sektioner som ska rapportera till ministerarbetsgruppen samt en uppföljningsgrupp för social- och hälsovårdsreformen. Ledningsgruppen för social- och hälsovårdsreformen har till uppgift att leda tjänsteberedningen av reformen, samordna beredningsarbetet och föredra ärenden för ministerarbetsgruppen för social- och hälsovård. Sektionerna rapporterar om sitt arbete till ledningsgruppen. Uppföljningsgruppen för social- och hälsovårdsreformen har till uppgift att följa och stödja beredningen och genomförandet av samt uppnåendet av målen för reformen samt att vid behov ge synpunkter till ledningsgruppen för social- och hälsovårdsreformen. 

De självstyrande områdena möjliggör enligt regeringsprogrammet en stegvis övergång till sektorsövergripande landskap. Denna övergång kommer att beredas parlamentariskt före utgången av 2020. Inom ramen för det parlamentariska arbetet utreds det vilka uppgifter som ska överföras från kommunerna, samkommunerna och staten till landskapen. Efter att det parlamentariska arbetet har slutförts bereder regeringen den lagstiftning som behövs. Tillsyns-, tillstånds- och styrningsuppgifterna inom social- och hälsotjänster vid Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården och regionförvaltningsverken samt omorganiseringen av övriga uppgifter inom den statliga regionförvaltningen kommer att klarläggas i samband med en parlamentarisk utredning. För att klarlägga saken tillsatte statsrådet den 11 juni 2020 en parlamentarisk utredning över regionförvaltningen och de sektorsövergripande landskapen. Mandatperioden löper ut den 31 december 2020. 

I enlighet med regeringsprogrammet gjorde social- och hälsovårdsministeriet i samarbete med jord- och skogsbruksministeriet en särskild utredning om ordnandet av miljö- och hälsoskyddet. Syftet med utredningen var att bedöma möjligheterna att genomföra alternativen för organiseringen av miljö- och hälsoskyddet i framtiden (kommunstruktur eller landskap). Alternativet med ett förstatligande ingick inte i denna utredning. Som en del av utredningen gjorde ministerierna i samarbete en enkät bland enheterna inom miljö- och hälsoskyddet, regionförvaltningsverken, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Livsmedelsverket, miljöministeriet, inrikesministeriet och Finlands Kommunförbund. Utredningen och den anknytande enkäten visade att båda alternativen innebär både utmaningar och möjligheter. Motiveringarna till bägge alternativen var förståeliga, men en placering av miljö- och hälsoskyddet i kommunala strukturer även i fortsättningen fick mer understöd. För att utveckla styrsystemet och säkerställa en smidig och kostnadseffektiv verksamhet i en föränderlig omvärld skulle det vara ändamålsenligt att fortsätta arbetet med att utreda strukturella alternativ i ett senare skede. Ministerarbetsgruppen för social- och hälsovård slog på grundval av den särskilda utredningen fast att uppgifter inom miljö- och hälsoskyddet i detta skede inte ska inkluderas i landskapets uppgifter. Överföringen av uppgifter till landskapen utreds senare i samband med beredningen av ett sektorsövergripande landskap. 

I enlighet med regeringsprogrammet utreddes tillhandahållandet av kommunala tjänster i en särskild utredning av sektionen för särskild utredning som tillsatts av social- och hälsovårdsministeriet och vars slutrapport blev färdig den 27 februari 2020. 

En särlösning för Nyland, huvudstadsregionen eller Helsingforsregionen utreddes i samarbete med städerna och kommunerna i regionen av den styrgrupp och uppföljningsgrupp för utredningen av en särlösning för social- och hälsovården i Nyland, huvudstadsregionen eller Helsingfors som tillsatts av social- och hälsovårdsministeriet. Utredningens slutrapport blev klar den 19 december 2019. Utlåtande om utredningen begärdes från kommunerna i Nyland, HNS, sjukvårdsdistrikten i HNS specialupptagningsområde samt andra sjukvårdsdistrikt med universitetssjukhus, personalorganisationerna inom social- och hälsovården samt finansministeriet, inrikesministeriet och justitieministeriet. Dessutom hade alla intresserade möjlighet att yttra sig om ärendet via utlåtandetjänsten på adressen utlåtande.fi. 

I enlighet med regeringsprogrammet tillsatte statsrådet den 5 mars 2020 en parlamentarisk kommitté för att utreda ibruktagandet av landskapsskatt för mandatperioden 9.3.2020–31.12.2020. 

Myndigheterna har med stöd av 9 § i sametingslagen (974/1995) en skyldighet att förhandla med sametinget om alla de vittsyftande och betydande åtgärder som omedelbart och på ett särskilt sätt kan inverka på samernas ställning som urfolk och som gäller samernas hembygdsområde. Den förhandlingsskyldighet som nämns i lagen gäller i synnerhet utvecklandet av social- och hälsovårdstjänster. Förhandlingar om de åtgärder som avses i den nämnda lagen och som ingår i propositionsutkastet fördes den 4 och 8 maj 2020 med sametinget på det sätt som avses i lagen. 

Propositionens förhållande till EU:s regler om statligt stöd har diskuterats med EU-kommissionen i fråga om de förslag som anknyter till propositionens bestämmelser om statligt stöd. 

Social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och finansministeriet begärde utlåtanden om utkastet till regeringsproposition av kommunerna i Fastlandsfinland, samkommunerna för social- och hälsovården, räddningsverken, landskapsförbunden, de centrala ministerierna, statliga myndigheter, flera närings-, fack- och frivilligorganisationer samt många andra aktörer. Också alla andra instanser än de som nämns i sändlistan för begäran om utlåtande hade möjlighet att yttra sig om utkastet till proposition. Remisstiden var 15 juni–25 september 2020. Sammanlagt 804 aktörer gav sitt utlåtande före utgången av tidsfristen. Social- och hälsovårdsministeriet har publicerat ett sammandrag av yttrandena (Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2020:32). 

Efter remissbehandlingen kompletterades regeringspropositionen med två nya lagförslag, det vill säga lagen om ändring av 3 § i lagen om rundradioskatt och lagen om ändring av 6 § i lagen om inkomstdatasystemet. 

I det utkast till regeringsproposition om de nya självstyrande områdena som varit på remiss användes benämningen vårdlandskap. Efter remissbehandlingen ändrades namnet till välfärdsområde. Ministerarbetsgruppen för social- och hälsovård fastslog att benämningen självstyrande områden ändras till landskap, när till exempel regionutvecklingsuppgifter överförs till dem. 

Propositionen har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning. 

Rådet för bedömning av lagstiftningen gav ett utlåtande om utkastet till regeringsproposition. 

Beredningsunderlaget till regeringens proposition finns i den offentliga tjänsten på adressen

Covid-19-epidemin har påverkat social- och hälsovårdens verksamhet på många olika sätt under 2020. Inom hälso- och sjukvården har personal och andra resurser överförts till behandling av epidemin och vårdköerna har ökat. Inom socialvården har epidemisituationen ökat behovet av tjänster. Ett eftersatt behov av tjänster och vårdskulder har uppkommit i flera olika tjänster. Epidemin har också försvårat kommunernas och samkommunernas ekonomiska situation. I motiveringen till regeringens proposition har målet varit att använda de färskaste statistiska uppgifterna vid beskrivningen av nuläget. Eftersom siffrorna för 2020 beskriver en exceptionell epidemisituation inom social- och hälsovården, används dock till vissa delar tidigare siffror. 

Nuläge och bedömning av nuläget

2.1  Grundläggande fri- och rättigheter

2.1.1  Allmänt

Enligt 1 § 2 mom. i grundlagen ska konstitutionen trygga människovärdets okränkbarhet och den enskilda människans frihet och rättigheter samt främja rättvisa i samhället. Bestämmelsen kan anses utgöra utgångspunkten för bedömningen av det allmännas skyldigheter att tillgodose de grundläggande fri- och rättigheterna. Finland är också bundet av flera internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Finland är part i. 

Bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna ingår i 2 kap. i grundlagen. Tolkningen av de grundläggande fri- och rättigheterna påverkas av människorättsorganens beslut och grundlagsutskottets utlåtanden, vilka förändrar och omformar tolkningen och tillämpningen av bestämmelserna i det kapitlet. 

2.1.2  Social- och hälsovård

Sättet att ordna social- och hälsovård och tillgången till tjänster påverkas indirekt av flera grundläggande fri- och rättigheter, främst jämlikhet och förbud mot diskriminering (6 §), rätt till liv, personlig integritet och trygghet (7 §), skydd för privatlivet (10 §), religions- och samvetsfrihet (11 §), upptagningsoffentlighet (12 §), rätt att ta del i beslutsprocesser som gäller en själv (14 § 4 mom.), rätt till eget språk och egen kultur (17 §), rätt till social trygghet (19 §) samt det allmännas skyldighet att se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses (22 §). 

Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Människor ska i liknande förhållanden bemötas på lika villkor i lagstiftningen, i domstolar och hos myndigheter. I likställighetsprincipen ingår också ett förbud mot godtycklighet. Begränsningarna av lagstiftningsmakten preciseras av diskrimineringsförbuden i 2 mom., enligt vilka ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller funktionsnedsättning (i grundlagen används ordet handikapp) eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. De grunder som räknas upp i bestämmelsen kan betraktas som kärnområdet i förbudet mot diskriminering. Avsikten är dock inte att förteckningen ska vara uttömmande, utan särbehandling ska vara förbjuden också på grund av någon annan omständighet som gäller den enskildes person. Exempel på sådana omständigheter är samhällelig ställning, egendom, deltagande i föreningsverksamhet, familjeförhållanden, graviditet, äktenskaplig börd, sexuell inriktning och boningsort (RP 309/1993 rd, s. 47). Ett godtagbart skäl kan inte avse vilket skäl som helst som vem som helst anser godtagbart, utan skälen ska vara godtagbara uttryckligen med tanke på systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom riksdagens grundlagsutskott slagit fast i sin praxis. 

Förbudet mot diskriminering gäller också åtgärder som indirekt leder till ett diskriminerande resultat. Förekomsten av diskriminering bedöms till denna del mot de faktiska konsekvenserna av ett förfarande. För att faktisk jämlikhet ska kunna genomföras kan det dock förutsättas att man avviker från den formella jämlikheten inom gränserna för godtagbara syften och proportionalitetsprincipen. 

Kravet på likabehandling är inte ett hinder för s.k. positiv särbehandling. Att behandla olika människogrupper olika sinsemellan ska dock ha en samhällspolitiskt godtagbar orsak. Enligt 6 § 2 mom. i grundlagen är det förbjudet att gynna eller ge företräde åt någon person eller grupp, om det samtidigt innebär att någon annan diskrimineras (RP 309/1993 rd, s. 47–48). 

I fråga om social- och hälsovårdstjänsterna blir klienternas och patienternas jämlikhet bedömd med tanke på såväl tryggandet av tillräckliga tjänster och regionala skillnader i tjänsterna som de avgifter som tas ut av dem som använder tjänsterna. Grundlagsutskottet har t.ex. inte ansett att enbart ett geografiskt kriterium är godtagbart som urskiljningsgrund med tanke på 6 § 2 mom. i grundlagen (GrUU 59/2001 rd, s. 2). 

I 19 § 1 mom. i grundlagen tryggas rätten till oundgänglig försörjning och omsorg. Med oundgänglig försörjning och omsorg avses en sådan inkomstnivå och sådana tjänster som tryggar förutsättningarna för ett människovärdigt liv (RP 309/1993 rd, 2. 73). Den omsorg som avses i bestämmelsen gäller bl.a. social- och hälsovård. Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Bestämmelsen kompletteras av de bestämmelser om kommunernas skyldighet att ordna social- och hälsovård som ingår i allmän lagstiftning och speciallagstiftning om social- och hälsovård och i flera andra speciallagar. 

När det bedöms om social- och hälsovårdstjänsterna är tillräckliga är utgångspunkten en sådan nivå på tjänsterna som ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället. Med tillräckliga tjänster avses inte enbart skydd i sista hand. Tjänsternas kvalitet och tillräcklighet måste bedömas också med tanke på hela systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna, t.ex. ur jämlikhetsperspektiv och med tanke på förbudet mot diskriminering. 

Den skyldighet som i 19 § 3 mom. i grundlagen ålagts det allmänna att främja befolkningens hälsa förutsätter av det allmänna dels förebyggande verksamhet i fråga om social- och hälsovården, dels utvecklande av samhällsförhållandena inom olika sektorer i en riktning som allmänt främjar befolkningens hälsa. 

Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses i praktiken. Med det allmänna avses här både staten och kommunerna. Genom speciallagstiftning har kommunerna ålagts en skyldighet att ordna social- och hälsovård för sina invånare och i vissa fall för personer som vistas i kommunen och för andra personer. Det allmänna ska aktivt skapa faktiska förutsättningar för att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. Staten ska genom lagstiftningsåtgärder, en ändamålsenlig finansiering och fördelning av resurserna samt ordnandet av verksamheten se till att tillräckliga social- och hälsovårdstjänster blir tryggade. Den finansiering och de resurser som verksamheten kräver genomförs nu i huvudsak med de statsandelar som staten beviljar kommunerna och med kommunernas beskattningsrätt. 

De övriga bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna anger för sin del på vilket sätt skyldigheten att trygga tjänsterna ska fullgöras. 

De internationella konventioner om mänskliga rättigheter som är viktigast med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna inom social- och hälsovården och som Finland såsom part i konventionerna har förbundit sig att följa omfattar t.ex. Europeiska sociala stadgan ( FördrS 78–80/2002), FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/1976), Europarådets konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen, FördrS 18–19/1990), FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 59/1989), Europeiska konventionen om förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FördrS 17/1991), FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (FördrS 26–27/2016), FN:s konvention om barnets rättigheter (FördrS 60/1991), Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (FördrS 52–53/2015), Europarådets konvention om skydd för barn mot sexuell exploatering och sexuella övergrepp (FördrS 87–88/2011), Europarådets ramkonvention för skydd av nationella minoriteter (FördrS 2/1998), Europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (FördrS 23/1998). 

2.1.3  Räddningsväsendets tjänster

Det som i föregående avsnitt konstateras om jämlikhetskravet och förbudet mot diskriminering inom social- och hälsovården gäller också räddningsväsendets tjänster. Tjänsterna ska under liknande förhållanden vara enhetliga. 

Med tanke på den skyldighet att trygga de grundläggande fri- och rättigheterna som ingår i 22 § i grundlagen är räddningsväsendets tjänster av stor betydelse. Med de befogenheter som ges räddningsmyndigheterna i synnerhet i räddningslagen (379/2011) strävar man efter att direkt trygga tillgodoseendet av vissa grundläggande fri- och rättigheter, men i vidare bemärkelse också att indirekt skapa förutsättningar för tillgodoseendet även av andra grundläggande fri- och rättigheter. Det som särskilt framhävs är tryggandet av de skyddsintressen som regleras i 7, 15 och 20 § i grundlagen, dvs. rätten till liv, egendomsskyddet och rätten till en sund miljö. 

Säkerställandet av de tillräckliga resurser som behövs för räddningsväsendets tjänster bidrar till att garantera att tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i grundlagen kan tryggas på ett sådant sätt att en grundläggande fri- eller rättighet inte förlorar sin betydelse till följd av att skyldigheten enligt 22 § i grundlagen försummas. 

2.1.4  Språkliga rättigheter

De språkliga rättigheterna grundar sig på sådana bestämmelser i lag eller förordning som gäller rätten att använda ett visst språk eller vissa språk. De språkliga rättigheterna är individuella rättigheter. Myndigheterna, såsom kommunerna och andra aktörer som sköter offentliga uppgifter, har en skyldighet att betjäna klienterna och patienterna på deras språk på det sätt som föreskrivs i lag. Enligt 17 § i grundlagen är finska och svenska nationalspråken i vårt land. Dessutom ingår det i grundlagen bestämmelser om de språkliga rättigheterna för samerna, romerna och de teckenspråkiga samt personer som på grund av funktionsnedsättning behöver tolknings- eller översättningshjälp. Enligt 17 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. I 6 § i grundlagen föreskrivs det att alla är lika inför lagen. Enligt paragrafens 2 mom. får ingen utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av språk. Båda bestämmelserna ger uttryck för lagstiftarens strävan efter att säkerställa faktisk jämlikhet mellan nationalspråken. 

De språkliga rättigheterna hänför sig också till säkerställandet av god förvaltning. Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt till god förvaltning, om vilken det ska föreskrivas närmare genom lag. Enligt språklagen (423/2003) förutsätts det av statliga myndigheter och av myndigheterna i tvåspråkiga kommuner att förvaltningen fungerar och service tillhandahålls såväl på finska som på svenska. I fråga om dessa myndigheter kan grundlagen anses kräva att förvaltningen ska vara av lika god kvalitet och i praktiken lika tillgänglig för den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningen på lika grunder. 

Enligt 122 § i grundlagen ska man när förvaltningen organiseras eftersträva en indelning i sinsemellan förenliga områden så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. Syftet med 122 § i grundlagen är inte i första hand att säkerställa bildandet av enspråkiga enheter, utan framför allt att trygga service såväl på finska som på svenska. 

Språklagen innehåller detaljerade bestämmelser om rätten att använda finska och svenska. Den tillämpas inom statliga och kommunala myndigheter och inom självständiga offentligrättsliga inrättningar. Lagen gäller också statliga affärsverk, statliga och kommunala bolag samt enskilda när de sköter offentliga förvaltningsuppgifter. I anslutning till detta innehåller även lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda (424/2003, nedan språkkunskapslagen) bestämmelser om de språkkunskaper som krävs av de anställda vid myndigheter och om hur språkkunskaperna ska visas. 

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen har samerna såsom urfolk rätt att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Enligt lagförbehållet i bestämmelsen ska bestämmelser om samernas rätt att använda samiska hos myndigheterna utfärdas genom lag. Bestämmelser om saken ingår i samiska språklagen (1086/2003). Samer har enligt samiska språklagen rätt att använda samiska (enaresamiska, skoltsamiska eller nordsamiska) i kontakt med myndigheter i kommuner inom samernas hembygdsområde och i de samkommuner till vilka dessa kommuner hör. Sådana är t.ex. Lapplands sjukvårdsdistrikt och Lapplands specialomsorgsdistrikt. Nämnda rätt ska i första hand tryggas med hjälp av en anställd som kan samiska, men om detta inte är möjligt har kunden rätt att få avgiftsfri tolkning till samiska. En myndighet i en kommun eller samkommun som nämns ovan ska inom hembygdsområdet använda samiska i de meddelanden, kallelser och brev som sänds till en samisk kund samt när den svarar någon som skriftligen kontaktat myndigheten på samiska. Information som myndigheter riktar till allmänheten ska också ges på samiska, och inom hembygdsområdet ska olika meddelanden, kungörelser, skyltar och blanketter avfattas också på samiska. En klient och en patient har dessutom enligt samiska språklagen rätt att få förvaltningsbeslut på sitt eget språk. 

Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen har samerna inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi, om vilket det föreskrivs i sametingslagen (974/1995). Samerna ska som en del av sin autonomi ha möjlighet att påverka social- och hälsovårdstjänsterna och räddningsväsendets tjänster så att de samiska språken, samernas traditionella sedvänjor och näringar blir beaktade på behörigt sätt. Ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet hör dock till kommunerna och ingår inte i autonomin. Romerna har ingen egen språklag, men rätten att bevara och utveckla sitt språk och sin kultur ingår i 17 § 3 mom. i grundlagen. Enligt forskningsresultat används romani av ca 30–40 procent av den romska befolkningen, och mest används språket i hemmet samt med släktingar och vänner. Den romska befolkningen använder finska vid uträttande av ärenden hos myndigheter. Däremot betonas behovet av förståelse för den romska befolkningens kultur i synnerhet inom social- och hälsovården, där den romska befolkningens sedvänjor avviker från kutymen bland majoritetsbefolkningen, t.ex. i fråga om renhetsuppfattningar. 

Enligt 17 § 3 mom. i grundlagen ska rättigheterna för dem som använder teckenspråk samt dem som på grund av funktionsnedsättning behöver tolknings- och översättningshjälp tryggas genom lag. Det föreskrivs om teckenspråkigas språkliga rättigheter i lagstiftningen inom olika förvaltningsområden, och t.ex. bestämmelser om tolkning finns i olika lagar. Om en person som använder teckenspråk inte med stöd av någon annan lag får tillräckligt och för sig lämplig tolkning, tillämpas vid ordnande av tolkning lagen om tolkningstjänst för handikappade personer (133/2010). Dessutom medför teckenspråkslagen (359/2015) en allmän skyldighet för myndigheterna att i sin verksamhet främja möjligheterna för dem som använder teckenspråk att använda och få information på sitt eget språk. 

Enligt Statistikcentralen bodde det 4 835 778 finskspråkiga och 288 400 svenskspråkiga i Finland i slutet av 2018. Antalet samiskspråkiga som är bosatta i Finland (samiska har angetts som barnets modersmål) var 1 995 i slutet av 2018. Finländskt teckenspråk, dvs. finskt och finlandssvenskt teckenspråk, används enligt en uppskattning av Finlands Dövas Förbund av 4 000–5 000 döva eller hörselskadade och 6 000–9 000 hörande. 

Både i den socialvårdslag som stiftades 1982 (710/1982) och i hälso- och sjukvårdslagen (1326/2010) ingår bestämmelser om en kommuns eller samkommuns skyldighet att dessutom se till att nordiska medborgare vid behov har möjlighet att använda sitt eget språk, dvs. finska, isländska, norska, svenska eller danska när de använder tjänster inom socialvården och hälso- och sjukvården. Kommunen eller samkommunen ska då i den utsträckning det är möjligt se till att nordiska medborgare får behövlig tolk- och översättningshjälp. Då ska det också i den mån det är möjligt användas ett språk som klienten eller patienten förstår. Bestämmelserna grundar sig på den nordiska konventionen om socialt bistånd och sociala tjänster (FördrS 69/1996, artikel 5), och bestämmelser om införande av konventionen ingår i republikens presidents förordning 136/2004. 

Andra språk, som ryska och estniska, omfattas av bestämmelserna i lagen om patientens ställning och rättigheter (785/1992), nedan patientlagen, och lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (812/2000), nedan klientlagen, enligt vilka patientens och klientens modersmål och individuella behov samt den kultur som han eller hon företräder i den mån det är möjligt ska beaktas i vården och bemötandet. 

2.2  Kommunal och regional självstyrelse

2.2.1  Internationella överenskommelser

Finland har ratificerat Europarådets stadga om lokal självstyrelse (FördrS 66/1991), som anger de centrala särdragen i den lokala självstyrelsen. Enligt stadgan avses med lokal självstyrelse de lokala myndigheternas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. Stadgan innehåller, förutom en definition av begreppet lokal självstyrelse, bestämmelser om den lokala självstyrelsens omfattning, skyddet av den lokala självstyrelseindelningen, villkor under vilka uppgifter utövas på lokal nivå, administrativ tillsyn över de lokala myndigheternas verksamhet, de lokala myndigheternas ekonomiska resurser och rätt att bilda sammanslutningar samt rättsskydd för den lokala självstyrelsen. 

Stadgans principer för den lokala självstyrelsen gäller alla kategorier av lokala myndigheter inom partens territorium. Stadgan gör det möjligt för parterna att välja att stanna utanför vissa av bestämmelserna. Syftet med detta är att trygga en balans mellan principerna för självstyrelse och parternas nationella lagstiftning. 

Stadgan trädde i kraft internationellt den 1 september 1988. Finland ratificerade stadgan 1991 och tilläggsprotokollet till den 2012. Stadgan trädde för Finlands del i kraft den 1 oktober 1991. Finland har inte gjort någon klar avgränsning om tillämpning av stadgan endast i fråga om kommunal självstyrelse som avses i 121 § i grundlagen. 

2.2.2  Kommunal självstyrelse

Bestämmelser om grunderna för kommunal självstyrelse ingår i 121 § i grundlagen. Enligt paragrafen är de viktigaste elementen inom självstyrelsen för kommunens invånare följande: 

kommunens förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare 

bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning utfärdas genom lag 

bestämmelser om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag, och kommunerna kan inte åläggas uppgifter genom bestämmelser på lägre nivå än lag 

kommunerna har beskattningsrätt. 

Enligt grundlagsutskottets etablerade tolkningspraxis hör till de viktigaste särdragen hos den kommunala självstyrelsen också kommunens rätt att utifrån sitt eget beslut åta sig även andra än enbart lagstadgade uppgifter och kravet på att det när kommunerna åläggs lagstadgade uppgifter samtidigt ska säkerställas en tillräcklig finansiering (finansieringsprincipen). 

2.2.3  Självstyrelse på större områden än kommuner

Bestämmelser om självstyrelse på större områden än kommuner finns i 121 § 4 mom. i grundlagen. Enligt momentet föreskrivs om sådan självstyrelse genom lag. Bestämmelsen är allmänt utformad och motiveringen till den knapphändig. I motiveringen nämns det att det enligt bestämmelsen är "möjligt att i enlighet med självstyrelseprinciperna inrätta större förvaltningsområden än kommunerna, t.ex. landskap" (RP 1/1998, s. 176). Grundlagen förutsätter att bestämmelser om sådana förvaltningsområden utfärdas genom lag, och regional självstyrelse kan således inte grunda sig på avtal mellan kommuner. Garantierna för regional självstyrelse är därför inte lika starka som för kommunal självstyrelse. I Finland finns inte en enda sådan självstyrande enhet på ett större förvaltningsområde än en kommun. 

Grundlagsutskottet drog under förra valperioden i sina utlåtanden (GrUU 26/2017 rd och GrUU 65/2018 rd) upp riktlinjer för den självstyrelse på större områden än kommuner som avses i 121 § 4 mom. i grundlagen. Utskottet ansåg att det av bestämmelsen eller dess förarbeten inte kan utläsas likadana krav som för kommunal självstyrelse. Enligt utskottet är demokrati ett viktigt grundelement för självstyrelsen, dvs. att beslutsfattandet grundar sig på den centrala ställningen för de högsta organ som har tillsatts genom val. Dessutom ska bestämmelser om landskapets uppgifter utfärdas genom lag, och med tanke på tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna ska landskapen anvisas tillräcklig finansiering för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster. Det förutsattes inga bestämmelser om allmän kompetens eller beskattningsrätt för landskapen, även om utskottet ansåg att dessa stärker landskapens självstyrelse. Grundlagsutskottets ramvillkor beskrivs närmare i propositionens avsnitt 12 Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning. 

2.2.4  Övriga självstyrelsesystem

Genom lag föreskrivs det inte bara om kommunal och regional självstyrelse utan också om självstyrelse inom andra områden och i andra ärenden. Bestämmelser om Ålands självstyrelse finns i grundlagen och i självstyrelselagen för Åland (1144/1991). Genom lag föreskrivs det också om universitetens självstyrelse. Samerna har inom samernas hembygdsområde självstyrelse i fråga om sitt språk och sin kultur. Hänvisningar till självstyrelsen finns dessutom i grundlagsutskottets utlåtandepraxis, i synnerhet i anslutning till det förvaltningsförsök i Kajanaland som sedermera avslutats. 

Landskapet Ålands självstyrelse grundar sig på Nationernas förbunds beslut och konvention från 1921 samt på den nationella lagstiftningen om självstyrelse för landskapet. Syftet med lagstiftningen om självstyrelsen är att garantera landskapets befolkning dess svenska språk, kultur och lokala sedvänjor samt att göra det möjligt för befolkningen att så självständigt som möjligt ordna sin tillvaro inom gränserna för landskapets statsrättsliga ställning. 

Enligt 120 § i grundlagen har landskapet Åland självstyrelse enligt vad som särskilt bestäms i självstyrelselagen för Åland. Enligt självstyrelselagen för Åland tillkommer självstyrelse landskapet Åland enligt vad som föreskrivs i den lagen. Landskapet Ålands befolkning företräds i fråga om självstyrelsen av Ålands lagting. Lagtingets ledamöter utses genom omedelbara och hemliga val där rösträtten är allmän och lika för alla röstberättigade. Lagtinget stiftar lagar för landskapet (landskapslagar). Landskapets allmänna styrelse och förvaltning ankommer på Ålands landskapsregering och de myndigheter som lyder under den. Landskapsregeringen kan med stöd av ett bemyndigande i landskapslag utfärda landskapsförordningar i angelägenheter som hör till landskapets behörighet. Landskapets lagstiftningsbehörighet har fastställts på så sätt att lagen innehåller en detaljerad förteckning över de ärenden i vilka landskapet har behörighet. Dessutom innehåller lagen detaljerade bestämmelser om de ärenden i vilka riket har lagstiftningsbehörighet. Finlands regering företräds i landskapet av landshövdingen. 

Enligt 121 § 4 mom. i grundlagen har samerna inom sitt hembygdsområde språklig och kulturell autonomi enligt vad som bestäms i lag. Enligt sametingslagen ska samerna såsom ett urfolk, enligt vad som bestäms närmare i lagen, tillförsäkras kulturell autonomi inom sitt hembygdsområde i ärenden som angår deras språk och kultur. För skötseln av ärenden som hör till den kulturella autonomin ska samerna genom val som förrättas bland dem välja ett sameting. Sametinget har 21 ledamöter och fyra ersättare som utses genom val till sameting för fyra kalenderår i sänder. Enligt lagen är sametingets uppgift att sköta ärenden som angår samernas språk och kultur samt deras ställning som urfolk. I ärenden som hör till sametinget kan det hos myndigheter väcka initiativ och göra framställningar samt avge utlåtanden. Sametinget ska i de ärenden som hör till det företräda samerna i nationella och internationella sammanhang. Dessutom innehåller lagen bestämmelser om sametingets organ och verksamhet. 

Enligt 123 § 1 mom. i grundlagen har universiteten självstyre enligt vad som närmare bestäms genom lag. Enligt universitetslagen (558/2009) har universiteten självstyrelse genom vilken forskningens, konstens och den högsta undervisningens frihet tryggas. Självstyrelsen ska innefatta rätten att fatta beslut i ärenden som gäller den interna förvaltningen. Enligt lagen har universiteten till uppgift att främja den fria forskningen och den vetenskapliga och konstnärliga bildningen, att ge på forskning grundad högsta undervisning och att fostra de studerande till att tjäna fosterlandet och mänskligheten. Till universitetssamfundet hör universitetets undervisnings- och forskningspersonal, övriga personal och studerande. Universiteten är antingen offentligrättsliga universitet, vilka är tolv till antalet, eller stiftelseuniversitet, vilka är två till antalet. De offentligrättsliga universiteten är självständiga juridiska personer. På stiftelseuniversiteten tillämpas utöver universitetslagen även stiftelselagen (487/2015). 

Enligt lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland (343/2003) fungerar landskapet Kajanaland i uppgifter som avses i den lagen som ett offentligrättsligt samfund baserat på invånarnas självstyrelse. Lagen gällde till utgången av 2016. Landskapet Kajanaland är en s.k. tvångssamkommun, på vilken bestämmelserna om samkommuner i den dåvarande kommunallagen (365/1995) tillämpades. Enligt den upphävda lagen hörde det till landskapets uppgifter att sköta landskapets planering, regionutvecklingen, hälso- och sjukvården, socialvården och utbildningen samt finansieringen av dessa uppgifter i den mån de hörde till landskapets ansvarsområde enligt lagen. Landskapet hade också till uppgift att sköta landskapets allmänna näringspolitik, främja samarbete med de för landskapets utveckling viktigaste offentlig- och privaträttsliga sammanslutningarna och stiftelserna och bevaka landskapets intressen. Landskapet hade också behörighet att avge utlåtanden och lägga fram förslag för myndigheterna. Dessutom innehöll lagen vissa specialbestämmelser som preciserar landskapets uppgifter i anslutning till fonder, utbildningsuppgifter och uppgifter inom social- och hälsovården. Landskapets beslutanderätt utövades av landskapsfullmäktige som invånarna i landskapet valde för fyra kalenderår i sänder genom landskapsval. Lagen innehöll grundläggande bestämmelser om landskapsval och på valen tillämpades dessutom bestämmelserna om kommunalval i den dåvarande kommunallagen och i vallagen (714/1998). Dessutom innehöll lagen bestämmelser om landskapets övriga förvaltning. Förvaltningsförsöket i Kajanaland avslutades i praktiken vid utgången av 2012 eftersom kommunerna i området inte kunde enas om en fortsättning på försöket. 

2.3  Valsystemet samt medborgarnas möjligheter att delta och påverka

2.3.1  Val och vallagen

Enligt 14 § 1 mom. i kommunallagen (410/2015) har kommunen ett fullmäktige som ansvarar för kommunens verksamhet och ekonomi samt utövar kommunens beslutanderätt. Enligt lagens 15 § utses ledamöterna och ersättarna i fullmäktige genom kommunalval som förrättas i kommunen. Fullmäktiges mandattid är fyra år och den börjar vid ingången av juni månad valåret. Kommunalval är direkta, hemliga och proportionella. Alla röstberättigade har lika rösträtt. Bestämmelser om förrättandet av kommunalval finns i vallagen och kommunstrukturlagen (1698/2009). Enligt 144 § i vallagen är valdagen vid kommunalval den tredje söndagen i april. 

Det finns tills vidare få erfarenheter av regionala val på ett område som är större än en kommun. De enda erfarenheterna är i praktiken från förvaltningsförsöket i Kajanaland 2005–2012, om vilket det föreskrevs i lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland. Syftet med försöket var att inhämta erfarenheter av hur en stärkt självstyrelse för landskapet påverkar landskapets utveckling, ordnandet av kommunal service, medborgarnas inflytande, kommunalförvaltningen, statens regionförvaltnings verksamhet samt förhållandet mellan landskapet och statens centralförvaltning. Samtidigt med förvaltningsförsöket i Kajanaland stiftades också lagen om försök med regionfullmäktige (62/2004) som innehöll liknande bestämmelser om regionfullmäktigeval som lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland. Lagen om försök med regionfullmäktige tillämpades aldrig i praktiken och den upphävdes 2008. 

I enlighet med 8 § i lagen om ett förvaltningsförsök i Kajanaland utövades landskapets beslutanderätt av landskapsfullmäktige, som invånarna i landskapet valde för fyra kalenderår i sänder. Landskapsfullmäktigevalet förrättades samtidigt som kommunalvalet. Ett fullmäktige som väljs genom val motiverades med att landskapet ges en mängd viktiga uppgifter och att det beslutsfattande som hänför sig till dessa uppgifter bör vara demokratiskt. Även i grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 65/2002 rd – RP 198/2002 rd) betonades det att även om uppgiftsöverföringen leder till att kommuninvånarna inom försöksområdet förlorar en del tillfällen till medinflytande och påverkan uppvägs detta delvis av det demokratiska inslaget i landskapets förvaltning. Även om de uppgifter som enligt lagförslaget överfördes från kommunerna till landskapet var s.k. obligatoriska uppgifter för kommunerna, ansågs bestämmelserna inte begränsa kommunernas allmänna verksamhetsområde eller deras rätt att utifrån sin självstyrelse sköta uppgifter de frivilligt åtagit sig. Utskottet ansåg att bestämmelserna om förvaltningsförsöket utifrån en övergripande bedömning och i en experimentsituation som denna kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Kajanalands landskapsfullmäktige hade ursprungligen 39 ledamöter. Från varje kommun inom förvaltningsförsöksområdet invaldes landskapsfullmäktigeledamöter i förhållande till kommunens invånarantal, dock minst en ledamot. Samtidigt förverkligades landskapsvalets politiska proportionalitet så att försöksområdet utgjorde en enda valkrets. Det visade sig i praktiken vara svårt att samordna kommunernas representation och politisk proportionalitet, vilket resulterade i att valsystemet för landskapsvalen blev svårbegripligt och fungerade dåligt. 

Utifrån erfarenheterna från landskapsvalet 2004 ändrades valsystemet för förvaltningsförsöket 2006 så att kommunkvoterna slopades och landskapet blev en valkrets. Samtidigt utökades antalet ledamöter till 59. I sitt utlåtande om denna lagändring konstaterade grundlagsutskottet (GrUU 22/2006 rd) bl.a. att det som är betydelsefullt ur konstitutionell synvinkel är förslaget om att slopa den kommunvisa kandidatuppställningen och de kommunvisa kvoterna i valet av landskapsfullmäktige. Antalet fullmäktigledamöter bestämdes enligt förslaget utifrån det sammanräknade antalet invånare inom försöksområdet, och försöksområdet utgjorde en enda valkrets i landskapsvalet. I ett sådant valsystem kunde det hända att en eller flera kommuner inom försöksområdet blev utan representant i landskapsfullmäktige. Denna risk minskade något i och med att antalet ledamöter i enlighet med den föreslagna bestämmelsen ökade från 39 till 59. Men risken kvarstod trots allt. Distansen till landskapsförvaltningen blir enligt utskottet än mer betänklig, om ingen kandidat väljs in i landskapsfullmäktige från en kommun eller om invånarna i en viss kommun kan få en avgjort bättre position än invånarna i de övriga kommunerna tack vare valsystemet. Till följd av ändringen i valsystemet kunde landskapsförvaltningen i Kajanaland tydligare än förr anses bygga på självstyrelse för landskapsinvånarna, inte för kommuninvånarna inom försöksområdet. 

2.3.2  Möjligheter att delta och påverka

Medborgarnas och kommuninvånarnas rätt att delta och påverka tillgodoses antingen genom representation (rösträtt) eller direkt inflytande. De senaste årtiondena har större fokus lagts på direkt deltagande både i lagstiftningen och i praktiken. Syftet med bl.a. den nya kommunallagen och bestämmelserna om medborgarinitiativ är att främja medborgarnas aktiva deltagande och uppmuntra den offentliga förvaltningen att införa nya och mångsidiga kanaler för deltagande och påverkan samt svara på medborgarnas förändrade behov och deras vilja att i större utsträckning påverka också mellan valen. 

I 2 § i grundlagen finns bestämmelser om den enskildes rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling. I lagens 14 § finns bestämmelser om rösträtt och rätt till inflytande. Enligt paragrafens 1 mom. har varje finsk medborgare som har fyllt 18 år rätt att rösta i statliga val och folkomröstningar. Enligt 2 mom. har varje finsk medborgare och varje i Finland bosatt medborgare i Europeiska unionen som har fyllt 18 år rätt att rösta vid val till Europaparlamentet enligt vad som bestäms genom lag. Enligt 3 mom. har dessutom varje finsk medborgare och varje i Finland stadigvarande bosatt utlänning som har fyllt 18 år rätt att rösta i kommunalval och kommunala folkomröstningar enligt vad som bestäms genom lag. Bestämmelser om rätten att ta del i kommunernas förvaltning utfärdas genom lag. Enligt 14 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv. I lagens 121 § betonas dessutom kommuninvånarnas ställning. Enligt paragrafen ska kommunernas förvaltning uttryckligen grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. 

I kommunallagen betonas kommuninvånarnas deltagande och påverkan i och med att bestämmelserna om detta har tagits in i ett separat kapitel. I lagen finns bestämmelser om rösträtt, möjligheter att delta och påverka, kommunikation, delområdesorgan, påverkansorgan (äldrerådet, rådet för personer med funktionsnedsättning och ungdomsfullmäktige), rådgivande kommunala folkomröstningar, initiativ till folkomröstning och initiativrätt. Det som i kommunallagen föreskrivs om möjligheterna att delta och påverka i en kommun gäller i tillämpliga delar också i samkommuner, såsom landskapsförbund. 

Enligt 20 och 21 § i kommunallagen har 18 år fyllda finska medborgare, medborgare i en medlemsstat i EU och isländska och norska medborgare med hemkommun i Finland samt andra utlänningar som har haft hemkommun i Finland i två år rösträtt i kommunalval och i kommunala folkomröstningar. Dessutom har personer som är anställda i internationella organisationer rösträtt på de villkor som närmare anges i lagen. 

Rätten för kommuninvånarna och de som utnyttjar kommunens tjänster att delta och påverka kommunens verksamhet betonas i 22 § i kommunallagen. Paragrafen innehåller en förteckning med exempel på sådana mångsidiga, effektiva och användarorienterade sätt att delta som kommunen och fullmäktige kan utnyttja för att sörja för möjligheterna att delta. 

Enligt 23 § i kommunallagen har kommuninvånarna samt sammanslutningar och stiftelser som har verksamhet i kommunen rätt att komma med initiativ i frågor som gäller kommunens verksamhet. Om antalet initiativtagare motsvarar minst två procent av kommuninvånarna ska frågan tas upp till behandling inom sex månader från det att den väcktes. Även de som utnyttjar kommunens tjänster har rätt att komma med initiativ i frågor som gäller tjänsterna i fråga. 

Kommunerna använder i allt större utsträckning och allt oftare olika sätt för att göra det möjligt för kommuninvånarna att direkt delta och påverka. Enligt Finlands Kommunförbunds rapport från 2019 har kommuninvånarnas sätt att delta och påverka utvecklats och blivit mångsidigare. Kommunerna har infört nya sätt att delta, och utvecklingen har främjats genom lagstiftningsändringar. Vilka sätt att delta och påverka som finns till förfogande för kommuninvånarna varierar dock från kommun till kommun. Enligt rapporten har diskussions- och samrådsmöten samt hörande av och gemensam utveckling med föreningar och organisationer i stor utsträckning införts i kommuner av olika storlek. Kommunerna kommunicerar förutom på webbplatserna också mycket i sociala medier. De vanligaste responskanalerna i kommunerna är personlig direkt respons, e-post och kommunens webbplats. I stora kommuner är utbudet av responskanaler mångsidigare än i små kommuner. Enligt de senaste utredningarna har invånarinitiativ fortfarande använts i ganska liten utsträckning som metod att påverka, och fullmäktigemotioner lämnas in i synnerhet under valåret. Enligt en enkätundersökning som Kommunförbundet gjort lämnades det t.ex. år 2017 i genomsnitt in sju initiativ per kommun. Antalet initiativ har dock varierat stort från kommun till kommun och allmän taget har det varit så att ju större kommun, desto större har antalet initiativ varit. Initiativ som samlade ett två procents stöd lämnades in i mindre än en femtedel av kommunerna år 2017, och även de flesta av dessa initiativ lämnades in i de största städerna. Under åren 2013–2017 ledde ca 42 procent, dvs. mindre än hälften, av invånarinitiativen till att förslaget genomfördes eller främjades. Däremot lämnades det in i genomsnitt 15 fullmäktigemotioner i kommunerna 2017. Det bör det noteras att fullmäktigemotionerna i vissa kommuner delvis kan fungera som kanal för kommuninvånarnas initiativ och önskemål. Enligt rapporten anser kommuninvånarna att det viktigaste sättet att påverka fortfarande är att rösta i val. De mest utnyttjade sätten för kommuninvånarna att delta är att svara på kommunens kund- eller användarenkäter samt att delta i föreningars eller organisationers verksamhet. En viktig observation är att kommuninvånarna betraktar de sätt att delta som inbegriper växelverkan som de effektivaste sätten att delta och påverka. (Kommunförbundet 2019. Osallistaako kunta, osallistuuko kuntalainen? Uutta Kunnista -publikation 3/2019, på finska.) 

De olika möjligheter att påverka som avses i 22 § i kommunallagen har tagits i bruk i allt större utsträckning bl.a. i anslutning till social- och hälsovårdstjänster. Vid sidan av klientråd har man bl.a. utvecklat verksamhet med erfarenhetsexperter. Denna verksamhet gör att i synnerhet personer som är i utsatt ställning eller som hör till riskgrupperna med tanke på välfärden får sin röst hörd vid utvecklandet av tjänsterna. Verksamheten med erfarenhetsexperter har vunnit stora insteg bl.a. inom tjänsterna för personer med funktionsnedsättning samt inom missbrukar- och mentalvården. 

Enligt 24 § i kommunallagen kan fullmäktige besluta att en rådgivande folkomröstning ska ordnas. Folkomröstningen kan gälla hela kommunen eller ett delområde i kommunen. Bestämmelser om ordnande av folkomröstningar finns i lagen om förfarandet vid rådgivande kommunala folkomröstningar (656/1990). Enligt 25 § i kommunallagen kan initiativ till en folkomröstning tas av minst fyra procent av de kommuninvånare som fyllt 15 år. 

Kommunfullmäktige ska fatta beslut om att ordna en folkomröstning senast den 60 dagen före röstningsdagen. Till skillnad från kommunalval sker förhandsröstning per brev. 

Under åren 1990–2019 har kommunerna ordnat sammanlagt 63 folkomröstningar, varav 56 har gällt kommunsammanslagningar. I många fall har valdeltagandet varit högre än i kommunalval. Brevröstning har varit det populäraste röstningssättet. 

I kommunallagen finns bestämmelser om olika organ för växelverkan och påverkan. Enligt 26–28 § i lagen ska kommunen inrätta ett äldreråd, ett råd för personer med funktionsnedsättning och ett ungdomsfullmäktige och ge dessa möjlighet att påverka planering, beredning och uppföljning inom olika kommunala verksamheter. Organen kan vara gemensamma för flera kommuner. De fungerar som kanaler för deltagande och påverkan för de befolkningsgrupper som de företräder, inte som officiella organ. 

I 29 § i kommunallagen finns det bestämmelser om kommunikation. Kommunen ska informera kommuninvånarna, de som utnyttjar kommunens tjänster, organisationer och andra sammanslutningar om kommunens verksamhet. Kommunens skyldighet att informera gäller kommunens hela verksamhet, dvs. inte bara kommunens och kommunkoncernens verksamhet utan även samarbetet mellan kommunerna och ordnandet av tjänster som köpta tjänster. Information ska ges bl.a. om de tjänster som kommunen ordnar och om ärenden som bereds i kommunen. I fråga om beredningen av ärenden som behandlas av organen ska kommunen dessutom se till att de uppgifter som behövs med tanke på den allmänna tillgången till information läggs ut på det allmänna datanätet när föredragningslistan är färdig. 

Enligt 36 § i kommunallagen kan fullmäktige dessutom tillsätta nämnder eller direktioner för att främja påverkansmöjligheterna för invånarna i ett delområde i kommunen. Delområdesorganet har till uppgift att påverka det kommunala beslutsfattandet och utveckla delområdet i kommunen. Delområdesorganet ska ges tillfälle att ge sitt utlåtande vid beredningen av bl.a. kommunstrategin samt budgeten och ekonomiplanen samt i frågor där det avgörande som träffas på ett betydande sätt kan påverka livsmiljön, arbetet eller övriga förhållanden för kommuninvånarna och dem som utnyttjar tjänsterna. 

Enligt en utredning som gjorts på uppdrag av finansministeriet (Finansministeriets publikationer 27/2012) finns det delområdesorgan i 59 kommuner. Fyra av tio organ finns i kommuner med mindre än 10 000 invånare och vart fjärde i städer med över 50 000 invånare. I samband med kommunsammanslagningar har det inrättats 24 delområdesorgan. En särskild grupp bland delområdesorganen bildar de organ i skärgårdskommunerna vars verksamhet grundar sig på lagen om främjande av skärgårdens utveckling (494/1981). Utifrån sin verksamhet kan delområdesorganen delas in i två grupper: diskussionsforum och beslutsorgan. Merparten av organen är diskussionsforum. 

Enligt 37 § i kommunallagen ska kommunen även i sin kommunstrategi ta hänsyn bl.a. till kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka. Syftet med paragrafen var att på ett allmänt plan samla de ålägganden som gäller planering på strategisk nivå till en helhet. Som en del av sin strategi fastställer kommunen strukturerna, sätten och metoderna för deltagande och påverkan. Detta underlättar en planmässig och systematisk utveckling av deltagandet samt ibruktagande av sådana mångsidiga sätt att delta som motsvarar de olika befolkningsgruppernas behov och som beaktar de lokala förhållandena. 

2.4  Social- och hälsovård

2.4.1  Kommunallagens bestämmelser om organiseringsansvar

Bestämmelser om kommunens ansvar för att ordna social- och hälsovård finns i en speciallag. Vad som ingår i kommunens organiseringsansvar anges dock i kommunallagen. Enligt 7 § i kommunallagen organiserar kommunen de uppgifter som särskilt föreskrivs för den i lag. Enligt bestämmelsen ska det också när uppgifter organiseras i samarbete med andra kommuner föreskrivas särskilt om detta (lagstadgat samarbete). Allmänna bestämmelser om kommunens organiseringsansvar finns i 8 § i kommunallagen. Kommunen kan själv organisera de uppgifter som åligger den enligt lag eller avtala om att organiseringsansvaret överförs på en annan kommun eller en samkommun. Enligt kommunallagen ska den kommun eller samkommun som ansvarar för organiseringen av uppgifterna i fråga om de tjänster och andra åtgärder som ska organiseras svara för 

1) lika tillgång till tjänsterna och åtgärderna, 

2) fastställandet av behovet, mängden och kvaliteten i fråga om dem, 

3) det sätt som de produceras på, 

4) tillsynen över produktionen, och 

5) utövandet av myndigheternas befogenheter. 

Kommunen svarar för finansieringen av uppgifterna, även om organiseringsansvaret har överförts på en annan kommun eller samkommun. 

2.4.2  Ansvaret för att ordna socialvård

Ansvaret för att ordna socialvård regleras i 1982 års socialvårdslag. Genom den nya socialvårdslag (1301/2014) som i huvudsak trädde i kraft den 1 april 2015 upphävdes största delen av socialvårdslagen från 1982. De bestämmelser i 2 kap. i socialvårdslagen från 1982 som gäller förvaltningen och ordnandet av socialvården förblev dock vid sidan av några andra bestämmelser i kraft parallellt med den nya socialvårdslagen. 

I 5 § i 1982 års socialvårdslag föreskrivs om ansvaret för att ordna socialvård. Enligt bestämmelsen ska kommunen ha hand om planeringen och verkställandet av socialvården i enlighet med vad som föreskrivs i den lagen eller annars. I 12 § i den nya socialvårdslagen föreskrivs det vidare att alla som vistas i en kommun har rätt att i brådskande fall få socialservice som baserar sig på hans eller hennes individuella behov, så att hans eller hennes rätt till nödvändig omsorg och försörjning inte äventyras. I andra än brådskande fall har en person rätt att få tillräckliga socialvårdstjänster av sin hemkommun enligt lagen om hemkommun (201/1994) eller av den samkommun dit hemkommunen hör, om inte något annat föreskrivs någon annanstans i lag. Kommunen kan ordna och organisera sina socialvårdstjänster på olika sätt inom ramen för de specialvillkor som ställs i lagstiftningen. 

Genom lagen om en kommun- och servicestrukturreform (169/2007), nedan ramlagen, ålades kommunerna att ordna primärvården och nära anslutna tjänster inom socialvården genom att antingen inrätta ett samarbetsområde eller ordna tjänsterna i en kommun med ett befolkningsunderlag på åtminstone ungefär 20 000 invånare. Kommunerna har kunnat uppfylla samarbetsförpliktelsen genom att antingen bilda en samkommun eller ordna tjänsterna med stöd av modellen med en s.k. ansvarig kommun (se mer om modellen med en ansvarig kommun i avsnitt 2.7.6.1). Senare har denna förpliktelse utvidgats till att gälla alla uppgifter inom socialvården. I samband med det gavs statsrådet behörighet att förplikta en kommun att ansluta sig till ett samarbetsområde inom social- och hälsovården i syfte att uppfylla det krav i fråga om befolkningsunderlag som avses i ramlagen. Genom lagen om tillämpning av vissa förpliktelser enligt lagen om en kommun- och servicestrukturreform (490/2014) förlängdes giltighetstiden för de med stöd av ramlagen påförda samarbetsförpliktelserna inom primärvården och socialvården till utgången av 2023, till den del kommunerna med stöd av den sistnämnda lagen hade meddelat att de uppfyller förpliktelserna enligt den lagen genom samarbetsarrangemang. 

Socialvårdslagen innehåller bestämmelser om främjande av välfärd, om socialservice, om tillhandahållande av socialvård, om att säkerställa kvaliteten på tjänsterna och om ändringssökande i socialvårdsbeslut. Syftet med lagen är att flytta tyngdpunkten från specialtjänster till allmänna tjänster samt stärka klienternas jämlikhet och intensifiera myndigheternas samarbete. För att stärka klientorienteringen anges i lagen de stödbehov utifrån vilka socialservice och annan socialvård ska ordnas. (RP 164/2014 rd, s. 1.) Dessa stödbehov visar de kommunala beslutsfattarna för vilka behov kommunen behöver ordna socialvård. Samtidigt visar de andra aktörer i vilka situationer man kan kontakta socialväsendet. 

Enligt 11 § i socialvårdslagen ska socialservice ordnas som stöd för att klara av det dagliga livet, för stödbehov med anknytning till boende, för behov av ekonomiskt stöd, för att förhindra marginalisering och främja delaktighet, för stödbehov på grund av närstående- och familjevåld samt annat våld eller annan illabehandling, för stödbehov i anslutning till akuta krissituationer, för att stödja en balanserad utveckling och välfärd hos barn, för stödbehov på grund av missbruk av berusningsmedel, psykisk ohälsa, annan sjukdom, skada eller åldrande, för stödbehov med anknytning till fysisk, psykisk, social eller kognitiv funktionsförmåga samt för att stödja anhöriga och närstående till personer som behöver stöd. 

I socialvårdslagen anges det vilken service som ska ordnas som kommunal socialservice för att klienternas stödbehov ska kunna tillgodoses. Stödbehoven kan tillgodoses genom den service som anges i socialvårdslagen och genom socialservice som föreskrivs i speciallagar som gäller socialvård. Varje behov kan mötas med flera olika tjänster, och man kan inte låta bli att tillgodose ett behov på den grunden att klienten inte lämpar sig för en viss tjänst som tillhandahålls i kommunen eller att tjänsten inte finns tillgänglig. Klienterna kan inte heller utan en lagstadgad grund helt och hållet uteslutas från en viss tjänst, om de behöver stöd. 

Allmän socialservice som ska ordnas i kommunen är enligt 14 § 1 mom. i socialvårdslagen: socialt arbete, social handledning, social rehabilitering, familjearbete, hemservice, hemvård, boendeservice, service på en institution, service som stöder rörlighet, alkohol- och drogarbete, mentalvårdsarbete, rådgivning i uppfostrings- och familjefrågor, övervakning av umgänge mellan barn och förälder, ledighet för personer som vårdar en anhörig eller närstående samt annan socialservice som är nödvändig för klientens välfärd och som tillgodoser de behov som avses i 11 §. 

Enligt 14 § 2 mom. i socialvårdslagen ska det som kommunal socialservice även sörjas för specialomsorger om utvecklingsstörda, service och stöd på grund av funktionsnedsättning, tillhandahållande av utkomststöd till en person som vistas i kommunen, beviljande av social kredit till kommuninvånare, arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte, service i anslutning till missbrukarvård, ordnande av stöd för närståendevård, ordnande av familjevård, vårdnad om barn och unga personer, barnskydd, adoptionsrådgivning, medling i familjefrågor, uppgifter i samband med att beslut om vårdnad av barn och umgängesrätt fastställs och avgörs och i samband med verkställighet av besluten, ordnande av de sakkunnigtjänster som hör till medling i domstol i ett ärende som gäller vårdnad om barn och umgängesrätt, uppgifter i samband med utredande och fastställande av faderskap och ordnande av elevvård, enligt vad som dessutom föreskrivs särskilt om dessa serviceformer. Kommunen ska dessutom enligt 27 d § i 1982 års socialvårdslag sörja för ordnandet av verksamhet i sysselsättningssyfte för personer med funktionsnedsättning och enligt 27 e § i den lagen för ordnandet av arbetsverksamhet för personer med funktionsnedsättning. 

Enligt 29 § i socialvårdslagen ska kommunen för ordnandet av nödvändiga och brådskande socialtjänster och övriga stödfunktioner dygnet runt i olika sociala nöd- och krissituationer ha en socialjour. Socialjour ska ordnas för alla åldrar och alla klientgrupper. Enligt en kartläggning som social- och hälsovårdsministeriet gjorde 2019 (37:2019) har heltäckande socialjour ordnats i hela landet, men sättet att ordna den på varierar avsevärt från region till region. År 2018 fanns det 41 regionala socialjourer i Finland, och så gott som alla ordnade jour utanför tjänstetid i samarbete med andra kommuner. 

Enligt 33 a § i socialvårdslagen får socialvårdstjänster sammanslås regionalt och nationellt när de ordnas i anslutning till andra tjänster, om det behövs för att säkerställa den kvalitativa nivån, effekterna och klientsäkerheten i fråga om de tjänster som tillhandahålls klienterna. I paragrafen sägs det att sammanslagning av tjänster behövs om socialtjänsten på grund av att den är krävande och sällan behövs ska möjliggöra upprepning och kräver specialkompetens inom flera områden för att uppnå och upprätthålla tillräckliga kunskaper och tillräcklig kompetens. Vid tillhandahållandet av tjänsterna ska klientens intressen beaktas enligt det som föreskrivs i 4 och 5 § i lagen. När dessa villkor uppfylls kan enskilda tjänster inom tjänsterna för mental- och missbrukarvård, tjänsterna för personer med funktionsnedsättning, tjänsterna inom barnskyddet och tjänsterna för offer för misshandel och sexualbrott sammanslås. Även andra tjänster kan sammanslås om tjänsterna kan tillhandahållas med beaktande av klientens intressen. Bestämmelsen innehåller även ett bemyndigande enligt vilket det genom förordning av statsrådet vid behov föreskrivs om de åtgärder som ingår i de tjänster som ska centraliseras nationellt och regionalt. Dessutom får det genom förordning av statsrådet utses nationella aktörer för den sammanslagning som avses ovan. Inga förordningar har utfärdats med stöd av bestämmelsen. 

De uppgifter som hänför sig till verkställigheten av socialvården sköts enligt 6 § i 1982 års socialvårdslag av ett eller flera organ som utses av kommunen. Organet ska även företräda kommunen, bevaka dess rätt och föra talan i ärenden som angår individuell verkställighet av socialvården samt i dessa ärenden på kommunens vägnar ingå avtal och företa andra rättshandlingar. Organets lagstadgade beslutanderätt och rätt att föra talan kan i en instruktion delegeras till tjänsteinnehavare som är underställda organet, frånsett beslut om vård oberoende av egen vilja (12 § i 1982 års socialvårdslag). 

Organen kan utöver social- och hälsovårdsuppgifter genom kommunens förvaltningsstadga enligt 90 § i kommunallagen även ges andra uppgifter. Om en kommun ordnar tjänsterna inom folkhälsoarbetet själv, kan en sammanslagen nämnd (social- och hälsovårdsnämnd, grundtrygghetsnämnd) ansvara för social- och hälsovården eller också kan uppgifterna höra till två separata nämnder. En kommun kan också dela ansvaret för social- och hälsovårdsuppgifter mellan flera organ i kommunen. 

Ordnandet av specialomsorger om personer med utvecklingsstörning avviker i någon mån från hur socialvård i övrigt ordnas. Som allmän lag för socialvården förpliktar socialvårdslagen (14 § 2 mom.) kommunen att sörja för att specialomsorger om personer med utvecklingsstörning ordnas enligt vad som dessutom föreskrivs särskilt om dessa specialomsorger. Närmare bestämmelser om ordnandet av specialomsorger ingår i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda (519/1977), nedan specialomsorgslagen. Enligt 1 § i specialomsorgslagen innehåller lagen bestämmelser om specialomsorger för dem som på grund av medfödd eller i utvecklingsåldern erhållen sjukdom eller skada hämmats eller störts i sin utveckling eller sina psykiska funktioner och som inte med stöd av någon annan lag kan få den service de behöver. Syftet med specialomsorgerna är att hjälpa en sådan person att reda sig i det dagliga livet, självständigt förtjäna sitt uppehälle och anpassa sig i samhället samt att tillförsäkra personen den vård och omsorg av annat slag som han eller hon behöver. 

Enligt 6 § i specialomsorgslagen indelas landet för ordnandet av specialomsorger i specialomsorgsdistrikt, vilkas områden bestäms av statsrådet. Specialomsorgsdistriktets kommuner är medlemmar i samkommunen för specialomsorgsdistriktet, vilken ska ordna de specialomsorger som föreskrivits för kommunerna, om inte något annat följer av specialomsorgslagen. Om en kommuns befolkningsunderlag eller andra särskilda skäl kräver det, kan kommunen ensam bilda ett specialomsorgsdistrikt. På denna grund bildar Helsingfors stad ensam ett specialomsorgsdistrikt. I fråga om kommunen gäller då i tillämpliga delar vad som föreskrivs om samkommuner för specialomsorgsdistrikt. Kommunerna är indelade i specialomsorgsdistrikt genom statsrådets förordning om specialomsorgsdistrikt (1045/2008). 

Tvåspråkiga och svenskspråkiga kommuner är dessutom medlemmar i en separat samkommun för specialomsorger, Kårkulla samkommun, som har till uppgift att oberoende av distriktsindelningen bereda specialomsorger för den svenskspråkiga befolkningen i sina medlemskommuner (6 § 5 mom. i specialomsorgslagen). 

Om det på grund av specialomsorgernas krävande natur, särskilda för dem behövliga förutsättningar eller andra motsvarande orsaker är ändamålsenligt att ordna specialomsorgerna för en större folkmängd än den som finns i ett enda specialomsorgsdistrikt kan statsrådet enligt 6 § 4 mom. i specialomsorgslagen, oberoende av distriktsindelningen, förordna att specialomsorgerna helt eller delvis ska ordnas av en eller flera samkommuner. Något sådant beslut har inte meddelats, men mellan de olika specialomsorgsdistrikten har det skett specialisering i fråga om olika delområden inom specialomsorgerna, såsom när det gäller specialomsorger om personer i behov av psykiatrisk vård, autistiska personer eller minderåriga med utvecklingsstörning som begått brott eller som kräver särskild omsorg. 

Specialomsorgslagen gör det också möjligt för ett specialomsorgsdistrikt och ett sjukvårdsdistrikt att gå samman. En samkommun för ett specialomsorgsdistrikt kan med en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt vars verksamhetsområde omfattar hela specialomsorgsdistriktets område komma överens om att den förstnämnda samkommunens tillgångar och skulder ska överföras på den sistnämnda. För närvarande har nio specialomsorgsdistrikt (Södra Karelens, Kajanalands, Mellersta Österbottens, Mellersta Finlands, Kymmenedalens, Birkalands, Norra Karelens, Norra Österbottens och Satakunta) gått samman med sjukvårdsdistriktet. 

Även om kommunerna enligt lagen är medlemmar i samkommuner för specialomsorgsdistrikt kan en kommun enligt 14 § i specialomsorgslagen även själv ordna specialomsorger helt eller delvis. Därför finns det i praktiken i viss mån skillnader mellan samkommunerna när det gäller fördelningen av ordnandet och produktionen av specialomsorgstjänster mellan kommunen och specialomsorgsdistriktet. En del av specialomsorgsdistrikten är utpräglade producenter av enbart specialomsorgstjänster, så att tjänster endast tillhandahålls på basis av en kommuns betalningsförbindelse eller så att tjänsterna anlitas via kommunens socialarbetare. En del specialomsorgsdistrikt har utöver ansvaret för produktionen av tjänster i viss mån också ansvar för ordnandet av tjänsterna. Ett specialomsorgsdistrikt kan ansvara för skötseln av kommunens alla specialomsorgstjänster, varvid specialomsorgsdistriktet också bedömer klientens behov av omsorg och svarar för det individuella beslutsfattandet. I sådana fall ansvarar kommunen närmast för finansieringen av tjänsterna. En del specialomsorgsdistrikt ansvarar också för ordnandet av sakkunnigtjänster inom specialomsorgen och av brådskande vård. 

Kommunal specialomsorgsmyndighet är socialnämnden, med vilken samkommunen för specialomsorgsdistriktet ska samarbeta även när det är samkommunen som ska ordna lokala specialomsorger. 

Ansvaret för särskilda socialvårdstjänster som med stöd av lagen om service och stöd på grund av handikapp (380/1987, nedan handikappservicelagen) ordnas för personer med funktionsnedsättning innehas, precis som i fråga om andra socialtjänster, av kommunerna. Någon modell med tvångssamkommuner, som i fråga om specialomsorgsdistrikten, förekommer inte i fråga om annan finsk- eller svenskspråkig service för personer med funktionsnedsättning, utan kommunerna ordnar själva tjänsterna för sina klienter. 

2.4.3  Ansvaret för att ordna hälso- och sjukvård

Bestämmelser om kommunernas ansvar för att ordna hälso- och sjukvård finns i folkhälsolagen (66/1972) och lagen om specialiserad sjukvård (1062/1989). Ansvaret för ordnandet av hälso- och sjukvården ligger på kommunerna. I hälso- och sjukvårdslagen och i speciallagar inom hälso- och sjukvården finns närmare bestämmelser om tillhandahållandet av och innehållet i hälso- och sjukvården. Enligt 1 § 1 mom. i hälso- och sjukvårdslagen omfattar hälso- och sjukvård hälsofrämjande och välfärdsfrämjande verksamhet, primärvård och specialiserad sjukvård. Av dessa behandlas ordnandet av primärvården och den specialiserade sjukvården i avsnitt 2.4.3.2–2.4.3.4 och ordnandet av hälsofrämjande och välfärdsfrämjande verksamhet i avsnitt 2.4.3.7. Ordnandet av studerandevården behandlas separat i avsnitt 2.4.7.2.3. Strukturen för ordnandet av hälso- och sjukvård omfattas dessutom av ramlagen, som beskrivs ovan i samband med det allmänna ansvaret för att ordna socialvård (se s. 34). 

Den personkrets som omfattas av den kommunala hälso- och sjukvårdens är invånarna i kommunen. Enligt 14 § i folkhälsolagen och 3 § 1 mom. i lagen om specialiserad sjukvård avses med invånare i en kommun en person vars hemkommun enligt lagen om hemkommun kommunen i fråga är. Med invånare i kommunen jämställs också en person som vistas inom kommunens område och har rätt att arbeta enligt 78 § 1 eller 2 mom., 78 § 3 mom. 1, 2, 4 eller 7 punkten eller 79 § 1 mom. 1 eller 2 punkten i utlänningslagen (301/2004) och som har ett i Finland giltigt arbets-, tjänste- eller annat anställningsförhållande eller har registrerats som arbetslös arbetssökande efter det att ett minst sex månader långt arbets-, tjänste- eller anställningsförhållande har upphört. Med invånare i kommunen jämställs också en person som vistas inom kommunens område och som med stöd av 81 § i utlänningslagen har beviljats ett EU-blåkort enligt 3 § 26 punkten i den lagen samt en sådan persons familjemedlemmar enligt 37 § i den lagen. Med invånare i kommunen jämställs dessutom en person som vistas inom kommunens område och som har tillstånd för säsongsarbete enligt lagen om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (907/2017) eller tillstånd enligt lagen om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (908/2017) samt en forskare och en person i anställningsförhållande som har tillstånd enligt lagen om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på grund av forskning, studier, praktik och volontärarbete (719/2018) eller ett motsvarande tillstånd som beviljats av en behörig myndighet i en annan medlemsstat i Europeiska unionen. 

Dessutom ska brådskande sjukvård, inbegripet brådskande mun- och tandvård, mentalvård, missbrukarvård och psykosocialt stöd, enligt 50 § 1 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ges till den patient som behöver det oberoende av var han eller hon är bosatt. Med brådskande vård avses omedelbar bedömning och vård som inte kan skjutas upp utan att sjukdomen förvärras eller kroppsskadan försvåras och som gäller akut sjukdom, kroppsskada, försämring av en långvarig sjukdom eller funktionsnedsättning. 

Andra personer har rätt att få hälso- och sjukvårdstjänster i kommunen på det sätt som föreskrivs i folkhälsolagen, lagen om specialiserad sjukvård och hälso- och sjukvårdslagen (se närmare om den valfrihet i fråga om icke-brådskande hälso- och sjukvård som föreskrivs i hälso- och sjukvårdslagen nedan i avsnitt 2.4.3.6.1). 

Enligt folkhälsolagen ska kommunen sörja för folkhälsoarbetet, och verkställigheten av det sköts av ett eller flera kollegiala organ som utses av kommunen (5 § 1 mom. och 6 § 1 mom.). Med folkhälsoarbete avses enligt 1 § i den lagen främjande av hälsan, inbegripet förebyggande av sjukdomar och olycksfall, som är inriktat på individen, befolkningen och livsmiljön, samt sjukvård till individen. Folkhälsoarbete kan också benämnas primärvård. 

Med primärvård enligt 3 § 2 punkten i hälso- och sjukvårdslagen avses uppföljning av befolkningens hälsotillstånd, hälsofrämjande verksamhet inklusive hälsorådgivning och hälsoundersökningar, mun- och tandvård, medicinsk rehabilitering, företagshälsovård och miljö- och hälsoskydd som kommunen ordnar samt jourverksamhet, öppen sjukvård, hemsjukvård, hemsjukhusvård och sjukhusvård, mentalvårdsarbete och alkohol- och drogarbete som kommunen ordnar, till den del de inte ordnas inom socialvården eller den specialiserade sjukvården. I lagen sägs det att primärvård också kan benämnas folkhälsoarbete. 

Kommunerna kan ordna primärvården tillsammans genom att bilda en samkommun. Om folkhälsoarbetet handhas av en samkommun, ska denna gemensamt för medlemskommunerna tillsätta ett kollegialt organ som svarar för genomförandet av primärvården (6 § 2 mom. i folkhälsolagen). En kommun kan också avtala med en annan kommun (ansvarig kommun) om att den kommunen helt eller delvis sköter primärvården för den förstnämnda kommunens del. Dessutom förutsätter ramlagen, som beskrivs ovan i samband med det allmänna ansvaret för att ordna socialvård, att kommuner med färre än 20 000 invånare samarbetar inom ordnandet av primärvården (se s. 34). 

Enligt hälso- och sjukvårdslagen ska den kommunala primärvården ansvara för samordningen av den samlade vården av en patient, om inte något annat särskilt avtalas (8 § 2 mom.). En kommun och en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt ska se till att servicen för de invånare som den ansvarar för ordnas och är tillgänglig på lika villkor inom hela kommunen eller samkommunen (10 § 2 mom.). Hälso- och sjukvården ska ordnas enligt befolkningens behov och nära invånarna, om det inte är motiverat att koncentrera servicen geografiskt för att säkerställa kvaliteten på tjänsterna (10 § 3 mom.). 

Enligt 15 § i folkhälsolagen ska kommunen ha en hälsovårdscentral för hälso- och sjukvårdstjänsterna. Centralens funktioner kan vid behov förläggas till mottagningsfilialer eller ordnas med hjälp av rörliga verksamhetsenheter. En kommun kan ge en hälsovårdscentral i uppgift att sköta också andra uppgifter som hör till folkhälsoarbetet. Enligt 57 § i hälso- och sjukvårdslagen ska det vid varje verksamhetsenhet inom hälso- och sjukvården finnas en ansvarig läkare, som ska leda och övervaka hälso- och sjukvården vid verksamhetsenheten. Beslut om inledande och avslutande av en patients sjukvård och om förflyttning av en patient till en annan verksamhetsenhet fattas av den ansvariga läkaren eller enligt dennes anvisningar av någon annan legitimerad yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården. Enligt uppgifter som Finlands Kommunförbund samlat in fanns det 133 hälsovårdscentraler år 2020, av vilka 74 drevs av en kommun, 33 av en samkommun och 26 av en ansvarig kommun (Organiseringen av social- och hälsovården 2020, Finlands Kommunförbund). 

Enligt 17 § i hälso- och sjukvårdslagen kan studerandehälsovården för högskolestuderande med kommunens samtycke också ordnas på något annat sätt som Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården har godkänt. Med stöd av bestämmelsen svarar Studenternas hälsovårdsstiftelse (SHVS) för studerandehälsovården för universitetsstuderande. Från ingången av 2021 ska Folkpensionsanstalten svara för ordnandet av studerandehälsovård för alla högskolestuderande och Studenternas hälsovårdsstiftelse för produktionen av tjänsterna (6 och 8 § i lagen om studerandehälsovård för högskolestuderande (695/2019)). Ordnandet av studerandehälsovården och skolhälsovården behandlas närmare i avsnitt 2.4.7.2.3. 

Enligt 3 § 1 mom. i lagen om specialiserad sjukvård ska kommunerna sörja för att invånarna får behövlig specialiserad sjukvård. Enligt 3 § 3 punkten i hälso- och sjukvårdslagen avses med specialiserad sjukvård hälso- och sjukvårdstjänster inom medicinska och odontologiska verksamhetsområden som hänför sig till förebyggande, undersökning, vård och behandling av sjukdomar, prehospital akutsjukvård, jour och medicinsk rehabilitering. Den specialiserade sjukvården är en uppgift som hör till kommunerna, men för att fullgöra den måste en kommun höra till en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt (3 § 1 mom. i lagen om specialiserad sjukvård). För ordnande av specialiserad sjukvård indelas landet i 20 sjukvårdsdistrikt (7 § i lagen om specialiserad sjukvård). En kommun kan med samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt avtala om till vilket sjukvårdsdistrikt den hör. När det gäller sjukvårdsdistriktens medlemskommuner har det skett relativt lite förändringar. 

Med stöd av kommunallagen kan kommunerna i grundavtalet för samkommunen avtala om ombuden för medlemskommunerna i en samkommun och om röstetalet. I fråga om ett sjukvårdsdistrikt med universitetssjukhus ingår det dessutom i 25 § en bestämmelse om universitetets rätt att utse en representant till förbundsfullmäktige och förbundsstyrelsen. På förvaltningen och beslutsfattandet i en samkommun tillämpas i övrigt bestämmelserna i kommunallagen. 

Enligt 33 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ansvarar samkommunen inom sitt område för att specialiserad sjukvård ordnas på enhetliga medicinska och odontologiska grunder. Enligt 32 § i lagen om specialiserad sjukvård leds och övervakas sjukvården i verksamhetsenheter eller någon annanstans på dessas ansvar av en behörig överläkare eller av någon annan i instruktionen bestämd läkare vid samkommunen för sjukvårdsdistriktet. Sjukvårdsdistriktet har ansvar för ordnande av vård för patienter som har skickats till specialiserad sjukvård och patienter som behöver akut specialiserad sjukvård, men till övriga delar har kommunen fortsatt ansvar. 

Enligt 12 § i lagen om specialiserad sjukvård ska en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt för ordnandet av specialiserad sjukvård ha sjukhus samt enligt behov separata verksamhetsenheter för sjukvård och andra verksamhetsenheter. Varje sjukvårdsdistrikt har ett centralsjukhus. Enligt 24 § i lagen om specialiserad sjukvård ska det i de sjukvårdsdistrikt inom vilka Helsingfors, Åbo, Uleåborgs, Tammerfors och Kuopio universitet är belägna finnas ett universitetssjukhus, så av centralsjukhusen är fem också universitetssjukhus som ger högspecialiserad sjukvård (Helsingfors, Åbo, Tammerfors, Uleåborg och Kuopio). 

Enligt 33 § i hälso- och sjukvårdslagen är en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt skyldig att inom sitt område ansvara för samordningen av tjänsterna inom den specialiserade sjukvården i enlighet med befolkningens och primärvårdens behov. Samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt ska i samarbete med kommunen som ansvarar för primärvården planera och utveckla den specialiserade sjukvården så att primärvården och den specialiserade sjukvården bildar en funktionell helhet. Enligt 35 § i hälso- och sjukvårdslagen ska ett sjukvårdsdistrikt ha en primärvårdsenhet som tillhandahåller sakkunskap och inom sitt område samordnar forskningen, utvecklingsarbetet, utformningen av vård- och rehabiliteringskedjorna och fortbildningen inom primärvården och sörjer för kartläggningen av personalbehovet och för samordningen av den specialiserade sjukvården, primärvården och, i tillämpliga delar, socialväsendet. 

Enligt 34 § i hälso- och sjukvårdslagen ska kommunerna inom samma samkommun för ett sjukvårdsdistrikt göra upp en plan för ordnande av hälso- och sjukvård utifrån uppföljningsuppgifter om invånarnas hälsa och invånarnas servicebehov. Kommunerna ska förhandla om planen med samkommunen. I planen ska det överenskommas om samarbetet mellan kommunerna, om målen för verksamheten för främjande av hälsa, välbefinnande och säkerhet och vem som svarar för verksamheten, om ordnandet av hälso- och sjukvårdstjänster, om tjänster som gäller jour, bilddiagnostik och medicinsk rehabilitering och om det samarbete som behövs mellan aktörerna inom primärvården, den specialiserade sjukvården, socialvården, barndagvården, läkemedelsförsörjningen och andra områden. Närmare bestämmelser om frågor som det ska överenskommas om i planen för ordnande av hälso- och sjukvård får utfärdas genom förordning av statsrådet. Med stöd av bemyndigandet att utfärda förordning har statsrådets förordning om planer för ordnande av hälso- och sjukvård och om avtal om ordnande av specialiserad sjukvård (337/2011) utfärdats. 

För ordnande av högspecialiserad sjukvård indelas landet enligt 9 § i lagen om specialiserad sjukvård utom i sjukvårdsdistrikt även i specialupptagningsområden. På grund av sjukdomarnas sällsynthet, den specialiserade sjukvårdens krävande natur eller de särskilda krav som ordnandet av den specialiserade sjukvården ställer kan en del av den specialiserade sjukvården fastställas som högspecialiserad sjukvård som ges endast vid ett universitetssjukhus. Till varje specialupptagningsområde ska det höra ett sjukvårdsdistrikt med ett universitet som ger läkarutbildning. I statsrådets förordning om specialupptagningsområden inom den högspecialiserade sjukvården (156/2017) anges de fem specialupptagningsområdena och de sjukvårdsdistrikt som omfattas av dem. Ett specialupptagningsområde är inte en juridisk person, utan dess förvaltning stöder sig på förvaltningen av en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt med universitetssjukhus. 

Enligt 42 § i hälso- och sjukvårdslagen ska sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde tillsammans ordna specialiserad sjukvård inom sitt område. En samkommun för ett sjukvårdsdistrikt som har ett universitetssjukhus ska ordna högspecialiserad sjukvård inom sitt specialupptagningsområde. Sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde ska tillsammans sörja för den styrning och rådgivning som de kommuner och sjukvårdsdistrikt som hör till samma specialupptagningsområde behöver när det gäller att tillhandahålla specialiserad sjukvård och fortbildning för hälso- och sjukvårdspersonalen och att organisera den vetenskapliga forskningen och utvecklingen. Sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde ska även planera och samordna tjänsteproduktionen, informationssystemlösningarna, den medicinska rehabiliteringen och anskaffningarna inom den specialiserade sjukvården inom sitt område. Dessutom ska sjukvårdsdistrikten tillsammans med utbildningsmyndigheterna och arbetsförvaltningen samordna hälso- och sjukvårdspersonalens grundläggande utbildning, fortsatta utbildning och fortbildning samt tillsammans med landskapsförbunden samordna efterfrågan på arbetskraft och utbildningsutbudet. I praktiken sker detta genom ett avtal om ordnande av specialiserad sjukvård som ingås av sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde. Sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde ska enligt 46 § i hälso- och sjukvårdslagen komma överens om hur uppgifterna vid centralen för prehospital akutsjukvård ska ordnas. 

Bestämmelser om avtal om ordnande av specialiserad sjukvård finns i 43 § i hälso- och sjukvårdslagen. Enligt paragrafen ska samkommuner för sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde för att samordna den specialiserade sjukvården ingå avtal om ordnande av specialiserad sjukvård. Ett avtal ska upprättas för varje fullmäktigeperiod. Kommunerna och sjukvårdsdistrikten ska tillsammans årligen bedöma hur avtalet har fullgjorts, och vid behov ska ändringar göras i avtalet. I avtalet ska det överenskommas om arbetsfördelningen och samordningen av verksamheten mellan samkommunerna för sjukvårdsdistrikten inom specialupptagningsområdet och om principerna för införande av nya metoder. Arbetsfördelningen ska främja hälso- och sjukvårdens kvalitet, patientsäkerheten och hälso- och sjukvårdens genomslag, produktivitet och effektivitet. I arbetsfördelningen ska det också säkerställas att det vid den verksamhetsenhet som ger vård enligt avtalet finns tillräckliga ekonomiska och personella resurser och tillräcklig kompetens. 

Enligt paragrafen får närmare bestämmelser om frågor som det ska avtalas om i avtalet om ordnande av specialiserad sjukvård utfärdas genom förordning av statsrådet. Om samkommunerna inte kan enas om hur den specialiserade sjukvården ska ordnas eller om avtalet inte uppfyller de ovannämnda villkoren, kan statsrådet bestämma innehållet i avtalet. Med stöd av bemyndigandet att utfärda förordning har statsrådets förordning om planer för ordnande av hälso- och sjukvård och om avtal om ordnande av specialiserad sjukvård utfärdats. Förordningen innehåller bestämmelser om närmare krav på innehållet i sådana avtal. 

I 45 § i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det om arbetsfördelning och centralisering av vissa uppgifter inom den specialiserade sjukvården. En del av de undersökningar, åtgärder och behandlingar som är sällan förekommande eller krävande och därför ska kunna upprepas, eller som kräver specialkompetens inom flera områden för att förvärva och upprätthålla den kunskap och kompetens som krävs eller betydande investeringar i fråga om anordningar och utrustning för att säkerställa kvaliteten, patientsäkerheten, genomslaget, produktiviteten och effektiviteten inom hälso- och sjukvården ska enligt bestämmelsen sammanslås till de större enheterna. 

Enligt 45 § i hälso- och sjukvårdslagen ska den specialiserade sjukvård som centraliseras nationellt samlas till färre än fem universitetssjukhus. Genom förordning av statsrådet föreskrivs det om den nationella arbetsfördelningen i fråga om sjukhusen och om centraliseringen av undersökningar, åtgärder och vård samt vid behov om vårdgivande enheter och om kvantitativa villkor och andra villkor för de undersökningar, åtgärder och behandlingar som ska centraliseras, vilka ska uppfyllas vid centraliseringen. Dessutom får det genom förordning av statsrådet utfärdas bestämmelser om vilka av de uppgifter i fråga om planeringen och samordningen av den nationella helheten som ska förordnas en eller flera nationella aktörer. De samkommuner inom sjukvårdsdistrikten som har ett universitetssjukhus ska som komplement till bestämmelserna i lagen komma överens om vilka enheter som ska ge den specialiserade sjukvård som centraliseras nationellt. Om de inte kan komma överens om till vilka sjukhus eller enheter verksamheten ska sammanslås eller om avtalet inte uppfyller förutsättningarna för säkerställandet av kvaliteten, patientsäkerheten, genomslaget, produktiviteten och effektiviteten, kan statsrådet bestämma innehållet i avtalet. 

Enligt bestämmelsen ska den specialiserade sjukvård som centraliseras regionalt (inom respektive specialupptagningsområde) sammanslås till fem universitetssjukhus eller av särskilda skäl till ett sjukhus på motsvarande nivå. Dessutom sammanslås, för en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan sjukhusen, den specialiserade sjukvården till de enheter med omfattande jour dygnet runt som avses i 50 § 3 mom. Vidare ska sådan operativ verksamhet som kräver operationssal och anestesi i sin helhet sammanslås till de sjukhus som har samjour dygnet runt för primärvården och den specialiserade sjukvården. Genom förordning av statsrådet föreskrivs det som ett komplement till det ovan sagda om den regionala arbetsfördelningen i fråga om sjukhusen och om centraliseringen av undersökningar, åtgärder och vård samt vid behov om vårdgivande enheter och om kvantitativa villkor och andra villkor för de undersökningar, åtgärder och behandlingar som ska centraliseras, vilka ska uppfyllas vid centraliseringen. Dessutom får det genom förordning av statsrådet utses och bemyndigas regionala aktörer för att samordna verksamheten. En överenskommelse om den vård som ska centraliseras regionalt och om samordnandet av verksamheten träffas som ett komplement till lagen i ett avtal om ordnande av specialiserad sjukvård. 

Med stöd av bemyndigandena i lagen har statsrådets förordning om arbetsfördelning och centralisering av vissa uppgifter inom den specialiserade sjukvården (582/2017) utfärdats. I praktiken handlar förordningen om att samla behandlingen av sjukdomstillstånd som är relativt sällsynta eller har en särskilt krävande behandling till större helheter. Genom förordningen påförs vissa sjukvårdsdistrikt ett särskilt ansvar för planering och samordning av den nationella och regionala helheten, för specialiserad sjukvård som ska centraliseras på riksnivå, för specialiserad sjukvård som regionalt ska centraliseras till fem universitetssjukhus eller motsvarande enheter och för annan specialiserad sjukvård som ska centraliseras. 

Utöver det ovan beskrivna innehåller 50 § i hälso- och sjukvårdslagen en bestämmelse om centralisering av brådskande vård. Enligt bestämmelsen ska Helsingfors och Nylands samt Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt, Satakunta sjukvårdsdistrikt, Birkalands sjukvårdsdistrikt, Päijät-Häme sjukvårdsdistrikt, Södra och Norra Karelens sjukvårdsdistrikt, Norra Savolax sjukvårdsdistrikt, Mellersta Finlands sjukvårdsdistrikt, Vasa sjukvårdsdistrikt samt Syd-Österbottens, Norra Österbottens och Lapplands sjukvårdsdistrikt i anslutning till det egna centralsjukhuset ordna en enhet för omfattande jour dygnet runt. Med en enhet med omfattande jour dygnet runt avses samjour för primärvården och den specialiserade sjukvården, som kan tillhandahålla omfattande tjänster inom flera medicinska specialområden omedelbart och dygnet runt och som har resurser för att upprätthålla den beredskap som behövs inom hälso- och sjukvården och för att sköta exceptionella situationer. De sjukvårdsdistrikt i vilka det finns ett universitetssjukhus kan emellertid i anslutning till sina sjukhus bilda flera än en enhet med samjour dygnet runt, om befolkningens servicebehov förutsätter det. 

Enligt 50 § i hälso- och sjukvårdslagen ska andra sjukvårdsdistrikt än de som upprätthåller en enhet för omfattande jour dygnet runt för primärvården och den specialiserade sjukvården upprätthålla sådan samjour dygnet runt i anknytning till centralsjukhuset som har beredskap att sköta sedvanliga brådskande hälsoproblem hos befolkningen. Sjukvårdsdistriktets specialupptagningsområde har emellertid alltid rätt att utifrån avtalet om ordnande av specialiserad sjukvård överenskomma att det i den enhet för samjour dygnet runt som är verksam i dess område i anknytning till centralsjukhuset kan bildas en så bred och funktionellt mångsidig jourenhet som tjänsternas tillgänglighet, avstånden mellan jourmottagningarna och tillgodoseendet av befolkningens språkliga rättigheter i sjukvårdsdistriktet förutsätter. 

Enligt bestämmelsen får det genom förordning av statsrådet utfärdas närmare bestämmelser om villkoren för att ordna jour inom olika medicinska verksamhetsområden. Genom förordning av statsrådet föreskrivs det också om villkoren för omfattningen när det gäller ordnandet av förlossningsverksamhet. Social- och hälsovårdsministeriet kan bevilja tillstånd att avvika från dessa villkor, om det behövs för tillgängligheten till tjänsten eller för patientsäkerheten. Närmare bestämmelser om grunderna för brådskande vård, om uppgifterna och kvalitetskraven inom brådskande mottagningsverksamhet, vid enheter för omfattande jour dygnet runt, vid samjouren för jour dygnet runt och vid enheter för jour dygnet runt inom primärvården och akutmedicinen, om närmare villkor för beviljandet av undantagstillstånd samt om jourenheternas regionala samarbete får utfärdas genom förordning av statsrådet. Statsrådet har med stöd av bestämmelsen utfärdat statsrådets förordning om grunderna för brådskande vård och förutsättningarna för jour inom olika medicinska verksamhetsområden (583/2017), där det föreskrivs om de ovannämnda frågorna. 

Bestämmelserna i 45 och 50 § i hälso- och sjukvårdslagen har tolkats så att ett sjukvårdsdistrikt som enligt lag eller förordning har fått till uppgift att tillhandahålla en viss hälso- och sjukvårdstjänst svarar för lika tillgång till tjänsten och beslutar om fastställande av behov, kvantitet och kvalitet i fråga om tjänster, sättet att producera en tjänst, tillsynen över produktionen och utövandet av myndigheternas behörighet i fråga om dessa tjänster, om inte något annat föreskrivs i lag. Övriga sjukvårdsdistrikt har inte rätt att besluta om dessa tjänster, och de får inte producera tjänsterna eller skaffa dem någon annanstans. De ansvarar dock för sin del för finansieringen av de tjänster som centraliseras. 

Utöver brådskande vård föreskrivs det i hälso- och sjukvårdslagen om valfrihet vid icke-brådskande vård. Enligt 48 § 1 mom. i hälso- och sjukvårdslagen får en person välja den hälsovårdscentral och den hälsostation vid hälsovårdscentralen som ska ansvara för personens primärvård. Valet kan gälla endast en hälsovårdscentral och hälsostation åt gången. Personen kan välja hälsovårdscentral och hälsostation på nytt tidigast ett år efter det föregående valet. Om en läkare eller tandläkare bedömer att en person behöver specialiserad sjukvård, får personen enligt 48 § 2 mom. i lagen välja vilken behandlande verksamhetsenhet inom den kommunala specialiserade sjukvården han eller hon vill anlita. Vårdenheten ska väljas i samförstånd med den remitterande läkaren eller tandläkaren. I 47 § 2–4 mom. i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det dessutom om valfrihet i vissa särskilda situationer. 

I 58 § i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det om det ersättningsansvar som gäller en persons hemkommun eller det sjukvårdsdistrikt som hemkommunen hör till när en person med stöd av lagen får hälso- och sjukvård vid en verksamhetsenhet i en annan kommun eller ett annat sjukvårdsdistrikt. I paragrafen föreskrivs det att om en sådan patient vårdas vid en verksamhetsenhet inom hälso- och sjukvården som inte är invånare i den kommun som är huvudman för verksamhetsenheten eller i en kommun som är huvudman för samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt, ska den kommun eller samkommun som ansvarar för ordnandet av vård betala ersättning för vården, om inte något annat bestäms om ersättning av vårdkostnader någon annanstans. 

Valfriheten inom den specialiserade sjukvården har för sin del gett upphov till bolag som bildats av sjukvårdsdistrikten och till vars tjänster man med stöd av valfriheten enligt hälso- och sjukvårdslagen söker sig via ett annat sjukvårdsdistrikt än det som hemkommunen hör till. Sådana bolag är bl.a. de av Birkalands sjukvårdsdistrikt ägda Helsingin Sydänsairaala Oy och Coxa Oy, som specialiserat sig på ledprotesoperationer. Dessa har utvidgat sin verksamhet också inom andra sjukvårdsdistrikt, vilket har lett till tvister om vård och ersättningar mellan sjukvårdsdistrikten. 

Personer bosatta i Finland har rätt att söka sig till en annan medlemsstat i Europeiska unionen (EU) för att använda hälsovårdstjänster. Samma rätt gäller också stater som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och Schweiz. En person vars sjukvårdskostnader Finland svarar för med stöd av EU-lagstiftningen har i enlighet med lagen om gränsöverskridande hälso- och sjukvård (1201/2013, nedan gränslagen) rätt att få ersättning för sjukvårdskostnader som uppkommit i en annan stat. I gränslagen föreskrivs det också om de förutsättningar under vilka en person på ansökan ska beviljas ett i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (nedan samordningsförordningen) avsett förhandstillstånd att söka vård i en annan EU- eller EES-stat eller i Schweiz. 

Genom gränslagen, som tillämpats sedan 2014, har Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/24/EU om tillämpningen av patienträttigheter vid gränsöverskridande hälso- och sjukvård (nedan patientdirektivet) genomförts i Finland. I fråga om en persons rätt att använda hälso- och sjukvårdstjänster och om ersättningen av kostnaderna för dessa tjänster gäller dessutom vad som föreskrivs i samordningsförordningen och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 987/2009 om tillämpningsbestämmelser till samordningsförordningen. Den nordiska konventionen om social trygghet och den nordiska konventionen om socialt bistånd och sociala tjänster kompletterar EU-lagstiftningen i fråga om de administrativa förfarandena för ersättning av sjukvårdskostnader. 

Genom gränslagen utfärdades det för första gången heltäckande bestämmelser om olika former av ersättning för sökande av vård, plötsligt insjuknande och kostnaderna för dessa. Genom lagen preciserades också Folkpensionsanstaltens och den offentliga hälso- och sjukvårdens ansvar och skyldigheter. I en situation där en person själv har betalat alla kostnader för sjukvård som getts utomlands eller för annan användning av hälsovårdstjänster, betalar Folkpensionsanstalten ersättningar till en enskild person i enlighet med 3 kap. i gränslagen. Ersättningar för sjukvårdskostnader som uppkommit under en tillfällig vistelse i en annan EU- eller EES-stat eller i Schweiz betalades år 2018 till ett belopp av ca 1,84 miljoner euro och år 2019 till ett belopp av ca 2,41 miljoner euro. Ersättningar för kostnader för anlitande av hälsovårdstjänster i en annan EU- eller EES-stat eller i Schweiz utan förhandstillstånd betalades år 2018 till ett belopp av ca 468 000 euro och år 2019 till ett belopp av ca 358 000 euro. 

Främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet är en del av social- och hälsovården. De uppgifter som ingår i främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet har definierats på olika sätt. Allmänt definieras uppgifterna som så att främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet är verksamhet som är inriktad på individen, familjerna, samhällsgrupperna, befolkningen, levnadsförhållandena och livsmiljön samt ordnandet av service och med vars hjälp befolkningens hälsa, välfärd och säkerhet förbättras och skillnaderna mellan befolkningsgrupperna med avseende på dessa minskas. Sjukdomar, olyckor, marginalisering och andra sociala och hälsomässiga problem förebyggs, arbets-, studie- och funktionsförmågan förbättras och sammanhållningen, delaktigheten och säkerheten stärks. Skyldigheten enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att främja befolkningens hälsa syftar dels på social- och hälsovårdens förebyggande verksamhet, dels på det allmännas skyldighet att utveckla förhållandena i samhället på ett sätt som främjar befolkningens hälsa. 

Enligt 1 § i kommunallagen ska kommunen främja sina invånares välfärd och sitt områdes livskraft samt ordna tjänsterna på ett ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbart sätt. Denna uppgift ska också beaktas vid utarbetandet av den kommunstrategi som avses i lagens 37 §. 

I 2 kap. i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det om den uppgift att främja hälsa och välfärd som ingår i hälso- och sjukvården och som också omfattar främjande av säkerheten. I 11 § i hälso- och sjukvårdslagen åläggs kommuner och samkommuner att i samband med beslutsfattande och beredning av avgöranden på förhand bedöma konsekvenserna för befolkningens hälsa och välfärd. Enligt lagens 12 § ska kommunerna bevaka kommuninvånarnas hälsa och välfärd och de faktorer som påverkar dessa inom varje befolkningsgrupp och i detta syfte utarbeta en välfärdsberättelse för kommunfullmäktige en gång per fullmäktigeperiod och bestämma indikatorer för bevakningen. Det ska också slås fast vem som ansvarar för den hälso-och välfärdsfrämjande verksamheten i kommunen. De kommunala verksamheterna ska samarbeta med varandra för att främja välfärd och hälsa. Dessutom ska kommunen samarbeta med andra offentliga myndigheter, privata företag och allmännyttiga samfund som är verksamma i kommunen. Om social- och hälsovård tillhandahålls i form av samarbete mellan flera kommuner ska samarbetsområdet delta som sakkunnig i samarbetet mellan de olika sektorerna och i bedömningen av de sociala konsekvenserna och hälsokonsekvenserna i de kommuner som hör till området. Institutet för hälsa och välfärd har för kommunerna och regionerna slagit fast vilka uppgifter välfärdsberättelsen åtminstone ska innehålla. 

Enligt 36 § i hälso- och sjukvårdslagen ska en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt erbjuda sakkunskap och stöd för regionalt främjande av hälsan, funktionsförmågan och den sociala tryggheten, samt regionala strategier och planer för främjande av hälsa och välfärd ska beredas i samarbete med kommunerna, med beaktande av verksamheten i de olika kommunala förvaltningarna. Kommunerna inom ett sjukvårdsdistrikt ska i en plan för ordnande av hälso- och sjukvård som de tillsammans gör upp komma överens om genomförandet av hälso- och välfärdsfrämjande verksamhet (34 §). 

Till den verksamhet inom socialvården som främjar välfärd och säkerhet hör enligt 2 kap. i socialvårdslagen samordning av stödåtgärder som olika aktörer tillhandahåller, rådgivning, handledning och andra tjänster med låg tröskel, strukturellt socialt arbete och skapande av förutsättningar för verksamhet som främjar den sociala välfärden och tryggheten. Dessutom ska socialväsendet bidra till att välfärdskonsekvenserna beaktas och delta i främjandet av kommuninvånarnas möjligheter att påverka. Utöver en främjande och stödjande verksamhet avses med främjande av välfärden även förebyggande och bekämpning av faktorer och fenomen som inverkar negativt på välfärden. Särskild vikt ska fästas vid bekämpning av fattigdom och marginalisering. 

Kommunerna ska i enlighet med 7 § i socialvårdslagen genom strukturellt socialt arbete se till att information om social välfärd och sociala problem förmedlas och sakkunskapen inom socialvården utnyttjas för att främja välfärd och hälsa. Strukturellt socialt arbete omfattar 

1) produktion av information som bygger på klientarbetet inom socialvården och som gäller klienternas behov och behovens samhälleliga kopplingar samt verkningarna av den socialservice och den övriga socialvård som möter behoven, 

2) målinriktade åtgärder och åtgärdsförslag för att förebygga och rätta till sociala problem samt för att utveckla kommuninvånarnas boende- och närmiljöer, och 

3) införlivande av sakkunskapen inom socialvården i de andra kommunala sektorernas planering samt samarbete med privata serviceproducenter och organisationer genom utveckling av det lokala sociala arbetet samt det övriga utbudet av service och stöd. 

Enligt 8 § 1 mom. och 9 § 1 mom. i socialvårdslagen ska de kommunala myndigheterna i samarbete ge akt på och främja välfärden hos personer som behöver särskilt stöd samt barns och unga personers välfärd och uppväxtförhållanden samt avhjälpa missförhållanden och förebygga uppkomsten av dem. 

Förebyggande och andra insatser inom social- och hälsovårdssektorn är också centrala för den långsiktiga bekämpningen av säkerhetsrisker. Socialvården och hälso- och sjukvården är viktiga säkerhetsaktörer när det gäller att förebygga våld och olycksfall, identifiera problem på ett tidigt stadium och förebygga återfall samt när det gäller att erbjuda psykosocialt stöd och psykosocial rehabilitering. Familjevåld och våld mot kvinnor samt våldsbejakande radikalisering och människohandel hör till de former av våld där det är viktigt med tidiga multiprofessionella insatser. Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (FördrS 52–53/2015) trädde i kraft i Finland i augusti 2015. 

Speciallagarna inom social- och hälsovården innehåller mer detaljerade bestämmelser om främjandet av välfärden, hälsan och säkerheten hos olika befolknings- och klientgrupper. Enligt 12 § i barnskyddslagen (417/2007) ska kommunen eller flera kommuner tillsammans göra upp en plan över kommunens eller kommunernas verksamhet för att främja barns och unga personers välfärd samt ordna och utveckla barnskyddet. Planen ska godkännas i respektive kommuns kommunfullmäktige och ses över minst vart fjärde år. Planen ska beaktas när en budget och ekonomiplan enligt kommunallagen görs upp. Enligt 6 § i handikappservicelagen ska socialnämnden och kommunens övriga myndigheter främja och följa levnadsförhållandena för personer med funktionsnedsättning samt genom sin verksamhet sträva efter att förebygga uppkomsten av missförhållanden och undanröja de olägenheter som begränsar dessa personers möjligheter till verksamhet och engagemang. Enligt 5 § i lagen om stödjande av den äldre befolkningens funktionsförmåga och om social- och hälsovårdstjänster för äldre (980/2012, nedan äldreomsorgslagen), ska varje kommun utarbeta en plan över sina åtgärder för att stödja den äldre befolkningens välbefinnande, hälsa, funktionsförmåga och förmåga att klara sig på egen hand och för att ordna och utveckla den service och närståendevård som äldre personer behöver. Vid planeringen ska åtgärder som främjar boende i hemmet och rehabilitering prioriteras. Planen ska utarbetas som ett led i kommunens strategiska planering. Planen godkänns av kommunfullmäktige, och den ska ses över varje fullmäktigeperiod. Enligt mentalvårdslagen (1116/1990) ska befolkningens levnadsförhållanden utvecklas så att dessa förebygger uppkomsten av mentala störningar, främjar mentalvårdsarbetet och gör det lättare att tillhandahålla mentalvårdstjänster. 

Eftersom främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet är sektorsövergripande verksamhet, ingår bestämmelser om detta också i lagstiftningen inom flera andra områden. Utöver kommunerna och sjukvårdsdistrikten utförs arbetet för att främja välfärd, hälsa och säkerhet av bl.a. regionförvaltningsverken, landskapsförbunden och kompetenscentrumen inom det sociala området. Kommunernas uppgifter i fråga om främjande av välfärd, hälsa och säkerhet samordnas i kommunstrategin, och deras genomförande och finansiering bestäms i verksamhets- och ekonomiplanen. Kommunernas och samkommunernas långsiktiga arbete för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet förutsätter att de har permanenta förvaltningsövergripande strukturer för samarbete och genomförande. Det primära ansvaret för främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet ligger hos kommunledningen. För den operativa ledningen över förvaltningsgränserna samt för beredningen och genomförande av ärenden har det rekommenderats att kommunerna utser en välfärdsarbetsgrupp som består av ledande personer från olika ansvarsområden och vars ordförande är medlem av kommunens ledningsgrupp. För beredning och genomförande av substansfrågor finns substansarbetsgrupper som lyder under välfärdsarbetsgruppen eller så bereds ärendena inom det ansvarsområde som i huvudsak ansvarar för dessa ärenden. 

2.4.4  Nuläget för ordnandet av social- och hälsovården

Vid ingången av 2020 finns det 294 kommuner i Fastlandsfinland som ansvarar för att ordna och finansiera den offentliga social- och hälsovården för sina invånare. Kommunerna har kunnat överföra ansvaret för ordnandet av socialvården och primärvården till ett samarbetsområde, som kan vara en samkommun eller basera sig på den s.k. modellen med ansvarig kommun (se mer om modellen med ansvarig kommun i avsnitt 2.7.6.1). Enligt de uppgifter som Finlands Kommunförbund samlat in finns det 8 sådana frivilliga samkommuner för social- och hälsovård som omfattar ett landskapet (eller nästan ett landskap) och i vilka hela social- och hälsovården integrerats. I dessa ingår det 65 kommuner och 897 651 invånare. Det finns sammanlagt 59 samarbetsområden och i dem ingår 220 kommuner. Av befolkningen bor ca 52 procent inom samarbetsområden. För primärvården och socialservicen ansvarar 33 samkommuner, som omfattar sammanlagt 158 medlemskommuner. En del av samkommunerna ansvarar endast för primärvården. Det fanns 26 samarbetsområden enligt modellen med ansvarig kommun, och de omfattade 62 kommuner. Sammanlagt 61 kommuner har överfört endast hälso- och sjukvården eller delar av socialvården till samarbetsområdet. (Organiseringen av social- och hälsovården 2020, Finlands Kommunförbund.) 

Av kommunerna ordnar 74 stycken sina social- och hälsovårdstjänster självständigt. Av dessa har 23 kommuner fler än 20 000 invånare, och 51 kommuner uppfyller inte det krav på befolkningsunderlag som anges i ramlagen. En betydande andel av befolkningen bor i de stora städerna, som ordnar och producerar en stor del av tjänsterna själva. (Organiseringen av social- och hälsovården 2020, Finlands Kommunförbund.) 

Dessutom ansvarar 20 sjukvårdsdistrikt för sin del för ordnandet av den specialiserade sjukvården. För specialomsorgerna om personer med utvecklingsstörning svarar 16 specialomsorgsdistrikt, av vilka 9 har gått samman med sjukvårdsdistriktet. 

2.4.5  Social- och hälsovård på Åland

På Åland hör ordnandet av social- och hälsovården till landskapets lagstiftningsbehörighet. Med stöd av denna behörighet ansvarar hälso- och sjukvårdsmyndigheten i landskapet Åland (Ålands hälso- och sjukvård), som lyder under Ålands landskapsregering, för ordnandet av såväl den specialiserade sjukvården som av primärvården. 

Ålands hälso- och sjukvård sköter centraliserat inom landskapet tjänsterna inom hälso- och sjukvården, och för socialvården svarar landskapets 16 kommuner. Ålands hälso- och sjukvård skaffar en del av den specialiserade sjukvården och hela den högspecialiserade sjukvården av sjukvårdsdistrikt i Fastlandsfinland eller som köpta tjänster från Sverige. Landskapet finansierar hälso- och sjukvården ur sin egen budget, och kommunerna finansierar socialvården ur sina budgetar. 

2.4.6  Produktionen av social- och hälsovårdstjänster samt köpta tjänster

Enligt 9 § i kommunallagen kan kommunen eller samkommunen antingen själv producera de tjänster som omfattas av dess organiseringsansvar eller enligt avtal skaffa dem av andra tjänsteproducenter. Särskilda bestämmelser om användningen av servicesedlar finns i lagen om servicesedlar inom social- och hälsovården (569/2009, nedan lagen om sevicesedlar). Kommunen kan dock anförtro offentliga förvaltningsuppgifter åt andra än myndigheter endast om det föreskrivs särskilt om det genom lag. När kommunen eller samkommunen skaffar lagstadgade tjänster av någon annan tjänsteproducent kvarstår det organiseringsansvar som avses i 8 § 2 mom. i kommunallagen hos kommunen eller samkommunen. Tjänsteproducentens ansvar för tjänsterna bestäms dessutom i enlighet med vad som föreskrivs i kommunallagen eller annanstans samt enligt vad som kommunen eller samkommunen och tjänsteproducenten avtalat om. 

Enligt 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården (733/1992) kan en kommun eller samkommun ordna de uppgifter som hör till social- och hälsovården bl.a. genom att anskaffa service från staten, en annan kommun, en samkommun eller någon annan offentlig eller privat serviceproducent. Dessutom kan serviceanvändaren ges en servicesedel, med vilken kommunen eller samkommunen förbinder sig att, upp till det värde som fastställts för sedeln enligt kommunens eller samkommunens beslut, betala de tjänster som serviceanvändaren köper av en privat tjänsteproducent som kommunen eller samkommunen godkänt. 

Anskaffning av tjänster från privata tjänsteproducenter begränsas genom 124 § i grundlagen. Enligt den paragrafen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. 

Lagen om temporär begränsning av vissa av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar inom social- och hälsovården (548/2016, nedan begränsningslagen) begränsar kommunernas och samkommunernas möjlighet att ingå entreprenadavtal. Syftet med lagen är att de av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar som är oändamålsenliga med tanke på social- och hälsovårdens servicesystem begränsas och att de kommande nya självstyrande områdenas möjligheter att besluta om tjänsteproduktionen på lika villkor tryggas när ansvaret för ordnandet av social- och hälsovården överförs på dem. I begränsningslagen anges att när en kommun eller samkommun ingår ett avtal om produktion av social- och hälsovårdstjänster med ett privat företag eller en privat sammanslutning ska avtalet inkludera en uppsägningsklausul, om avtalets värde överstiger femton procent av de årliga driftsutgifterna för den social- och hälsovård som kommunen eller samkommunen har organiseringsansvar för och avtalet fortsätter att gälla efter utgången av 2025. 

Enligt statistiska uppgifter över kommunekonomin 2018 uppgick andelen köpta social- och hälsovårdstjänster grovt taget till ca 17 procent 2018. Särskilt mycket köptes följande socialvårdstjänster: institutions- och familjevård inom barnskyddet (ca 66 %), öppenvårdstjänster inom barnskyddet (ca 31 %), tjänster inom heldygnsomsorg för äldre (ca 37 %), tjänster inom heldygnsomsorg för personer med funktionsnedsättning (ca 51 %) och andra tjänster för personer med funktionsnedsättning (ca 23 %). Inom öppenvårdstjänsterna inom primärvården utgjorde köpta tjänster ca 8 procent, inom mun- och tandvården inom primärvården ca 7 procent och inom den specialiserade sjukvården ca 6 procent. 

I Fastlandsfinland fanns det 2017 sammanlagt 150 kommuner eller samarbetsområden med organiseringsansvar, av vilka 27 (18 %) antingen helt eller delvis hade lagt ut hälsostationsverksamheten på entreprenad. Av tjänsteanordnarna hade 13 lagt ut tjänsterna i fråga helt och 14 delvis. Vid den tidpunkt som uppgifterna gäller hade 9,2 procent av Finlands alla hälsostationer lagts ut. De utlagda hälsostationstjänster som beskrivs i rapporten omfattade 6,8 procent av befolkningen och de totala utläggningarna 2 procent av befolkningen. I början av 2017 omfattades ca 54 procent av befolkningen i Päijänne-Tavastland av hälsostationstjänster som hade lagts ut. Följande landskap i ordningen när det gäller den andel av befolkningen som omfattades av utlagda hälsostationer var Kymmenedalen (ca 23 %), Södra Österbotten (ca 14 %) och Mellersta Finland (ca 13 %). (Terveysasemien ulkoistukset Suomessa - Tilanne alkuvuonna 2017, Utläggning av hälsostationer i Finland - Situationen i början av 2017, på finska, THL 2017). Av uppgifterna för 2017 framgår det att utläggningen av hälsostationer gällde en betydande andel av befolkningen endast i några få landskap. 

Enligt de uppgifter som Finland Kommunförbund sammanställde våren 2019 hade 13 kommuner gjort en total utläggning av social- och hälsovården. För tre av dem har entreprenadavtalet överförts till en samkommun som kommunen har blivit medlem av med tanke på ordnandet eller produktionen av social- och hälsovårdstjänster. I 6 kommuner ansvarade ett samägt företag mellan kommunen eller samkommunen och en privat tjänsteproducent för social- och hälsovårdstjänsterna. I Havslappland har man dessutom lagt ut primärvården i fyra kommuner och den specialiserade sjukvård som ordnas av Länsi-Pohja sjukvårdsdistrikt på ett samägt företag mellan kommunerna och en privat tjänsteproducent. I 2 kommuner producerades social- och hälsovårdstjänsterna av ett av staden ägt dotterbolag (Utläggning av social- och hälsovård 2019, Finlands Kommunförbund – läget 4/2019). För närvarande bereds också omfattande totala utläggningar i bl.a. Päijänne-Tavastland. 

Enligt statistiska uppgifter över kommunekonomin köptes i förhållande till kundmängderna 2018 olika tjänster enligt följande: 

Öppenvård inom barnskyddet (0–20-åringar): sammanlagt 54 883 barn och unga, av vilka grovt taget ca 17 000 (31 %) omfattas av tjänster som produceras av privata tjänsteproducenter 

Placering utom hemmet i alla former av placering (0–20-åringar): sammanlagt 18 544 barn och unga, av vilka grovt taget ca 12 250 (66 %) omfattas av tjänster som tillhandahålls av privata tjänsteproducenter. Av uppgifterna framgår det inte vad som exakt avses med tjänster som produceras av privata aktörer inom institutions- och familjevården. Därför är uppskattningen grov. 

Total utläggning av hälsostationer: sammanlagt ca 171 300 kunder som omfattas av tjänster som produceras av privata aktörer 

Andra än heldygnstjänster för personer med utvecklingsstörning (s.k. assisterat boende): sammanlagt 8 664 klienter, av vilka ca 4 400 (51 %) omfattas av tjänster som produceras av privata tjänsteproducenter 

Tjänster inom heldygnsomsorg för äldre: ca 44 000 klienter, av vilka ca 16 300 (37 %) omfattas av tjänster som produceras av privata tjänsteproducenter 

Inom ramen för tjänsterna inom den specialiserade sjukvården fick 7 484 personer boendeservice inom psykiatrin. Av alla klienter bodde cirka 6 800, dvs. 91 procent, på privata tjänsteproducenters boendeserviceenheter (öppet boende och/eller institutionsboende). 

2.4.7  Samordning av tjänsterna och nuläget för olika tjänster

För att de olika social- och hälsovårdstjänsterna ska bilda en fungerande helhet ur klientens eller patientens perspektiv måste de samordnas (integration). 

Flera tjänster tillhandahålls också inom både socialvården och hälso- och sjukvården eller både på basnivå och specialiserad nivå, eller så kan de befinna sig i gränsområdet mellan flera olika förvaltningsområden. Detta gäller t.ex. många tjänster för barn, unga och familjer, tjänster för äldre, mentalvårds- och missbrukartjänster, prehospital akutsjukvård och tjänster för personer med funktionsnedsättning, vilka granskas i detta underavsnitt. Utöver en nära samordning av olika social- och hälsovårdstjänsterna förutsätter ordnandet av många tjänster samarbete med kommunens övriga förvaltningsområden, staten och andra aktörer. 

För begreppet integration av ordnandet har det använts benämningar som strukturell integration, administrativ integration och integration på befolkningsnivå. Med det avses en sådan struktur för social- och hälsovårdstjänsterna att alla social- och hälsovårdstjänster har samlats inom en och samma förvaltningsstruktur. Då ansvarar en enda aktör för ordnandet av såväl social- som hälsovårdstjänster, inklusive tjänster på både bas- och specialiserad nivå. Inom den administrativa integrationen sker ledningen och finansieringen via samma kanal. 

För kundorienterad serviceintegration har även benämningen funktionell integration använts. Utgångspunkten för den funktionella integrationen är att få social- och hälsovårdstjänsterna att fungera smidigare ur kundens synvinkel. 

Den gällande social- och hälsovårdslagstiftningen saknar bestämmelser om integration av ordnandet av social- och hälsovården. Det finns ändå vissa bestämmelser som främjar en integration av ordnandet eller åtminstone planering av tjänsterna inom ett större område än en enskild kommun. 

Integrationen av social- och hälsovårdstjänsterna har länge varit ett mål för strukturreformer inom social- och hälsovården. I samband med kommun- och servicestrukturreformen strävade man efter integration av social- och hälsovårdstjänsterna på basnivå. I 5 § i ramlagen föreskrevs det till en början att det i en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som har ett nära samband med primärvården skulle finnas åtminstone ungefär 20 000 invånare. Undantag från kravet på befolkningsunderlag föreskrevs bl.a. för glest befolkade områden. År 2011 ändrades lagen så att kravet på befolkningsunderlag gällde alla tjänster inom socialvården. Tillämpningen av samarbetsförpliktelsen enligt lagen har förlängts till utgången av 2023 genom lagen om tillämpning av vissa förpliktelser enligt lagen om en kommun- och servicestrukturreform (1436/2015). Syftet med lagen är att förhindra att samarbetsarrangemang upplöses på ett oändamålsenligt sätt och eventuellt äventyrar tillgången till tjänster innan strukturreformen inom social- och hälsovården trätt i kraft. 

Inom den specialiserade sjukvården sker den administrativa integrationen genom de planer för ordnande av hälso- och sjukvård som kommunerna inom samma samkommun för ett sjukvårdsdistrikt gör upp och genom de avtal om ordnande av specialiserad sjukvård som sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde ingår. Planerna och avtalen beskrivs ovan (se s. 40 - 41). 

Den gällande substanslagstiftningen om social- och hälsovården innehåller bestämmelser som på individnivå främjar samordningen av de tjänster som tillhandahålls en person. I 42 § i socialvårdslagen föreskrivs det att en egen kontaktperson ska utses för socialvårdsklienten för den tid klientrelationen pågår. Den egna kontaktpersonen ska stödja klienten när det gäller att nå de egna målen och de mål som uppställts i klientplanen och som påverkar stödbehovet samt när det gäller att stärka och utnyttja klientens egna resurser. På motsvarande sätt föreskrivs det i 13 b § i barnskyddslagen (417/20079 att det för ett barn som är klient inom barnskyddet ska utses en socialarbetare som ansvarar för barnets angelägenheter. Den egna kontaktpersonen eller den ansvariga arbetstagaren har en viktig roll i samordningen av klientens tjänster och i samarbetet med olika aktörer. 

I den gällande lagstiftningen finns det också flera bestämmelser om samarbetsskyldighet för social- och hälsovårdsmyndigheterna. I 41 § i socialvårdslagen föreskrivs det om sektorsövergripande samarbete vid bedömning av servicebehovet och tillhandahållande av socialvård. I 32 § i hälso- och hälso- och sjukvårdslagen finns det en bestämmelse om samarbete mellan socialvården och hälso- och sjukvården. Dessutom föreskrivs det bl.a. i 14 § i barnskyddslagen om tryggande av multiprofessionell sakkunskap, i 12 § i lagen om företagshälsovård (1383/2001) om samarbete inom företagshälsovården, stödjande av den äldre befolkningens funktionsförmåga, i 4 § i äldreomsorgslagen om samarbete för att stödja den äldre befolkningens välbefinnande, hälsa, funktionsförmåga och förmåga att klara sig på egen hand och i 12 § i handikappservicelagen om samarbete för att förbättra förhållandena för personer med funktionsnedsättning. 

Den gällande lagstiftningen innehåller åtminstone följande bestämmelser om olika planer som ska utarbetas för patienter och klienter inom social- och hälsovården och som också har betydelse för samordningen av de tjänster en person får: 

en plan enligt 4 a § i patientlagen för undersökning, vård eller medicinsk rehabilitering 

en service- och vårdplan enligt 7 § i klientlagen 

en klientplan enligt 39 § i socialvårdslagen 

en serviceplan enligt 16 § i äldreomsorgslagen 

en serviceplan enligt 3 a § 2 mom. i handikappservicelagen 

en klientplan enligt 30 § i barnskyddslagen och vid behov som komplettering en plan för vård och fostran enligt 30 a § i den lagen 

en handlingsplan enligt 10 § 2 mom. i lagen om utkomststöd (1412/1997) för att hjälpa klienten att klara sig på egen hand 

en rehabiliteringsplan som görs upp med stöd av lagen om missbrukarvård (41/1986) 

en vård- och serviceplan enligt 7 § i lagen om stöd för närståendevård (937/2005). 

Klient-, service-, vård- och rehabiliteringsplaner och andra motsvarande planer för klienter ska utarbetas i samförstånd med klienten utifrån en bedömning av klientens service- eller vårdbehov. Utarbetandet av en plan stöder en målinriktad och systematisk social- och hälsovård. I planen kan man i samförstånd med klienten komma överens om vad målet för åtgärderna ska vara och hur man ska göra för att uppnå det. En plan innehåller en bedömning av klientens behov av vård eller service, den planerade vården eller servicen samt tidtabellen och målen för genomförandet av vården eller servicen. Planen kan under verksamhetens gång flexibelt ändras om klientens behov eller omständigheterna i övrigt förändras. En plan är inte ett överklagbart beslut. Planer har numera också utarbetats i samarbete mellan olika social- och hälsovårdsaktörer och andra aktörer, med klientens samtycke. 

FN:s konvention om barnets rättigheter gäller alla som är under 18 år. Syftet med konventionen är att trygga de grundläggande förutsättningarna för ett gott liv och en bra uppväxt för barnen. Konventionen innehåller fyra centrala allmänna principer: barnets bästa (artikel 3 punkt1), barnets rätt att få sina åsikter beaktade (artikel 12), förbud mot diskriminering (artikel 2) och barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling (artikel 6). Dessa allmänna principer ska beaktas också vid tolkningen av andra rättigheter som garanteras i konventionen, och förpliktelserna i konventionen ska tolkas som en helhet. 

Ordnandet av social- och hälsovårdstjänster har en väsentlig betydelse för fullgörandet av förpliktelserna i FN:s konvention om barnets rättigheter. Enligt artikel 3 i konventionen ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata värdfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Det allmännas organiseringsansvar är väsentligt också vid tryggandet av barnets rätt att åtnjuta bästa uppnåeliga hälsa (artikel 24) och barnets rätt till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling (artikel 27). I konventionen fästs det också särskild uppmärksamhet vid barn som är i utsatt ställning av olika orsaker, t.ex. i artikel 23 som gäller rättigheter för barn med funktionsnedsättning och i artikel 30 som gäller rättigheter för barn som tillhör en minoritet. 

Enligt 15 § i hälso- och sjukvårdslagen ska en kommun ordna rådgivningsbyråtjänster för barn under läropliktsålder och deras familjer. Enligt statistikcentralen fanns det 375 000 barn under skolåldern i Finland vid utgången av 2019. Av dem omfattades 99,5 procent av rådgivningsbyråtjänsterna inom primärvården. I småbarnspedagogisk verksamhet deltog ca 74 procent av barnen i åldern 1–6 år. När det gäller andelen barn som deltog i småbarnspedagogisk verksamhet fanns det stora skillnader beroende på åldersgrupp: av barnen under ett år deltog 1 procent, av tvååringarna 66 procent och av femåringarna närmare 89 procent. (Institutet för hälsa och välfärd, Statistikrapport 32/2019) 

Med elevhälsa avses enligt 3 § 1 mom. i lagen om elev- och studerandevård (1287/2013) främjande och upprätthållande av skolelevers och studerandes studieframgång, goda psykiska och fysiska hälsa och sociala välbefinnande och understödjande verksamheter inom skolor och läroanstalter. Bestämmelser om elevhälsa finns också i lagen om grundläggande utbildning (628/1998), gymnasielagen (714/2018) och lagen om yrkesutbildning (531/2017). 

Enligt 3 § 3 mom. i lagen om elev- och studerandevård omfattar elevhälsan elevhälsa i enlighet med en läroplan som godkänts av en utbildningsanordnare enligt lagen om grundläggande utbildning eller gymnasielagen och elevhälsa i form av studerandevård som en utbildningsanordnare har beslutat om i enlighet med 99 § 1 mom. i lagen om yrkesutbildning samt elevhälsotjänster, vilka är psykolog- och kuratorstjänster samt skol- och studerandehälsovårdstjänster. Syftet med elevhälsan är att främja elevers och studerandes inlärning, hälsa och välbefinnande samt delaktighet och att förebygga problem, att främja välbefinnandet i skolan eller läroanstalten och i skol- eller studiemiljön, en sund, trygg och tillgänglig skola eller läroanstalt och skola eller studiemiljö, gemensam verksamhet samt samarbetet mellan hemmet och skolan eller läroanstalten och att säkerställa tidigt stöd för dem som behöver det. Elevhälsoarbetet omfattar såväl generellt som individuellt arbete, och personalen inom elevhälsan utför båda typerna av arbete. 

Enligt 9 § 1 mom. i lagen om elev- och studerandevård svarar utbildningsanordnaren för att elevhälsoplanen i enlighet med en läroplan eller den elevhälsoplan som grundar sig på utbildningsanordnarens beslut enligt 99 § 1 mom. i lagen om yrkesutbildning genomförs. Utbildningsanordnaren ska anordna elevhälsan i samarbete med de myndigheter inom undervisningsväsendet och social- och hälsovårdsväsendet som ansvarar för elevhälsotjänsterna så att elevhälsan bildar en fungerande och sammanhängande helhet. Den kommun där skolan eller läroanstalten finns är skyldig att ordna elevhälsotjänster för elever och studerande som deltar i förskoleundervisning och grundläggande utbildning och i gymnasie- och yrkesutbildning inom kommunens område, oberoende av de studerandes hemvist. Bestämmelser om ansvaret för att ordna och om innehållet i skol- och studerandehälsovård finns i 16 och 17 § i hälso- och sjukvårdslagen och i statsrådets förordning om rådgivningsverksamhet, skol- och studerandehälsovård samt förebyggande mun- och tandvård för barn och unga, som utfärdats med stöd av 23 § i den lagen. Bestämmelser om ansvaret för att ordna och om innehållet i elevhälsans psykolog- och kuratorstjänster finns i lagen om elev- och studerandevård (t.ex. 7 § och 9 § 2 mom.). Elevhälsans kuratorsverksamhet utgör samtidigt sådan kommunal socialservice som avses i 14 § i socialvårdslagen. 

Skol- och studerandehälsovård tillhandahålls i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen alltid som hälso- och sjukvårdstjänster. Kommunen kan besluta under vilken av dess olika förvaltningar elevhälsans kurators- och psykologtjänster ordnas. Dessutom kan en utbildningsanordnare eller staten enligt 9 § 2 mom. i lagen om elev- eller studerandevård ordna psykolog- och kuratorstjänster delvis eller helt i egen regi och på egen bekostnad, och kommunen kan ge utbildningsanordnaren stöd för att ordna psykolog- och kuratorstjänsterna. Av de psykologer som svarade på de utredningar som Institutet för hälsa och välfärd gjorde bland elevvårdens psykologer inom den grundläggande utbildningen och på andra stadiet 2018 och 2019 arbetade 64–66 procent under det kommunala undervisningsväsendet och 22–24 procent inom hälsovårdsväsendet. Av de kuratorer som svarade på institutets motsvarande utredningar om kuratorsarbetet 2018 och 2019 hade 70–86 procent det kommunala undervisningsväsendet och 18–20 procent socialväsendet som arbetsgivare. Bland de svarande fanns det också personer som arbetade för privata utbildningsanordnare, utbildningssamkommuner och staten samt som självständiga yrkesutövare. (THL: Tutkimuksesta tiiviisti 4/2019, 5/2019, 54/2019 och 55/2019) 

Tillhandahållandet av elevhälsotjänster förutsätter att eleverna och de studerande samt deras familjer lätt kan få tillgång till tjänsterna. Tjänsterna ska i regel vara tillgängliga under skol- eller studiedagen. Skolhälsovården samt elevhälsans psykolog- och kuratorstjänster ordnas för elever inom förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen enligt etablerad praxis i skolan eller i dess omedelbara närhet (på gångavstånd från skolan) med undantag för mun- och tandvård (16 § 2 mom. 4 punkten i hälso- och sjukvårdslagen) och specialundersökningar (16 § 2 mom. 6 punkten i hälso- och sjukvårdslagen), som det inte nödvändigtvis är ändamålsenligt att ordna separat från övrig mun- och tandvård och specialundersökningar. Även elevhälsotjänster för studerande på andra stadiet kan i regel tillhandahållas på läroanstalterna, men de kan också tillhandahållas t.ex. vid ett centraliserat verksamhetsställe för elevhälsa. Det har dock inte uttryckligen föreskrivits om det som beskrivs ovan. 

Enligt utbildningsstyrelsens statistiktjänst (https://vipunen.fi) omfattade den grundläggande utbildningen och samtidigt elevhälsotjänsterna år 2019 över 550 000 barn och unga, 67 500 studerande vid gymnasiet och 48 000 personer under 18 år inom yrkesutbildningen. År 2019 omfattades således sammanlagt över 665 000 barn och unga under 18 år av elevhälsovårdstjänster. Eftersom det enligt statistikcentralen dessutom den 31 december 2019 fanns 385 000 barn under skolåldern, omfattades i slutet av 2019 över en miljon under 18 år gamla barn och unga av de allmänna tjänster inom primärvården och undervisningsväsendet som kommunen ordnar. Dessutom fanns det på andra stadiet, dvs. gymnasier och yrkesläroanstalter, över 360 000 studerande som fyllt 18 år och som också omfattas av elevhälsovårdstjänsterna. De 289 000 studerande som studerade vid yrkeshögskolor och universitet 2019 var berättigade till studerandehälsovårdstjänster. 

Barnskyddet syfte är enligt 1 § i barnskyddslagen att trygga barnets rätt till en trygg uppväxtmiljö, till en harmonisk och mångsidig utveckling samt till särskilt skydd. Kommunen ska enligt barnskyddslagen se till att förebyggande barnskydd samt barn- och familjeinriktat barnskydd till sin innebörd och omfattning ordnas så som behovet i kommunen förutsätter. 

Förebyggande barnskydd innebär enligt 3 a § i barnskyddslagen planmässig och målinriktad verksamhet för att främja och trygga barns och ungas uppväxt, utveckling och välfärd samt ge stöd i föräldraskapet. Det förebyggande barnskyddet ges även inom den kommunala basservicen, såsom vid rådgivningsbyråerna för mödravård och barnavård, samt inom den övriga hälso- och sjukvården och inom dagvård, undervisning och ungdomsarbete. 

Klienterna hänvisas till det barn- och familjeinriktade barnskyddet när de förebyggande barnskyddsmetoderna eller tjänsterna enligt socialvårdslagen inte räcker till för att trygga barnets säkerhet och sunda utveckling. Det barn- och familjeinriktade barnskyddet omfattar utarbetande av en klientplan, ordnande av stödåtgärder inom öppenvården, brådskande placering och omhändertagande av barn samt den anknutna vården utom hemmet och eftervården. (Barnskyddslagen, 3 §) Omhändertagande enligt barnskyddslagen är alltid en åtgärd som vidtas i sista hand. Enligt 75 § 3 mom. i barnskyddslagen upphör skyldigheten att ordna eftervård senast när den unga personen fyller 25 år. 

Bestämmelser om samarbetsskyldighet för undervisningsväsendet och hälso- och sjukvården i en kommun finns i socialvårdslagen, hälso- och sjukvårdslagen, barnskyddslagen, lagar om undervisningsväsendet samt i vissa andra lagar. Enligt 15 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska den kommunala primärvården när den ordnar rådgivningsbyråtjänster samarbeta med instanser som svarar för småbarnspedagogik. I 7 § i lagen om småbarnspedagogik (540/2018) föreskrivs det på motsvarande sätt om skyldigheten att inom småbarnspedagogiken samarbeta med de instanser som ansvarar för rådgivningsverksamhet och övrig hälso- och sjukvård och för barnskydd och annan socialvård. Den myndighet som svarar för primärvården i kommunen ska enligt 16 och 17 § i hälso- och sjukvårdslagen delta i utarbetandet av läroplanen enligt 15 § i lagen om grundläggande utbildning och 12 § i gymnasielagen och av sätten att ordna den i 99 § i lagen om yrkesutbildning avsedda studerandevården som utbildningsanordnaren beslutar om, till den del dessa gäller elevhälsan och samarbetet mellan läroanstalten och hemmet. När kommunen ordnar skol- och studerandehälsovård ska den samarbeta med föräldrar och vårdnadshavare, med annan elevhälso- och undervisningspersonal och med andra relevanta instanser. Enligt 3 § 4 mom. i lagen om elev- och studerandevård ska verksamhet inom elevhälsan genomföras som undervisningsväsendets samt social- och hälsovårdsväsendets sektorsövergripande systematiska samarbete med de studerande och deras vårdnadshavare samt vid behov med andra samarbetsparter. I lagen finns det också närmare bestämmelser om samarbetsskyldigheterna. 

Enligt statistikcentralen befolkningsuppgifter för 2018 utgjorde de personer som hade fyllt 65 år ca 20 procent av befolkningen år 2018 och redan år 2030 kommer dessa personer att utgöra ca 26 procent av befolkningen, dvs. ca 1,5 miljoner. Även andelen av befolkningen för befolkningsgrupperna som består av personer som har fyllt 75 och 85 år växer och tillväxttakten varierar mellan olika landskap. År 2030 är minst en av fyra invånare i en stor del av kommunerna 75 år eller äldre. 

Äldreomsorgslagen kompletterar den allmänna lagstiftningen och speciallagstiftningen om social- och hälsovården. Syftet med lagen är enligt 1 § att stödja den äldre befolkningens välbefinnande och förbättra dess möjligheter att i kommunen delta i beredningen av beslut som påverkar denna befolknings levnadsförhållanden och i utvecklandet av den service som den behöver. Syftet med lagen är också att förbättra möjligheterna för en äldre person att få högkvalitativa social- och hälsovårdstjänster och förbättra möjligheterna för en äldre person att påverka innehållet i de social- och hälsovårdstjänster som ordnas för honom eller henne och det sätt de utförs på (RP 240/2014 rd, s. 3). 

Äldreomsorgslagen innehåller inga bestämmelser om tjänster som ska ordnas för äldre, med undantag för i 12 § avsedda tjänster som främjar välbefinnande och förebyggande tjänster. Social- och hälsovårdstjänsterna för äldre ordnas i första hand och huvudsakligen med stöd av de allmänna lagarna, dvs. socialvårdslagen och hälso- och sjukvårdslagen. 

Äldreomsorgslagen är som namnet på lagen antyder integrerad lagstiftning och anger lagstiftningsramar för tillhandahållandet av tjänster för äldre inom såväl socialvården som hälso- och sjukvården. Den innehåller också bestämmelser (4 §) om det samarbete som ska bedrivas mellan de olika kommunala verksamheterna för att stödja den äldre befolkningens välbefinnande, hälsa, funktionsförmåga och förmåga att klara sig på egen hand och om samarbete med andra aktörer som är verksamma i kommunen. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärds uppföljning av situationen inom äldreomsorgen fanns det sammanlagt 98 900 klienter inom äldreomsorgen under uppföljningsveckan i maj 2018. Av dem fick 56 procent sin service inom hemvården och 44 procent inom heldygnsvården. Antalet klienter ökade kraftigt inom hemvården. På fyra år ökade antalet klienter inom hemvården med 7 500. Under uppföljningsveckan fick 43 100 klienter heldygnsvård. Antalet klienter hade minskat med 3 100 på fyra år. Till följd av servicestrukturomvandlingen har vård på äldreboende ersatts av serviceboende med heldygnsomsorg, och långtidsvården vid hälsocentralssjukhusen har minskat. 

Heldygnsvård är vård i livets slutskede. Vården riktas i synnerhet till personer med en framskriden minnessjukdom. Av klienterna har 95 procent en minnessjukdom eller minnessymtom. Avsikten är att vården allt oftare ska genomföras så att klienten också kan få palliativ vård och vård i livets slutskede vid sin egen vårdenhet. 

FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning

Syftet med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är att främja, skydda och säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning. För att förverkliga detta har konventionsstaterna bl.a. åtagit sig att vidta alla ändamålsenliga lagstiftningsåtgärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i konventionen och att vidta alla ändamålsenliga åtgärder, inklusive lagstiftning, för att ändra eller avskaffa gällande lagar, bestämmelser, sedvänjor och bruk som är diskriminerande mot personer med funktionsnedsättning. 

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning har 50 artiklar och dess fakultativa protokoll 18 artiklar. I artiklarna 1–9 finns bestämmelser om konventionens syfte, allmänna principer och åtaganden, jämlikhet och icke-diskriminering, kvinnor och barn med funktionsnedsättning, bättre kunskaper om situationen för personer med funktionsnedsättning och tillgänglighet samt definitioner av begrepp i konventionen. Dessa artiklar ska beaktas genomgående vid tillämpningen av alla övriga artiklar. De övriga artiklarna innehåller närmare bestämmelser om nationella åtgärder som konventionen förutsätter samt bestämmelser om internationellt samarbete, ett nationellt övervakningssystem och ett internationellt system för övervakning av konventionen samt konventionsstatskonferensen. 

Syftet med konventionen är att i så stor utsträckning som möjligt täcka begreppet funktionsnedsättning och att beakta eventuella förändringar i samhället. Avsikten är inte att utesluta någon form av funktionsnedsättning från konventionens tillämpningsområde. Utgångspunkten för hur en funktionsnedsättning beskrivs ska vara personens förhållande till det omgivande samhället och inte en definition som baserar sig på en medicinsk diagnos. I artikel 1 andra stycket i konventionen anges det att personer med funktionsnedsättning bl.a. innefattar personer med varaktiga fysiska, psykiska, intellektuella eller sensoriska funktionsnedsättningar, vilka i samspel med olika hinder kan motverka deras fulla och verkliga deltagande i samhället på lika villkor som andra. 

Ledande principer i konventionen är delaktighet, förbud mot diskriminering och tillgänglighet. Artikel 4 betonar att personer med funktionsnedsättning och de organisationer som företräder dem ska involveras och kunna delta i allt beslutsfattande som gäller dem själva. Artikel 5 gäller icke-diskriminering och är viktig för genomförandet av bestämmelserna i konventionen, särskilt när det gäller skälig anpassning och andra positiva särskilda åtgärder. Särskilda åtgärder som är nödvändiga för att uppnå faktisk jämlikhet för personer med funktionsnedsättning ska inte betraktas som diskriminering eller diskriminerande. 

Artikel 19 i konventionen (rätt att leva självständigt och att delta i samhället) betonar självbestämmanderätt, valfrihet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning samt betydelsen av tillräcklig service, i synnerhet personlig assistans, för att rättigheterna ska kunna tillgodoses. Andra artiklar som gäller socialvård och service med anledning av funktionshinder är bl.a. artikel 12 (likhet inför lagen), artikel 20 (personlig rörlighet), artikel 24 (utbildning), artikel 26 (habilitering och rehabilitering), artikel 27 (arbete och sysselsättning) och artikel 28 (tillfredsställande levnadsstandard och social trygghet). 

Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning anger de utgångspunkter för handikappolitiken som är godkända inom det internationella samfundet och erbjuder olika aktörer en gemensam värdegrund och begreppsapparat. Samtidigt slår den också fast de kriterier mot vilka de finländska tjänsterna för personer med funktionsnedsättning bedöms nationellt och internationellt. Konventionen anger vid sidan av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna utgångspunkter särskilt för reformen av den lagstiftning som gäller funktionshinderservice. 

Nuläget för tjänster för personer med funktionsnedsättning

Det finns stora individuella skillnader i behovet av tjänster för personer med funktionsnedsättning. Hos en del av personerna med funktionsnedsättning omfattar tjänstehelheten många slags tjänster och stödåtgärder som flera olika aktörer kan vara med om att ordna och producera. Det är särskilt viktigt att bedöma behoven, tjänsterna och stödet för en person med funktionsnedsättning som en integrerad helhet när personen med funktionsnedsättning har sektorsövergripande och krävande behov av hjälp och stöd. Även t.ex. när det är fråga om ett barn med funktionsnedsättning är det viktigt att de tjänster och det stöd som hela familjen behöver samordnas och bildar en fungerande helhet i enlighet med den allmänna lagstiftningen och vid behov speciallagstiftningen. Situationen för ett barn med funktionsnedsättning kan förutsätta samarbete mellan flera aktörer inom social- och hälsovården, aktörer inom småbarnspedagogiken, förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen samt Folkpensionsanstalten. 

En mångsidig bedömning av behovet av tjänster samt samordning av tjänsterna är viktiga skeden, eftersom besluten om tjänster för personer med funktionsnedsättning ofta fattas för en lång tid och ofta medför betydande kostnader. Samarbetet mellan kunnig personal från flera olika yrkesområden har en avgörande roll för att tjänsterna ska riktas rätt och för att tjänstehelheten ska bli ändamålsenlig med tanke på behoven hos personen med funktionsnedsättning. 

Allmänna tjänster som är avsedda för hela befolkningen ska också svara mot sådana stödbehov hos personer med funktionsnedsättning som beror t.ex. på användning av berusningsmedel, psykiska problem eller våld i nära relationer eller inom familjen. Den socialservice som personer med funktionsnedsättning liksom även andra personer är i behov av ordnas i första hand inom ramen för de allmänna tjänsterna enligt socialvårdslagen. 

När den allmänna basservicen inte är tillräcklig eller lämplig och när särskilda lagstadgade förutsättningar uppfylls för en person med funktionsnedsättning, tillhandahålls tjänsterna vid behov med stöd av speciallagstiftningen. Bestämmelser om särskild service inom socialvården för personer med funktionsnedsättning finns i handikappservicelagen och specialomsorgslagen. Bestämmelserna om ansvar för att ordna specialomsorger enligt specialomsorgslagen beskrivs närmare ovan i avsnitt 2.4.2.2. 

I handikappservicelagen avses med person med funktionsnedsättning enligt lagens 2 § den som på grund av skada eller sjukdom under långa tider har särskilda svårigheter att klara av de funktioner som hör till normal livsföring. Vad som avses med funktionsnedsättning eller svår funktionsnedsättning definieras separat för varje tjänst och stödåtgärd i handikappservicelagen eller handikappserviceförordningen. Enligt 1 § i specialomsorgslagen innehåller lagen bestämmelser om specialomsorger för dem som på grund av medfödd eller i utvecklingsåldern erhållen sjukdom eller skada hämmats eller störts i sin utveckling eller sina psykiska funktioner och som inte med stöd av någon annan lag kan få den service de behöver. 

Avsikten med den reform av hälso- och sjukvårdslagstiftningen som genomfördes 2010 var att alla enhetligt ska få sina hälso- och sjukvårdstjänster med stöd av hälso- och sjukvårdslagen. På basis av bestämmelsen om hälsovård i specialomsorgslagen genomförs hälsovård dock fortfarande delvis som specialomsorg. 

Enligt en separat utredning som Institutet för hälsa och välfärd gjorde 2012 anlitas service enligt handikappservicelagen och specialomsorgstjänster enligt specialomsorgslagen av ca 2 procent av befolkningen, vilket är ca 110 000–120 000 personer. Av dem är ca 23 000–25 000 personer med utvecklingsstörning. Allt fler personer med utvecklingsstörning får service enligt både specialomsorgslagen och handikappservicelagen. (Nurmi-Koikkalainen 2013, kommunenkät av Institutet för hälsa och välfärd 2014.) Andelen personer som får särskild service och behovet av särskild service varierar mellan kommunerna. Behovet av särskild service påverkas t.ex. av tillgången till och kvaliteten på basservicen samt av tillgängligheten i boende- och livsmiljön. 

Tjänster för personer med funktionsnedsättning ordnas i fråga om funktioner som hör till normal livsföring. Dessa funktioner anses omfatta boende, arbete, studier, deltagande, rörlighet, uträttande av ärenden och aktiviteter på fritid. Ordnandet av service och stödåtgärder enligt handikappservicelagen grundar sig inte på en diagnos, utan på ett behov som beror på en skada eller en sjukdom hos personen. Servicen ordnas utifrån en bedömning av det individuella servicebehovet och en serviceplan. Serviceplanen utarbetas tillsammans med klienten och vid behov med en nära anhörig och andra behövliga aktörer. I handikappservicelagen (4 §) ingår en bestämmelse som trädde i kraft den 1 september 2009 om att handikappservicelagen ska ha företräde i förhållande till specialomsorgslagen. 

Kårkulla samkommun erbjuder specialomsorgstjänster på svenska i hela landet. Kårkullas medlemskommuner har ingen lagstadgad skyldighet att använda Kårkullas tjänster. I praktiken producerar Kårkulla samkommun dock merparten av de svenskspråkiga specialomsorgstjänsterna. I fråga om andra tjänster än specialomsorgstjänster finns det inga motsvarande bestämmelser om centralisering av social- och hälsovårdstjänster på svenska eller om samarbete mellan kommunerna. Tvåspråkiga kommuner ordnar tjänster enligt handikappservicelagen för svenskspråkiga personer med funktionsnedsättning. 

Ordnandet av missbrukarvården som en del av socialvården grundar sig på 24 § i socialvårdslagen. Enligt bestämmelsen omfattar alkohol- och drogarbete enligt socialvårdslagen handledning och rådgivning, den särskilda service inom missbrukarvården som riktar sig till missbrukare av berusningsmedel, deras anhöriga och andra närstående samt övrig socialservice enligt 14 § i den lagen som stöder alkohol- och drogfrihet eller som behövs på grund av missbruk av berusningsmedel. Bestämmelser om alkohol- och drogarbete finns även i lagen om missbrukarvård. Enligt 3 § i den ska kommunerna ordna vården av missbrukare enligt behovet i kommunen såväl genom den allmänna servicen inom social- och hälsovården som genom särskild service för missbrukarvården. Utvärderingsgrunderna omfattar behovet av hjälp, stöd eller vård (RP 164/2014 rd, s. 31). På motsvarande sätt omfattar mentalvårdsarbete enligt 25 § i socialvårdslagen handledning och rådgivning inom socialservicen i fråga om de faktorer som skyddar och äventyrar den psykiska hälsan och, vid behov, psykosocialt stöd till individen och familjen, samordning av det psykosociala stödet till individen och samhället i akuta och traumatiska situationer samt socialvårdens mentalvårdstjänster, med vilket avses socialservice enligt 14 § som stöder individens psykiska hälsa. 

Hälso- och sjukvårdslagen innehåller också bestämmelser om mentalvårdsarbete och alkohol- och drogarbete som en del av primärvården och den specialiserade sjukvården. Enligt 27 § i den lagen omfattar mentalvårdsarbete handledning och rådgivning inom hälso- och sjukvården i fråga om de faktorer som skyddar och hotar den psykiska hälsan och, vid behov, psykosocialt stöd till individen och familjen, verksamhet för att samordna det psykosociala stödet till individen och samhället i akuta och traumatiska situationer samt mentalvårdstjänster, med vilket avses undersökning, behandling och medicinsk rehabilitering i samband med psykiska störningar. Alkohol- och drogarbetet omfattar enligt 28 § handledning och rådgivning som ingår i hälso- och sjukvårdstjänsterna och som gäller de faktorer som främjar eller utgör hinder för ett nyktert eller drogfritt liv och de faktorer i samband med användningen av berusningsmedel som äventyrar hälsan och säkerheten samt undersökning, vård och rehabilitering i samband med alkohol- och drogrelaterade sjukdomar. Bestämmelser om mentalvårdsarbete finns också i mentalvårdslagen. Till mentalvårdsarbetet hör enligt 1 § i den lagen dels mentalvårdstjänster, dels åtgärder för att utveckla befolkningens levnadsförhållanden så att dessa förebygger uppkomsten av mentala störningar, främjar mentalvårdsarbetet och gör det lättare att tillhandahålla mentalvårdstjänster. Mentalvårdtjänsterna omfattar social- och hälsovårdstjänster för personer som på medicinska grunder har konstaterats lida av mentalsjukdomar eller andra mentala störningar. 

Enligt 39 § i hälso- och sjukvårdslagen ska samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt organisera den prehospitala akutsjukvården inom sitt område. En samkommun kan organisera den prehospitala akutsjukvården inom hela sitt område eller en del av det genom att sköta verksamheten själv, genom att ordna vården i samarbete med räddningsväsendet i området eller med en annan samkommun för ett sjukvårdsdistrikt eller genom att anskaffa servicen från någon annan serviceproducent. Sex av sjukvårdsdistrikten producerar prehospital akutsjukvård som egen verksamhet och räddningsverket deltar i produktionen av prehospital akutsjukvård inom 14 sjukvårdsdistrikt. I sju sjukvårdsdistrikt finns utöver prehospitala akutsjukvård som produceras som egen verksamhet och i samarbete med räddningsverket även privata producenter av prehospital akutsjukvård. 

I det beslut om servicenivån för den prehospitala akutsjukvården som samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt utarbetar fastställs det hur den prehospitala akutsjukvården ska organiseras, serviceinnehållet, vilken utbildning de personer som medverkar i den prehospitala akutsjukvården ska ha, de mål som satts upp av specialupptagningsområdets central för prehospital akutsjukvård i fråga om den tid inom vilken befolkningen ska få vård samt andra omständigheter som är behövliga med tanke på vårdens organisering inom samkommunen. 

Den prehospitala akutsjukvården omfattar också förflyttningar i samband med plötsligt insjuknade eller skadade patienters fortsatta vård när patienten behöver krävande och kontinuerlig vård eller övervakning under förflyttningen. Den prehospitala akutsjukvården omfattar vidare upprätthållande av beredskap för prehospital akutsjukvård, vid behov ordnande av kontakt till psykosocial stödverksamhet för en patient, hans eller hennes närstående och andra som har del i händelsen, medverkan i utarbetandet av regionala beredskapsplaner för storolyckor och exceptionella situationer inom hälso- och sjukvården, tillsammans med andra myndigheter och aktörer, och handräckning till polisen, räddningsmyndigheterna, gränsbevakningsmyndigheterna och sjöräddningsmyndigheterna för fullgörande av uppgifter som dessa ansvarar för. De som ordnar prehospital akutsjukvård ska också ha ett mycket nära samarbete med andra myndigheter som ansvarar för säkerheten i samhället. Detta framhävs särskilt i myndighetssamarbetet och i skötseln av uppdrag som involverar flera myndigheter. Ett smidigt myndighetssamarbete främjas bl.a. annat genom myndigheternas gemensamma informationssystem. 

Enligt 46 § i hälso- och sjukvårdslagen ska sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde i ett avtal om ordnande av specialiserad sjukvård komma överens om hur uppgifterna vid centralen för prehospital akutsjukvård ska ordnas. Centralen för prehospital akutsjukvård ska sätta upp de mål som gäller den tid inom vilken befolkningen inom det egna specialupptagningsområdet ska få vård och som ska ingå i beslutet om servicenivån för den prehospitala akutsjukvården, med beaktande av befolkningens uppskattade servicebehov, jourstrukturen inom social- och hälsovårdsväsendet samt specialupptagningsområdets resurser för prehospital akutsjukvård. Varje sjukvårdsdistrikt beslutar självständigt om sitt beslut om servicenivån. Centralen för prehospital akutsjukvård ska dessutom inom det egna området ansvara för jouren för prehospital akutsjukvård med tjänstgörande läkare, samordna de patientförflyttningar som hör till den prehospitala akutsjukvården, planera och besluta om läkarhelikopterverksamheten inom det egna specialupptagningsområdet, samordna hälsovårdsväsendets larmanvisningar till Nödcentralsverket, tillsammans med andra specialupptagningsområden bereda och samordna de medicinska vårdanvisningar som gäller verksamheten inom den prehospitala akutsjukvården samt övriga nationella anvisningar i fråga om den prehospitala akutsjukvården, ansvara för huvudadministratörsfunktionerna i de nationella kommunikations- och informationssystemen för hög beredskap inom social- och hälsovårdsväsendet samt för en del av underhållet av systemen och medverka i utarbetandet av regionala beredskapsplaner för storolyckor och exceptionella situationer inom hälso- och sjukvården, tillsammans med andra myndigheter, aktörer och specialupptagningsområden så att planerna bildar en nationell helhet. Närmare bestämmelser om prehospital akutsjukvård och om uppgifterna för centralerna för prehospital akutsjukvård finns i social- och hälsovårdsministeriets förordning om prehospital akutsjukvård (585/2017). 

Enligt 40 § 2 mom. i hälso- och sjukvårdslagen kan samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt i beslutet om servicenivån bestämma att den prehospitala akutsjukvården ska inbegripa första insatsen. Med första insatsen avses att någon annan enhet som nödcentralen kan larma än en ambulans larmas i syfte att förkorta insatstiden i fråga om en akut insjuknad eller skadad patient, och att personalen i enheten ger livräddande första hjälpen i enlighet med beslutet om servicenivån för den prehospitala akutsjukvården. I alla sjukvårdsdistrikt ingår första insatsen i den prehospitala akutsjukvården. Räddningsverken och avtalsbrandkårerna producerar största delen av första insatsen på basis av avtal med sjukvårdsdistriktet. 

Prehospital akutsjukvård är en integrerad del av social- och hälsovårdens joursystem. Enligt 39 § 1 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska den prehospitala akutsjukvården i samarbete med de verksamhetsställen inom hälso- och sjukvården som håller jour planeras och genomföras så att dessa tillsammans med annan hälso- och sjukvård som ges som närservice i hemmet under jourtid bildar en regionalt sett funktionell helhet. 

Bestämmelser om samarbetet mellan centralen för prehospital akutsjukvård och socialjouren finns i 29 a § i socialvårdslagen. I 50 a § i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det om samarbetet mellan hälso- och sjukvården och socialjouren. En yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården har en skyldighet att i samband med den bedömning som krävs för brådskande vård, i enlighet med 35 § i socialvårdslagen bedöma om patientens behov av socialvård är uppenbart. I brådskande situationer ska en yrkesutbildad person inom hälso- och sjukvården kontakta socialjouren, som enligt 29 § i socialvårdslagen ska ordnas dygnet runt för att trygga brådskande och nödvändig hjälp för alla åldrar. 

2.4.8  Behandling av klient- och patientuppgifter

Kommunerna och samkommunerna är personuppgiftsansvariga för patientuppgifterna och för klientuppgifterna i socialvården i fråga om den social- och hälsovård som de ordnar. 

Bestämmelser om allmän behandling av personuppgifter finns i Europaparlamentets och rådets förordning om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan EU:s dataskyddsförordning, samt dataskyddslagen (1050/2018). Bestämmelser om personuppgifter inom social- och hälsovården finns i speciallagstiftning som gäller förvaltningsområdet. 

I patientlagen finns viktiga principer för vården och bemötandet av patienter, och den tillämpas både på offentlig och privat hälso- och sjukvård. I lagen föreskrivs bl.a. om journalhandlingars innehåll samt om sekretess för och utlämnande av uppgifter som ingår i dem. Med journalhandlingar avses handlingar eller tekniska dokument som används, uppgörs eller inkommer i samband med att en patient får vård eller vården ordnas och som innehåller uppgifter om patientens hälsotillstånd eller andra personliga uppgifter. 

Social- och hälsovårdsministeriets förordning om journalhandlingar (298/2009) innehåller bestämmelser om anteckningar i journalhandlingar och om förvaring av journalhandlingar och annat material som gäller vården. 

Enligt 13 § i patientlagen är uppgifter i journalhandlingarna sekretessbelagda och sådana uppgifter får inte lämnas ut utan skriftligt samtycke av patienten eller dennes lagliga företrädare. Uppgifter i journalhandlingarna får lämnas ut utan patientens samtycke, om det uttryckligen särskilt föreskrivs i lag om utlämnande av uppgifter eller rätt att få del av uppgifter. Tystnadsplikten kvarstår efter det att anställningsförhållandet eller uppdraget har upphört. 

Klientlagen innehåller de viktigaste rättsliga principerna för klientens deltagande, bemötande och rättsskydd inom socialvården. Klientlagen gäller klientens ställning och rättigheter både inom socialvård som ordnas av myndigheter och inom socialvård som ordnas av privata. Klientlagen innehåller bestämmelser om sekretess, tystnadsplikt och utlämnande av sekretessbelagda uppgifter, socialvårdsmyndighetens rätt att få sekretessbelagda uppgifter och handräckning samt anmärkning och socialombudsman. 

I lagen om klienthandlingar inom socialvården (254/2015) föreskrivs det om skyldigheten för anställda inom socialvården att anteckna och förvara klientuppgifter inom socialvården i formbundna klienthandlingar. I lagen anges i fråga om socialvårdsklienter basuppgifterna och de uppgifter som för olika typer av handlingar ska antecknas enligt serviceuppgift. Också klienthandlingarnas förvaringstider anges i lagen. Lagen tillämpas på såväl offentliga som privata tillhandahållare av socialservice när de ordnar socialvård eller tillhandahåller socialservice. Lagen har en bestämmelse om åtkomsträttigheter för anställda inom socialvården till klientuppgifter som registrerats i elektronisk form. 

I lagen om elektronisk behandling av klientuppgifter inom social- och hälsovården (159/2007, nedan klientuppgiftslagen) föreskrivs det om elektronisk behandling av klientuppgifter inom social- och hälsovården. 

Lagen tillämpas när tillhandahållare av offentliga och privata socialvårdstjänster och hälso- och sjukvårdstjänster ordnar eller genomför socialvård eller hälso- och sjukvård. 

2.4.9  Utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamhet

Enligt 33 § i hälso- och sjukvårdslagen ska samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt i samarbete med kommunen, som ansvarar för primärvården, planera och utveckla den specialiserade sjukvården så att primärvården och den specialiserade sjukvården bildar en funktionell helhet. Samkommunen för ett sjukvårdsdistrikt ansvarar inom sitt område för forskning, utvecklingsverksamhet och utbildning. 

Enligt 35 § i hälso- och sjukvårdslagen ska en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt ha en primärvårdsenhet som har multidisciplinär kompetens på hälsoområdet och som stöder arbetet med att ta fram en plan för ordnande av hälso- och sjukvård i området. En viktig uppgift för enheten är att i samarbete med olika aktörer samordna den vetenskapliga forskningen, utformningen av vård- och rehabiliteringskedjorna och den regionala fortbildningen inom primärvården. Enheterna tillhandahåller sakkunskap och samordnar inom sitt område forskningen, utvecklingsarbetet, utformningen av vård- och rehabiliteringskedjorna och fortbildningen inom primärvården och sörjer för kartläggningen av personalbehovet och för samordningen av den specialiserade sjukvården, primärvården och, i tillämpliga delar, socialväsendet. Avsikten är också att enheten ska samarbeta och skapa permanenta samarbetsförfaranden med det kompetenscentrum inom det sociala området som finns i den egna regionen. 

Enligt 36 § 1 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt erbjuda sakkunskap och stöd till kommunerna genom att ordna utbildning, sammanställa uppföljningsuppgifter som gäller välfärd och hälsa och genom att se till att dokumenterat effektiva handlingsmodeller och goda rutiner för förebyggande av sjukdomar och problem sprids till kommunerna. 

Enligt 37 § i hälso- och sjukvårdslagen ska hälsovårdscentralen på behörigt sätt sörja för ordnandet av multidisciplinär forskning, utbildning och utvecklingsverksamhet. Kommunen ska anvisa tillräckliga resurser för detta. Hälsovårdscentralen ska samarbeta med primärvårdsenheten inom samkommunen för sjukvårdsdistriktet och med andra hälsovårdscentraler. Hälsovårdscentralen ska tillsammans med primärvårdsenheten delta i det riksomfattande utvecklandet av primärvården. Hälsovårdscentralen kan anlitas för utbildning av hälso- och sjukvårdspersonal enligt överenskommelse mellan kommunen och en högskola eller någon annan myndighet eller organisation med utbildningsansvar. Tjänsteinnehavare eller befattningshavare som utför folkhälsoarbete i den kommun som är huvudman för en hälsovårdscentral ska medverka i tillhandahållandet av utbildning som avses ovan så som närmare anges i avtalet mellan hälsovårdscentralen och utbildningsanordnaren. Ersättningssystemet för undervisning och forskning inom hälso- och sjukvård behandlas i avsnitt 2.4.9.1. 

Bestämmelser om fortbildning för yrkesutbildad personal inom hälso- och sjukvården ingår i 5 § i hälso- och sjukvårdslagen. Enligt paragrafen ska en kommun eller en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt se till att hälso- och sjukvårdspersonalen, inklusive de anställda hos privata serviceproducenter som kommunen eller samkommunen köper tjänster av, i tillräcklig utsträckning deltar i fortbildning inom hälso- och sjukvård. Den fortbildningen ska utformas med beaktande av längden på den grundutbildning som personalen har, hur krävande arbetet är och uppgifternas innehåll. Dessutom finns bestämmelser om fortbildning inom hälso- och sjukvården i lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (559/1994). 

Kompetenscentrumen inom det sociala området stöder den regionala utbildnings-, forsknings-, försöks- och utvecklingsverksamhet som gäller socialvård. Bestämmelser om kompetenscentrumverksamhet inom det sociala området finns i lagen om kompetenscentrumverksamhet inom det sociala området (1230/2001) och i motsvarande förordning av statsrådet (1411/2001). Enligt 1 § i den lagen är syftet med verksamheten att skapa och upprätthålla en regional samarbetsstruktur som täcker hela landet i avsikt att främja baskompetensen och specialkompetensen inom det sociala området samt säkerställa specialservice och specialisttjänster som kräver specialkompetens och förutsätter samarbete på regional nivå inom det sociala området. För verksamheten ansvarar regionala kompetenscentrum inom det sociala området, vilkas verksamhetsområden omfattar samtliga kommuner. Dessutom finns det för den svenskspråkiga befolkningens behov ett svenskspråkigt kompetenscentrum. Ett kompetenscentrum kan bildas av kommuner och samkommuner i varje verksamhetsområde tillsammans med universitet, yrkeshögskolor och andra läroanstalter inom området för social- och hälsovård, förbund på landskapsnivå, regionförvaltningsverk, organisationer och företag samt andra parter som är verksamma inom social- och hälsovården. Kompetenscentrumverksamheten och kompetenscentrumens administration ordnas i enlighet med ett inbördes avtal mellan de ovannämnda parter som bildar ett kompetenscentrum. Det finns sammanlagt 11 kompetenscentrum. 

Enligt 6 § i lagen om kompetenscentrumverksamhet inom det sociala området betalas det statsunderstöd till stöd för kompetenscentrumverksamhet inom det sociala området. De allmänna grunderna för bestämmandet av statsunderstödet är invånarantalet och arealen för varje kompetenscentrums verksamhetsområde. Kompetenscentrumen finansierar dessutom sin verksamhet med betalningarna för de specialisttjänster som de säljer. 

Enligt 5 § i lagen om kompetenscentrumverksamhet inom det sociala området finns det i anslutning till social- och hälsovårdsministeriet en delegation för kompetenscentrumverksamhet inom det sociala området, vilken tillsätts av statsrådet för fyra år i sänder. Delegationen har till uppgift att dra upp riktlinjer på riksnivå för kompetenscentrumverksamheten, se till att en överenskommelse ingås om varje kompetenscentrums särskilda insatsområden samt också i övrigt samordna och stödja kompetenscentrumens verksamhet. Delegationen ska också genom att ge utlåtanden, eller på annat sätt, ta ställning till principiellt viktiga frågor som gäller kompetenscentrumverksamheten eller kompetenscentrumens administration samt vid behov lägga fram förslag till utveckling av lagstiftningen. 

Enligt 52 § i 1982 års socialvårdslag kan en kommun och en läroanstalt eller högskola som ansvarar för utbildningen av socialvårdspersonal komma överens om utnyttjande av socialvårdens verksamhetsenheter för ordnande av socialvårdsutbildning. En kommun har rätt att för direkta kostnader som föranleds av ordnandet av ovan avsedd utbildning få ersättning till fullt belopp av en högskola eller av en annan myndighet eller ett annat samfund som ansvarar för utbildningen. Vid fastställandet av ersättning beaktas även den direkta nytta som utbildningen medför för kommunen. Ersättningssystemet för undervisning och forskning inom socialvård behandlas i avsnitt 2.4.9.2. 

Enligt 53 § i 1982 års socialvårdslag har kommunerna en lagstadgad skyldighet att ordna kompletterande utbildning för socialvårdspersonalen. Kommunen ska se till att socialvårdspersonalen beroende på grundutbildningens längd, hur krävande arbetet är och befattningsbeskrivningen i tillräcklig utsträckning deltar i den kompletterande utbildning som ordnas för den. Dessutom finns bestämmelser om fortbildning inom socialvården i lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården (817/2015). 

2.4.10  Beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården

Beredskapslagen (1552/2011) innehåller bestämmelser om myndigheternas förberedelser inför och befogenheter under undantagsförhållanden. I lagens 12 § föreskrivs det om en allmän skyldighet att vidta förberedelser. Enligt paragrafen ska statsrådet, statliga förvaltningsmyndigheter, statens självständiga offentligrättsliga inrättningar, övriga statsmyndigheter och statliga affärsverk samt kommunerna, samkommunerna och kommunernas övriga sammanslutningar genom beredskapsplaner och förberedelser för verksamhet under undantagsförhållanden samt genom andra åtgärder säkerställa att deras uppgifter kan skötas så väl som möjligt också under undantagsförhållanden. Lagen innehåller bestämmelser om konstaterande av att undantagsförhållanden råder, varefter det är möjligt att börja tillämpa de befogenheter som myndigheterna har enligt beredskapslagen. Tröskeln för att tillämpa lagen är hög och lagen har tillämpats i praktiken en enda gång, under perioden den 16 mars–30 juni 2020 på grund av covid-19-pandemin. 

Enligt 38 § i hälso- och sjukvårdslagen ska en samkommun för ett sjukvårdsdistrikt i samråd med kommunerna inom sitt område besluta om den regionala hälso- och sjukvårdsberedskapen för storolyckor och exceptionella situationer inom hälso- och sjukvården. Samkommunen ska dessutom i samråd med kommunerna inom sitt område utarbeta en regional beredskapsplan för hälso- och sjukvård. 

I 46 § i hälso- och sjukvårdslagen föreskrivs det om ett specialupptagningsområdes central för prehospital akutsjukvård och om centralens uppgifter. Centralernas uppgifter bestämdes från ingången av 2017 så att verksamheten inom ett specialupptagningsområde ska planeras på ett enhetligt sätt och centralerna ska medverka i utarbetandet av regionala beredskapsplaner. 

Socialvårdslagen föreskriver ingen särskild skyldighet att vidta förberedelser och inte heller någon liknande skyldighet på det regionala planet. Till lagen fogades det vid ingången av 2017 en ny 29 a § enligt vilken socialjouren i ett område är skyldig att i samarbete med centralen för prehospital akutsjukvård medverka i utarbetandet av regionala beredskapsplaner för storolyckor och exceptionella situationer inom hälso- och sjukvården, tillsammans med andra myndigheter, aktörer och specialupptagningsområden så att planerna bildar en nationell helhet. 

Regionförvaltningsverken har för närvarande uppgifter som hänför sig till beredskap och vidtagande av förberedelser inom social- och hälsovården. Enligt 4 § i lagen om regionförvaltningsverken (896/2009) ska regionförvaltningsverken bl.a. samordna beredskapen i regionen och ordna anknytande samverkan, samordna beredskapsplaneringen, ordna regionala försvarskurser, stödja kommunernas beredskapsplanering, ordna beredskapsövningar och främja säkerhetsplaneringen inom region- och lokalförvaltningen. Dessutom ska regionförvaltningsverken stödja behöriga myndigheter då myndigheterna leder säkerhetssituationer i regionen och vid behov samordna deras verksamhet. Regionförvaltningsverken har vid störningar av olika slag anlitats för att sammanställa en lägesbild för social- och hälsovården och förmedla den till samarbetsparterna och bl.a. till ministeriet. 

Förutom av lagstiftningen styrs beredskapen av säkerhetsstrategin för samhället (Statsrådets principbeslut PLM/2017/58). Enligt denna strategi genomförs beredskapen enligt principen om övergripande säkerhet, där myndigheterna, näringslivet, organisationer och medborgare tillsammans sörjer för samhällets vitala funktioner. I den nationella riskbedömningen anges nationellt betydande risker av större nationell betydelse. Dessutom görs det riskbedömningar på regional nivå som fokuserar på regionalt betydande risker. Också i avtalen kan det ingå förpliktelser för organisationerna när det gäller tjänsternas funktionssäkerhet och beredskap. Dessa risker ska beaktas som utgångspunkt för beredskapen inom alla branscher. 

En organisation ska planera sin beredskap ur två synvinklar. För det första ska den säkerställa kontinuiteten i sina egna tjänster och uppgifter i alla situationer så väl som möjligt (kontinuitetshantering). För det andra ska den bereda sig på gemensamt identifierade hotmodeller av olika slag och exceptionella händelser och störningar som kräver mer omfattande och intensivare samarbete och kommunikation mellan myndigheter och andra aktörer än normalt (t.ex. en storolycka eller pandemi). 

2.4.11  Social- och hälsovårdsutgifter

Kommunernas och samkommunernas nettodriftskostnader för social- och hälsovården uppgick 2019 till ca 19,2 miljarder euro. Ökningen jämfört med 2018 var ca 5,1 procent. Kostnaderna för den specialiserade sjukvården (7,2 miljarder euro) och primärvården (3,4 miljarder euro) utgjorde ca 56 procent av kostnaderna för den social- och hälsovård som kommunerna ordnar. Bland socialvårdstjänsterna uppgick kostnaderna för institutionsvård, serviceboende och övriga tjänster för äldre till ca 2,6 miljarder euro, för hemvård till ca 1,1 miljarder euro, för institutionsvård, boendeservice och övriga tjänster för personer med funktionsnedsättning till ca 2,0 miljarder euro och för tjänster för barn och familjer till ca 1,5 miljarder euro. Den relativt sett största ökningen av nettokostnaderna 2019 skedde inom tjänsterna för barn och familjer (9,1 %) och inom missbrukartjänsterna (16,1 %). Även inom den specialiserade sjukvården var ökningen nästan 5 procent jämfört med året innan. 

Det finns stora skillnader mellan kommunerna i fråga om kostnaderna för social- och hälsovården. De återspeglar delvis servicebehovet, men i bakgrunden finns också andra faktorer, såsom lokala förhållanden, verksamhetssätt, anlitandet av privat vård och företagshälsovård samt frågor som har samband med det lokala beslutsfattandet. 

Med beaktande av de privata social- och hälsovårdstjänsterna och läkemedelsutgifterna inom öppenvården var driftsutgifterna för hälso- och sjukvården ca 21,1 miljarder euro 2018. Jämfört med året innan ökade hälso- och sjukvårdsutgifterna reellt med 1,2 procent. Utgifterna för läkemedel och andra medicinska konsumtionsvaror (2,6 miljarder euro) ökade reellt med 7,4 procent. Utgifterna per invånare uppgick till 3 829 euro. År 2018 var utgifterna för hälso- och sjukvård i förhållande till bruttonationalprodukten 9,0 procent. Detta var 0,1 procentenheter mindre än året innan och ligger något över medelvärdet för OECD-länderna, men är lägre än t.ex. i Sverige, Danmark och Norge. 

Statsandelarna till kommunerna varierar från kommun till kommun. Av kostnaderna för den kommunala social- och hälsovården täcks ca 7 procent med klientavgifter. År 2018 var den offentliga finansieringens andel av de totala utgifterna för hälso- och sjukvården 75,8 procent och den privata finansieringens andel 24,2 procent. Den offentliga finansieringens andel ökade med 0,5 procentenheter från 2017. En närmare beskrivning av finansieringen av social- och hälsovården ingår i avsnitt 2.8.2. 

2.5  Räddningsväsendet

2.5.1  Ansvaret för organiseringen av räddningsväsendet

Kommunerna ansvarar i enlighet med 24 § i räddningslagen för räddningsväsendets uppgifter i lagstadgat samarbete (det lokala räddningsväsendet). Statsrådet beslutar om indelningen av landet i räddningsområden och om ändring av den fastställda områdesindelningen. Räddningsområdets kommuner ska ha ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. 

Uppgifterna för det lokala räddningsväsendet har enligt överenskommelse mellan kommunerna inom räddningsområdet tilldelats en enskild kommun eller en samkommun. En del av kommunerna och samkommunerna sköter uppgifterna för det lokala räddningsväsendet i form av ett kommunalt affärsverk. Inom två räddningsområden sköter landskapsförbundet räddningsväsendets uppgifter. Det lokala räddningsväsendet i Finland omfattar 22 räddningsområden. 

Enligt 27 § i räddningslagen ansvarar det lokala räddningsväsendet för räddningsväsendets servicenivå, för att räddningsverkets verksamhet ordnas på behörigt sätt och för andra uppgifter som åläggs det i den lagen. Det lokala räddningsväsendet sörjer för tillsynen över och fördelningen av resurser för räddningsverkets verksamhet i enlighet med vad som förutsätts i beslutet om servicenivån. 

Enligt 25 § i räddningslagen ska det lokala räddningsväsendet ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet. Räddningsverket utför de praktiska uppgifterna inom räddningsväsendet. En del av uppgifterna har dock uttryckligen angetts för sådana företrädare för räddningsmyndigheterna som är i det lokala räddningsväsendets tjänst. Dessa uppgifter är i regel förenade med avsevärd utövning av offentlig makt. 

Enligt 25 § i räddningslagen kan det lokala räddningsväsendet i räddningsverksamheten anlita en frivillig brandkår, anstaltsbrandkår, industribrandkår, militärbrandkår (avtalsbrandkårer) eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Avtalsbrandkårer och andra sammanslutningar som avses i räddningslagen får dock inte tilldelas uppgifter som innebär avsevärd utövning av offentlig makt. Sådana uppgifter är t.ex. utövande av myndighetsbefogenheter eller uppgifter som hör till inspektions- eller tillsynsverksamhet. Enligt uppgifter från 2019 fanns det 703 avtalsbrandkårer i Finland. Med avtalsbrandkårer avses sådana frivilliga brandkårer som bildats som föreningar och brandkårer som inrättats för ett företags eller en anläggnings eget behov och med vilka det lokala räddningsväsendet har slutit ett avtal om utförande av vissa av det lokala räddningsväsendets uppgifter. 

Räddningsverken och avtalsbrandkårerna utförde sammanlagt 109 900 räddnings- och biståndsuppdrag 2019. Räddningsverken är producenter av prehospital akutsjukvård med undantag för Kajanaland, Mellersta Österbotten, Södra Österbotten, Södra Karelen, Länsi-Pohja och Lappland. Räddningsverken utför årligen uppskattningsvis ca 540 000 uppdrag i anslutning till den prehospitala akutsjukvården. Räddningsverken och avtalsbrandkårerna sköter största delen av första insatsen, som hör till den prehospitala akutsjukvården, i hela landet. Enheter för första insatsen används för att förkorta insatstiden när enheten för första insatsen når patienten snabbare än enheten för prehospital akutsjukvård. Manskapet vid enheten för första insatsen har fått utbildning i första insatsen och kan ge patienten livräddande första hjälpen. 

2.5.2  Utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamhet inom räddningsväsendet

Staten sköter enligt 55 § i räddningslagen yrkesutbildningen inom räddningsväsendet och övrig utbildning som hör samman med räddningsväsendet. Inrikesministeriet kan också godkänna någon annan läroanstalt med ett offentligt samfund som huvudman än Räddningsinstitutet att ge yrkesinriktad grundutbildning inom räddningsbranschen. 

Enligt 2 § i lagen om Räddningsinstitutet ska Räddningsinstitutet ordna yrkesinriktad grundutbildning inom räddningsväsendet och nödcentralsverksamheten, utbildning som leder till yrkeshögskoleexamen för räddningsväsendets befäl, utbildning som ger beredskap för störningar under normala förhållanden och för undantagsförhållanden samt för sin del svara för forsknings- och utvecklingsverksamheten inom räddningsväsendet, samordningen av forskningsverksamheten samt vid behov även för andra uppgifter som lämpar sig för institutets verksamhetsområde. 

Räddningsinstitutet ska dessutom under inrikesministeriets styrning sköta rekrytering samt materiell och logistisk beredskap i anknytning till lämnande av bistånd vid sådan internationell räddningsverksamhet som avses i 38 § i räddningslagen samt sköta den riksomfattande utbildningen och övningar i anknytning till internationell räddningsverksamhet. Räddningsinstitutet sköter i enlighet med vad inrikesministeriet bestämmer de praktiska arrangemangen i anknytning till lämnande av bistånd vid internationell räddningsverksamhet och är på det sätt som avses i 5 § i lagen om civilpersoners deltagande i krishantering (1287/2004) arbetsgivare för personer som deltar i internationell räddningsverksamhet. 

2.5.3  Räddningsväsendets beredskap och förberedelser

Enligt 12 § i beredskapslagen ska statsrådet, statliga förvaltningsmyndigheter, statens självständiga offentligrättsliga inrättningar, övriga statsmyndigheter och statliga affärsverk samt kommunerna, samkommunerna och kommunernas övriga sammanslutningar genom beredskapsplaner och förberedelser för verksamhet under undantagsförhållanden samt genom andra åtgärder säkerställa att deras uppgifter kan skötas så väl som möjligt också under undantagsförhållanden. 

Räddningsväsendet ska enligt 2 § i räddningslagen planeras och ordnas så att det är möjligt även under undantagsförhållanden enligt beredskapslagen. Bestämmelser om särskilda befogenheter för räddningsväsendet under sådana förhållanden finns i den lagen. 

Räddningsväsendets myndigheter ska enligt 64 § i räddningslagen förbereda sig på att sköta befolkningsskyddsuppgifter som hör till deras verksamhetsområde med tillräckliga planer och förberedelser genom att 

sörja för den bedömning av krigstida hot och konsekvenserna av dem som befolkningsskyddsuppgifterna förutsätter, 

utbilda och anslå personal samt lednings- och specialpersonal inom befolkningsskyddet samt annan personal för befolkningsskyddsuppgifter, 

se till att lednings-, bevaknings- och larmsystem för befolkningsskyddet inrättas och upprätthålls, 

skapa beredskap för sådan förflyttning av befolkning som avses i 121 § i beredskapslagen, och 

vidta även andra motsvarande åtgärder. 

2.5.4  Utgifterna för räddningsväsendet

Enligt bokslutet för 2019 uppgick räddningsväsendets omkostnader inom det lokala räddningsväsendet till sammanlagt 428 miljoner euro, dvs. i genomsnitt 84 euro per invånare. Omkostnaderna per invånare varierade mellan 112 euro för Ådalarna och 59 euro för Mellersta Nyland (skillnaden mellan ytterligheterna 53 euro/invånare). Dessa variationer kan förklaras med områdesspecifika arrangemang för serviceproduktionen inom det lokala räddningsväsendet och med skillnader i servicebehovet inom olika områden. I omkostnaderna ingår inte avskrivningar, vars sammanlagda andel vid de lokala räddningsverken uppgick till 18 miljoner euro 2019. 

Utgångsläget för räddningsväsendets del är att den regionala servicestrukturen och kostnadsnivån kan förklaras med följande faktorer. Staten har styrt servicenivån, inte strukturerna eller vad som är ändamålsenligt. Kommunerna har genomfört det lokala räddningsväsendet och före det sin egen serviceproduktion genom egna beslut och på egen bekostnad. Det lokala räddningsväsendet beslutar i enlighet med räddningslagen om sin servicenivå, och statens tillsyn (regionförvaltningsverken) har inriktats dels på besluten om servicenivån, dels på den faktiska servicenivån. 

Räddningsväsendets tjänster skiljer sig från social- och hälsovårdsväsendets tjänster såtillvida att så gott som alla räddningsväsendets tjänster tillhandahålls där kunden är (räddningsverksamhet vid olyckor) eller genomförs hos kunden (brandsyn, säkerhetskommunikation, utbildning). Detta förutsätter att det finns ett tillräckligt tätt nätverk av brandstationer. Räddningsväsendets aktionsberedskap och nätverket av brandstationer är av stor betydelse också med tanke den första insats som räddningsväsendet gör. 

System med ett lokalt räddningsväsende har lett till större enhetlighet, men under liknande förhållanden förekommer det fortfarande olika produktionslösningar, som bidrar till att förklara kostnadsskillnaderna. 

2.6  Förvaltningsstruktur och områdesindelning

2.6.1  Kommunstrukturen

Enligt 121 § i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Enligt lagens 122 § utfärdas bestämmelser om grunderna för kommunindelning genom lag. Bestämmelser om grunderna för och förfarandena vid ändringar i kommunindelningen finns i kommunstrukturlagen. 

Enligt 1 § i kommunstrukturlagen är Finland indelat i kommuner för invånarnas självstyrelse, ordnandet av servicen och för den allmänna förvaltningen. I 2 § föreskrivs det att målet när kommunindelningen utvecklas är en kommunstruktur som är livskraftig och regionalt enhetlig och har en fungerande samhällsstruktur, och som stärker förutsättningarna för kommuninvånarnas självstyrelse. Målet är också att en kommun ska bestå av en pendlingsregion eller någon annan sådan funktionell helhet som har ekonomiska förutsättningar och på personella resurser grundade förutsättningar att svara för ordnandet och finansieringen av servicen för kommuninvånarna och för en tillräcklig egen serviceproduktion. 

År 2020 finns det sammanlagt 310 kommuner i Finland, av vilka 16 finns på Åland och 294 i Fastlandsfinland. Antalet kommuner har minskat med närmare en tredjedel på 2000-talet. Trots att de sammanslagningar som har genomförts på 2000-talet har gjort att i synnerhet de allra minsta kommunerna har blivit färre, domineras kommunstrukturen fortfarande av små kommuner: endast ca 100 kommuner i Finland har fler än 10 000 invånare. Antalet kommuner med färre än 2 000 invånare har nästan halverats, men 2019 fanns det fortfarande sammanlagt 34 sådana kommuner (Fastlandsfinland). 

Tabell 1 Kommunerna i Fastlandsfinland 

Kommunerna i Fastlandsfinland (exklusive Åland) 

2008* 

2019** 

antal 

invånare 

antal 

invånare 

Kommuner med färre än 2 000 invånare 

63 

88 481 

34 

47 998 

Kommuner med 2 000–10 000 invånare 

237 

1 305 437 

163 

827 738 

Kommuner med 10 000–20 000 invånare 

46 

662 382 

41 

594 162 

Kommuner med fler än 20 000 invånare 

53 

3 305 512 

56 

4 025 510 

Kommuner sammanlagt 

399 

 

294 

 

Storleken på och invånarantalet i kommunerna i Fastlandsfinland (*uppgifterna om invånarantalet 31.12.2007, **uppgifterna om invånarantalet 31.12.2019). 

Enligt 18 § i kommunstrukturlagen grundar sig beslut om sammanslagning av kommuner på gemensamma framställning från fullmäktige i kommunerna. Statsrådet kan förkasta kommunernas gemensamma framställning, om den föreslagna sammanslagningen uppenbarligen skulle strida mot förutsättningarna för en ändring i kommunindelningen. 

Statsrådet kan dock besluta om sammanslagning av kommuner trots fullmäktiges motstånd i två situationer. Statsrådet kan på framställning av kommunindelningsutredaren besluta om en ändring i kommunindelningen om ändringen är nödvändig för att trygga den lagstadgade servicen för invånarna i en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning. Enligt kommunstrukturlagen kan dessutom en sammanslagning av kommuner genomföras trots fullmäktiges motstånd, om kommunindelningsutredarens förslag om en sammanslagning av kommunerna har fått majoritetens understöd i en folkomröstning som ordnats i en kommun som motsätter sig sammanslagningen. 

2.6.2  Övriga områdesindelningar

I 122 § i grundlagen finns det en bestämmelse om den administrativa indelningen. Enligt paragrafen ska en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas när förvaltningen organiseras, så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. Bestämmelser om grunderna för kommunindelning utfärdas genom lag. 

Landskapsindelningen

Bestämmelser om landskapsindelningen finns i lagen om landskapsindelning (1159/1997), enligt vilken landet indelas i landskap för utvecklandet av regionerna och för planeringen av områdenas disposition. Ett landskap är ett område som består av kommuner vilka bildar en ändamålsenlig helhet i funktionellt och ekonomiskt hänseende samt med tanke på planeringen av området. Statsrådet beslutar om landskapens antal, områden och namn efter att ha hört de berörda förbunden på landskapsnivå och kommunerna, samt beslutar om de ändringar som gäller detta. 

Bestämmelser om området för landskapet Åland finns i 2 § i självstyrelselagen för Åland. 

I Finland finns det enligt statsrådets beslut om landskap (978/2019) 18 landskap, dvs. landskapen Nyland, Egentliga Finland, Satakunta, Egentliga Tavastland, Birkaland, Päijänne-Tavastland, Kymmenedalen, Södra Karelen, Södra Savolax, Norra Savolax, Norra Karelen, Mellersta Finland, Södra Österbotten, Österbotten, Mellersta Österbotten, Norra Österbotten, Kajanaland och Lappland. I beslutet anges också vilka kommuner som hör till landskapens områden. Statsrådets beslut är ett överklagbart förvaltningsbeslut. 

Enligt lagen om landskapsindelning ska, om inte något annat följer av särskilda skäl, verksamhetsområdena för statens regionförvaltningsmyndigheter grunda sig på landskapsindelningen så att verksamhetsområdet utgörs av ett eller flera landskap. 

Landskapsförbunden

Enligt lagen om utveckling av regionerna och förvaltning av strukturfondsverksamheten (7/2014) svarar landskapsförbundet i egenskap av regionutvecklingsmyndighet för fullgörandet av regionutvecklingsuppgifterna i respektive landskap. Landskapsförbundet är en samkommun som kommunerna i regionen ska vara medlemmar i. Lagen innehåller bestämmelser om landskapsförbundens uppgifter i anslutning till regionutvecklingen. Dessutom finns det bestämmelser om landskapsförbundens uppgifter i annan speciallagstiftning. 

Regionförvaltningsverken

Regionförvaltningsverken är sådana statliga regionförvaltningsmyndigheter med flera olika verksamhetsområden som främjar regional jämlikhet genom att i regionerna sköta verkställighets-, styrnings- och tillsynsuppgifter som har samband med lagstiftningen. Enligt 5 § i lagen om regionförvaltningsverken föreskrivs i fråga om antalet regionförvaltningsverk och deras verksamhetsområden, namn och verksamhetsställen genom förordning av statsrådet. Enligt 6 § i lagen sköter varje regionförvaltningsverk inom sitt verksamhetsområde de uppgifter som föreskrivits för det och utövar den behörighet som tillkommer det, enligt vad som föreskrivs i lag. Ett regionförvaltningsverk kan dock sköta uppgifter också inom verksamhetsområdet för fler än ett regionförvaltningsverk, om de villkor som närmare anges i paragrafen är uppfyllda. Bestämmelser om utvidgning av verkens verksamhetsområden utfärdas genom förordning av statsrådet, med undantag för uppgifter som gäller arbetarskyddet och miljötillståndsärenden, i fråga om vilka bestämmelser om en utvidgning av verksamhetsområdet utfärdas genom förordning av det behöriga ministeriet. Bestämmelser om regionförvaltningsverkens områdesindelning finns i statsrådets förordning om regionförvaltningsverken (906/2009). Områdesindelningen baserar sig på landskapsindelningen. Enligt förordningen finns det sex regionförvaltningsverk, dvs. regionförvaltningsverken i Södra Finland, Sydvästra Finland, Östra Finland, Västra och Inre Finland, Norra Finland och Lappland. I landskapet Åland finns dessutom Statens ämbetsverk på Åland som delvis sköter samma uppgifter inom statens regionförvaltning som regionförvaltningsverken. 

Närings-, trafik- och miljöcentralerna

Även närings-, trafik- och miljöcentralerna är sådana statliga regionförvaltningsmyndigheter med flera olika verksamhetsområden som främjar den regionala utvecklingen genom att i regionerna sköta statsförvaltningens verkställighets- och utvecklingsuppgifter. Enligt 4 § i lagen om närings-, trafik- och miljöcentralerna (897/2009) föreskrivs det i fråga om antalet närings-, trafik- och miljöcentraler och deras verksamhetsområden, namn och verksamhetsställen och om utvecklings- och förvaltningscentrets verksamhetsställe genom förordning av statsrådet. Enligt 5 § i lagen sköter en närings-, trafik- och miljöcentral inom sitt verksamhetsområde de uppgifter som föreskrivits för den och utövar den behörighet som tillkommer den, enligt vad som föreskrivs i lag. En närings-, trafik- och miljöcentral kan dock sköta uppgifter också inom verksamhetsområdet för fler än en central, om de villkor som närmare anges i paragrafen är uppfyllda. Bestämmelser om utvidgning av centralernas verksamhetsområden utfärdas genom förordning av statsrådet. Bestämmelser om närings-, trafik- och miljöcentralernas områdesindelning finns i statsrådets förordning om närings-, trafik och miljöcentralerna (1392/2014). Områdesindelningen baserar sig på landskapsindelningen. Enligt förordningen finns det 15 närings-, trafik- och miljöcentraler, dvs. närings-, trafik- och miljöcentralerna i Nyland, Egentliga Finland, Satakunta, Tavastland, Birkaland, Sydöstra Finland, Södra Savolax, Norra Savolax, Norra Karelen, Mellersta Finland, Södra Österbotten, Österbotten, Norra Österbotten, Kajanaland och Lappland. 

Samarbetsområdena för miljö- och hälsoskyddet

Verkställigheten av tillsynen över miljö- och hälsoskyddet i kommunerna omfattar verkställighet av tillsynen i enlighet med livsmedelslagen (23/2006), veterinärvårdslagen (765/2009), tobakslagen (549/2016) och hälsoskyddslagen (763/1994). En kommun ska inom kommunen ordna miljö- och hälsoskyddstjänster på det sätt som föreskrivs i lagen om samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet (410/2009). Enligt 2 § i den lagen ska ett enda organ svara för ordnandet av miljö- och hälsoskyddet i en kommun eller ett samarbetsområde, och detta organ ska till sitt förfogande ha personalresurser som motsvarar minst 10 årsverken. En kommun som inte ensam klarar av uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet ska höra till ett samarbetsområde. Med ett samarbetsområde avses ett område som bildas av två eller flera kommuner. 

För närvarande finns det 62 tillsynsenheter inom miljö- och hälsoskyddet i Fastlandsfinland. Dessa är organiserade enbart för verkställigheten av uppgifterna inom miljö- och hälsoskyddet i en enskild kommun eller inom ett samarbetsområde som bildas av två eller flera kommuner eller så att de finns i anslutning till något annat verksamhetsområde i kommunen. Då lyder, utöver miljö- och hälsoskyddet, oftast miljövården, byggnadstillsynen eller social- och hälsovårdstjänsterna under samma organ. På detta sätt är 90 procent av samarbetsområdena organiserade. Ungefär 10 procent av tillsynsenheterna är organiserade så att de ansvarar enbart för verkställigheten av miljö- och hälsoskyddet. 

Indelningen i valkretsar

I 5 § i vallagen föreskrivs det om valkretsarna vid riksdagsval. Enligt paragrafen indelas landet för riksdagsval i 13 valkretsar utgående från landskapsindelningen. Dessa valkretsar är Helsingfors, Nylands, Egentliga Finlands, Satakunta, Landskapet Ålands, Tavastlands, Birkalands, Sydöstra Finlands, Savolax-Karelens, Vasa, Mellersta Finlands, Uleåborgs och Lapplands valkretsar. 

2.7  Ordnande av kommunernas förvaltning och ekonomi

2.7.1  Kommunernas förvaltning

Enligt 121 § i grundlagen utfärdas bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning genom lag. Kommunallagen är en allmän lag som gäller ordnandet av kommunernas förvaltning och ekonomi. Utgångspunkten bör vara att de grundläggande bestämmelserna om ordnandet av kommunens förvaltning och ekonomi ingår i kommunallagen och att särskilda bestämmelser tas in i speciallagar endast om bestämmelserna är nödvändiga för ordnandet av förvaltningen eller ekonomin i en verksamhet som avses i en speciallag. 

I kommunallagen ingår bl.a. bestämmelser om kommunens allmänna kompetens, kommunens organ samt deras sammansättning och uppgifter, ledning, förtroendevalda och sökande av ändring samt samarbetsformer. I kommunallagen ingår dessutom bestämmelser om kommunens ekonomi, såsom budgeten, bokslutet och bokföringen, skyldigheten att täcka underskott och utvärderingsförfarandet. 

2.7.2  Kommunens allmänna kompetens

Kommunens allmänna kompetens har ansetts utgöra en av grundstenarna i den kommunala självstyrelsen. Enligt artikel 3.1 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse utgör den allmänna kompetensen en central del av den lokala självstyrelsen. Enligt artikeln avses med lokal självstyrelse de lokala myndigheternas rätt och möjlighet att inom lagens gränser reglera och sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna på eget ansvar och i den lokala befolkningens intresse. 

I grundlagsutskottets tolkningspraxis har den allmänna kompetensen granskats i synnerhet utifrån kommunens ekonomiska svängrum och skyddet för beskattningsrätten. 

Bestämmelser om den allmänna kompetensen finns i kommunallagens 7 §, enligt vilken kommunen sköter de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen. Bestämmelserna om den allmänna kompetensen är allmänt utformade och uppgifterna har således inte i detalj angetts på förhand. Målet är att en allmänt utformad och flexibel reglering ska göra att kommunen vid behov kan anpassa sin verksamhet enligt förhållandena och behoven vid olika tidpunkter. Flexibiliteten syftar också till att göra det möjligt för olika kommuner att ha olika kompetensområden. Den allmänt utformade regleringen syftar alltså till både tidsmässig och regional flexibilitet. 

Den allmänna kompetensen har ansetts begränsa både kommunens egen verksamhet och möjligheten att sköta verksamheten i form av en stiftelse, en sammanslutning eller ett bolag. Kommunens allmänna kompetens utgör dock inget hinder för bestämmelser om hur kommunerna kan sköta uppgifterna. Exempelvis EU:s konkurrensrätt begränsar kommunens rätt att bedriva ekonomisk verksamhet inom den kommunala organisationen. EU:s konkurrensrätt begränsar dock inte kommunens möjligheter att bilda eller äga bolag. Bestämmelser om kommunens verksamhet på marknaden finns i 15 kap. i kommunallagen. 

Rättspraxis i fråga om den allmänna kompetensens gränser är begränsad och rättsfallen är gamla. Kommunens viktigaste uppgifter inom den allmänna kompetensen gäller främjande av näringsverksamhet samt bidrag, borgensförbindelser och lån som beviljas olika mottagare. Kommunerna bedriver också näringsverksamhet inom ramen för sin allmänna kompetens. 

Det har ansetts att den allmänna kompetensen begränsas av de principer som utformats i rättspraxis och rättslitteraturen. En del av dessa principer är desamma som de allmänna rättsprinciper inom förvaltningen som anges i 6 § i förvaltningslagen (434/2003). Till dem hör likställighets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipen, kravet på jämlik behandling och förbudet mot missbruk av prövningsrätten. I etablerad rättspraxis har man dessutom ansett att följande principer avgränsar den allmänna kompetensen: främjande av invånarnas välfärd, lokal förankring, förbudet mot privat stöd, subsidiaritet och arbetsfördelning med andra myndigheter samt förbudet mot spekulativ verksamhet. Det har också ansetts att kommunen inte får bedriva renodlat kommersiell eller industriell verksamhet. 

Enligt principen om allmännytta ska verksamheten medföra allmän nytta för kommunmedlemmarna. Alla kommuninvånare behöver inte dra direkt nytta av verksamheten. Kommunen kan sköta sådan verksamhet som anses godtagbar, ändamålsenlig och lämplig. Enligt principen om lokal förankring ska kommunens verksamhet begränsa sig till kommunens område och kommuninvånarna. Till kommunens rätt att bedriva näringsverksamhet har man dock tagit ställning endast i ett fåtal fall. I rättspraxis har det ansetts att kommunen bl.a. får bedriva bilskoleverksamhet i samband med yrkesutbildning, när verksamheten är en del av undervisningen i bilbranschen för branschens studerande. 

Enligt likställighetsprincipen ska kommunen bemöta alla kommuninvånare jämlikt. Enligt ändamålsenlighetsprincipen får kommunen inte genom sitt agerande gynna främmande syften, utan verksamheten ska främja skötseln av kommunens grunduppgift. Enligt objektivitetsprincipen ska kommunen agera objektivt och sakligt. Enligt proportionalitetsprincipen ska kommunen använda sådana medel som är behövliga och nödvändiga för att uppnå målen. Enligt förbudet mot spekulativ verksamhet får kommunen inte åta sig uppgifter enbart för att eftersträva ekonomisk vinst. Spekulationsförbudet har också ansetts innebära att kommunen inte får placera i eller stödja projekt med hög risk. 

Enligt subsidiaritetsprincipen får kommunen inte börja sköta en sådan verksamhet som traditionellt skötts av den privata sektorn. Om den privata sektorn inte klarar av att fullgöra sina uppgifter och om ett allmänt intresse kräver det, kan kommunen dock åta sig verksamheten i fråga. 

Även om rättspraxis ger intryck av att principerna för begränsning av den allmänna kompetensen är tydliga, har kommunernas verksamhet i praktiken utvidgats på ett sätt som enligt tidigare rättspraxis inte ansågs tillåtet. Personalmatsalstjänster och bevakningstjänster som tillhandahålls utanför kommunens verksamhet är exempel på renodlat kommersiell verksamhet. Skötseln av dessa uppgifter har dock inte ifrågasatts utifrån principerna för begränsning av den allmänna kompetensen. Inte heller den lokala förankringen betonas på samma sätt som tidigare särskilt för varje kommun, utan den bedöms i ett vidare perspektiv med betoning på invånarnas livsmiljö och erhållna nytta. Principerna för den allmänna kompetensen lever således i tiden, betonas på olika sätt och kan i olika uppgifter variera till följd av utvecklingen inom verksamhetsområdet. För att det inte ska uppstå tolkningsproblem har det i fråga om vissa uppgifter, bl.a. i elmarknadslagen (588/2013), föreskrivits att kommunen allmänt kan bedriva sådan affärsverksamhet. 

2.7.3  Kommunens organ och ledning

Enligt 121 § i grundlagen grundar sig kommunens förvaltning på självstyrelse för kommunens invånare. Detta har ansetts innebära att det fullmäktige som kommuninvånarna har valt ska ha allmän befogenhet att besluta om angelägenheter som är gemensamma för kommuninvånarna och att den högsta beslutanderätten i kommunen ska tillkomma fullmäktige. Kommunens förvaltning ska även i övrigt bygga på att de förtroendevalda har en dominerande ställning. 

I kommunallagen finns det bestämmelser om fullmäktiges uppgifter och mandattid samt om antalet fullmäktigeledamöter och förrättandet av kommunalval. Beslutanderätten i en kommun tillkommer fullmäktige, om inte något annat föreskrivs särskilt eller om inte fullmäktige själv med stöd av kommunallagen eller någon speciallag har delegerat beslutanderätt till kommunens övriga myndigheter. 

I en kommun ska det utöver fullmäktige finnas en kommunstyrelse och en revisionsnämnd. I en tvåspråkig kommun ska det för undervisningsförvaltningen dessutom finnas ett organ för vardera språkgruppen eller ett gemensamt organ med särskilda sektioner för vardera språkgruppen. Ledamöterna i organen eller sektionerna ska väljas bland personer som hör till respektive språkgrupp. Till övriga delar kan fullmäktige besluta hur kommunernas organ ska vara organiserade. Fullmäktige kan efter egen prövning tillsätta nämnder eller utskott för skötseln av uppgifter av bestående natur, direktioner för skötseln av affärsverk eller andra uppgifter samt sektioner i kommunstyrelsen, nämnder, utskott och direktioner. 

Kommunstyrelsen, och med stöd av ett fullmäktigebeslut även andra organ, kan dessutom tillsätta en kommitté för att sköta en viss uppgift. 

Fullmäktige har omfattande prövningsrätt när det gäller hur organisationen av de kommunala organen ska utformas. Som alternativ till den traditionella modellen med nämnder nämns i kommunallagen en utskottsmodell och en ordförandemodell, men även andra modeller är möjliga. I utskottsmodellen väljs endast fullmäktigeledamöter och ersättare i fullmäktige till kommunstyrelsen och nämnderna. I ordförandemodellen (den s.k. ministermodellen) väljs ordförandena i nämnderna och utskotten bland ledamöterna i kommunstyrelsen. 

Enligt kommunallagen leder kommunstyrelsen kommunens verksamhet, förvaltning och ekonomi. Kommunens verksamhet leds i enlighet med den kommunstrategi som fullmäktige godkänt. Kommunstyrelsen övervakar och samordnar verksamheten i kommunens övriga organ och tjänsteinnehavarnas verksamhet. Ett viktigt sätt att samordna kommunens förvaltning är den övertagningsrätt för kommunstyrelsen som regleras i kommunallagen. Med stöd av övertagningsrätten kan kommunstyrelsen ta upp ett sådant enskilt ärende till behandling som har delegerats till en underlydande myndighet eller en myndighet som lyder under en nämnd. 

Som ledningsmodell kan en kommun välja antingen en kommundirektör som tjänsteinnehavare eller en förtroendevald borgmästare. Kommundirektören, som är underställd kommunstyrelsen, leder kommunens förvaltning, skötseln av kommunens ekonomi samt kommunens övriga verksamhet. Fullmäktige kan besluta att kommunen i stället för av en kommundirektör leds av en borgmästare, som alltid också är ordförande för kommunstyrelsen. 

2.7.4  Kommunens förtroendevalda

Förtroendevalda i kommunen är ledamöterna och ersättarna i fullmäktige, personer som har valts till ledamöter i kommunens organ, personer som kommunen har valt till ledamöter i en samkommuns organ samt andra personer som har valts att sköta kommunala förtroendeuppdrag. En kommunal tjänsteinnehavare eller arbetstagare som på grundval av sin uppgift har valts till ledamot i ett kommunalt organ är dock inte kommunal förtroendevald. 

I kommunallagen ingår bestämmelser om de förtroendevaldas ställning, såsom om rätten att få ledigt från arbetet för att sköta ett förtroendeuppdrag samt om arvoden och ersättningar. Enligt kommunallagen är det också möjligt att välja förtroendevalda på hel- eller deltid. Fullmäktige kan besluta att fullmäktiges ordförande, kommunstyrelsens ordförande och vice ordförande samt nämndernas och utskottens ordförande är förtroendevalda på hel- eller deltid. Förtroendevalda på heltid har en ovillkorlig rätt att få ledigt från arbetet för att sköta förtroendeuppdrag. En förtroendevald på deltid har inte samma ovillkorliga rätt att få ledigt, men arbetsgivaren kan inte utan vägande skäl som hänger samman med arbetet vägra att bevilja ledighet för skötseln av ett förtroendeuppdrag på deltid. Förtroendevalda på hel- eller deltid har rätt till lön eller arvode samt till semester, sjukledighet och familjeledighet på samma grunder som kommunala tjänsteinnehavare. 

I kommunallagen föreskrivs om förtroendevaldas rätt till upplysningar. Förtroendevalda har en mer omfattande rätt än andra att få upplysningar om sådana myndighetshandlingar som kommunen innehar och som den förtroendevalda anser behövliga i sitt uppdrag, dock inte sekretessbelagda uppgifter. Förtroendevalda har också rätt att av kommunens koncernledning få upplysningar som gäller verksamheten i kommunens dottersammanslutningar och som kommunen innehar, med de begränsningar som följer av sekretessbestämmelserna. 

Dessutom föreskrivs det om samtycke till förtroendeuppdrag och avgång från förtroendeuppdrag, skötseln av förtroendeuppdrag, förlust av valbarhet, felaktigt förfarande i förtroendeuppdrag och brottsligt förfarande utanför förtroendeuppdraget. 

I kommunallagen varierar bestämmelserna om förtroendevaldas valbarhet beroende på organ, bl.a. enligt organets uppgifter och arten av ärenden som behandlas i det. Allmänna villkor för att en person ska vara valbar till kommunens förtroendeuppdrag är enligt kommunallagen att 1) personen som hemkommun har den kommun där han eller hon är uppställd, 2) personen har rösträtt i kommunalval i någon kommun det år då fullmäktigeledamöterna väljs och 3) personen inte har förklarats omyndig. 

I kommunallagen är begränsningarna i valbarheten till fullmäktige mindre omfattande än till andra organ. De ärenden som behandlas av fullmäktige är allmänna till sin natur och berör ofta så gott som varje kommuninvånare. Samtidigt har det ansetts viktigt att valbarheten till fullmäktige inte begränsas alltför mycket, så att kommuninvånarna kan välja de personer som de vill ha som sina representanter. 

Kommunstyrelsen är med tanke på kommunens verksamhet i praktiken det viktigaste organet, och dess uppgifter gör att det finns ett behov av begränsningar även i fråga om de personer som deltar i beslutsfattandet. Den som är valbar till kommunstyrelsen måste också vara valbar till fullmäktige. Vissa personer som är anställda hos kommunen eller kommunkoncernen är inte valbara till kommunstyrelsen. Valbara är inte heller ledande personer i en affärsdrivande sammanslutning eller stiftelse, om det är fråga om en sådan sammanslutning eller stiftelse som kan ha väsentlig nytta eller lida väsentlig skada av hur de ärenden avgörs som normalt behandlas i kommunstyrelsen. Inte heller personer som ansvarar för bevakningen av personalens intressen är valbara till kommunstyrelsen. Majoriteten av ledamöterna i kommunstyrelsen ska vara personer som inte är anställda hos kommunen eller hos en sammanslutning där kommunen har bestämmande inflytande. 

I kommunallagen föreskrivs också om valbarheten till kommunens andra organ, såsom till en nämnd eller ett utskott, ett organ som huvudsakligen sköter personalfrågor, en direktion eller en kommitté eller revisionsnämnden. 

I 84 § i kommunallagen föreskrivs det om skyldigheten att redogöra för bindningar och om vem som har denna skyldighet. Dessa bestämmelser kompletterar bestämmelserna om valbarhet och jäv. Syftet med bestämmelserna är att göra beslutfattandet mer öppet och transparent. 

Skyldigheten att redogöra för sina bindningar gäller kommunstyrelsens ledamöter, ledamöter i organ som sköter uppgifter som avses i markanvändnings- och bygglagen (132/1999), ordföranden och vice ordförande i fullmäktige och nämnder, kommundirektören, borgmästaren och biträdande borgmästare samt föredragande i kommunstyrelsen och nämnder. Skyldigheten gäller uppgifter i ledningen för eller förtroendeuppdrag i företag och andra sammanslutningar som bedriver näringsverksamhet, betydande förmögenhet och andra bindningar som kan vara av betydelse vid skötseln av förtroende- och tjänsteuppdrag. 

2.7.5  Sökande av ändring

Ändring i ett beslut som fattats av en kommunal myndighet eller en samkommuns myndighet får sökas genom förvaltningsbesvär eller kommunalbesvär. Bestämmelser om kommunalbesvär finns i kommunallagen. Kommunalbesvär får anföras av en part och av kommunmedlemmarna. Kommunalbesvär är ett sätt för kommuninvånarna att övervaka kommunens förvaltning samt lagenligheten i de beslut som kommunala myndigheter fattat. Kommunalbesvär kan t.ex. i regel anföras i ärenden som avses i markanvändnings- och bygglagen. Sådana beslut av en kommunal myndighet som gäller en enskild grundar sig däremot i huvudsak på speciallagstiftning, och då är det endast möjligt att anföra förvaltningsbesvär över besluten. 

Kommunalbesvär anförs hos förvaltningsdomstolen, och förvaltningsdomstolens beslut får överklagas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Kommunalbesvär får endast anföras på laglighetsgrund, dvs. på den grunden att beslutet har kommit till i oriktig ordning, att den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller att beslutet annars strider mot lag. 

I kommunallagen föreskrivs också om begäran om omprövning. I andra beslut än beslut av fullmäktige ska det först begäras omprövning. Kommunalbesvär kan sedan anföras över beslut som kommunstyrelsen, en nämnd eller en direktion meddelat med anledning av en begäran om omprövning. Om begäran om omprövning avslagits eller lämnats utan prövning, får endast den som framställt begäran om omprövning söka ändring i beslutet genom kommunalbesvär. Om beslutet har ändrats med anledning av begäran om omprövning, får ändring sökas av alla som hade rätt att framställa en begäran om omprövning. 

Kommunallagens bestämmelser om sökande av ändring är subsidiära i förhållande till bestämmelserna i speciallagar och viker för bestämmelser om omprövningsförfarande och förvaltningsbesvär i en speciallag. Bestämmelserna om omprövningsförfarande i 7 a kap. i förvaltningslagen tillämpas däremot som komplement vid omprövningsbegäran enligt kommunallagen. 

2.7.6  Kommunernas samarbetsformer

Bestämmelser om kommunernas samarbetsformer ingår i 8 kap. i kommunallagen. Vid ordnandet av samarbetet har utgångspunkten varit att kommunerna får besluta om samarbetsmodellen. Enligt 49 § i lagen kan formen för offentligrättsligt samarbete mellan kommuner vara ett gemensamt organ, en gemensam tjänst, ett avtal om skötsel av en myndighetsuppgift och en samkommun. 

En kommun kan låta en annan kommun sköta en uppgift, varvid kommunerna avtalar om inrättandet av en gemensam tjänst, om skötseln av myndighetsuppgifterna som köpta tjänster eller om inrättandet av ett gemensamt organ. I dessa fall bildas ingen separat juridisk person, utan uppgiften sköts av en annan kommun. En samkommun är däremot en från kommunerna separat, självständig juridisk person. 

Enligt 51 § i kommunallagen kan en kommun sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning så att kommunerna har ett gemensamt organ som svarar för skötseln av uppgiften. Den kommun som sköter uppgiften kallas ansvarig kommun. Kommunerna kan komma överens om att en del av ledamöterna i det gemensamma organet utses av de andra kommunerna. Vid lagstadgat samarbete ska varje kommun ha minst en ledamot som kommunen har utsett i organet. I ett avtal om ett gemensamt organ ska det enligt 52 § i kommunallagen åtminstone bestämmas om det gemensamma organets uppgifter samt vid behov om överföringen av ansvaret för organiseringen av kommunens uppgifter, det gemensamma organets sammansättning och de andra kommunernas rätt att utse ledamöter i organet, grunderna för kostnaderna och fördelningen av dem samt avtalets giltighet och uppsägning av avtalet. 

I avtalet kan det också bestämmas att kommunstyrelsen i den ansvariga kommunen inte har rätt att till behandling ta upp ett ärende som det gemensamma organet har fattat beslut i. 

I kommunallagen ingår också bestämmelser om valbarhet till ledamot i ett gemensamt organ och om sökande av ändring i organets beslut. Ledamöter i organet kan vara personer som är valbara till motsvarande organ i de kommuner som saken gäller. Enligt 137 § får i fråga om beslut av kommunernas gemensamma organ omprövning begäras och kommunalbesvär anföras av de kommuner som är parter i avtalet och deras kommunmedlemmar. 

Eftersom ett gemensamt organ utgör en del av en kommun, beslutar fullmäktige i den ansvariga kommunen om de frågor som anges i 14 § i kommunallagen, t.ex. grunderna för ordnandet av förvaltningen, godkännande av budgeten och bokslutet samt avgifterna. Detta innebär att fullmäktige i den ansvariga kommunen i sista hand har beslutanderätten i de viktigaste frågorna om ordnandet av servicen. I samarbetsavtalen kommer man dock i allmänhet överens om ett avtalsstyrningsförfarande, genom vilket man strävar efter att inskränka den beslutanderätt som fullmäktige i den ansvariga kommunen har bl.a. i fråga om tjänster, produktionsställen och de andra kommunernas betalningsandelar. Inom social- och hälsovården genomförs avtalsstyrning i synnerhet genom serviceavtal som både den ansvariga kommunen och de andra kommunerna godkänner. 

Modellen med en ansvarig kommun, tidigare känd som modellen med värdkommun, började användas i större omfattning i samband med kommun- och servicestrukturreformen. I ramlagen förutsattes det att värdkommunen inrättar ett gemensamt organ som avses i kommunallagen. Modellen väckte inte då någon större diskussion om andra kommuners än värdkommunens möjligheter att påverka, eftersom kommunerna kunde välja mellan en samkommun eller en ansvarig kommun som samarbetsmodell för social- och hälsovården. I praktiken har kommunerna i det samarbete som idkas i enlighet med ramlagen tagit modellen i bruk i förhållandet 40/60 (samkommun/ansvarig kommun). 

I den speciallagstiftning som gäller lagstadgat samarbete förutsätts det att förvaltningen av såväl den specialiserade sjukvården som av omsorgen om personer med utvecklingsstörning ordnas enligt samkommunsmodellen. I kommunallagen finns betydligt mer ingående bestämmelser om samkommuner än om ansvariga kommuner och gemensamma organ. I lagen ingår bestämmelser om minimiinnehållet i grundavtalet, organ, valbarhet, finansiering, utträde och upplösning samt om tillämpningen på samkommuner av kommunallagens bestämmelser om kommuner. Dessutom föreskrivs det om formerna för offentligrättsligt samarbete mellan samkommunerna. Dessa är en gemensam tjänst, ett avtal om skötsel av en myndighetsuppgift och en affärsverkssamkommun. 

En samkommun är en självständig juridisk person. En samkommun bildas genom ett avtal mellan kommunerna, vilket godkänns av fullmäktige (grundavtal). Enligt kommunallagen ska det i grundavtalet bestämmas om 

samkommunens namn, hemort och medlemskommuner, 

samkommunens uppgifter samt vid behov om överföringen av ansvaret för organiseringen av kommunens uppgifter, 

antalet representanter vid samkommunsstämman eller antalet ledamöter i samkommunsfullmäktige eller något annat organ som utövar den högsta beslutanderätten samt om grunderna för rösträtten, 

samkommunens övriga organ samt om organens uppgifter och beslutanderätt och sammankallandet av dem, 

vilket av samkommunens organ som bevakar samkommunens intressen, representerar samkommunen och ingår avtal för dess räkning samt på vilket sätt beslut fattas om rätten att teckna samkommunens namn, 

medlemskommunernas andelar i samkommunens tillgångar och deras ansvar för samkommunens skulder samt om annat som gäller samkommunens ekonomi, 

granskningen av samkommunens förvaltning och ekonomi, 

ställningen för en medlemskommun som utträder ur samkommunen och för de medlemskommuner som fortsätter verksamheten, 

förfarandet vid upplösning och likvidation av samkommunen, 

det förfarande genom vilket samkommunens underskott täcks i en situation där medlemskommunerna inte har godkänt avtalet om balanseringen av samkommunens ekonomi, samt 

ett system för att följa ekonomin och verksamheten och om rapporteringen till medlemskommunerna. 

I grundavtalet kan det också bestämmas att kvalificerad majoritet krävs för beslutsfattandet i ärenden som bestäms i avtalet. 

I lagen ingår också bestämmelser om det understöd som en ändring av ett grundavtal förutsätter. Om inte något annat bestäms i grundavtalet kan grundavtalet ändras, om minst två tredjedelar av medlemskommunerna understöder en ändring och deras invånarantal är minst hälften av det sammanräknade invånarantalet i samtliga medlemskommuner. Om kommunen enligt lag ska vara medlem i en samkommun inom något verksamhetsområde eller på ett visst område, kan en medlemskommun dock inte utan sitt samtycke åläggas att delta i skötseln av nya frivilliga uppgifter och i kostnaderna för dem. 

Samkommunens högsta beslutanderätt utövas av samkommunsfullmäktige, som är ett organ som väljs av medlemskommunerna, eller samkommunsstämman. Samkommunsstämma ska hållas minst två gånger om året. Representanterna vid samkommunsstämman utses av medlemskommunernas kommunstyrelse eller av något annat kommunalt organ enligt beslut av medlemskommunernas fullmäktige. Medlemskommunerna utser sina representanter särskilt till varje stämma. I grundavtalet bestäms det om samkommunens övriga organ. Exempelvis ett sjukvårdsdistrikt har också en styrelse, och enligt 18 § i lagen om specialiserad sjukvård ska det i ett sjukvårdsdistrikt som omfattar kommuner med olika språk och tvåspråkiga kommuner finnas en nämnd med uppgift att utveckla och samordna den specialiserade sjukvården för den språkliga minoriteten i distriktet och den utbildning av hälso- och sjukvårdspersonal som ges på minoritetens språk. Till medlemmar i nämnden ska det väljas personer som representerar sjukvårdsdistriktets kommuner med minoritetens språk och befolkningen med minoritetens språk i tvåspråkiga kommuner. 

När det är fråga om annat samarbete än lagstadgat samarbete kan kommunerna besluta att samkommunen har endast ett organ. Då fördelar sig beslutanderätten mellan medlemskommunerna och samkommunens organ på det sätt som bestäms i grundavtalet. 

Enligt 58 § i kommunallagen ska samkommunens andra organ än det högsta organet, dvs. samkommunsstämman eller fullmäktige, ges en sammansättning som svarar mot den andel röster olika grupper som är representerade i medlemskommunernas fullmäktige fått inom samkommunens område vid kommunalvalet med iakttagande av proportionalitetsprincipen enligt vallagen. 

Valbar till ett organ i en samkommun är den som enligt kommunallagen är valbar till ett förtroendeuppdrag inom någon av samkommunens medlemskommuner. Valbara är dock inte statstjänstemän som sköter tillsynsuppgifter som direkt berör kommunalförvaltningen eller personer som står i ett anställningsförhållande av permanent natur till samkommunen. Valbar till ledamot i något annat organ än samkommunsfullmäktige eller samkommunsstämman är inte heller den som är ledamot i styrelsen eller i ett därmed jämförbart organ eller i en ledande och ansvarsfull uppgift eller i en därmed jämförbar ställning i en affärsdrivande sammanslutning, om det är fråga om en sådan sammanslutning som kan ha väsentlig nytta eller lida väsentlig skada av hur de ärenden avgörs som normalt behandlas i organet. Till en direktion och en kommitté kan dock väljas också den som inte är valbar till andra organ i samkommunen eller vars hemkommun inte är medlemskommun i samkommunen. I grundavtalet kan det bestämmas att ledamöterna och ersättarna i andra organ än samkommunsstämman ska vara fullmäktigeledamöter i medlemskommunerna. 

En samkommun är bokföringsskyldig och den ska upprätta ett bokslut och en verksamhetsberättelse över sin verksamhet. På samkommuner tillämpas ekonomibestämmelserna i 13 kap. i kommunallagen, inklusive den skyldighet att täcka underskott som ingår i 110 §. Eftersom en samkommun är en egen juridisk person, godkänner samkommunen sin egen budget och sitt eget bokslut. I sista hand är det medlemskommunerna som ansvarar för finansieringen av samkommunen. Enligt 117 § i kommunallagen svarar medlemskommunerna enligt vad som bestämts i grundavtalet för finansieringen av sådana utgifter i en samkommun som inte kan täckas med samkommunens medel. 

Reviderad lagstiftning om upphandlingsförfarandet trädde i kraft vid ingången av 2017. Bestämmelser om skyldigheten för statliga och kommunala myndigheter samt övriga upphandlande enheter att konkurrensutsätta sin upphandling finns i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016), nedan upphandlingslagen. Genom lagen har Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG, nedan det nya upphandlingsdirektivet (2014/24/EU, 28.3.2014 L 94), genomförts. Med stöd av direktiven har sådan offentlig upphandling inom EU som överskrider ett visst tröskelvärde öppnats för konkurrens. Det nya upphandlingsdirektivet omfattar en förteckning över tjänster i fråga om vilka man nationellt kan föreskriva om lättare upphandlingsförfaranden och vid konkurrensutsättningen tillämpa ett högre EU-tröskelvärde (750 000 euro). Dessa bestämmelser kan också tillämpas på upphandling av social- och hälsovårdstjänster. 

Utgångspunkten för tillämpningen av upphandlingslagstiftningen är att det är fråga om ekonomisk verksamhet. Upphandlingslagstiftningen förutsätter att offentliga samfund och övriga upphandlande enheter arrangerar öppna, effektiva och jämlika anbudsförfaranden för sina upphandlingskontrakt. Om det vid åläggandet av en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster är fråga om att producera tjänsterna för ett offentligt samfund mot ersättning eller om ersättningen utgörs av en sådan rätt att utnyttja tjänsterna som övergår på tjänsteproducenten, är det i regel fråga om ett upphandlingskontrakt eller en tjänstekoncession som ska konkurrensutsättas i enlighet med upphandlingslagstiftningen. 

Det nya upphandlingsdirektivet ingriper inte i de upphandlande enheternas rätt att som egen verksamhet producera de tjänster som de ansvarar för. Upphandlingen behöver inte heller konkurrensutsättas när den upphandlande myndigheten har organiserat sin tjänsteenhet till en separat underordnad juridisk person som i huvudsak erbjuder endast sina ägare tjänster. Även sådana strukturella samarbetsmodeller där tjänsteproduktionen bygger på en ensamrätt som myndigheten innehar enligt lagar eller andra offentliggjorda författningar är enligt artikel 11 i det nya upphandlingsdirektivet befriade från konkurrensutsättningsskyldigheten. I dessa fall har den upphandlande enheten ingen verklig möjlighet att välja tjänsteproducent. 

Artikel 12 i det nya upphandlingsdirektivet innehåller bestämmelser om sådana olika modeller för samarbete mellan enheter som inte ska omfattas av direktivets tillämpningsområde. Artikel 12.1 innehåller bestämmelser om upphandlingarna hos anknutna enheter, dvs. så kallade in house-upphandlingar. Bestämmelserna i direktivet utvidgar möjligheterna till in house-upphandlingar. I praktiken faller dessa upphandlingar utanför tillämpningsområdet för upphandlingslagen. I in house-modellen gör den upphandlande myndigheten upphandlingen hos en formellt fristående och med tanke på beslutsfattandet oberoende enhet, men utövar likadant bestämmande inflytande hos den berörda juridiska personen som i sina egna enheter. Dessutom ska produktionsenheten producera tjänster i det närmaste endast för den upphandlande myndigheten. I 15 § i upphandlingslagen begränsas försäljningen av tjänster till andra än ägare så att sådan försäljning får uppgå till högst fem procent och högst 500 000 euro av affärsverksamheten. 

Upphandlingar som uppfyller vissa villkor och som de upphandlande enheterna genomför tillsammans faller också, i enlighet med artikel 12.3 i det nya upphandlingsdirektivet, utanför skyldigheten att konkurrensutsätta även om de i sig är upphandlingar. I dessa gemensamma upphandlingar avtalas i enlighet med gemensamma mål som hänger samman med allmänintresset om samarbete i utförandet av de myndighetsuppgifter som myndigheterna ansvarar för. De uppgifter som de myndigheter som deltar i samarbetsarrangemanget har behöver inte vara identiska, utan de kan också stödja eller komplettera varandra. På så sätt kan man säkerställa att de uppgifter som myndigheterna ansvarar för blir skötta och de gemensamma målen nås. Genomförandet av samarbetet bygger uteslutande på överväganden som hänger samman med allmänintresset. Bakgrunden till artikel 12.3 i det nya upphandlingsdirektivet är EU-domstolens beslutspraxis. Finlands samkommunsmodell är, när den genomförs i enlighet med denna artikel, ett arrangemang som faller utanför skyldigheten att konkurrensutsätta. I enlighet med senaste nationella rättspraxis kan även modellen med en ansvarig kommun enligt kommunallagen uppfylla de villkor som anges i artikel 12 i direktivet, när serviceproduktionen under ett gemensamt organs bestämmande inflytande och enligt villkor som noggrant anges i grundavtalet genomförs i syfte att sköta alla medlemskommuners gemensamma uppgift. 

Myndighetsverksamhet som har avgränsats med stöd av lagstiftning kan inte anses vara ett sådant upphandlingskontrakt som avses i upphandlingslagstiftningen. Situationerna uppfyller även de krav på och förutsättningar för horisontellt samarbete som ingår i EU-domstolens beslutspraxis och i det nya upphandlingsdirektivet. Det är inte fråga om en konkurrenssituation med privata producenter, och ingen privat tjänsteproducent har heller en fördelaktigare ställning än sina konkurrenter. 

Kommunerna och samkommunerna har bildat mycket omfattande koncerner och inom dessa har verksamhet också avskilts till affärsverk. Exempelvis Tammerfors stad har 50 dottersammanslutningar och 8 affärsverk. Till koncernen för samkommunen för Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt hör tre aktiebolag och sju fastighets- och bostadsaktiebolag. Dessutom har samkommunen sju affärsverk. Samkommunen för Birkalands sjukvårdsdistrikt har två affärsverk, fem dottersammanslutningar och fyra intresse- och holdingsammanslutningar. Via dottersammanslutningarna hör dessutom fyra fastighetsaktiebolag till koncernen. 

Begreppet kommunalt affärsverk är ett allmänbegrepp som kan avse tre olika typer av affärsverk: en kommuns affärsverk, en samkommuns affärsverk eller en affärsverkssamkommun. Kommuners och samkommuners affärsverk är inte självständiga juridiska personer eller självständiga bokföringsskyldiga, utan de hör till kommunens eller samkommunens organisation. Enligt 65 § i kommunallagen kan ett kommunalt affärsverk inrättas för uppgifter som ska skötas enligt företagsekonomiska principer. Ett kommunalt affärsverk kan också fungera som en myndighet som utövar offentlig makt. En kommun eller en samkommun kan inrätta ett kommunalt affärsverk endast om verksamheten hör till kommunens kompetens och det inte är fråga om i lagen avsedd verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. 

I den nya kommunallagen har förändringarna i kommunernas och samkommunernas verksamhet och struktur beaktats. I lagens 6 § definieras begreppen kommunkoncern, kommunens dottersammanslutning och kommunens verksamhet. Definitionen av en kommunkoncern motsvarar det etablerade koncernbegreppet i aktiebolags- och bokföringslagstiftningen. Den juridiska kommunkoncernen innefattar kommunens egen organisation, inklusive kommunens affärsverk, samt de sammanslutningar i vilka kommunen har bestämmande inflytande enligt 1 kap. 5 § i bokföringslagen (1336/1997). Utöver privaträttsliga sammanslutningar kan även samkommuner vara en kommuns dottersammanslutningar. Till en koncern hör också sådana sammanslutningar i vilka kommunens dottersammanslutningar har bestämmande inflytande. Begreppet kommunens verksamhet, som definieras i 6 § 2 mom. i kommunallagen, innefattar utöver den juridiska kommunkoncernen även de sammanslutningar i vilka kommunen innehar en minoritetsandel, olika samarbetsorganisationer (samkommun och gemensamt organ) samt verksamhet som grundar sig på avtal och finansiering. 

Enligt 14 § i kommunallagen fattar fullmäktige beslut om principerna för kommunens ägarstyrning samt koncerndirektiv. Med ägarstyrning avses åtgärder genom vilka kommunen som ägare eller medlem medverkar i förvaltningen och verksamheten i ett bolag eller annan sammanslutning. En central aktör i kommunens ägarstyrning är koncernledningen, som består av kommunstyrelsen, kommundirektören eller borgmästaren och andra myndigheter som anges i förvaltningsstadgan. Koncernledningen genomför ägarstyrningen i praktiken samt koncernövervakningen i koncernsammanslutningarna. Befogenheten när det gäller kommunens övriga verksamhet hör enligt 39 § i regel till kommunstyrelsen. Genom ägarstyrningen ska det ses till att kommunkoncernens fördel som helhet beaktas i verksamheten i kommunens dottersammanslutningar. 

2.7.7  Kommunens ekonomi

Bestämmelser om kommunens ekonomi ingår i 13 kap. i kommunallagen. Bestämmelserna tillämpas också på samkommuner. 

Fullmäktige ska årligen godkänna en budget för kommunen för det följande kalenderåret med beaktande av hela kommunkoncernens ekonomiska ansvar och förpliktelser. Samtidigt ska fullmäktige också godkänna en ekonomiplan för tre eller flera år (planperiod). Budgeten ska innehålla de anslag och beräknade inkomster som uppgifterna och verksamhetsmålen förutsätter. Budgeten ska även innehålla en redogörelse för hur finansieringsbehovet ska täckas. Budgeten och ekonomiplanen består av en driftsekonomi- och resultaträkningsdel samt en investerings- och finansieringsdel. 

I 110 § i kommunallagen ingår bestämmelser om balansen i kommunens ekonomi och skyldigheten att täcka ett underskott. Ekonomiplanen ska vara i balans eller visa överskott. Skyldigheten att täcka underskott har kopplats samman med ett underskott som bokslutet visar, och detta ska täckas senast inom fyra år från ingången av det år som följer efter det då bokslutet fastställdes. I ekonomiplanen ska det beslutas om specificerade åtgärder genom vilka underskottet täcks under den nämnda tidsperioden. Skyldigheten att täcka underskott gäller också samkommuner. Enligt 117 § i kommunallagen ansvarar en samkommuns medlemskommuner i sista hand för finansieringen av samkommunen. Medlemskommunerna ska i grundavtalet avtala om ansvarsfördelningen mellan kommunerna när det gäller finansieringen av sådana utgifter i samkommunen som inte kan täckas på något annat sätt. 

I fråga om kommunens bokföringsskyldighet, bokföring och bokslut gäller, utöver vad som föreskrivs i kommunallagen, bokföringslagen. Bokföringsnämndens kommunsektion har befogenhet att meddela anvisningar och avge utlåtanden om tillämpningen av bokföringslagen och kommunallagens bestämmelser om kommunens ekonomi. 

Kommunens räkenskapsperiod är kalenderåret. Kommunstyrelsen ska upprätta ett bokslut före utgången av mars månad året efter räkenskapsperioden, revisorerna ska granska bokslutet före utgången av maj månad och fullmäktige ska behandla bokslutet före utgången av juni månad. Till bokslutet hör balansräkning, resultaträkning, finansieringsanalys och noter till dem samt en tablå över budgetutfallet och en verksamhetsberättelse. 

En kommun som med sina dottersammanslutningar bildar en kommunkoncern enligt 6 § i kommunallagen ska enligt lagens 114 § upprätta och i sitt bokslut ta in ett koncernbokslut. Koncernbokslutet ska innehålla koncernens resultaträkning och balansräkning och noterna till dessa samt en finansieringsanalys för koncernen. Samkommunens bokslut sammanställs alltid med medlemskommunens koncernbokslut oberoende av kommunens andel av samkommunens tillgångar och förpliktelser och hur kommunens rösträtt är begränsad genom avtal. Verksamhetsberättelsen utgör en del av bokslutet och ett särskilt syfte med den är att redogöra för hur de mål för verksamheten och ekonomin som uppställts av fullmäktige har nåtts. I verksamhetsberättelsen ska det också ingå uppgifter som inte framgår av bokslutskalkylerna, såsom en uppskattning av den sannolika kommande utvecklingen samt uppgifter om hur den interna kontrollen och riskhanteringen är ordnad och om de centrala slutsatserna på basis av dem. Om kommunens balansräkning visar underskott som saknar täckning, ska det i verksamhetsberättelsen redogöras för hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden samt för den gällande ekonomiplanens tillräcklighet för balanseringen av ekonomin. 

I 118 § i kommunallagen föreskrivs det om utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning. Kommunen och staten ska tillsammans utreda kommunens möjligheter att garantera sina invånare de tjänster som lagstiftningen kräver och vidta åtgärder för att trygga förutsättningarna för tjänsterna, om de i paragrafen avsedda förutsättningarna för utvärderingsförfarande i en kommun som har en speciellt svår ekonomisk ställning är uppfyllda. En kommun kan bli föremål för ett utvärderingsförfarande antingen utifrån underskottet per invånare i balansräkningen eller utifrån gränsvärdena för de nyckeltal som gäller för kommunkoncernens ekonomi. Dessutom kan ett utvärderingsförfarande inledas om kommunen inte har täckt underskottet inom den tid som anges i kommunallagen. Inledandet av ett utvärderingsförfarande är beroende av finansministeriets prövning. 

För kommunens utvärderingsförfarande tillsätts det en utvärderingsgrupp där en av medlemmarna utses av finansministeriet och en av kommunen. Efter att ha hört kommunen utser finansministeriet till ordförande för gruppen en person som är oavhängig av kommunen och ministeriet. Gruppen lägger fram ett förslag till åtgärder som behövs för att trygga servicen till invånarna. Vid behov avgör finansministeriet utgående från gruppens åtgärdsförslag och besluten av fullmäktige i den kommun som är föremål för utvärderingsförfarandet om det i syfte att ändra kommunindelningen behövs en sådan särskild utredning som avses i kommunstrukturlagen. 

I 119 § i kommunallagen föreskrivs det om ett sådant förfarande i en samkommun som motsvarar utvärderingsförfarandet i fråga om kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning. I samkommuner avviker utvärderingsförfarandet från utvärderingsförfarandet i kommuner när det gäller förutsättningarna för att inleda ett förfarande och genomförandet av förfarandet. Bedömningen av om ett utvärderingsförfarande ska inledas i en samkommun görs enbart utifrån om ett underskott i balansräkningen inte har täckts. I förfarandet utses en utredare som har till uppgift att utarbeta ett förslag till avtal mellan samkommunen och dess medlemskommuner om balanseringen av samkommunens ekonomi. Beroende på orsakerna till samkommunens underskott kan det i det åtgärdspaket som utredaren föreslår ingå både åtgärder som gäller samkommunen och åtgärder som gäller medlemskommunerna. 

Bestämmelserna om kommunala affärsverks ekonomi har, till den del de avviker från bestämmelserna om kommunens ekonomi, samlats i 120 § i kommunallagen. Ett särskilt bokslut upprättas för en kommuns eller samkommuns affärsverk så att affärsverkets eget resultat och egna ekonomiska ställning framgår. Bokföringen och bokslutet för en kommuns eller samkommuns affärsverk utgör dock en del av kommunens eller samkommunens bokföring och bokslut, och de sammanställs med kommunens eller samkommunens bokslut. 

2.7.8  Granskning av kommuners förvaltning och ekonomi

I 14 kap. i kommunallagen föreskrivs det om granskning av kommuners förvaltning och ekonomi. Bestämmelserna tillämpas också på samkommuner. 

Fullmäktige tillsätter en revisionsnämnd som ska bereda de ärenden som gäller granskningen av förvaltningen och ekonomin och som fullmäktige ska fatta beslut om. Revisionsnämnden bedömer om de mål för verksamheten och ekonomin som fullmäktige satt upp har nåtts och om verksamheten är ordnad på ett resultatrikt och ändamålsenligt sätt. Om kommunens balansräkning visar underskott som saknar täckning, ska revisionsnämnden bedöma hur balanseringen av ekonomin utfallit under räkenskapsperioden och om de planerade åtgärderna för att täcka underskottet är tillräckliga. Resultaten av utvärderingen ska finnas i den utvärderingsberättelse som lämnas till fullmäktige i samband med bokslutet. 

Revisionsnämnden ska även lägga fram förslag för fullmäktige om godkännande av bokslutet och beviljande av ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga med beaktande av revisorns utlåtanden i revisionsberättelsen. I de uppgifter som gäller ordnandet av granskningen ingår också att samordna revisionen av kommunkoncernen. 

I 122 § i kommunallagen föreskrivs det om revision. För granskning av förvaltningen och ekonomin väljer fullmäktige en revisionssammanslutning. Sammanslutningen ska till ansvarig revisor förordna en OFGR-revisor. Revisorn utför sitt uppdrag under tjänsteansvar. 

Revisorerna ska före utgången av maj månad med iakttagande av god revisionssed inom den offentliga förvaltningen granska räkenskapsperiodens förvaltning, bokföring och bokslut. Granskningsansvaret omfattar framför allt granskning av att kommunens förvaltning har skötts enligt lag samt att bokslutet är riktigt och ger tillräckliga uppgifter. Revisorerna ska även granska om uppgifterna om grunderna för statsandelarna är riktiga och om kommunens interna kontroll och riskhantering samt koncernövervakningen har ordnats på behörigt sätt. 

Revisorerna ska utan dröjsmål meddela om iakttagna väsentliga missförhållanden i ett revisionsprotokoll som lämnas till kommunstyrelsen. I revisionsprotokollet kan det t.ex. göras anmärkningar om omständigheter som inte ingår i revisionsberättelsen, men som det är skäl att delge styrelsen. Revisionsprotokollet delges även revisionsnämnden. 

Revisorerna ska för varje räkenskapsperiod avge en revisionsberättelse som innehåller uttalanden om resultaten av revisionen. När fullmäktige godkänner bokslutet ska fullmäktige besluta om ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga samt om de åtgärder som revisionsberättelsen, anmärkningar i den och revisionsnämndens beredning föranleder. 

Fullmäktige ska enligt 14 § i kommunallagen fatta beslut om grunderna för den interna kontrollen och riskhanteringen samt enligt 90 § ta in behövliga bestämmelser om detta i förvaltningsstadgan. Enligt 39 § ska kommunstyrelsen sörja för kommunens interna kontroll och ordnandet av riskhanteringen. Kommunallagen innehåller inga särskilda bestämmelser om funktionen för intern revision, som ska betraktas som en del av kommunens interna kontroll och ledningssystem. Enligt lagens 48 § svarar kommunens koncernledning, dvs. kommunstyrelsen och andra särskilda myndigheter, för ordnandet av koncernövervakningen, om inte något annan bestäms i förvaltningsstadgan. 

I 90 § i grundlagen ingår en grundläggande bestämmelse om övervakning och revision av statsfinanserna. Riksdagen övervakar statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. För revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten finns i anknytning till riksdagen statens revisionsverk, som är oavhängigt. Revisionsutskottet och statens revisionsverk har rätt att av myndigheter och andra som de övervakar få de upplysningar de behöver för att sköta sitt uppdrag. 

I lagen om statens revisionsverk (676/2000) ingår närmare bestämmelser om verkets ställning, uppgifter och befogenheter samt om tillgodoseendet och omfattningen av rätten att få uppgifter. Enligt 2 § i den lagen har revisionsverket rätt att granska bl.a. statliga myndigheter, inrättningar, affärsverk, affärsverkskoncerner och fonder samt bolag i vilka staten har bestämmande inflytande och andra i 19 § i lagen om statens revisionsverk avsedda bolag. Dessutom har verket rätt att granska bl.a. kommuner, samkommuner, stiftelser samt andra sammanslutningar och juridiska personer samt privatpersoner, som fått medel eller andra ekonomiska understöd eller förmåner av staten, för att utreda om de uppgifter som utgör grund för erhållandet av medel eller andra ekonomiska understöd eller förmåner är riktiga, om de villkor som ställs i beslutet om beviljande har iakttagits och om medlen eller de andra ekonomiska understöden eller förmånerna har använts till det ändamål för vilket de beviljats. Till revisionsverkets uppgifter hör dessutom bl.a. övervakning av partistöd och kandidaters valfinansiering (partilagen (10/1969) 9 e §, lagen om kandidaters valfinansiering (2009/273) 10 §). 

Enligt 20 § i lagen om statens revisionsverk utfärdar revisionsverket närmare bestämmelser om sin granskningsverksamhet och planeringen av den samt om god revisionssed som ska iakttas vid granskningarna. Enligt 3 § i den lagen utförs granskning utgående från en granskningsplan som fastställs av revisionsverket. I praktiken fullgör revisionsverket sin granskningsuppgift i enlighet med de revisionsanvisningar som grundar sig på de internationella Issai-revisionsstandarder som fastställs av Internationella organisationen för högre revisionsorgan Intosai, genom att verket utför redovisningsrevision, laglighetsgranskning och effektivitetsrevision samt granskning av finanspolitiken och andra granskningar som kombinerar olika revisionsmetoder. Dessutom övervakar revisionsverket finanspolitiken. De allmänna principerna för inriktningen av granskningsverksamheten är inom verkets praxis sakens direkta och indirekta statsfinansiella betydelse på kort och lång sikt, sakens betydelse för riksdagen i utövandet av den finansiella makten och för statsrådet i styrningen och övervakningen av statsfinanserna och förvaltningen samt sakens betydelse för genomförandet av principerna för god förvaltning och resultat och för medborgarnas och intressentgruppernas förtroende för statens ekonomi. 

2.8  Finansiering av kommunal verksamhet

2.8.1  Allmänt om finansiering av kommunal verksamhet

Kommunernas inkomstbas består i huvudsak av skatteinkomster, statsandelar och verksamhetsinkomster. Skatteinkomsterna består av kommunalskatt, fastighetsskatt och kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna. Verksamhetsinkomster får kommunerna i form av försäljningsintäkter och avgiftsinkomster, som täcker ungefär en fjärdedel av kommunernas totala inkomster. En femtedel av kommunernas inkomster består av statsandelar. 

Av kommunernas skatteinkomster inflyter i genomsnitt 84 procent av kommunalskatten, ca 8 procent av samfundsskatten och ca 8 procent av fastighetsskatten. Skatternas andel av kommunernas inkomster utgör i genomsnitt ca 58 procent. Av de största kommunernas inkomster består nästan 64 procent av skatteinkomster. Som lägst är skatteinkomsternas andel av inkomsterna 23 procent. Den genomsnittliga vägda inkomstskattesatsen har stigit med 1,29 procentenheter 2009–2019. Den kommunala skattesatsen har under denna tidsperiod stigit i ungefär 300 kommuner. Utöver höjningen av den genomsnittliga inkomstskattesatsen har också skillnaden i skattesatsen mellan kommunerna med den högsta och den lägsta skattesatsen ökat så gott som årligen. År 2019 var den lägsta inkomstskattesatsen 17,00 procent och den högsta 22,50 procent. 

Verksamhetsinkomsternas andel av inkomsterna varierar kraftigt mellan enskilda kommuner, och variationen är betydande också från år till år. Verksamhetsinkomsterna påverkas tydligt också av sättet att organisera tjänsterna. I kommuner med över 100 000 invånare var år 2019 avgifts- och försäljningsinkomsternas andel av verksamhetsinkomsterna något mer än hälften. När det gäller social- och hälsovårdstjänster har klientavgifternas andel av finansieringen av tjänsterna minskat i någon mån de senaste åren. Inom den kommunala sektorn var klientavgifternas andel av finansieringen av social- och hälsovårdens omkostnader ca 1,6 miljarder euro, dvs. 4 procent, 2019. 

Statsandelarnas andel av kommunens inkomster minskar när kommunstorleken ökar. Statsandelarna utgör som mest mer än 60 procent och som minst 2 procent av en enskild kommuns inkomster. I de minsta kommunerna, med färre än 2 000 invånare, är statsandelarna i praktiken större än kommunens egna skatteinkomster. 

Tabell 2: Kommunernas skatteinkomster, statsandelar och verksamhetsinkomster 2019, enligt kommunstorlek 

 

Invånarantal 

Verksamhetsinkomster 

Skatteinkomster 

Statsandelar 

Verksamhetsinkomster, skatteinkomster och statsandelar sammanlagt 

Verksamhetsinkomsternas andel 

Skatteinkomsternas andel 

Statsandelarnas andel 

 

€/inv. 

€/inv. 

€/inv. 

€/inv. 

€/inv. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fastlandsfinland 

5 495 408 

1 313 

4 169 

1 572 

7 055 

18,6 

59,1 

22,3 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

under 2 000 

7 998 

1 517 

3 526 

3 630 

8 673 

17,5 

40,6 

41,9 

2 000–6 000 

376 841 

1 113 

3 467 

3 262 

7 842 

14,2 

44,2 

41,6 

6 001–10 000 

450 897 

1 260 

3 754 

2 612 

7 626 

16,5 

49,2 

34,3 

10 001–20 000 

594 162 

1 302 

3 734 

2 123 

7 159 

18,2 

52,1 

29,7 

20 001–40 000 

818 157 

1 085 

4 108 

1 560 

6 754 

16,1 

60,8 

23,1 

40 001–100 000 

1 011 916 

1 170 

4 066 

1 611 

6 847 

17,1 

59,4 

23,5 

Över 100 000 

2 195 437 

1 507 

4 577 

862 

6 946 

21,7 

65,9 

12,4 

Kommunernas verksamhetskostnader per invånare är störst i kommuner med mindre än 2 000 invånare. Skillnaderna mellan olika kommungrupper är stora. I de största kommunerna med över 100 000 invånare var utgiftsnivån år 2019 ca 2 000 euro lägre per invånare än i den ovannämnda minsta kommungruppen. I medelstora kommuner är utgiftsnivån 1 000–1 200 euro lägre per invånare. 

Tabell 3: Kommunernas verksamhetskostnader 2019, enligt kommunstorlek 

 

Invånarantal 

Verksamhetskostnader 

Verksamhetskostnader 

 

 

1 000 € 

€/inv. 

Fastlandsfinland 

5 495 408 

38 768 737 

7 055 

 

 

 

 

under 2 000 

47 998 

412 868 

8 602 

2 000–6 000 

376 841 

2 901 721 

7 700 

6 001–10 000 

450 897 

3 394 498 

7 528 

10 001–20 000 

594 162 

4 173 821 

7 025 

20 001–40 000 

818 157 

5 470 489 

6 686 

40 001–100 000 

1 011 916 

6 900 182 

6 819 

Över 100 000 

2 195 437 

14 649 4478 

6 673 

Under 2000-talet har kommunernas och samkommunernas investeringar (brutto) ökat i rätt jämn takt, i genomsnitt nästan 5 procent per år. Värdet av bruttoinvesteringarna var 4,1 miljarder euro 2019. 

Största delen av kommunernas investeringar hänför sig till byggnader samt fasta konstruktioner och anordningar. Byggnadsinvesteringarna har vuxit i jämn takt. Däremot har investeringarna i fasta konstruktioner och anordningar (inklusive den kommunala infrastrukturverksamheten) förändrats endast lite de senaste åren. Under de senaste åren har de största variationerna gällt antalet aktier och andelar. Den största förändringen berodde på skyldigheten att bolagisera kommunernas affärsverk. En jämförelse av kommunernas investeringar på längre sikt försvåras av att en betydande del av kommunernas investeringar har överförts på kommunernas dottersammanslutningar. 

Kommunernas och samkommunernas interna finansiering har de senaste åren inte räckt för att finansiera investeringar. Detta har lett till en snabb ökning av lånebeståndet, som har stigit under hela 2000-talet och var i slutet av 2019 redan ca 9 procent i förhållande till bruttonationalprodukten. 

Tabell 4: Kommunernas lånebestånd 2019, enligt kommunstorlek 

   

Invånarantal 

Proportionell  

skuldsättningsgrad 

Soliditet 

Lånebestånd 

Lånebestånd 

 

 

1 000 € 

€/inv. 

 

 

 

 

 

 

Fastlandsfinland 

5 495 408 

62,1 

57,8 

18 420 037 

3 352 

 

 

 

 

 

 

under 2 000 

47 998 

49,1 

53,1 

157 893 

3 290 

2 000–5 000 

376 841 

47,2 

53,0 

1 164 892 

3 091 

5 001–10 000 

450 897 

57,1 

48,4 

1 533 367 

3 401 

10 001–20 000 

594 162 

62,8 

44,6 

2 102 928 

3 539 

20 001–40 000 

818 157 

63,3 

50,1 

2 666 629 

3 259 

40 001–100 000 

1 011 916 

70,4 

45,0 

3 954 291 

3 908 

Över 100 000 

2 195 437 

61,6 

67,3 

6 840 037 

3 116 

Kommunernas koncernlånebestånd 

Tabell 5: Kommunernas koncernlånebestånd 2019, enligt kommunstorlek  

 

Invånarantal 

Lånebestånd 

Lånebestånd 

 

 

1 000 € 

€/inv. 

Fastlandsfinland 

5 495 408 

39 046 656 

7 105 

 

 

 

 

under 2 000 

47 998 

256 662 

5 347 

2 000–6 000 

376 841 

1 947 633 

5 168 

6 001–10 000 

450 897 

2 452 538 

5 439 

10 001–20 000 

594 162 

3 232 345 

5 440 

20 001–40 000 

818 157 

4 897 177 

5 986 

40 001–100 000 

1 011 916 

7 451 618 

7 364 

Över 100 000 

2 195 437 

18 805 413 

8 566 

Ett viktigt syfte med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och inkomstbas, har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagstadgade uppgifter. Systemet ska jämna ut skillnader som beror på kommunernas kostnader för och behov av basservice och därigenom främja en jämlik behandling av invånarna i kommuner med olika sjukfrekvens, befolkningsstruktur och inkomstbas och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga med tanke på deras grundläggande fri- och rättigheter. För kommunen är statsandelsfinansieringen allmän icke öronmärkt finansiering, och därmed beslutar kommunen själv om hur finansieringen används och riktas. 

Kommunernas statsandelssystem består av en lagstiftningshelhet inom två förvaltningsområden, nämligen lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009), som administreras av finansministeriet, och lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009), som administreras av undervisnings- och kulturministeriet. 

Figur 1: Kommunernas nuvarande statsandelssystem (inkl. finansieringen av undervisnings- och kulturverksamhet) 

Statsandelssystemet för kommunal basservice

Strukturellt sett består statsandelssystemet för kommunal basservice av två delar: en utjämning av skillnader i kostnader och behov och en utjämning av inkomstbasen. I 1 § i lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs om s.k. statsandelsåligganden. I den paragrafen anges de lagar i vilka det föreskrivs om uppgifter för vars driftskostnader det med stöd av lagen beviljas statsandel. 

Som grunder för beräkning av statsandelen för kommunal basservice (statsandelsgrunder) används de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåliggandena samt grunderna för bestämmande av tilläggsdelar för fjärrorter, på basis av självförsörjningsgraden i fråga om arbetsplatser samt för kommuner inom samernas hembygdsområde. I 6 § föreskrivs det om kalkylerade kostnader för statsandelsåligganden, och i paragrafens 1 mom. anges det hur de kalkylerade kostnaderna räknas ut. Grundpriserna för de kalkylerade kostnaderna för statsandelen för kommunal basservice bestäms separat för de åldersklasser som anges i 6 § 2 mom. Grundpriserna fastställs årligen genom förordning av statsrådet. 

Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras de kalkylerade kostnaderna, grundpriserna och finansieringen i enlighet med de faktiska kostnaderna och den i 55 § angivna statsandelsprocenten. Staten deltar i de kalkylerade kostnaderna med den procentandel som anges i 55 §. 

De kalkylerade kostnaderna för statsandelen för basservice grundar sig huvudsakligen på kostnaderna för varje åldersgrupp och sjukfrekvensen, vilka har en vikt på sammanlagt 94 procent. Sjukfrekvenskoefficientens delfaktorer är hälso- och sjukvård, äldreomsorg och socialvård. Som övriga kalkylerade statsandelsgrunder används en arbetslöshetskoefficient, en främmandespråkskoefficient, tvåspråkighet, karaktär av skärgård, en befolkningstäthetskoefficient och en utbildningsbakgrundskoefficient. Som grunder för bestämmande av tilläggsdelar används fjärrort, självförsörjningsgraden i fråga om arbetsplatser och kommun inom samernas hembygdsområde. 

Genom utjämning av statsandelen på basis av kommunens kalkylerade skatteinkomster utjämnas skillnader i kommunernas inkomstskattebas. Syftet är att ge alla kommuner ekonomiska förutsättningar att ordna likvärdig basservice för kommuninvånarna med skälig kommunalskattebelastning och avgiftsnivå. I 29 § i lagen föreskrivs om utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Kommunen beviljas en på skatteinkomsterna baserad ökning av statsandelen (utjämningstillägg), om kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare är mindre än det belopp som fås genom att alla kommuners sammanräknade kalkylerade skatteinkomster divideras med kommunernas sammanräknade invånarantal (utjämningsgräns). Kommunen får i utjämningstillägg 80 procent av skillnaden mellan utjämningsgränsen och kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare. Om kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare överskrider utjämningsgränsen, görs ett utjämningsavdrag från kommunens statsandel. Utjämningsavdraget är 30 procent av det belopp per invånare som överskrider utjämningsgränsen adderat med den överskjutande delens naturliga logaritm. Den naturliga logaritmen omvandlas till procentenheter. 

I lagens 30 § föreskrivs det om höjning av statsandelen enligt prövning. En kommuns statsandel kan på ansökan höjas efter prövning inom ramen för statsbudgeten, om kommunen i första hand på grund av exceptionella eller tillfälliga kommunalekonomiska svårigheter är i behov av ökat ekonomiskt stöd. I statsbudgeten för 2020 ingår ett anslag på 10 miljoner euro för höjning av kommunernas statsandel enligt prövning. Höjningen enligt prövning finansieras med motsvarande belopp av statsandelen för basservice. 

Lagen innehåller också bestämmelser i anslutning till utgifterna för arbetsmarknadsstöd och utkomststöd. Kommunens statsandel ökas eller minskas med ett belopp som beräknats så som bestäms i 34 § 2 och 3 mom. på grundval av de utgifter för arbetsmarknadsstödet och utkomststödet som kommunerna ansvarar för. I lagens 34 a § föreskrivs det om utjämning för kostnadsökningen för kommunerna när finansieringsansvaret för arbetsmarknadsstödet överförs. Enligt 34 b § beaktas kommunens i 5 b § i lagen om utkomststöd avsedda finansieringsandel av utgifterna för det grundläggande utkomststödet genom en minskning av kommunens statsandel med ett belopp som motsvarar kommunens andel av det grundläggande utkomststöd som betalats ut på årsnivå i kommunen. 

I lagens 36 a § föreskrivs det om beaktandet av ändringar av beskattningsgrunderna i statsandelen. På grund av olika slags avdrag i beskattningen motsvarar kommunernas inkomstskattesatser (det nominella skatteuttaget) inte det faktiska skatteuttaget i kommunerna. År 2019 utgjorde ca en fjärdedel av statsandelen för basservice kompensation för förlorade skatteinkomster till följd av ändringar i beskattningsgrunderna. Ersättningen till kommunerna för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunden separeras i statsbudgeten från statsandelen för kommunernas basservice till ett separat moment från och med år 2020. På 2020 års nivå uppgår de ersättningar för skatteförluster som föranleds av ändringarna i beskattningsgrunderna till nästan 2,3 miljarder euro. 

I lagens 36 § föreskrivs det om olika tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna. Som sådana tidsbegränsade minskningar kan nämnas bl.a. finansieringen av avdraget i samband med pensionsstödsreformen, finansieringen av incitamentsystemet för digitalisering och finansieringen av sjukvårdshelikopter- och läkarhelikopterverksamhet. 

Lagens 8 kap. innehåller ett system med hemkommunsersättning. Utbildningsanordnaren har rätt till hemkommunsersättning när en elev fullgör sin läroplikt inom förskoleundervisning eller grundläggande utbildning som anordnas av någon annan kommun än elevens hemkommun. Utgifterna för och inkomsterna av hemkommunsersättningarna beaktas centraliserat vid utbetalningen av statsandelar. 

Lagens 9 kap. innehåller bestämmelser om administration och utbetalning av statsandel för basservicen. Finansministeriet bereder i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet samt undervisnings- och kulturministeriet de inverkningar på statsandelsgrunderna som förändringar i de statsandelsåligganden som avses i lagen har och beräkningen av statsandelsgrunderna med avseende på beredningen av statsbudgeten. 

Finansieringen av undervisnings- och kulturväsendet

I lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet föreskrivs det om statsandelar och statsunderstöd som beviljas kommuner, samkommuner, registrerade sammanslutningar, stiftelser och statliga affärsverk för driftskostnader samt om annan finansiering av sådan verksamhet som förtecknas i lagens 1 §. I förteckningen ingår gymnasielagen, lagen om yrkesutbildning, ungdomslagen (1285/2016), idrottslagen (390/2015), museilagen (314/2019) samt teater- och orkesterlagen (730/1992). I lagen föreskrivs det också om statsunderstöd för anläggningsprojekt enligt idrottslagen, museilagen samt teater- och orkesterlagen. För sådana uppgifter som gäller grundläggande utbildning, grundläggande konstundervisning, bibliotek och kommunernas kulturverksamhet och som är frivilliga för kommunerna och som alla kommuner inte ordnar, eller som endast omfattar en del av eleverna eller invånarna, betalas finansieringen på basis av lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet. 

Statsandelarna enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet baserar sig dels på kalkylmässiga priser per enhet, enligt vilka finansiering utbetalas till huvudmannen för verksamheten, dels på kommunens finansieringsandel per invånare, som dras av vid utbetalningen av kommunens statsandel. Den i euro räknat största delen av finansieringen enligt lagen är den finansiering enligt det kalkylerade priset per enhet som beviljas utbildningens huvudman för gymnasieutbildning och yrkesutbildning. För kommunerna är finansieringen av undervisnings- och kulturverksamheten i genomsnitt negativ, eftersom endast huvudmännen får finansieringen i fråga, men alla kommuner deltar i finansieringen av utbildningen på andra stadiet i enlighet med invånarantalet. Den allmänna nivån på priserna per enhet justeras enligt förändringen i kostnadsnivån och de faktiska kostnaderna. Finansieringen är icke öronmärkt, dvs. inte bunden till bestämda ändamål. 

Inom systemet för finansieringen av undervisnings- och kulturverksamhet kan finansiering beviljas kommuner, samkommuner och privata verksamhetsanordnare. 

Anläggningsprojekt, dvs. byggande, grundlig reparation eller köp av skolor, bibliotek och idrottsplatser samt utrustande av dem, kan i regel enligt lagen stödjas genom statsunderstöd. Statsandelar betalas också för att trygga utbudet av frivilliga konst- och kulturtjänster. Konst- och kulturinrättningar kan drivas av kommuner, samkommuner, stiftelser, registrerade föreningar eller aktiebolag. Professionell teater-, orkester- och museiverksamhet beviljas statsandelar utgående från antalet årsverken och priserna per enhet. 

2.8.2  Finansieringen av social- och hälsovården och kostnadsfördelningen mellan kommunerna

Driftskostnaderna för den social- och hälsovård som kommunerna ansvarar för att ordna uppgick 2019 till sammanlagt 22,3 miljarder euro i Fastlandsfinland. Detta var 45,4 procent av den kommunala sektorns driftskostnader på ca 49,0 miljarder euro 2019. Skillnaderna mellan kommunerna är stora när det gäller såväl social- och hälsovårdens utgiftsandelar som utgifterna per invånare. 

Kommunerna erhåller statsandel för driftskostnaderna för social- och hälsovården i enlighet med lagen om statsandel för kommunal basservice på det sätt som förklaras i avsnitt 2.8.1.2. De statsandelar som betalas för ordnande av kommunal basservice utgör med vissa undantag icke öronmärkt finansiering till kommunerna för ordnande av statsandelsåligganden. År 2019 betalades det 8,6 miljarder euro i statsandelar för basservice. 

Förutom statsandelen för basservice riktar staten finansiering till kommunsektorns social- och hälsovård och därtill anknuten verksamhet även via flera andra moment i statsbudgeten. Sådana poster är bl.a. statsandelen för kostnaderna för grundläggande utkomststöd, den statliga ersättningen till kommunala hälso- och sjukvårdsenheter för kostnaderna för läkar- och tandläkarutbildningen, den statliga finansieringen av hälsovetenskaplig forskning på universitetsnivå samt den statliga ersättningen till kommunerna för ordnandet av arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte. 

Kommunerna samt samkommunerna för social- och hälsovård ansvarar själva för finansieringen av investeringarna. Med stöd av lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården kan statsunderstöd betalas ut till kommunerna och samkommunerna för anläggningsprojekt som behövs för ordnandet av social- och hälsovård, om projektet är nödvändigt och dess totala kostnader är minst 300 000 euro. Statsunderstödets andel av projektets totala kostnader bestäms med stöd av lagen om statsandel för kommunal basservice. Erhållandet av statsunderstöd förutsätter dessutom att det i statsbudgeten finns anslag för beviljande av understöd. I praktiken har statsunderstöd inte på många år beviljats för nybyggande. Därför har kommunerna och samkommunerna själva finansierat investeringar av detta slag. 

Enligt begränsningslagen, som trädde i kraft 2016, har kommunerna eller samkommunerna samt sammanslutningar som dessa äger ensam eller tillsammans varit tvungna att av social- och hälsovårdsministeriet ansöka om dispens för investeringar för vilka de totala kostnaderna exklusive mervärdesskatt överskrider fem miljoner euro. Det ursprungliga syftet med lagen var att begränsa de av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar som är oändamålsenliga med tanke på social- och hälsovårdens servicesystem som helhet så att de landskap som föreslogs bli grundade i samband med den social- och hälsovårds- och landskapsreform som bereddes av den dåvarande regeringen skulle ha förutsättningar att inom hela landskapet på lika villkor och på ett ekonomiskt effektivt sätt ordna de social- och hälsovårdstjänster som föreslogs bli överförda till landskapens organiseringsansvar. 

Begränsningarna enligt lagen gäller kostnadsmässigt stora investeringar i byggnader som används inom social- och hälsovården. En kommun eller samkommun eller ett av dem ägt företag får göra sådana investeringar i byggnader som används inom social- och hälsovården för vilka de totala kostnaderna exklusive mervärdesskatt överstiger fem miljoner euro endast om investeringen är nödvändig och brådskande för att trygga tillgången till social- och hälsovårdstjänster. Begränsningen tillämpas också på sådana investeringar som görs med stöd av avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt och av vars avtalsvillkor följer att investeringen kan jämställas med en investering i kommunens eller samkommunens egendom. 

Enligt 6 § i begränsningslagen är sådana avtal som har företagits i strid med lagen ogiltiga. Lagen gäller till utgången av 2025. Efter lagens ikraftträdande har begränsningarna i lagen skärpts eller på något annat sätt ändrats sammanlagt fyra gånger. Under lagens giltighetstid har kommuner och samkommuner beviljats sammanlagt 94 dispenser för investeringar i byggnader. Det totala värdet på de beviljade dispenserna uppgår till ca 3,8 miljarder euro, varav den andel som innehas av samkommunerna för ett sjukvårdsdistrikt är cirka 3,1 miljarder euro och kommunernas samt specialomsorgsdistriktens sammanlagda andel är ca 0,7 miljarder euro. Totalt fem ansökningar är anhängiga. Av de beviljade dispenserna har drygt hälften gällt sjukvårdsdistriktens projekt. 

Undervisningsverksamhet

Bestämmelser om ersättningssystemet för undervisning och forskning inom hälso- och sjukvård ingår i 7 kap. i hälso- och sjukvårdslagen. Enligt det betalas de samkommuner för ett sjukvårdsdistrikt där det finns ett universitetssjukhus ersättning av statsmedel för kostnader som orsakas av grund- och specialiseringsutbildning för läkare och tandläkare. Ersättningen för grundutbildningen räknas ut på grundval av ett medeltal av antalet studerande som har påbörjat läkar- och tandläkarutbildning och antalet avlagda examina. Ersättningen för specialiseringsutbildningen baserar sig på antalet examina och på den ersättning som bestämts för examen. 

Utbildningsersättning som baserar sig på antalet examina betalas dock inte för specialistläkar- och specialisttandläkarexamen inom hälsovård eller specialistläkarexamen inom idrottsmedicin, företagshälsovård och allmän medicin. Om sådan utbildning ges vid ett universitetssjukhus betalas den samkommun som är huvudman för sjukhuset ersättning av statsmedel för utbildningskostnaderna på grundval av antalet realiserade utbildningsmånader. 

I hälso- och sjukvårdslagen ingår också bestämmelser om hur ersättning för kostnader som orsakats av utbildning i fråga om grundutbildning och specialiseringsutbildning betalas till andra verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården än universitetssjukhus. Hälso- och sjukvårdslagen innehåller dessutom bestämmelser om ersättning till verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården för kostnader för viss tilläggsutbildning och fortbildning för läkare och tandläkare samt för kostnader för utbildning som krävs för begränsad förskrivningsrätt för sjukskötare, barnmorskor och hälsovårdare. 

Social- och hälsovårdsministeriet har med stöd av hälso- och sjukvårdslagen utfärdat följande förordningar om utbildningsersättningar inom den statliga hälso- och sjukvården: social- och hälsovårdsministeriets förordning om serviceproducenter som är berättigade till ersättning för kostnader för läkar- och tandläkarutbildning samt finansiering för hälsovetenskaplig forskning på universitetsnivå (1125/2013) och social- och hälsovårdsministeriets förordning om grunderna för ersättning för läkar- och tandläkarutbildning år 2020 (475/2020). 

I 60 a § i socialvårdslagen föreskrivs det om ersättning för undervisningsverksamhet inom socialvården. Enligt bestämmelsen kan de universitet som anordnar specialiseringsutbildning inom socialt arbete betalas ersättning av statsmedel för kostnader som orsakas av utbildningen. Ersättningen baserar sig på antalet yrkesutbildade personer inom socialvården som genomgått utbildningen. 

Forskningsverksamhet

I fråga om finansieringen av hälsovetenskaplig forskning på universitetsnivå föreskrivs det i 61 § i hälso- och sjukvårdslagen att social- och hälsovårdsministeriet i samarbete med specialupptagningsområdenas forskningskommittéer fastställer insatsområden och målsättningar när det gäller den hälsovetenskapliga forskningen på universitetsnivå för fyra år i taget. För denna forskning beviljas statlig finansiering till specialupptagningsområdenas forskningskommittéer. Dessa beslutar på ansökan hur forskningsmedlen ska fördelas på olika forskningsprojekt inom sitt område. Finansieringen betalas ut till forskningskommittéerna enligt social- och hälsovårdsministeriets beslut för fyra år i taget. Ministeriets beslut baserar sig på hur forskningens insatsområden och målsättningar har genomförts och på forskningens kvalitet, omfattning och resultat under den föregående fyraårsperioden. 

Enligt 61 § i hälso- och sjukvårdslagen ska samkommuner för sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde inom sitt område inrätta en forskningskommitté för hälsovetenskaplig forskning på universitetsnivå. Kommittén ska bestå av representanter för de olika vetenskapsområdena från verksamhetsenheterna inom hälso- och sjukvården i specialupptagningsområdet. Forskningskommittén beslutar på ansökan om beviljande av forskningsfinansiering. En kommun som är huvudman för en verksamhetsenhet inom hälso- och sjukvården, en samkommun, ett statligt sinnessjukhus eller en tjänsteproducent som bestäms genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet kan ansöka om finansiering för hälsovetenskaplig forskning. 

Enligt 62 § i hälso- och sjukvårdslagen tillsätter social- och hälsovårdsministeriet en nationell utvärderingsgrupp för den hälsovetenskapliga forskningen som består av sakkunniga. Utvärderingsgruppen har till uppgift att bedöma den hälsovetenskapliga forskningens kvalitet, omfattning och genomslag och utfallet för insatsområdena och målsättningarna för forskningen under den föregående fyraårsperioden samt att för social- och hälsovårdsministeriet lägga fram förslag om hur finansieringen av den hälsovetenskapliga forskningen på universitetsnivå ska fördelas mellan specialupptagningsområdena under den följande fyraårsperioden. 

Social- och hälsovårdsministeriet har med stöd av hälso- och sjukvårdslagen utfärdat i följande förordningar om forskningsersättningar inom den statliga hälso- och sjukvården: social- och hälsovårdsministeriets förordning om serviceproducenter som är berättigade till ersättning för kostnader för läkar- och tandläkarutbildning samt finansiering för hälsovetenskaplig forskning på universitetsnivå och social- och hälsovårdsministeriets förordning om finansiering av hälsovetenskaplig forskning på universitetsnivå (888/2019). 

Under en lång tid omfattades forskningen inom socialvården inte av statens system för forskningsersättning, men en bestämmelse om detta i den nya 60 c § i socialvårdslagen trädde i kraft den 1 september 2020. Enligt paragrafen kan social- och hälsovårdsministeriet årligen på ansökan bevilja statlig finansiering för sådana forskningsprojekt inom socialt arbete på universitetsnivå som är förenliga med insatsområdena och målen för forskningen inom socialt arbete och som har genomgått kollegial bedömning. Social- och hälsovårdsministeriet tillsätter en av sakkunniga bestående nationell utvärderingsgrupp för forskning i socialt arbete. Utvärderingsgruppen har till uppgift att årligen för ministeriet lägga fram förslag till insatsområden och mål för forskningsverksamheten för det följande året samt att följa och utvärdera genomförandet av de projekt som fått finansiering. Ministeriet beslutar utifrån den kollegiala bedömningen vilka projekt som får finansiering efter att ha hört utvärderingsgruppen. Genom förordning av social- och hälsovårdsministeriet får närmare bestämmelser utfärdas om beviljande och betalning av forskningsfinansiering samt om förfarandena i samband med dessa. 

Övriga specialstatsandelar och understöd

Utöver de ovan beskrivna specialstatsandelarna och understöden finansierar, ersätter eller stöder staten via anslagen bl.a. Studenternas hälsovårdsstiftelses (SHVS) studerandehälsovård, tryggandet av social- och hälsovårdstjänster på samiska, skyddshemsverksamheten samt läkarhelikopter- och sjukvårdshelikopterverksamheten. Staten beviljar också kommunerna årligen finansiering för olika utvecklingsprojekt inom social- och hälsovården. 

2.8.3  Finansieringen av räddningsväsendet och kostnadsfördelningen mellan kommunerna

Ansvaret för skötseln av olika uppgifter inom räddningsväsendet delas av staten och kommunernas lokala räddningsväsende. Ur statsbudgeten finansieras den riksomfattande ledningen och styrningen av inrikesministeriets räddningsväsende samt Räddningsinstitutets verksamhet. Kommunerna svarar för finansieringen av räddningsverken. 

Räddningsverken får betalningsandelar för omkostnader och investeringar av delägarkommunerna. Övriga verksamhetsintäkter är försäljnings- och avgiftsintäkter, stöd och understöd, hyresintäkter samt övriga intäkter, vars sammanräknade andel av verksamhetsintäkterna är 7 procent. För investeringar har det lokala räddningsväsendet fått understöd av Brandskyddsfonden och oljeskyddsfonden. 

I samarbetsavtalen mellan kommunerna har det avtalats om hur kostnaderna för det gemensamma räddningsverket fördelas mellan delägarkommunerna. I en del räddningsverk bestäms kommunernas betalningsandel på basis av kommunens invånarantal, i en del fördelas kostnaderna som procentandelar utifrån hur kostnaderna varit, i en del bildas kostnadsfördelningen av olika verksamhetsfaktorer, såsom uppgiftsmängden. 

2.9  Skattesystemet

Finlands skattesystem består av indirekta och direkta skatter. Till de indirekta skatterna hör sådana skatter som är avsedda att i priset på en vara eller en tjänst vältras över på slutkonsumenten. Med direkta skatter avses åter skatter som ska betalas direkt av den skattskyldige och som fastställs på basis av den skattskyldiges egna inkomster. 

Staten, kommunerna, församlingarna och Folkpensionsanstalten är skattetagare i Finland. Kommunernas skatteinkomster består av kommunalskatt, fastighetsskatt och kommunernas utdelning av samfundsskatteintäkterna. Statens skatteinkomster inflyter av flera skatteslag, t.ex. inkomstskatt, samfundsskatt, mervärdesskatt och punktskatter. De evangelisk-lutherska och ortodoxa församlingarna är skattetagare när det gäller kyrkoskatt och Folkpensionsanstalten när det gäller sjukförsäkringspremien. 

Det primära syftet med beskattningen är att med skatteinkomster finansiera verksamheten inom den offentliga sektorn. Dessutom är det möjligt att genom beskattningen försöka främja en rättvis inkomstfördelning eller styra beteendet hos olika ekonomiska aktörer. Målet ska ändå vara att skattesystemet i så liten utsträckning som möjligt snedvrider den ekonomiska verksamheten. 

Utgångspunkten för skattesystemet ska vara att systemet är effektivt och enkelt administrativt sett och att beskattningen är förutsägbar. Systemets effektivitet sjunker ju mera undantag och avdrag det innefattar. Dessa gör samtidigt skattebasen smalare. Ett invecklat system försvårar också bedömningen av beskattningens konsekvenser och kräver mera resurser. 

2.9.1  Kommunernas beskattningsrätt

Enligt 121 § 3 mom. i grundlagen har kommunerna beskattningsrätt. Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag. 

Kommunernas inkomster består i huvudsak av skatteinkomster, statsandelar och verksamhetsinkomster. Skatteinkomsterna består av kommunalskatt, fastighetsskatt och kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna. Den största andelen av kommunens skatteinkomster består av kommunalskatt som fysiska personer och dödsbon betalar på basis av den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid kommunalbeskattningen. Fastighetsskatt betalas till kommunen på basis av fastighetens värde på det sätt som föreskrivs i fastighetsskattelagen (654/1992). Kommunfullmäktige bestämmer årligen på förhand storleken av kommunens fastighetsskatteprocentsatser och fastställer samtidigt inkomstskattesatsen för finansåret. De nedre och övre gränserna för fastighetsskatteprocentsatserna har fastställts i fastighetsskattelagen. Kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna bestäms på basis av kommunernas utdelning på det sätt som föreskrivs i lagen om skatteredovisning (532/1998). 

Kommunernas beskattningsrätt har av hävd ansetts vara ett av de viktigaste elementen i den kommunala självstyrelsen. Substansen i den kommunala beskattningsrätt som tryggas i grundlagen är enligt grundlagsutskottets praxis att beskattningsrätten ska spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt bestämma över sin ekonomi. På denna grund är rätten för kommunerna att besluta om sin skattesats i princip ett av de viktigaste elementen i den kommunala beskattningsrätten. Kommunerna har alltså i princip full frihet att bestämma sina kommunala skattesatser. I praktiken är möjligheterna dock mer begränsade. Exempelvis är utgångspunkten i kommunallagen att den kommunala ekonomin ska vara i balans. Intäkterna av den kommunalskatt som tas ut enligt skattesats kan t.ex. inte överskrida den nivå som krävs för att uppnå balans i budgeten när även kommunens övriga inkomster beaktas. Kommunerna är också ovilliga att höja sina skattesatser till en högre nivå än nödvändigt för att täcka utgifterna, eftersom en hög skattesats inte lockar skattebetalande invånare till kommunen. 

2.9.2  Kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten

Företagen betalar samfundsskatt i enlighet med 124 § i inkomstskattelagen (1535/1992) enligt en skattesats på 20 procent. Inkomsterna av samfundsskatten fördelas mellan staten och kommunerna i enlighet med den utdelning som föreskrivs i lagen om skatteredovisning. De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten bestäms i enlighet med 13 § i lagen om skatteredovisning. Kommunens utdelning under skatteåret är medelvärdet av den utdelning som beräknats på basis av uppgifterna i de två senast verkställda beskattningarna. Kommunens utdelning beräknas som en relativ andel av summan av företagsverksamhetsposten och skogsposten i förhållande till summan av motsvarande tal för alla kommuner. 

År 1993 övergick man till en enhetlig samfundsskatt. Fram till 1992 beskattade kommunerna företagen enligt sina egna kommunala skattesatser. I kommunernas samfundsskatteandel ingår förutom skatter på basis av den lokala företagsverksamheten även en skogspost. Skogsposten infördes i samband med övergången från arealbeskattning av skog till beskattning av inkomster av virkesförsäljning som kapitalinkomst, där skattetagaren är staten. Kommunerna kompenserades för att skatteinkomster av skogsförsäljning inte längre omfattades av kommunalbeskattningen. 

Enligt 12 § i lagen om skatteredovisning fördelas samfundsskatten så att kommunernas utdelning är 31,30 procent. I 12 f § i lagen om skatteredovisning föreskrivs dock särskilt om utdelningen av samfundsskatten för åren 2020–2027. Som en del av åtgärdspaketet för att stödja kommunerna i samband med coronavirusepidemin höjdes kommunernas utdelning av samfundsskatten med 10 procentenheter från 32,13 procent till 42,13 procent för skatteåret 2020. Intäkterna av samfundsskatten samt kommunernas utdelning av dem har de senaste åren varit följande: 

Intäkter av samfundsskatten, miljoner euro 

År 

Debiterad 

skatt 

Förändring i % 

från föregående 

år 

Kommunernas utdelning av samfundsskatt, % 

Kommunernas andel av den debiterade skatten 

2015 

4 477 

 

36,87 

1 651 

2016 

5 544 

23,83 

30,92 

1 714 

2017 

5 655 

2,00 

30,34 

1 716 

2018 

5 911 

4,53 

31,35 

1 853 

2019* 

6 053 

2,40 

31,30 

1 895 

2020* 

5 238 

-13,46 

32,13 

1 683 

2021* 

5 282 

0,84 

32,24 

1 703 

Intäktskalkylerna för 2019–2021 baserar sig på en uppskattning av den allmänna ekonomiska utvecklingen samt företagens ekonomiska utveckling vid tidpunkten för överlämnandet av propositionen. De kommer senare att justeras i enlighet med de förändrade prognoserna. I kommunernas utdelning av samfundsskatten för 2020 ingår inte den höjning av kommunernas utdelning som hänför sig till coronavirusepidemin. 

Kommunernas skogsskatteandel av samfundsskatten räknas i enlighet med 13 § i lagen om skatteredovisning ut så att skogsskatteandelen för 2007 ändras så att den motsvarar förändringen i de bruttorotprisinkomster som avses i lagen om skatteredovisning, vilket innebär att skogspostens belopp i euro inte är så konjunkturkänslig som företagsverksamhetsposten, och att beloppet av den skogspost som kommunen får inte varierar särskilt mycket från år till år. Enligt lagen om skatteredovisning är skogsskatteandelen minst 5 och högst 15 procent av kommunernas samfundsskatt. Kommunernas skogspost har de senaste åren utgjort ca 10 procent av kommunernas andel av samfundsskatten. I ungefär hälften av kommunerna har skogspostens andel av samfundsskatten dock varit större än en tredjedel. I stora städer är skogspostens betydelse liten, men i vissa kommuner med mycket skog kan mer än 90 procent av samfundsskatteandelen komma från skogsposten. I dessa kommuner kan samfundsskatten utgöra mer än en femtedel av kommunens skatteinkomster. 

För närvarande utgör samfundsskatten i genomsnitt ca 8 procent av kommunernas skatteinkomster. Samfundsskattens andel av kommunernas skatteinkomster varierar mycket mellan enskilda kommuner, från 0,5 procent som minst till 30 procent som mest. Också på riksnivå varierar samfundsskatteintäkterna årligen bl.a. beroende på konjunkturerna. 

2.9.3  Beskattningen av förvärvsinkomster

Systemet med inkomstskatt i Finland utgår från ett brett inkomstbegrepp, enligt vilket alla inkomster i pengar eller pengars värde är skattepliktiga, om det inte särskilt bestäms att de är skattefria. Fysiska personers och dödsbons inkomster delas in i två inkomstslag, förvärvsinkomster och kapitalinkomster. I det differentierade inkomstskattesystemet beskattas förvärvs- och kapitalinkomster separat. Kapitalinkomsterna har förtecknats uttömmande i inkomstskattelagen. Med förvärvsinkomster avses alla andra skattepliktiga inkomster än kapitalinkomster. Förvärvsinkomst är bl.a. löneinkomst i arbetsförhållande, företagarinkomstens förvärvsinkomstandel, pensionsinkomst och andra skattepliktiga sociala förmåner. 

Den beskattningsbara förvärvsinkomsten bestäms enligt bruttoinkomsten och enligt de avdrag från den som görs separat vid både stats- och kommunalbeskattningen. Skatten på förvärvsinkomsten bestäms utgående från den beskattningsbara inkomsten. 

Nettoförvärvsinkomsten beräknas genom att från förvärvsinkomsten göra de naturliga avdragen. Skatteårets förvärvsinkomst vid statsbeskattningen fastställs genom att från nettoförvärvsinkomsten görs de avdrag som ska göras vid statsbeskattningen, och skatteårets inkomst vid kommunalbeskattningen genom att från nettoförvärvsinkomsten görs de avdrag som ska göras vid kommunalbeskattningen. Den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid statsbeskattningen och den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen bestäms genom att från skatteårets förvärvsinkomst vid statsbeskattningen och från skatteårets inkomst vid kommunalbeskattningen dras av sådana under tidigare år fastställda förluster som hänför sig till förvärvsinkomstslaget. Vid statsbeskattningen och kommunalbeskattningen beviljas skilda avdrag, varvid skattebaserna blir olika. 

Fysiska personer och dödsbon ska betala inkomstskatt till staten på basis av den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid statsbeskattningen. Skattebeloppet bestäms enligt statens progressiva inkomstskatteskala. Dessutom ska 5,85 procent betalas i tilläggsskatt för pensionsinkomst till den del pensionsinkomsten efter pensionsinkomstavdraget överskrider 47 000 euro. I fråga om den skatteskala som ska tillämpas vid beskattningen av förvärvsinkomst för varje enskilt skatteår föreskrivs årligen särskilt. 

Vid beskattningen för 2020 betalas till staten inkomstskatt på förvärvsinkomst enligt följande skala: 

Tabell 7. Inkomstskatteskala för 2020 

Beskattningsbar förvärvsinkomst, 

euro 

Skatt vid nedre gränsen, 

euro 

Skatt på den del av inkomsten som 

överskrider den nedre gränsen, % 

18 100–27 200 

8,00 

6,00 

27 200–44 800 

554,00 

17,25 

44 800–78 500 

3 590,00 

21,25 

78 500– 

10 751,25 

31,25 

Fysiska personer och dödsbon ska för sin i kommunalbeskattningen beskattningsbara inkomst betala inkomstskatt till kommunen enligt den kommunala skattesatsen. Varje kommun bestämmer årligen sin egen skattesats i enlighet med 111 § i kommunallagen. Om den skattskyldiges beskattningsbara inkomst understiger 10 euro, påförs inte kommunalskatt. År 2020 varierar den kommunala skattesatsen mellan 17,0 och 23,5 procent. Den genomsnittliga skattesatsen är 19,97 Även om förvärvsinkomster beskattas enligt en proportionell skattesats vid kommunalbeskattningen gör avdragen i beskattningen även kommunalbeskattningen progressiv. Till följd av dessa avdrag skiljer sig de effektiva och nominella skattesatserna i kommunalbeskattningen från varandra. 

Kyrkoskatt betalas av medlemmar i de evangelisk-lutherska och ortodoxa församlingarna på basis av den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid kommunalbeskattningen. Varje församling bestämmer årligen sin egen kyrkoskattesats. År 2020 varierar kyrkoskattesatsen mellan 1,00 och 2,00 procent. 

En sjukförsäkringspremie betalas till Folkpensionsanstalten. Premien består av sjukförsäkringens sjukvårdspremie och sjukförsäkringens dagpenningspremie. År 2020 är sjukvårdspremien 0,68 procent av arbetsinkomsten och 1,65 procent av övriga förvärvsinkomster, t.ex. pensions- och förmånsinkomster. Kommunalskatteavdrag görs på betalningsgrunden för sjukvårdspremien. År 2020 är dagpenningspremien 1,18 procent av den skattepliktiga arbetsinkomsten, om det sammanlagda beloppet av den årliga löne- och arbetsinkomsten är minst 14 574 euro. Om det sammanlagda beloppet av löne- och arbetsinkomst är mindre än 14 574 euro, är dagpenningspremien 0,00 procent. Av företagare som har en företagarpensionsförsäkring, dvs. en FöPL-försäkring, tas premien ut på arbetsinkomsten. På företagares arbetsinkomst tas ut en förhöjd premie. Höjningen är 0,15 procentenheter, dvs. premien är 1,33 procent. För arbetsinkomst enligt lagen om pension för lantbruksföretagare (1280/2006) bestäms ingen förhöjd dagpenningspremie. Utöver sjukförsäkringspremien tas arbetspensionsförsäkringsavgift och arbetslöshetsförsäkringspremie ut på löneinkomsten. Social- och hälsovårdsministeriet svarar för lagstiftningen om försäkringspremier. 

Finlands skattesystem baserar sig på beskattning av nettoinkomster. Detta innebär att den skattskyldige har rätt att från sin beskattningsbara inkomst dra av utgifterna för inkomstens förvärvande och bibehållande på det sätt som anges i inkomstskattelagen. Utöver dessa s.k. naturliga avdrag innehåller skattesystemet andra avdrag som syftar till att genom beskattningen stödja en viss verksamhet eller som beviljas på sociala grunder. Till sådana avdrag hör t.ex. hushållsavdraget, rätten att delvis dra av räntor på bostadsskulder, invalidavdraget samt underhållsskyldighetsavdraget. Vårt skattesystem innehåller också vissa avdrag som syftar till att bestämma beskattningsnivån på olika förvärvsinkomster. På arbetsinkomster görs t.ex. ett arbetsinkomstavdrag och ett förvärvsinkomstavdrag vid kommunalbeskattningen. Dessa avdrag, som endast görs på arbetsinkomster, syftar till att främja sysselsättningen och utbudet på arbete genom att förbättra incitamenten att arbeta. På pensionsinkomst görs ett pensionsinkomstavdrag vid statsbeskattningen och ett pensionsinkomstavdrag vid kommunalbeskattningen. Syftet med dessa är att reglera skattebelastningen på pensionsinkomster bl.a. så att det inte enbart är personer med folkpension eller garantipension som betalar inkomstskatt. Grundavdraget i kommunalbeskattningen beviljas efter det att övriga avdrag gjorts från den skattepliktiga inkomsten i kommunalbeskattningen. Grundavdraget görs från alla förvärvsinkomster, dvs. förutom från arbets- och pensionsinkomster även från dagpenningsinkomster. Tyngdpunkten för ovannämnda avdrag ligger på låg- och medelinkomsttagare, vilket i kombination med statens progressiva inkomstskatteskala har lett till en stark skatteprogression och höga marginalskattesatser i förvärvsinkomstbeskattningen i Finland. 

Avdragen kan vara antingen avdrag från skatten eller avdrag från inkomsten. De naturliga avdragen och pensionsinkomstavdragen är exempel på avdrag från inkomsten. Avdragen minskar den beskattningsbara inkomsten, och därmed är avdragets verkningar för den skattskyldige beroende av inkomsternas storlek. Inkomstavdragens verkningar för de skatteskyldiga är också beroende av kommunalskattesatsen. Arbetsinkomstavdraget och hushållsavdraget är exempel på avdrag från skatten. Även den underskottsgottgörelse som bestäms på basis av ett underskott i kapitalinkomstslaget dras av från skatten på förvärvsinkomster. De verkningar som lika stora skatteavdrag har för den skattskyldige är i euro de samma på alla inkomstnivåer. De skatteavdrag, t.ex. arbetsinkomstavdrag, som görs är dock olika stora på olika inkomstnivåer. Nyttan av ett skatteavdrag kan också vara obefintlig, om den skatt som ska betalas är mindre än avdraget. 

De avdrag som syftar till att bestämma beskattningsnivån på olika förvärvsinkomster samt invalidavdraget behandlas närmare nedan. 

Arbetsinkomstavdrag

Enligt 125 § i inkomstskattelagen görs ett arbetsinkomstavdrag från den inkomstskatt på förvärvsinkomster som ska betalas till staten. Till den del avdraget överstiger beloppet av inkomstskatten på förvärvsinkomster till staten, görs avdraget från kommunalskatten, sjukförsäkringens sjukvårdspremie och kyrkoskatten enligt förhållandet mellan dessa skatter. Avdraget beräknas på den skattskyldiges skattepliktiga löneinkomst, förvärvsinkomst av annat arbete, uppdrag eller tjänst som utförts för annans räkning, bruksavgifter som anses utgöra förvärvsinkomst, utdelningar som ska beskattas som förvärvsinkomst, förvärvsinkomstandel av företagsinkomst som ska fördelas samt förvärvsinkomstandel av näringsverksamhet eller jordbruk för delägare i en sammanslutning. 

År 2020 utgör arbetsinkomstavdraget 12,5 procent av det belopp med vilket de inkomster som nämns ovan överstiger 2 500 euro. Avdraget är dock högst 1 770 euro. När den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst överstiger 33 000 euro, minskar avdraget med 1,84 procent av det belopp med vilket nettoförvärvsinkomsten överstiger 33 000 euro. Avdraget görs före andra avdrag från inkomstskatten. 

Förvärvsinkomstavdraget vid kommunalbeskattningen

Enligt 105 a § i inkomstskattelagen görs vid kommunalbeskattningen ett förvärvsinkomstavdrag vid kommunalbeskattningen från den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst. Avdraget räknas på den skattskyldiges skattepliktiga löneinkomst, förvärvsinkomst av annat arbete, uppdrag eller tjänst som utförts för en annans räkning, bruksavgifter som anses utgöra förvärvsinkomst, dividender som ska beskattas som förvärvsinkomst, förvärvsinkomstandel av företagsinkomst som ska fördelas samt förvärvsinkomstandel av näringsverksamhet eller jordbruk för delägare i en sammanslutning. 

År 2020 utgör avdraget 51 procent av det belopp med vilket de inkomster som nämns ovan överstiger 2 500 euro upp till ett inkomstbelopp av 7 230 euro och 28 procent av det belopp som överstiger detta. Avdraget är dock högst 3 570 euro. När den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst överstiger 14 000 euro, minskar avdraget med 4,5 procent av det belopp som nettoförvärvsinkomsten överstiger 14 000 euro med. 

Pensionsinkomstavdrag

Enligt 100 § i inkomstskattelagen görs vid statsbeskattningen ett pensionsinkomstavdrag från den skattskyldiges förvärvsinkomst. Fullt pensionsinkomstavdrag räknas ut så att det från full folkpension som har multiplicerats med talet 3,726 dras av den minsta beskattningsbara inkomsten enligt den progressiva inkomstskatteskalan, varefter återstoden avrundas uppåt till följande hela tio euro. Pensionsinkomstavdraget får dock inte överstiga pensionsinkomstens belopp. Om den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst är större än fullt pensionsinkomstavdrag, minskas avdraget med 38 procent av det belopp med vilket nettoförvärvsinkomsten överstiger det fulla pensionsinkomstavdraget. Då fullt pensionsinkomstavdrag vid statsbeskattningen räknas ut anses som full folkpension det belopp som under skatteåret har betalats till en ensamstående såsom full folkpension. 

Enligt 101 § i inkomstskattelagen ska det vid kommunalbeskattningen göras ett pensionsinkomstavdrag från en skattskyldig pensionstagares nettoförvärvsinkomst. Fullt pensionsinkomstavdrag räknas ut så att det från full folkpension som har multiplicerats med talet 1,346 dras av 1 480 euro, varefter återstoden avrundas uppåt till följande hela tio euro. Pensionsinkomstavdraget får dock inte överstiga pensionsinkomstens belopp. Om den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst är större än fullt pensionsinkomstavdrag, minskas avdraget med 51 procent av det överskjutande beloppet. 

Grundavdrag vid kommunalbeskattningen

Bestämmelser om grundavdraget vid kommunalbeskattningen finns i 106 § i inkomstskattelagen. Om en skattskyldig fysisk person har en nettoförvärvsinkomst som efter de andra avdragen från nettoförvärvsinkomsten vid kommunalbeskattningen inte överstiger 3 540 euro, ska detta belopp dras av från nettoförvärvsinkomsten. Om nettoförvärvsinkomstens belopp efter de ovan nämnda avdragen överstiger fullt grundavdrag, ska avdraget minskas med 18 procent av den överskjutande inkomsten. 

Studiepenningsavdrag vid kommunalbeskattningen

Om en skattskyldig har fått studiepenning enligt lagen om studiestöd (65/1994), ska från hans eller hennes nettoförvärvsinkomst göras studiepenningsavdrag vid kommunalbeskattningen. Avdragets fulla belopp är 2 600 euro, dock högst beloppet av studiepenningen. Avdraget minskas med 50 procent av det belopp som beloppet av den skattskyldiges nettoförvärvsinkomst överstiger studiepenningsavdragets fulla belopp med. 

Invalidavdrag

Invalidavdraget beviljas vid både statsbeskattningen och kommunalbeskattningen och avdragets storlek bestäms i båda som en procentandel enligt invaliditetsgraden. Invaliditetsgraden anses vara 100 procent, om den skattskyldige har beviljats full invalidpension. Invalidavdraget är högst 440 euro vid kommunalbeskattningen och 115 euro vid statsbeskattningen. Vid statsbeskattningen beviljas avdraget från skatten och vid kommunalbeskattningen från andra förvärvsinkomster än pensionsinkomster. 

2.9.4  Offentliga samfunds ställning vid inkomstbeskattningen

De samfund som avses i inkomstskattelagen är särskilda skattskyldiga vid inkomstbeskattningen. Enligt 3 § i den lagen avses med samfund bl.a. staten och dess inrättningar, kommuner och samkommuner, församlingar och andra religionssamfund, aktiebolag, ideella och ekonomiska föreningar, stiftelser och anstalter. Enligt 1 § 3 mom. inkomstskattelagen ska för samfunds inkomster betalas skatt till staten och kommunen. Samfundsskattesatsen är 20 procent. Enligt inkomstskattelagen är samfund i regel skattskyldiga för alla sina inkomster. Beroende på verksamhetens art beräknas den beskattningsbara inkomsten som separata inkomstkällor i enlighet med bestämmelserna i inkomstskattelagen, lagen om beskattning av inkomst av näringsverksamhet (360/1968) eller inkomstskattelagen för gårdsbruk (543/1967). En och samma skattskyldig kan ha inkomster från flera inkomstkällor. 

Skyldigheten för delvis skattefria samfund som avses i 21 § i inkomstskattelagen att betala inkomstskatt har dock begränsats så att deras inkomster antingen är helt och hållet befriade från skatt eller så att de betalar skatt endast till kommunen enligt den sänkta inkomstskattesats på 6,26 procentenheter som avses i 124 § 3 mom. i lagen. År 2020–2027 fastställs inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund i enlighet med 124 b § i inkomstskattelagen. Under skatteåret 2020 är den 6,43 procentenheter. Den sänkta inkomstskattesatsen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatten. 

Den andel av samfundsskatteintäkterna som församlingarna inom den evangelisk-lutherska kyrkan och den ortodoxa kyrkan får slopades vid ingången av 2016 (Lag om ändring av lagen om skatteredovisning [655/2015]). Samtidigt ändrades 21 och 124 § i inkomstskattelagen så att delvis skattefria samfund betalar skatt endast till kommunen (Lag om ändring av inkomstskattelagen [654/2015]). Den evangelisk-lutherska kyrkans andel av samfundsskatteintäkterna ersätts i fortsättningen med en lagstadgad finansiering för kyrkans samhällsuppgifter (Lag om statlig finansiering till evangelisk-lutherska kyrkan för skötseln av vissa samhällsuppgifter (30/2015). 

Delvis skattefria samfund är enligt 21 § i inkomstskattelagen 

staten och dess inrättningar, 

kommuner, samkommuner och landskap samt pensionsanstalter, pensionsstiftelser eller pensionskassor som har grundats för deras anställda, eller motsvarande pensionsanstalter, pensionsstiftelser eller pensionskassor som får understöd av allmänna medel, 

den evangelisk-lutherska kyrkan, ortodoxa kyrkosamfundet och andra religionssamfund samt deras församlingar liksom även pensionsanstalter, pensionsstiftelser och pensionskassor som har grundats för deras anställda. 

Enligt 21 § 3 mom. i inkomstskattelagen ska staten och dess inrättningar betala skatt endast för inkomst av gårdsbruksenheter och andra därmed jämförbara fastigheter, för inkomst av andra sådana fastigheter som inte används för allmänna ändamål samt för inkomst av industriell och annan rörelse som är jämförlig med privata företag. Staten är dock inte skattskyldig för inkomst som den får från affärs- eller produktionsföretag som huvudsakligen verkar för att tillgodose statliga inrättningars behov eller av fartygs-, flyg- och biltrafik, järnvägar, kanaler, hamnar eller post-, tele- och radioinrättningar. Staten ska alltså betala skatt till kommunen och församlingen t.ex. för inkomst av försöksgårdar och lantbruksskolor samt för inkomst av statens skogar, även när de finns inom ett naturskyddsområde. När det gäller andra än jord- och skogsbruksfastigheter är staten skyldig att till kommunen och församlingen betala skatt på fastighetsinkomst då fastigheten inte används för allmänna ändamål. Till sådana fastigheter som används för allmänna ändamål hör t.ex. ämbetshus, sjukhus, skolor och fängelser. En fastighet anses vara uthyrd för allmänt bruk endast när hyresgästen är en offentlig aktör såsom staten eller kommunen. Som fastighetsinkomst betraktas inte t.ex. hyresinkomst av en aktielägenhet eller vinst vid överlåtelse av fastighet, utan dessa är skattefria inkomster för staten. Sådana statliga industrier och andra affärsverk som kan jämföras med privata företag finns inte just längre, eftersom de har ombildats till aktiebolag. 

Enligt 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen är landskap, kommuner och samkommuner, den evangelisk-lutherska kyrkan och ortodoxa kyrkosamfundet och deras församlingar samt andra religionssamfund skattskyldiga endast för inkomst av näringsverksamhet och inkomst av fastigheter eller delar av fastigheter som har använts för annat än allmänt eller allmännyttigt ändamål. Med landskap avses i bestämmelsen landskapet Åland. I fråga om kommunerna föreskrivs det särskilt att de inte är skattskyldiga för inkomst av näringsverksamhet som de bedriver inom sitt område eller för inkomst av fastigheter inom detta. Denna bestämmelse om skattefrihet tillämpas t.ex. inte på samkommuner (HFD 1.12.2005, liggarnummer 3210) eller församlingar. Kommunernas, församlingarnas och andra i 4 mom. avsedda samfunds skyldighet att betala skatt på fastighetsinkomst är inte beroende av om fastigheten är en gårdsbruksenhet eller någon annan fastighet. Till sådana fastigheter som används för allmänna ändamål hör bl.a. fastigheter som kommunernas hälsovårdsinrättningar, läroanstalter och sociala inrättningar använder och församlingarnas kyrkor och församlingshem. 

2.9.5  Fördelning av beskattningskostnaderna

Bestämmelser om beskattningskostnaderna finns i lagen om Skatteförvaltningen (503/2010). Enligt lagen betalas kostnaderna för beskattningen av staten. Dessa kostnader utgörs av de omkostnader för Skatteförvaltningen som anges i den ordinarie statsbudgeten och justeras på grundval av bokslutet för det föregående året. Vid beräkningen av kostnaderna beaktas även de mervärdesskatteutgifter som ansluter sig till Skatteförvaltningens ovannämnda utgifter. Av beskattningskostnaderna tar staten ut sammanlagt 29,1 procent av kommunerna, 3,2 procent av den evangelisk-lutherska kyrkans församlingar och 5,6 procent av Folkpensionsanstalten. Statens andel av beskattningskostnaderna är 62,1 procent. 

Grunderna för fördelningen av beskattningskostnaderna har utretts bl.a. i en kommission som finansministeriet tillsatte1974. Kommissionen konstaterade emellertid att den inte lyckats utreda hur de ursprungliga andelarna bildades från början. Även om den exakta grunden för fördelningen av beskattningskostnaderna inte har kunnat klarläggas, fördelas de nuvarande kostnadsandelarna mellan skattetagarna så, att respektive andel proportionellt motsvarar ungefär det totala inflödet av skatter och antalet skatteslag. 

Som grund för kostnaderna för beskattningen av skattetagarna tillämpas skatteutfallets andel av de skatter som Skatteförvaltningen tar ut och antalet sådana skatteslag från vilka skattetagaren får skatteinkomst. Kostnadsbildningen enligt dessa principer kan motiveras med kundtjänstens omfattning, som vanligen växer när utfallet ökar, och dessutom med informationssystemskostnader, som ökar i synnerhet enligt antalet skatteslag med olika bestämningsgrunder. 

När det gäller de skatter som tas ut av Skatteförvaltningen har fördelningen av beskattningskostnaderna i allmänhet ändrats alltid när det skett förändringar i skattetagarnas ställning i anslutning till de totala skatteintäkterna eller antalet skatteslag. Den senaste ändringen i kostnaderna trädde i kraft vid ingången av 2018, då kommunernas andel av beskattningskostnaderna höjdes för att kommunerna finansierar den reform av värderingssystemet för byggnader inom fastighetsbeskattningen som ska inledas. Före det ändrades kostnadsandelarna vid ingången av 2017, då punkt- och bilbeskattningen som föreskrivits som Tullens uppdrag överfördes på Skatteförvaltningen. Skattetagaren för punkt- och bilskatter är staten, och därmed steg statens kostnadsandel och de övriga skattetagarnas andel minskade. Gången före det ändrades kostnadsandelarna när de evangelisk-lutherska och ortodoxa församlingarnas andel av intäkterna av samfundsskatten vid ingången av 2015 kompenserades med ett direkt statsunderstöd och församlingarnas kostnadsandel minskades. 

2.9.6  Överlåtelsebeskattning

Enligt lagen om överlåtelseskatt (931/1996) ska förvärvaren betala överlåtelseskatt på överlåtelse av äganderätt till fastigheter och värdepapper. Vid överlåtelse av fastigheter är skattesatsen 4 procent av köpeskillingen eller värdet av annat vederlag. Om överlåtelsen gäller aktier i ett aktiebolag som äger eller förvaltar fastigheter, är skattesatsen 2 procent och vid övrig överlåtelse av värdepapper 1,6 procent. Om överlåtelsen sker i situationer där ingen köpeskilling betalas, beräknas skatten utifrån den överlåtna egendomens verkliga värde vid överlåtelsetidpunkten. 

Överlåtelseskatt behöver inte betalas på förvärv av en fastighet, om förvärvaren är en kommun eller samkommun. Skattefriheten gäller inte aktiebolag som ägs av en kommun eller samkommun. Skyldigheten att betala överlåtelseskatt uppstår bl.a. när en kommun eller ett aktiebolag som ägs av den placerar en fastighet eller värdepapper som apport i ett annat aktiebolag. Bestämmelser om temporära avvikelser från denna skattskyldighet finns i 43 a–43 c § i lagen om överlåtelseskatt. 

Lagens 43 b § infördes i samband med ramlagen. I paragrafen föreskrivs det om temporär skattefrihet vid kommuners strukturarrangemang. Enligt bestämmelsen har en kommun, en samkommun eller ett av dem ägt fastighetsaktiebolag under vissa förutsättningar åren 2007–2012 för fullgörande av de skyldigheter som avses i ramlagen skattefritt kunnat överlåta aktier i en fastighet eller i ett fastighetsaktiebolag som de äger som apport till ett fastighetsaktiebolag som ägs av en eller flera kommuner eller samkommuner. Ramlagen var i kraft fram till utgången av 2012, men giltighetstiden för de samarbetsförpliktelser inom social- och hälsovården som ingick i den har förlängts till utgången av 2023. I anslutning till detta förlängdes också tillämpningstiden för den temporära skattefriheten för överlåtelser som sker vid kommuners strukturarrangemang så att skattefriheten gäller för överlåtelser som sker fram till utgången av 2016 när fastigheten kommer att användas av social- eller hälsovården. 

2.9.7  Mervärdesbeskattning

Om offentliga samfunds ställning vid mervärdesbeskattningen föreskrivs i mervärdesskattelagen (1501/1993). I mervärdesskattelagen finns det bl.a. bestämmelser om statens, kommunens, samkommunens och landskapet Ålands skattskyldighet. På en samkommun och landskapet Åland tillämpas samma bestämmelser som på en kommun. 

Offentliga samfund är i regel skattskyldiga som en enda enhet. Statens och kommunens inrättningar utgör därmed i mervärdesskattehänseende i regel en del av det offentliga samfundet. Överlåtelse av varor och tjänster mellan inrättningarna betraktas således inte som en beskattningsbar transaktion vid mervärdesbeskattningen, utan som den skattskyldiges interna verksamhet. Statliga affärsverk och vissa med dem jämförbara inrättningar är separata skattskyldiga enligt mervärdesskattelagen. Däremot utgör kommunala affärsverk en del av kommunen vid mervärdesbeskattningen. En samkommun är en separat skattskyldig i förhållande till de kommuner som hör till den. 

För att säkerställa neutraliteten i beskattningen ska de offentliga samfunden betala skatt enligt de allmänna principerna för mervärdesbeskattningen. Verksamhet som offentliga samfund bedriver i form av rörelse är alltså skattepliktig i samma utsträckning som andra aktörers verksamhet. Merparten av den verksamhet som offentliga samfund bedriver är dock skattefri. Myndighetsverksamhet som offentliga samfund bedriver står utanför mervärdesbeskattningen, och anses inte ske i form av rörelse. Även annan verksamhet som bedrivs av offentligt samfund än myndighetsverksamhet kan stå utanför mervärdesbeskattningen därför att den inte bedrivs i form av rörelse. En del av den verksamhet som bedrivs av offentliga samfund, såsom hälso- och sjukvård samt socialvård, omfattas av de uttryckliga bestämmelserna om skattefrihet i mervärdesskattelagen. 

Eftersom kommunerna i enlighet med de allmänna bestämmelserna i mervärdesskattelagen är skattskyldiga för rörelsemässig försäljning av varor och tjänster, har de i likhet med andra skattskyldiga rätt att dra av den skatt som ingår i anskaffningar som gjorts för den skattepliktiga verksamheten. 

Merparten av kommunernas verksamhet är annan verksamhet än skattepliktig rörelse. Myndighetsverksamhet som bedrivs av kommunen och vissa andra funktioner står utanför tillämpningsområdet för mervärdesskattelagen. Bland annat den social- och hälsovårdsverksamhet som kommunerna är ansvariga att ordna är skattefri. 

Utan specialbestämmelser skulle det skattemässigt bli fördelaktigare för kommunerna att själva producera olika slags stödtjänster som används inom den skattefria verksamheten, som står utanför mervärdesbeskattningen, än att köpa dessa tjänster av utomstående i form av skattepliktiga tjänster. Sådana tjänster är bl.a. transport-, tvätteri-, städ-, vakt-, avfallshanterings- och it-tjänster. För att förhindra uppkomsten av en ekonomiskt och verksamhetsmässigt sett betydande konkurrenssnedvridning mellan de tjänster som kommunen producerar själv och de tjänster som kommunen köper beviljades kommuner i samband med övergången till mervärdesskattesystemet rätt att i återbäring få den skatt som ingår i anskaffningar som gjorts för skattefri verksamhet som står utanför mervärdesbeskattningen. Till följd av detta inverkar mervärdesskatten inte på kommunens val av upphandlingskanal. 

Inom det nuvarande systemet har kommuner även rätt att få återbäring av skatten på skattefria anskaffningar inom hälso- och sjukvård och socialvård. Det kan i praktiken vara fråga om upphandling från den privata sektorn av enskilda skattefria tjänster inom hälso- och sjukvård eller socialvård eller t.ex. upphandling av en mera omfattande skattefri tjänstehelhet inom hälso- och sjukvården. Återbäringen uppgår till 5 procent av varans eller tjänstens inköpspris eller ett annat motsvarande värde, vilket motsvarar den dolda mervärdesskattekostnad som i snitt ingår i priset på skattefria tjänster som köpts från den privata sektorn. Utan någon återbäringsrätt skulle priset på en skattefri tjänst som en privat aktör erbjuder kommunen vara högre än kostnaderna för motsvarande tjänst som kommunen själv producerat. Prisskillnaden skulle motsvara den skatt som inte kan dras av. På grund av systemet med återbäring ingår i kostnaderna för tjänster som kommunen själv producerat inte någon mervärdesskattekostnad i upphandlingssituationer. 

Från och med ibruktagandet av det nuvarande återbäringssystemet har avsikten varit att ett belopp som motsvarar mervärdesskatteåterbäringarna blir överfört som kostnad för kommunsektorn. Trots att ersättandet av den mervärdesskatt som ingår i anskaffningarna tekniskt har genomförts inom ramen för mervärdesskattesystemet, innebär detta inte att en kommun skulle ha avdragsrätt enligt mervärdesskattesystemet. För närvarande har återkrav av återbäringar från kommunsektorn genomförts genom att en kostnad som motsvarar återbäringarna beaktas som en faktor som sänker kommunernas utdelning av samfundsskatten samt statsandelarna. 

Även annan än rörelsemässig verksamhet och skattefri verksamhet som staten bedriver berörs av ett motsvarande problem när det gäller anskaffningsneutraliteten som verksamheten inom den kommunala sektorn. Mervärdesskattens neutralitet när det gäller statens anskaffningar förbättras inom ramen för statens budgetförfarande. Statens ämbetsverk får ersättning för den skatt som ingår i anskaffningarna av medel som reserverats för ändamålet under ett moment i statsbudgeten. Till följd av detta förfarande påverkar mervärdesskatten inte valet av upphandlingsform. 

En gemensam skattebas och skattesatsstruktur inom mervärdesskattesystemen för EU:s medlemsstater har fastställts genom rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt, nedan mervärdesskattedirektivet. 

Enligt artikel 9 i mervärdesskattedirektivet anses den som självständigt bedriver en ekonomisk verksamhet, oberoende av dess syfte, vara en beskattningsbar person. Enligt direktivet ska överlåtelse av varor och tjänster i form av ekonomisk verksamhet vara skattepliktig, om det inte har föreskrivits något undantag från skattepliktigheten. Enligt mervärdesskattedirektivet ska offentligrättsliga organ anses som beskattningsbara personer när det gäller andra verksamheter än sådana som de bedriver i sin egenskap av offentliga myndigheter enligt samma principer som andra aktörer. 

I artikel 13 i direktivet finns bestämmelser om den skattemässiga behandlingen av sådan verksamhet som ett offentligrättsligt organ bedriver i egenskap av myndighet. Enligt artikeln ska offentligrättsliga organ inte anses som beskattningsbara personer när det gäller verksamheter som de bedriver i sin egenskap av offentliga myndigheter, även om de i samband härmed uppbär avgifter, arvoden, bidrag eller betalningar. Offentligrättsliga organ ska dock ändå anses som beskattningsbara personer med avseende på dessa verksamheter om det skulle leda till en betydande snedvridning av konkurrensen ifall de behandlades som icke beskattningsbara personer. Offentligrättsliga organ ska i vart fall vara beskattningsbara personer när det gäller de verksamheter som anges i bilaga I till direktivet, såvida dessa inte bedrivs i försumbart liten skala. 

I artiklarna 132–134 i kapitel 2 i mervärdesskattedirektivet föreskrivs det om undantag från skatteplikt för vissa verksamheter av hänsyn till allmänintresset. Undantagen gäller bl.a. hälso- och sjukvård, inklusive tandvård, samt socialvård. Enligt direktivet ska medlemsstaterna i den nationella lagstiftningen närmare precisera tillämpningsområdet för undantagen. 

Enligt mervärdesskattedirektivet ska offentligrättsliga organ när de bedriver ekonomisk verksamhet betala skatt för varor och tjänster som de använder för eget bruk enligt samma principer som övriga aktörer. Medlemsstaterna får enligt artikel 27 i direktivet på frivillig basis, för att hindra snedvridning av konkurrensen, med tillhandahållande av tjänster mot ersättning likställa en beskattningsbar persons utförande av tjänster för rörelsens behov, om full avdragsrätt för mervärdesskatten på tjänsterna inte skulle ha varit förelegat om de hade tillhandahållits av en annan beskattningsbar person. 

2.9.8  Skattesystemet på Åland

Enligt 27 § 36 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skatter och avgifter. Skattskyldiga på Åland betalar således skatt till staten på samma grunder som de skattskyldiga i resten av landet. Medel överförs via statsbudgeten till landskapet för att finansiera självstyrelseuppgifter. 

Enligt 18 § 5 punkten i självstyrelselagen har landskapet dock lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapet tillkommande tilläggsskatt på inkomst och tillfällig extra inkomstskatt samt närings- och nöjesskatter, grunderna för avgifter till landskapet och kommunerna tillkommande skatter. Med stöd av kommunalskattelagen för landskapet Åland (ÅFS - Ålands författningssamling 119/2011) tillämpas rikets inkomstskattelag och inkomstskatteförordning (1551/1992) samt ändringar i dessa som sådana även i landskapet Åland, om inte något annat föreskrivs i kommunalskattelagen för landskapet Åland. 

Åland har med stöd av sin behörighet föreskrivit genom kommunalskattelagen om vissa avdrag som beviljas endast i kommunalbeskattningen på Åland. Dessa är hyreskostnadsavdrag, avdrag för sjukdomskostnader, studieavdrag, studielåneavdrag samt arbets- och pensionsinkomstavdrag. Dessutom avviker avdragsrätten för kostnader för resor mellan bostaden och arbetsplatsen och för bostad på arbetsorten vid kommunalbeskattningen från det avdrag som används i Fastlandsfinland. Studielåneavdrag beviljas endast för lån som har lyfts för studier som inletts före den 1 augusti 2005. 

När det gäller samfundsskatten innehåller kommunalskattelagen för landskapet Åland bestämmelser om den skattesats enligt vilken samfund och samfällda förmåner betalar skatt till åländska kommuner. Skattesatsen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatten enligt lagen om skatteredovisning. 

2.10  Tillsyn

2.10.1  Tillsynen över social- och hälsovården

Regionförvaltningsverken styr och övervakar inom sina verksamhetsområden socialvården, folkhälsoarbetet och den specialiserade sjukvården samt den privata hälso- och sjukvården och den privata socialservicen samt yrkesutövningen i fråga om yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården. 

I speciallagstiftningen om social- och hälsovården ingår mer än 100 bestämmelser om regionförvaltningsverkens uppgifter. Styrningen av regionförvaltningsverkens verksamhet i anknytning till dessa uppgifter hör till social- och hälsovårdsministeriet. 

Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) är ett centralt ämbetsverk under social- och hälsovårdsministeriet. Enligt lagen om Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (669/2008) har Valvira som ansvarsområde att genom styrning och tillsyn främja tillgodoseendet av rättsskyddet och tjänsternas kvalitet inom social- och hälsovården samt hanteringen av hälsorisker i livsmiljön och hos befolkningen. Verket ska sörja för den tillståndsförvalting, styrning och tillsyn som verket har enligt social- och hälsovårdslagstiftningen. Dessutom ska Valvira sköta de uppgifter som det har enligt bestämmelser i lagstiftningen om abort, sterilisering, assisterad befruktning och adoption samt uppgifter som det har enligt någon annan lag eller förordning. Verket ska dessutom sköta de uppgifter som med stöd av social- och hälsovårdslagstiftningen hör till dess ansvarsområde och som social- och hälsovårdsministeriet ålägger verket. 

Valvira, som är underställt social- och hälsovårdsministeriet, styr regionförvaltningsverkens verksamhet i syfte att förenhetliga deras verksamhetsprinciper, förfaringssätt och beslutspraxis vid styrningen av och tillsynen över socialvård, folkhälsoarbete, specialiserad sjukvård och privat hälso- och sjukvård och socialservice. Bestämmelser om arbetsfördelningen mellan Valvira och regionförvaltningsverken vid styrningen och tillsynen ingår i flera lagar som gäller den offentliga och privata social- och hälsovården. 

För tillsynen över social- och hälsovården ansvarar främst regionförvaltningsverken, medan Valvira behandlar ärenden som särskilt anges i lag. Valvira styr och övervakar socialvården och folkhälsoarbetet i synnerhet när det är fråga om principiellt viktiga eller vittsyftande ärenden, ärenden som gäller flera regionförvaltningsverks verksamhetsområde eller hela landet, ärenden som har samband med andra tillsynsärenden som behandlas vid Valvira, eller ärenden som regionförvaltningsverket är jävigt att behandla. 

Tillsynen över social- och hälsovården är till sin karaktär laglighetsövervakning och dess primära syfte är att säkerställa att verksamheten uppfyller kraven i lagstiftningen. Tillsynen säkerställer och främjar också genomförandet av organisationernas egen tillsyn. Varje organisation leder själv sin egen verksamhet och har själv det primära ansvaret för att följa och övervaka den egna verksamheten. Tillsynen främjar även rättsskyddet för de yrkesutbildade personer inom social- och hälsovården som arbetar i organisationen i fråga. 

Genom tillsynen och styrningen i samband med den tryggas och främjas tjänsternas kvalitet samt klient- och patientsäkerheten. Syftet är att redan på förhand förhindra att förhållanden och praxis som äventyrar klient- och patientsäkerheten uppstår. Styrningen kan också kallas förhandstillsyn. Den inbegriper bl.a. rådgivning, information, styrningsbesök i de verksamhetsenheter som övervakas och utbildningsverksamhet. Genom en väl fungerande styrning går det ofta att undvika att tillsynsmyndigheterna genom tillsyn i efterhand eller genom ålägganden måste ingripa i verksamheten vid verksamhetsenheten i fråga. 

Den organisationstillsyn som utövas av regionförvaltningsverken och Valvira kan i praktiken fokusera på t.ex. om organisationen har tillräckliga planer och instruktioner som säkerställer kvalitetsledningen och klient- och patientsäkerheten, eller t.ex. på om de utfärdade anvisningarna om förfaringssätt och instruktionerna uppfyller kraven enligt lagstiftningen. Tillsynen kan även fokusera bl.a. på att genomförandet av läkemedelsbehandling eller hanteringen av klient- och patientuppgifter är ändamålsenlig i organisationen, eller på tillgången till vård eller omsorg och andra frågor som rör klientens eller patientens rättigheter. 

Valvira och regionförvaltningsverken kan vid behov göra inspektioner i lokaler hos producenter av socialservice och hos självständiga yrkesutövare och verksamhetsenheter inom hälso- och sjukvården. Bestämmelser om inspektionerna finns i 55 § i 1982 års socialvårdslag, 75 § i specialomsorgslagen, 42 § i folkhälsolagen, 51 § i lagen om specialiserad sjukvård, 33 a § i mentalvårdslagen, 17 § i lagen om privat socialservice (922/2011) och i 17 § i lagen om privat hälso- och sjukvård (152/1990). Enligt dessa bestämmelser kan verksamheten och de verksamhetsenheter och lokaler som används vid ordnandet av verksamheten inspekteras när det finns grundad anledning att förrätta en inspektion. Valvira kan dessutom av grundad anledning ålägga regionförvaltningsverket att förrätta en inspektion. 

Om brister eller andra missförhållanden som äventyrar klient- eller patientsäkerheten upptäcks i ordnandet eller genomförandet av verksamheten eller om verksamheten strider mot lagstiftningen om den, kan Valvira eller regionförvaltningsverket meddela ett föreläggande om att bristerna ska avhjälpas eller missförhållandena undanröjas. Föreläggandet kan förenas med vite eller med hot om att verksamheten avbryts eller att användningen av en verksamhetsenhet eller en del av den eller av en anordning förbjuds. Om klient- eller patientsäkerheten så kräver, kan det även bestämmas att verksamheten omedelbart ska avbrytas, eller att användningen av en verksamhetsenhet, en del av den eller av en anordning förbjudas omedelbart. Ett tillstånd som beviljats en privat socialservice- eller hälso- och sjukvårdsproducent kan även helt eller delvis återkallas vid väsentlig överträdelse av lag i verksamheten. Till följd av ett felaktigt förfarande eller en försummelse som Valvira eller regionförvaltningsverket konstaterat kan de i lindrigare fall ge en anmärkning till den organisation som ordnar eller genomför den berörda verksamheten eller till den person som ansvarar för verksamheten eller uppmärksamgöra den övervakade på att verksamheten ska ordnas på behörigt sätt och att god förvaltningssed ska iakttas. 

Tillsynsärenden kan inledas t.ex. på basis av klienternas, patienternas eller deras anhörigas anmälningar eller klagomål, på basis av information från andra myndigheter, till följd av anmälningar från apotek, yrkesutbildade personers arbetsgivare, chefer eller domstolar samt på basis av olika myndigheters begäranden om utlåtande. Valvira och regionförvaltningsverken kan även börja utreda ett ärende på eget initiativ. 

Bestämmelser om behandlingen av en förvaltningsklagan finns i förvaltningslagen. Enligt förvaltningslagen ska en förvaltningsklagan som gäller en omständighet som ligger mer än två år tillbaka i tiden inte prövas, om det inte finns särskilda skäl till det. Om anmärkning inte har framställts i ett ärende, och tillsynsmyndigheten bedömer att det är lämpligast att behandla ett klagomål som en anmärkning, får myndigheten enligt klientlagen och patientlagen överföra ärendet till den verksamhetsenhet som klagomålet gäller. Verksamhetsenheten ska underrätta den överförande tillsynsmyndigheten om svaret på det överförda ärendet. 

Antalet tillsynsärenden som Valvira och regionförvaltningsverken handlägger inom hälso- och sjukvården har kontinuerligt ökat. Vid Valvira inleddes 2018 totalt 1080 tillsynsärenden inom hälso- och sjukvården och 1048 tillsynsärenden inom socialvården. Dessutom har Valvira lämnat över anmälningar som gjorts till Valvira för behandling vid regionförvaltningsverken. 

Vid tillsynen över social- och hälsovårdstjänsterna framhävs tjänsteanordnarnas och tjänsteproducenternas eget ansvar för att verksamheten är ändamålsenlig och för kvaliteten på de tjänster som de ordnar eller producerar samt för klient - och patientsäkerheten. Tjänsternas kvalitet och klient- och patientsäkerheten kan förbättras genom riskanalys, förbättrade omsorgs- och vårdprocesser och strukturer för verksamheten samt genom att man tar lärdom av avvikelser. Detta förutsätter att egenkontroll utförs vid verksamhetsenheterna inom social- och hälsovården. 

Grundtanken med planen för egenkontroll är att en skriftlig plan har utarbetats för verksamhetsenheten med hjälp av vilken missförhållanden i fråga om tjänster för en patient eller klient och situationer som medför osäkerhet och risker beträffande huruvida en tjänst ska lyckas kan identifieras, förebyggas och åtgärdas snabbt. Egenkontrollen baserar sig på riskhantering i verksamhetsenheten, där serviceprocesserna utvärderas med avseende på kvaliteten och klient- och patientsäkerheten.  

För närvarande föreskrivs det om egenkontroll i 47 § i socialvårdslagen, 8 § i hälso- och sjukvårdslagen och 23 § i äldreomsorgslagen. Enligt 47 § i socialvårdslagen ska en verksamhetsenhet inom socialvården eller en annan aktör som ansvarar för den samlade verksamheten göra upp en plan för egenkontroll för att säkerställa socialvårdens kvalitet, säkerhet och ändamålsenlighet. Syftet med planen är att för sin del stödja socialvårdspersonalen vid tillhandahållandet av högklassiga, säkra och ändamålsenliga tjänster, främja utvecklingen av verksamheten, göra det möjligt att ingripa i missförhållanden tidigare och förebygga behovet av rättsskydd i efterhand. Egenkontrollen bör vara en del av hela personalens dagliga verksamhet. Enligt 8 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska en kommunal verksamhetsenhet inom hälso- och sjukvården göra upp en plan för kvalitetsledningen och för hur patientsäkerheten tillgodoses. I planen ska samarbetet med serviceproducenterna inom socialvården beaktas i syfte att främja patientsäkerheten. Också i 6 § i lagen om privat socialservice föreskrivs det om egenkontroll. 

2.10.2  Tillsyn över räddningsväsendet

Regionförvaltningsverket ska med stöd av 23 § i räddningslagen övervaka räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på räddningsväsendets tjänster. I detta syfte har regionförvaltningsverket med stöd av 85 § i räddningslagen oberoende av sekretessbestämmelserna rätt att avgiftsfritt få behövliga uppgifter och utredningar av det lokala räddningsväsendet. Om servicenivån uppvisar avsevärda brister som inte avhjälps inom en tid som regionförvaltningsverket bestämmer, kan regionförvaltningsverket vid vite förplikta det lokala räddningsväsendet att se till att servicenivån uppfyller bestämmelserna i räddningslagen. Utöver tillsyn på eget initiativ kan regionförvaltningsverket med stöd av 10 § i kommunallagen med anledning av klagomål undersöka om kommunen har iakttagit gällande lag. 

Den tillsyn som utövas av regionförvaltningsverken är laglighetskontroll och vid den tas inte ställning till metoder, kostnadseffektivitet eller andra ändamålsenlighetsfrågor. Tillsynen på eget initiativ har i synnerhet gällt det lokala räddningsväsendets servicenivå och dess tillräcklighet. På basis av klagomålen har regionförvaltningsverken meddelat tillsynsbeslut i synnerhet i behörighetsfrågor. 

2.11  Styrning

2.11.1  Nationell styrning av social- och hälsovården

Till social- och hälsovårdsministeriets uppgifter hör allmän planering och styrning av social- och hälsovården med stöd av 3 § i 1982 års socialvårdslag, 2 § i folkhälsolagen och 5 § i lagen om specialiserad sjukvård. I flera substanslagar inom social- och hälsovården ingår bestämmelser som preciserar innehållet i social- och hälsovårdsministeriets styrningsuppgift. Behörigheten rör i praktiken kommunernas social- och hälsovård och statens sinnessjukhus. Även den allmänna styrningen av och tillsynen över den privata hälso- och sjukvården och den privata socialservicen samt den allmänna styrningen av yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården hör till social- och hälsovårdsministeriet (lagen om privat hälso- och sjukvård, lagen om privat socialservice, lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården och lagen om yrkesutbildade personer inom socialvården). 

Social- och hälsovårdsministeriet bereder reformerna av lagstiftningen och andra reformer inom social- och hälsovården (t.ex. nationella utvecklingsprogram) och styr genomförandet och samordningen av dem, leder och styr utvecklingen och verksamhetspolitiken i fråga om den sociala tryggheten och social- och hälsovårdstjänsterna, fastställer riktlinjerna för social- och hälsovårdspolitiken samt svarar för kontakterna med det politiska beslutsfattandet. 

Utöver den författningsbaserade regelstyrningen styr social- och hälsovårdsministeriet genom information (t.ex. statsrådets principbeslut, nationella utvecklingsprogram, rekommendationer, anvisningar, handböcker, spridning av utbildnings- och forskningsinformation samt jämförelseuppgifter). Genom nationella utvecklingsprogram, regeringens spetsprojekt och motsvarande har man med hjälp av programstyrning och finansiering i anslutning till den styrt utvecklingen av social- och hälsovården. Under de senaste åren har det funnits många nationella sektorsövergripande samarbetsprogram för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet som social- och hälsovårdsministeriet ansvarat för. Dialogen och interaktionen har fått större betydelse i styrningen av social- och hälsovårdstjänsterna under de senaste årtiondena. I den nationella informationsstyrningen inom social- och hälsovården betonas utöver programstyrningen också det utvecklande av praxis, verksamhetsmodeller och förfaranden som utförs i samarbete med kommunerna. På 2010-talet har man börjat tala om hybridstyrning, där det i stället för ett styrinstrument bildas kompatibla styrhelheter som består av olika styrinstrument. 

Någon egentlig direkt resursstyrning finns inte, eftersom statsandelarna för kommunal basservice är icke öronmärkt finansiering. Ett undantag från detta är dock den bindande statliga styrning av kommunernas och samkommunernas investeringar inom social- och hälsovården som sker med stöd av den temporära begränsningslag som beskrivs ovan i avsnitt 2.8.2.2 och där sådana investeringar inom social- och hälsovården som överstiger fem miljoner euro förutsätter dispens av statsrådet. Också undantagstillstånd enligt 50 § i hälso- och sjukvårdslagen (se ovan s. x) kan betraktas som resursstyrning. 

Inom social- och hälsovårdsministeriet finns enligt 4 § 2 mom. i folkhälsolagen en folkhälsodelegation vars uppgift är att utveckla folkhälsan på bred bas. Med stöd av bestämmelsen föreskrivs det om delegationens sammansättning, tillsättande och uppgifter genom statsrådets förordning om folkhälsodelegationen (67/1997). Enligt förordningen är delegationens huvudsakliga uppgift att följa utvecklingen av välfärd och folkhälsa samt hur social- och hälsovårdspolitiken genomförs, utveckla den riksomfattande social- och hälsovårdspolitiken och bygga upp ett hälso- och välfärdsfrämjande samarbete mellan olika förvaltningsområden, organisationer och andra aktörer. Enligt förordningen tillsätter statsrådet en delegation för tre år i sänder. Medlemmarna ska mångsidigt representera de med tanke på främjandet av hälsan centrala myndigheterna och expertisen inom folkhälsan, och delegationen ska vara representativ regionalt och språkligt. Statsrådet tillsatte i juni 2020 en folkhälsodelegation, efter flera års paus, för mandatperioden 1.8.2020–31.7 .2023. 

I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet finns tjänsteutbudsrådet för hälso- och sjukvården. Bestämmelser om detta finns i 78 a § i hälso- och sjukvårdslagen. Tjänsteutbudsrådet har i uppgift att följa upp och bedöma tjänsteutbudet inom hälso- och sjukvården och att lämna rekommendationer om vilka hälso- och sjukvårdsåtgärder, undersökningar samt vård- och rehabiliteringsmetoder som ska höra till eller uteslutas ur tjänsteutbudet. I sina rekommendationer ska rådet beakta forskningsrön och annan evidens från olika områden samt etiska frågor inom hälso- och sjukvården och frågor som gäller ordnandet av hälso- och sjukvården. Rådet ska ha ett permanent sekretariat och ett nätverk av sakkunniga. Statsrådet tillsätter rådet på framställning av social- och hälsovårdsministeriet för tre år åt gången. Staten finansierar kostnaderna för rådets verksamhet med ett belopp som årligen fastställs i statsbudgeten. Närmare bestämmelser om rådets uppgifter och om dess sammansättning och verksamhet utfärdas genom statsrådets förordning om tjänsteutbudsrådet för hälso- och sjukvården (63/2014). Inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde finns också flera andra delegationer och nämnder (se t.ex. https://stm.fi/sv/namnder-och-delegationer). 

Sakkunniginrättningar inom social- och hälsovården är Institutet för hälsa och välfärd, arbetshälsoinstitutet och Strålsäkerhetscentralen, om vilka det föreskrivs i lagen om Institutet för hälsa och välfärd (668/2008), lagen om strålsäkerhetscentralen (1069/1983) och lagen om arbetshälsoinstitutets verksamhet och finansiering (159/1978). Enligt 2 § i lagen om Institutet för hälsa och välfärd ska institutet 

undersöka och följa befolkningens välfärd och hälsa, faktorer som påverkar dem och problem i anslutning till dem, hur utbredda problemen är och möjligheterna att förebygga dem, samt utveckla och främja åtgärder för att främja välfärd och hälsa och minska problem i anslutning till dem, 

undersöka, följa, utvärdera, utveckla och styra verksamheten inom social- och hälsovården och ge experthjälp som behövs för att genomföra sådan politik och tillämpa sådana tillvägagångssätt och sådan praxis som främjar välfärd och hälsa, 

bedriva forskning inom branschen, 

främja utveckling och innovationer, 

ta initiativ och göra framställningar som behövs för att utveckla social- och hälsovården och dess service och främja befolkningens hälsa och välfärd, 

upprätthålla datafiler samt föra register inom området och sörja för kunskapsunderlaget inom sitt uppgiftsområde och för nyttiggörandet av det, 

ha hand om uppgifter som hänför sig till rättsmedicin och rättspsykiatri enligt vad som särskilt föreskrivs, 

svara för planeringen, styrningen och uppföljningen av den elektroniska behandlingen av klientuppgifter inom social- och hälsovården och informationsadministrationen i anslutning därtill samt av användningen och realiseringen av riksomfattande informationssystemtjänster, 

vara en statistikmyndighet som avses i 2 § 2 mom. i statistiklagen (280/2004), 

föra kvalitetsregister inom branschen, 

utveckla och uppdatera centrala termer, definitioner och klassificeringar inom social- och hälsovården, samt 

delta i internationell verksamhet inom sitt område. 

Institutet ska dessutom sköta de uppgifter som det har enligt lag eller med stöd av lag eller som social- och hälsovårdsministeriet förelägger det. Dessutom kan institutet producera rättsmedicinska tjänster och hälso- och sjukvårdstjänster då sådan verksamhet direkt anknyter till dess forsknings-, expert- och utvecklingsverksamhet. Institutet har sedan 2018 gjort en expertbedömning av social- och hälsovårdssystemets prestationsförmåga regionalt och producerat information om regionernas verksamhet och om finansieringens tillräcklighet för styrningsdiskussionerna mellan regionerna och social- och hälsovårdsministeriet samt för regionernas egen styrningsverksamhet och kunskapsbaserade ledning. Institutet utvecklar och uppdaterar också kunskapsunderlaget inom social- och hälsovården som en del av social- och hälsovårdsministeriets arbete med indikatorer för kostnadsnyttoeffekten. Dessa behandlas närmare i avsnitt 10.1.–10.2. 

För främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet har Institutet för hälsa och välfärd utvecklat grundläggande information, praxis, förfaranden och verktyg tillsammans med kommunerna och regionerna. Institutet följer upp resultaten från arbetet med att främja välfärd, hälsa och säkerhet i kommunerna genom sektorspecifika enkäter till kommunerna som mäter aktiviteten inom hälsofrämjande. Dessutom följer och styr regionförvaltningsverken och på riksnivå Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira) kommunernas verksamhet för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet. 

2.11.2  Nationell och regional styrning av räddningsväsendet

Inrikesministeriet leder, styr och övervakar enligt 23 § i räddningslagen räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på dess tjänster, svarar för räddningsväsendets förberedelser och organisering i hela landet samt samordnar de olika ministeriernas och ansvarsområdenas verksamhet inom räddningsväsendet och dess utveckling. 

Den styrningsuppgift som föreskrivs för inrikesministeriet i räddningslagen motsvarar den uppgift som föreskrivs för ministerierna i 68 § i grundlagen. Enligt 4 § i statsrådet förordning om räddningsväsendet ska inrikesministeriet sörja för det allmänna utvecklandet och den riksomfattande strategiska planeringen av räddningsväsendet och för upprätthållandet av riksomfattande ledningsberedskap för räddningsverksamheten. Inrikesministeriet ansvarar också för den riksomfattande planeringen av räddningsväsendet med avseende på undantagsförhållanden och andra störningar samt annan beredskap inom verksamhetsområdet. 

Regionförvaltningsverket stöder inrikesministeriet i ovannämnda uppgifter. Förutom det som bestäms i räddningslagen ska regionförvaltningsverket sörja för rapporteringen till inrikesministeriet om tillgången till och nivån på räddningsväsendets tjänster, bistå inrikesministeriet i anskaffningen av uppgifter som behövs vid ledningen av räddningsverksamheten samt i upprätthållandet av lägesbilden, delta i planeringen och ordnandet av sådana övningar med tanke på storolyckor som främjar samarbetet mellan räddningsverken och andra instanser som deltar i räddningsväsendet samt inom sitt verksamhetsområde främja samarbetet mellan olika instanser inom räddningsväsendet. 

2.11.3  Övergripande styrning av de offentliga finanserna

Den övergripande styrningen av de offentliga finanserna har stärkts sedan 2010-talet. En anledning är den förstärkta finanspolitiska samordningen inom EU. Dessutom talar de nationella utgångspunkterna för en övergripande styrning av de offentliga finanserna, där det centrala instrumentet är planen för de offentliga finanserna. Planen för de offentliga finanserna innehåller samtidigt Finlands stabilitetsprogram och uppfyller EU:s krav på en budgetplan på medellång sikt. 

Den legislativa grunden för det nya styrsystemet utgörs av lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen och om tillämpning av fördraget samt om kraven på de fleråriga ramarna för de offentliga finanserna (869/2012). Lagen trädde i kraft 2013. Den med stöd av lagen utfärdade statsrådförordningen om en plan för de offentliga finanserna (120/2014) trädde i kraft den 14 februari 2014. I praktiken infördes den nya styrmodellen för de offentliga finanserna efter riksdagsvalet 2015, då statsminister Juha Sipiläs regering fattade beslut om den första planen för de offentliga finanserna. Enligt förordningen ställer statsrådet i planen för de offentliga finanserna upp ett mål för det strukturella saldot för de offentliga finanserna och dess undersektorer. I valperiodens första plan för de offentliga finanserna uppställs det medelfristiga målet för det strukturella saldot (MTO). Dessutom uppställs fleråriga mål för det nominella saldot för hela den offentliga ekonomin och för varje undersektor (statsfinanserna, den kommunala ekonomin, lagstadgade arbetspensionsanstalter och andra socialskyddsfonder). Målen för det strukturella saldot ska ställas upp så att de med beaktande av finansministeriets prognos åtminstone leder till att det mål som ställts upp för det strukturella saldot i de offentliga finanserna uppnås. I planen för de offentliga finanserna ska dessutom för varje undersektor presenteras specificerade åtgärder för uppnåendet av målet för det strukturella saldot. Åtgärderna kan bl.a. bestå av ändringar av nivån på och grunderna för anslag och skatter eller av strukturella åtgärder. 

I planen för de offentliga finanserna finns utöver rambeslutet för statsfinanserna även delar som gäller den kommunala ekonomin, lagstadgade arbetspensionsanstalter och andra socialskyddsfonder. I planen för de offentliga finanserna fastställer statsrådet dessutom en utgiftsbegränsning för kommunalekonomin, som ska begränsa det tryck som statens åtgärder medför i utgifterna inom kommunalekonomin. Utgiftsbegränsningen är en gräns i euro för den ändring i omkostnaderna som statens åtgärder medför för den kommunala ekonomin. Avsikten är att utgiftsbegränsningen ska överensstämma med regeringens mål för det strukturella saldot i den kommunala ekonomin. Statsrådet fastställde en utgiftsbegränsning för kommunalekonomin för första gången i sin plan för de offentliga finanserna hösten 2016. 

Planen för de offentliga finanserna, och i synnerhet det beslut om ramarna för statsfinanserna som ingår i den, är riktgivande när ministerierna bereder budgetpropositionen. Systemet med ramar för statsfinanserna är inte lagstadgat, utan det grundar sig på regeringens politiska beslut. Sedan 2003 har beslut om ramsystemet och de centrala riktlinjerna i det fattats i regeringsprogrammet, och i regeringens första rambeslut, dvs. planen för de offentliga finanserna, har det slagits fast en bindande fyraårig ram för valperioden. Regeringen överlämnar planen för de offentliga finanserna till riksdagen i form av en redogörelse. 

Programmet för kommunernas ekonomi bereds som ett led i beredningen av planen för de offentliga finanserna och det innehåller den del i planen för de offentliga finanserna som gäller kommunernas ekonomi. Programmet för kommunernas ekonomi omfattar målet för det strukturella saldot i den kommunala ekonomin och specificerade åtgärder för att uppnå målet. Dessa åtgärder gäller kommunernas skattebas, statsandelarna, kommunernas uppgifter och förpliktelser, avgiftsinkomsterna och en effektivisering av verksamheten. Programmet för kommunernas ekonomi innehåller en bedömning av förändringarna i kommunernas verksamhetsmiljö, efterfrågan på tjänster och kommunernas uppgifter samt av den kommunala ekonomins utveckling. I programmet bedöms om finansieringen är tillräcklig för skötseln av kommunernas lagstadgade uppgifter, dvs. genomförandet av finansieringsprincipen. Den kommunala ekonomin bedöms som en helhet, som en del av den offentliga ekonomin och enligt kommungrupp. 

Programmet för kommunernas ekonomi bereds i likhet med det tidigare basserviceprogrammet genom statens och kommunernas samrådsförfarande. Vid beredningen av programmet för kommunernas ekonomi betonas å ena sidan samarbetet mellan ministerierna i kommunala ärenden och å andra sidan samarbetet mellan staten och kommunsektorn. Programmet för kommunernas ekonomi bereds av finansministeriet, och de övriga ministerierna deltar i beredningen. I praktiken är programmet för kommunernas ekonomi dock inte ett sådant instrument som gör det möjligt att styra beredningen av speciallagstiftning som gäller kommunernas uppgifter inom olika förvaltningsområden. Vid beredningen av programmet företräds kommunsektorn av Finlands Kommunförbund. 

2.11.4  Styrning av IKT och informationsförvaltningen

Organiseringen av informationshanteringen och IKT-tjänsterna hör till den kommunala självstyrelsen. Organiseringen av kommunens informationshantering regleras av de allmänna bestämmelserna om förvaltning och informationshantering samt av specialbestämmelser som hänför sig till kommunernas uppgifter samt av de begränsningar i 124 § i grundlagen som gäller överföring av offentliga förvaltningsuppgifter. När det gäller ordnandet av produktionen av IKT-tjänster ska kommunerna dessutom beakta de särskilt föreskrivna skyldigheterna att utnyttja gemensamma tjänster och informationsresurser samt att lämna ut uppgifter till andra myndigheter. 

Statsförvaltningens styrning av kommuners informationshantering och av ordnandet av IKT-tjänster fokuserar på styrningen av kommunernas gemensamma informationssystem och informationsresurser samt på styrningen av utlämnandet av kommunernas uppgifter och styrningen av de informationsspecifikationer som används vid behandlingen av kommunernas uppgifter. Till finansministeriets uppgifter hör allmän styrning och utveckling av den offentliga förvaltningens informationshantering, elektroniska kommunikation och användning av informationsresurser (statsrådets förordning 610/2003). Finansministeriet svarar för styrningen av de stödtjänster för e-tjänster inom förvaltningen som kommunerna använder (lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster, 571/2016) och av de tjänster som hör samman med säkerhetsnätverksamhet (lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät, 10/2015) och styrningen av serviceproduktionen samt för den allmänna administrativa styrningen av det befolkningsdatasystem, de certifikattjänster och det inkomstdatasystem som används av kommunerna samt av Statistikcentralens statistikframställning. När det gäller utlämnande av uppgifter från kommunerna styr finansministeriet bl.a. produktionen av kommunernas ekonomiska uppgifter och lämnandet av uppgifterna till Statskontoret för vidare användning inom förvaltningen (121 a § i kommunallagen). Lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen (906/2019), nedan informationshanteringslagen, som trädde i kraft vid ingången av 2020, förpliktar finansministeriet att inom sitt ansvarsområde också upprätthålla de allmänna riktlinjer i syfte att främja interoperabiliteten mellan de gemensamma informationsresurserna och informationssystemen som gäller kommunerna. Dessutom styr finansministeriet kommunernas informationshantering och ordnandet av kommunernas IKT-tjänster med anvisningar och rekommendationer för sitt ansvarsområde samt med specialunderstöd som stöder kommunernas digitaliseringsutveckling och användning av gemensamma tjänster. 

Med stöd av klientuppgiftslagen planerar och styr social- och hälsovårdsministeriet som en del av den övriga styrningen av social- och hälsovården den elektroniska behandlingen av klientuppgifter inom social- och hälsovården och informationsadministrationen i anslutning därtill samt beslutar om totalfinansieringen av betydande informationshanteringsprojekt. Styrningsmandatet gäller både offentliga och privata tjänsteproducenter inom socialvården och hälso- och sjukvården, när de ordnar eller genomför socialvård eller hälso- och sjukvård. Dessutom ska social- och hälsovårdsministeriet enligt 6 § i informationshanteringslagen inom sitt eget ansvarsområde sköta uppdateringen av innehållet i den offentliga förvaltningens informationshanteringskarta och upprätthålla de allmänna riktlinjerna i syfte att främja interoperabiliteten mellan ansvarsområdets gemensamma informationsresurser och informationssystem. 

Till Institutet för hälsa och välfärds uppgifter hör att planera, styra och följa upp informationshanteringen inom social- och hälsovården inklusive styrningen av utvecklingen av Kanta-tjänsterna, som förvaltas av FPA. Uppgifter med anknytning till institutets informationshantering omfattar också definition av begrepp, klassificeringar och kodsystem som används inom social- och hälsovården, fastställande av innehållet i klienthandlingar och journalhandlingar, fastställande av väsentliga krav i fråga om klient- och patientdatasystemen, att vara riksomfattande statistikmyndighet inom social- och hälsovården samt föra personregister inom sektorn och planera och genomföra insamling av uppgifter i anslutning till dem. 

När det gäller räddningsväsendet baserar sig styrningen av informationsförvaltningen på allmänna normer som gäller den kommunala informationsförvaltningen, liksom inom social- och hälsovården. De sektorspecifika normerna för styrning av informationsförvaltningen inom räddningsväsendet omfattar bestämmelserna om tystnadsplikt, rätt att få information och personregister i 13 kap. i räddningslagen. Den nuvarande styrningen av IKT-verksamheten baserar sig på strukturer som det fattats beslut om separat för varje enskilt projekt och vars innehåll varierar från projekt till projekt. 

2.11.5  Statens och kommunernas samrådsförfarande

Enligt 11 § i kommunallagen ska lagstiftning som gäller kommunerna alltid behandlas genom samrådsförfarande. Även ärenden som gäller samordningen av statens och kommunernas ekonomi behandlas genom samrådsförfarande. Andra ärenden som gäller kommunernas verksamhet, ekonomi och förvaltning behandlas genom samrådsförfarande om de är principiellt viktiga och vittsyftande. Det program för kommunernas ekonomi som nämns i avsnitt 2.11.3 behandlas vid samråd mellan staten och kommunerna. 

I 13 § i kommunallagen föreskrivs det om delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning, som har till uppgift att följa och bedöma den kommunala ekonomins utveckling samt se till att programmet för kommunernas ekonomi beaktas i beredningen av lagstiftning och beslut som gäller kommunerna. Bestämmelser om delegationens närmare uppgifter och om dess sammansättning och sektioner utfärdas genom förordning av statsrådet (596/2015). 

2.12  Informationsförvaltning och IKT-tjänster

Vid skötseln av sina uppgifter och vid tjänsteproduktionen stöder sig den offentliga förvaltningen i stor utsträckning på användningen av informations- och kommunikationsteknik (IKT). Utgångspunkten är att kommunerna själva kan besluta om det sätt på vilket informationsförvaltningen organiseras i kommunen och med vilka resurser. 

2.12.1  Informationsförvaltning och IKT-tjänster inom social- och hälsovården

Användningen av den elektroniska patientjournalen inom den offentliga hälso- och sjukvården har varit 100 procent sedan 2007. De flesta organisationer har använt den i mer än 10 år och användningsgraden har varit mycket hög. Utöver de egentliga klient- och patientdatasystemen används ett betydande antal andra s.k. separata system. (THL:s rapport 5/2018). Inom socialvården har användningen av informationssystem inte varit lika vanlig, men omfattar dock den största delen av verksamhetens klientvolymer. 

För klient- och patientdatasystem inom social- och hälsovården finns det ett begränsat antal varumärken i användning, men användningen är splittrad på riksnivå. Det finns fortfarande ett stort antal datasystem som omfattar endast en organisation eller på sin höjd ett sjukvårdsdistrikt (s.k. instanser). 

Därför finns det ett kraftigt tryck på att i synnerhet i de system som används inom hälso- och sjukvården behöver förändras. Patientdatasystemen är delvis föråldrade och det finns ett missnöje med användbarheten. I Nyland håller man på att ta i bruk Apotti-systemet, som är gemensamt för sjukvårdsdistriktet och kommunerna. I flera andra områden bereds en konkurrensutsättning och upphandling av patientdatasystemen. 

För närvarande har produktionen av laboratorie- och röntgentjänster i flera områden genomförts på ett enhetligt sätt på sjukvårdsdistriktsnivå eller specialupptagningsområdesnivå (t.ex. Huslab, Islab och HNS-Bilddiagnostik). I sådana fall finns det i allmänhet också ett motsvarande gemensamt informationssystem för området. 

Sättet att ordna underhållet av kommunernas grundläggande informationsteknik och förvaltningen av social- och hälsovårdens informationssystem varierar avsevärt beroende på kommunens storlek. I de största kommunerna (över 100 000 invånare) ordnas detta oftast i form av köpta tjänster. Medelstora kommuner (6 000–40 000 invånare) utnyttjar i stor utsträckning regionala in house-bolag. I mindre kommuner gäller i högre grad organisering som egen verksamhet och samarbete mellan kommunerna. 

Enligt Kommunförbundets kartläggning har samarbetet med IKT-bolag som ägs av samkommunerna ökat inom kommunsektorn sedan 2013. Förändringen syns också i IKT-bolagens personalantal och omsättning. År 2012 hade de IKT-bolag som ägs av de största kommunerna och samkommunerna en personal på ca 1 500 personer och en omsättning på 250 miljoner euro. År 2017 hade antalet anställda ökat till ca 1 600 personer och omsättningen till ca 340 miljoner euro. Enligt de senaste tillgängliga bokslutsuppgifterna för 2018 uppgick antalet anställda i de IKT-bolag som ägs av kommunerna till ca 2 250 och omsättningen till ca 350 miljoner euro. Utifrån omsättningen uppskattas det att ca 30 procent av kommunernas IKT-utgifter hänför sig till tjänster som kommunägda företag producerar för sina kunder. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

Inom hälso- och sjukvården har regionalt samarbete inom informationsförvaltningen bedrivits sedan 1990-talet. Hälso- och sjukvårdslagen, som trädde i kraft 2011, och det gemensamma register över patientuppgifter inom den offentliga hälso- och sjukvården som lagen möjliggjorde har för sin del skyndat på det regionala samarbetet. I och med det har mer än hälften av alla sjukvårdsdistrikt infört ett gemensamt regionalt patientdatasystem inom hälso- och sjukvården. Dessutom har sjukvårdsdistrikten med stöd av 33 § i hälso- och sjukvårdslagen ansvaret för samordningen av den kommunala hälso- och sjukvårdens informationssystem och för den samordning som det gemensamma registret över patientuppgifter inom den specialiserade sjukvården och primärvården förutsätter. 

När det gäller informationssystemlösningarna inom socialvården finns det tills vidare inte någon sådan förpliktelse till regionalt samarbete och några sådana samordningsstrukturer som det finns inom hälso- och sjukvården. När det gäller it-lösningarna för socialvården har dock flera regioner inlett samarbete på frivillig basis och i vissa fall har kompetenscentrumen inom det sociala området organiserat regionala utvecklingsprojekt. 

Klientuppgiftslagen och lagen om elektroniska recept trädde i kraft 2007. Dessa lagar har stor inverkan på de krav som ställs på informationssystemen inom social- och hälsovården. I författningarna definieras också de riksomfattande informationssystemtjänsterna (Kanta-tjänsterna), av vilka de viktigaste är det nationella patientdataarkivet och informationshanteringstjänsten, receptcentret, arkivet inom socialvården och användargränssnittet för medborgarna (Mina Kanta-sidor). Avsikten är att i den nya klientuppgiftslag som är under beredning föreskriva att också alla tjänstetillhandahållare inom socialvården ska ansluta sig till den riksomfattande arkiveringstjänsten för klientuppgifter senast den 1 januari 2026. 

Kanta-tjänsterna har under de senaste åren befäst sin plats. Kanta-tjänsternas huvuduppgift är att göra det möjligt att utnyttja klientens och patientens uppgifter inom social- och hälsovårdstjänsterna oberoende av organisation, att förvara klient- och journalhandlingar under lång tid samt att ge medborgarna åtkomst till sina egna uppgifter och möjlighet att genom samtycke och förbud hantera utlämnandet av uppgifterna mellan organisationerna. Dessutom kan uppgifter som lagrats i Kanta-tjänsterna användas i enlighet med lagen om sekundär användning av personuppgifter inom social- och hälsovården (552/2019) och lagen om Institutet för hälsa och välfärd. 

I Kanta-tjänsterna ingår för närvarande elektroniska läkemedelsrecept och hälso- och sjukvårdens patientuppgifter. I klientuppgiftslagen, som för närvarande är under beredning, utökas innehållet till socialvården och till medborgarnas egna uppgifter om välbefinnandet, som klienten kan lämna ut till social- och hälsovårdstjänster för användning inom vården och tjänsterna samt för att själv dra nytta av dem med hjälp av olika välbefinnandeapplikationer. Också en nationell informationsresurs för bilddiagnostik håller för närvarande på att införas. Mina Kanta-sidor, som är en del av Kanta-tjänsterna, är en av de populäraste webbtjänsterna i Finland (med 1,6–1,8 miljoner inloggningar per månad). Tjänsten låter medborgarna titta på sina egna hälsovårdsuppgifter, hantera utlämnandet av patientuppgifterna och förnya elektroniska recept. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärd varierar utbudet av elektroniska tjänster för medborgarna mycket mellan olika kommuner och tjänsteproducenter. Antalet personer som använder de elektroniska tjänsterna ökar hela tiden, men nyttjandegraden är bl.a. beroende av kundkretsens åldersfördelning och av landskapet. Att de traditionella kontakterna har minskat beror till största delen på sådana tjänster där en enskild person kan följa sin egen hälsa och få pålitlig information om hälsa och välbefinnande. 

Under de senaste åren har utvecklingen av de elektroniska tjänsterna inom social- och hälsovården framskridit särskilt tack vare två riksomfattande tjänstehelheter. Staten har understött utvecklingen av tjänsterna Omaolo och Hälsobyn. I tjänsten Omaolo kan kunderna bl.a. göra en symtombedömning för sig själva och få en rekommendation om huruvida de behöver professionell hjälp och vart de kan boka tid. Hälsobyn är en tjänst inom den specialiserade sjukvården som tillhandahåller pålitlig information samt stöd och vård till patienterna, men också olika verktyg för professionella. Utvecklandet av tjänsten Omaolo inleddes som ett samarbete mellan kommuner och numera är det DigiFinland Oy (tidigare SoteDigi Oy) som ansvarar för den. Tjänsten Hälsobyn började utvecklas inom Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt och den utvecklas numera i universitetssjukhusdistriktens gemensamma bolag. Även en stor grupp frivilligorganisationer deltar. 

Jourhjälp 116117 är en viktig nationell tjänst för skötsel av ärenden och det är DigiFinland Oy som ansvarar för den. Via telefontjänsten får man fråga råd om akuta social- och hälsoproblem. Inom tjänsten gör yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården en bedömning av vårdbehovet och hänvisar den som ringer till rätt tjänst som passar i just den situationen eller ger anvisningar för egenvård. För närvarande omfattas 3,5 miljoner finländare av tjänsten. 

Dessutom har det regionalt tagits fram flera tjänster för självbedömning, elektronisk skötsel av ärenden samt för kund- och servicehandledning (t.ex. Hyvis, Oulun omahoito, OmaTAYS, Apottis Maisa). Som exempel kan nämnas att patientinformationssystemen ofta innehåller en kundportal och via den går det att boka tider eller kontrollera de egna uppgifterna. Dessutom har det regionalt tagits fram olika tjänster för att hjälpa kunderna att jämföra och välja bland de tjänster som tillhandahålls med servicesedlar. 

Färdigheterna, kompetensen och förmågan för kunskapsbaserad ledning varierar mellan tjänsteproducenterna och regionerna. I många organisationer håller en kultur av kunskapsbaserad ledning först nu på att formas. Den nuvarande informationsproduktionen bör utvecklas så att den motsvarar behov för anordnarna av social- och hälsovård när det gäller ledning, bedömning och jämförelser. I det nuvarande servicesystemet är de administrativa uppgifterna om verksamheten, ekonomin och t.ex. personalen utspridda i tjänsteproducenternas olika system och det finns brister i uppgifternas jämförbarhet (varierande praxis för bokföring och kontering mellan verksamhetsenheterna). 

2.12.2  Informationsförvaltning och IKT-tjänster inom räddningsväsendet

Räddningsväsendets sektorspecifika informationssystem, som anskaffats regionalt, omfattar bl.a. system som stöder brandsyn, passagekontroll, personaladministration, testning, reservlarm, varnande av befolkningen, befolkningsskydd och beredskap samt räddningsverkets beslutsfattande och förvaltning. Moderorganisationerna tillhandahåller räddningsverken bl.a. telekommunikations- och arbetsstationstjänster, mobiltjänster, telefontjänster, e-post, ärendehanterings- och beslutssystem samt ekonomiförvaltning. Räddningsväsendets nationella informationssystemtjänster har ordnats delvis av inrikesministeriet och delvis av Räddningsinstitutet. Till dessa hör t.ex. räddningsväsendets olycks- och resursinformationssystem PRONTO, lägesbildssystemet JOTKE, geografiska datatjänster och fältledningssystemet. 

2.12.3  Kostnaderna för IKT-verksamheten

Informationsteknikutgifterna inom kommunsektorn uppgick enligt resultaten av Finlands Kommunförbunds kartläggning till ca 997 miljoner euro 2018, vilket är 2,3 procent av kommunernas och samkommunernas totala utgifter enligt resultaträkningen och finansieringsanalysen. Förändringen jämfört med siffran för fem år tidigare visade en ökning på ca 166 miljoner euro. Den allmänna digitala utvecklingen, kommunsammanslagningarna och de skyldigheter som följer av den nya regleringen hade bidragit till kostnadsökningen. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

De olika uppskattningarna av kommunernas och samkommunernas kostnader för informationsteknik inom social- och hälsovården varierar mellan 480 miljoner euro (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) och 599 miljoner euro (Sote-ICT-menot kunnissa ja kuntayhtymissä 2015-2016). 

Inom den specialiserade sjukvården varierade IKT:s andel av budgetarna mellan 0,78 och 5 procent, medianen var 2,8 procent. I fråga om primärvården var motsvarande median ca 2 procent. Under de senaste åren hade det inte skett några betydande förändringar i andelarna. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

Enligt räddningsväsendets olycks- och resursinformationssystem köpte de regionala räddningsverken IKT-tjänster till ett belopp av sammanlagt 7,9 miljoner euro 2019. Kostnaderna för kommunernas stödtjänster har fördelats mycket varierande mellan de regionala räddningsverken. Om det inte finns någon intern fakturering finns det risk för att det i kommunerna finns dolda kostnader som inte syns i de regionala räddningsverkens kostnader. Utöver köpta tjänster ingår det IKT-kostnader i investeringar (avskrivningsbara investeringar och investeringar som omfattar mindre än ett år), och det finns inga närmare uppgifter om deras andel. IKT-kostnadernas faktiska andel av de regionala räddningsverkens omkostnader torde på årsnivå vara ca 10 procent (ca 40 miljoner euro). 

2.12.4  Beredskapen inom IKT-verksamheten inför störningar och exceptionella situationer

Den digitala utvecklingen har lett till att basfunktionerna i allt högre grad är beroende av att datakommunikationen, kommunikationsförbindelserna och informationssystemen fungerar utan störningar. Beredskapen inom IKT-verksamheten grundar sig på lagstiftningen om kommunernas uppgifter, enligt vilken kommunerna ska kunna sköta sina lagstadgade uppgifter i alla situationer. Med tanke på kommunernas serviceverksamhet är det mycket viktigt att informationssystemen inom social- och hälsovården fungerar störningsfritt i alla situationer. Det är också viktigt att kommunernas telekommunikationsförbindelser fungerar, eftersom informationssystemen inte fungerar utan dem. Detta gäller såväl användningen av systemen inom kommunen som förbindelserna till nationella tjänster. Störningar i kommunikationsförbindelserna kan även avsevärt försvåra verksamheten inom kommunens ledningssystem. 

Innehållet i och processerna för kommunernas kontinuitetsplanering och beredskap varierar beroende på kommunernas storlek, geografiska läge och lokala förhållanden. Även nivån på kommunernas IKT-beredskap varierar avsevärt mellan kommunerna. De anvisningar och förfaranden som gäller beredskapen i anslutning till informationssystemen och IKT har ofta tagits in i kommunernas informationssäkerhetsplaner. Från de senaste åren finns det många exempel på situationer där informationstekniska problem har lett till betydande svårigheter vid produktionen av tjänster. Problemen har orsakats såväl av attacker utifrån som av att utrustning gått sönder eller mänskliga fel begåtts. I dessa situationer har man varit tvungen att skjuta upp redan överenskomna åtgärder och det kan ha tagit upp till flera månader att återställa verksamheten. 

2.13  Egendom

2.13.1  Kommunsektorns egendom i anslutning till social- och hälsovården

Kommunernas och samkommunernas egendom i anslutning till social- och hälsovården finns i nästan alla poster i kommunens balansräkning. Byggnader, markområden, fasta konstruktioner och anordningar samt maskiner och inventarier, inklusive bl.a. möbler, datakommunikationsutrustning samt t.ex. produkter för hälso- och sjukvård, ingår i de materiella tillgångarna bland bestående aktiva. I denna balanspost ingår också pågående nyanläggningar och förskottsbetalningar, t.ex. byggprojekt eller anskaffning av utrustning som den specialiserade sjukvården kräver och som medför betydande kostnader. I markområden ingår förutom bebyggda tomter också eventuella obebyggda markområden. I de immateriella tillgångarna bland bestående aktiva ingår bl.a. utgifter för anskaffning av informationssystem samt licensrättigheter. 

En betydande del av den egendom som används inom social- och hälsovården inom kommunsektorn är aktier och andelar i olika sammanslutningar. Dessa är samkommunsandelar samt aktier i fastighetsaktiebolag och bolag som producerar social- och hälsovårdstjänster. I egendomen ingår också läkemedel och andra förbrukningsartiklar som används i hälso- och sjukvården. 

Enligt värderings- och periodiseringsbestämmelserna i 5 kap. i bokföringslagen ska materiella och immateriella tillgångar antecknas i bokföringen till sin anskaffningsutgift. Utgiften för anskaffning av materiella tillgångar som hör till bestående aktiva aktiveras och kostnadsförs som avskrivningar under sin verkningstid, varvid bokföringsvärdet i balansräkningen (det s.k. balansvärdet) blir den oavskrivna anskaffningsutgiften som differens mellan anskaffningsutgiften och avskrivningen. 

Fastigheterna inom social- och hälsovården har beskrivits i en utredning som Nordic Healthcare Group (NHG) publicerade i september 2016 (Selvitys kuntien kiinteistöriskistä sote-uudistuksessa). Enligt NHG:s utredning uppgår ytan för fastigheter som används inom social- och hälsovården till sammanlagt ca 14 miljoner m². I siffran ingår alla fastigheter som används inom social- och hälsovården oavsett vem som äger dem, dvs. utöver kommunsektorns fastigheter även fastigheter som ägs av privata aktörer, företag och stiftelser samt staten. Utredningen bygger på uppgifterna i Befolkningsregistercentralens fastighetsdatabas. Ägandet av hela fastighetsbeståndet (ca 14 miljoner m2) fördelar sig enligt tillgängliga uppgifter som följer: 

Tabell 9: Ägande av social- och hälsovårdsbyggnader 

Samkommuner för sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikt 

2,166 mn m² 

15,5 % 

Kommun 

4,930 mn m² 

34,2 % 

Annan samkommun 

1,621 mn m² 

11,3 % 

Företag som kontrolleras av en kommun eller någon annan samkommun 

0,203 mn m² 

1,4 % 

Fastighetsaktiebolag (kontrolleras inte av en kommun) 

1,177 mn m² 

8,2 % 

Stiftelse, förening eller annan sammanslutning 

1,996 mn m² 

13,9 % 

Annat privat företag 

1,075 mn m² 

7,5 % 

Staten 

0,292 mn m² 

2,0 % 

Övriga 

0,904 mn m² 

6,3 % 

Kommunsektorn, dvs. kommuner, samkommuner samt sammanslutningar som kontrolleras av en kommun eller samkommun, äger alltså ca 8,9 miljoner m2, dvs. ca 60 % av det fastighetsbestånd som används inom social- och hälsovården. Av detta äger sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten ca 2,166 miljoner m2, dvs. ca 24 %. Kommuner och s.k. frivilliga samkommuner för social- och hälsovården samt företag som kontrolleras av dessa äger sammanlagt ca 6,8 miljoner m², dvs. ca 76 %. 

Statistiken visar att byggnaderna i anslutning till social- och hälsovården sannolikt utgör ca 20 procent av hela byggnadsbeståndet inom kommunsektorn och att deras balansvärde uppgår till ca 6–6,5 miljarder euro. Av denna summa står samkommunerna för sjukvårdsdistrikten för ca 2,3 miljarder euro. I NHG:s ovan nämnda utredning uppskattades också värdet på det fastighetsbestånd inom social- och hälsovården som ägs av kommuner och andra samkommuner än sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikt. Som värderingsmetod användes en s.k. avskriven återanskaffningskostnad. Med denna metod uppskattades värdet på det byggnadsbestånd inom social- och hälsovården som ägs av kommuner och andra samkommuner till ca 4,2 miljarder euro. De avskrivningar och nedskrivningar som gäller byggnadsegendomen beskriver till viss del också den andel som byggnadsegendomen utgör av kommunernas och samkommunernas egendom. I fråga om social- och hälsovården utgör dessa ca 14,5 procent av alla avskrivningar inom kommunsektorn. 

Enligt Maakunnan tilakeskus Oy:s utredning var år 2019 av det byggnadsbestånd som används inom social- och hälsovården 8,6 procent byggda för mindre än 10 år sedan, 6,8 procent för 10–20 år sedan, ca 52,0 procent för 20–50 år sedan och 32,6 procent för över 50 år sedan. Granskningen inbegrep inte samkommunernas lokaler. 

I synnerhet samkommuner för sjukvårdsdistrikt äger även till våningsytan mycket stora byggnader som inte längre används aktivt eller fullt ut inom social- och hälsovården. 

Den andel som byggnadsbeståndet i anslutning till social- och hälsovården utgör i kommunernas balansräkningar varierar kraftigt. På andelen inverkar i betydande utsträckning hur kommunen har ordnat sin primärvård. Om kommunen är med i en samkommun för primärvård, äger samkommunen i regel även byggnadsbeståndet. 

Av de byggnader som används inom social- och hälsovården i kommuner och andra samkommuner än sjukvårdsdistrikt och specialomsorgsdistrikt är enligt NHG:s utredning ca 22 procent äldreboenden och ca 21 procent hälsocentraler. Ungefär lika många, dvs. ca 20 procent, används enligt statistiken som sjukhus. Den näst största andelen, dvs. ca 12 procent, används för boende, dvs. t.ex. servicehus. Resten fördelar sig mellan socialväsendets byggnader och olika specialinrättningar. 

Största delen av det byggnadsbestånd som ägs av kommunerna och som används inom social- och hälsovården finns på markområden som kommunen själv äger. Samkommunernas byggnader finns både på markområden som ägs av samkommunerna och på markområden som ägs av deras medlemskommuner. Dessutom äger många samkommuner även markområden som inte har någon direkt anknytning till den egentliga serviceverksamheten inom social- och hälsovården. Sådana områden är t.ex. rekreationsområden. 

En växande andel av den egendom som hänför sig till serviceproduktionen inom social- och hälsovården i kommuner och samkommuner är aktier och andelar. Statistikuppgifterna ger dock inte någon heltäckande information om vilken andel av aktierna och andelarna i kommunernas balansräkningar som hänför sig till produktionen av social- och hälsovårdstjänster. Exakta uppgifter fås endast genom att granska respektive kommuns balansuppgifter. När det gäller samkommuner är situationen en annan, eftersom samkommunens egendom i princip är avsedd för verksamhet enligt grundavtalet för samkommunen oberoende av typ av egendom. Om en byggnad ägs av kommunens eller samkommunens dotter- eller intressesammanslutning fungerar den egentliga produktionen av social- och hälsovårdstjänster i de lokaler som bolagen äger på basis av hyresavtal. 

Utöver fastighets- och bostadsaktiebolag äger kommunerna och samkommunerna antingen majoriteten eller andelar i olika bolag som stöder eller producerar social- och hälsovårdstjänster, såsom laboratorie- och bilddiagnostikbolag, bolag inom företagshälsovården, bolag som tillhandahåller kostservice, städtjänster och lokalservice samt bl.a. regionala IKT-bolag. 

Många kommuner och samkommuner deltar också i verksamhet som ordnas i enlighet med stiftelselagen. Placeringar i stiftelsernas grundkapital är dock inte sådana tillgångsposter som kan jämföras med ägarandelar och de syns inte i kommunens balansräkning. 

Kommunerna och samkommunerna äger en stor mängd maskiner och produkter som används för social- och hälsovårdstjänsterna samt lös egendom som kan betraktas som omsättningstillgångar, såsom läkemedel och anordningar som används i hälso- och sjukvården. I kommunernas balansräkningar varierar denna tillgångspost i synnerhet beroende på om kommunen själv ordnar primärvården eller om den har ordnats tillsammans med andra kommuner. Uppgifter om sådana tillgångar kan i regel hittas endast i respektive kommuns bokslutsuppgifter och genom att särskilt undersöka tillgångsposterna. I fråga om samkommunerna är situationen en annan, eftersom samkommunens maskiner, produkter och omsättningstillgångar i sin helhet kan anses hänföra sig till den verksamhet som avses i grundavtalet för samkommunen. 

2.13.2  Kommunsektorns egendom i anslutning till räddningsväsendet

Räddningsverkens egendom kan till största delen särskiljas från kommunernas egendom, eftersom merparten av räddningsverken är bokföringsmässigt avskilda enheter. Av de regionala räddningsverken är tio en kommunal balansenhet, åtta är ett kommunalt affärsverk enligt kommunallagen, ett är en kommuns resultatenhet och ett är en kommuns nettoenhet, ett är en samkommuns nettoenhet och ett är en samkommuns affärsverk. 

Enligt bokslutsuppgifterna för 2019 uppgick kommunernas sammanlagda betalningsandel för de regionala räddningsverken till 413 miljoner euro. Kommunernas betalningsandelar för räddningsverken varierade mellan 59 och 104 euro per invånare. Summan inbegriper kommunernas betalningsandelar för omkostnader. I betalningsandelarna ingår inte prehospital akutsjukvård. I bokslutsuppgifterna ingår inte sådana investeringar i räddningsväsendet som finansieras av staten och som har överlåtits till räddningsverken. 

Enligt en utredning som gjordes i december 2015 har räddningsverken sammanlagt 834 byggnader i användning. Av dessa äger kommunerna 603, avtalsbrandkårerna 170, privata aktörer 46 och andra aktörer 15 byggnader. De sammanlagda hyreskostnaderna på basis av de hyresavtal som ingåtts om lokalerna uppgick till 62,1 miljoner euro enligt bokslutsuppgifterna för 2019. Enligt utredningen har räddningsverken utöver byggnaderna även 26 övningsområden. 

Räddningsverkens ekonomiskt mest betydelsefulla materiel består av fordon och farkoster. Enligt uppgifterna för 2019 förfogar räddningsverken över cirka 4 100 fordon, där även bl.a. ambulanser och släckningsbilar ingår. En del av fordonen är leasingfordon. Räddningsverken har dessutom ca 800 farkoster. Som övrig materiel har räddningsverken olika släpvagnar och containrar, snöskotrar, hydrokoptrar, helikoptrar och fjärrstyrda luftfartyg. 

Det sammanlagda balansvärdet för det materiel som räddningsväsendet äger uppgick enligt bokslutet för 2019 till ca 85 miljoner euro. Räddningsväsendets nettoinvesteringar 2019 uppgick till 10,4 miljoner euro och avskrivningarna till 18 miljoner euro. 

2.13.3  Kommunsektorns lånebestånd

Enligt de preliminära bokslutsuppgifterna för 2019 uppgick det sammanlagda lånebeståndet för den kommunala ekonomin, dvs. kommunerna och samkommunerna, i Fastlandsfinland vid utgången av 2019 till cirka 23,1 miljarder euro. Av det sammanlagda lånebeståndet utgjorde kommunernas andel ca 18,4 miljarder euro och samkommunernas andel 4,7 miljarder euro. Kommunsektorns lånebestånd behandlas närmare i avsnitt 2.13.3. 

Kommunernas upplåning är inte så att säga öronmärkt. Detta innebär att fullmäktige i samband med beslutsfattandet inte specificerar vilken andel av tilläggslånen som hänför sig t.ex. till investeringar i social- och hälsovården eller räddningsväsendet eller till något annat angivet behov av finansiering. Det är alltså inte i praktiken möjligt att särskilja skuldbelopp för byggnader eller andra tillgångsposter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet från kommunens övriga lånebestånd utan djupgående och grundlig analys av kommunens beslutshistorik, utvecklingen av lånebeståndet och genomförandet av investeringar. 

Största delen av de lån som samkommunerna för social- och hälsovård upptar föranleds av finansieringen av investeringar. I vissa samkommuner med störst underskott föranleds en del av upplåningen av ett underskott i driftsekonomin. Frågan behandlas närmare i avsnitt 2.7.7. 

Det är alltså inte i praktiken möjligt att särskilja skuldbelopp för byggnader eller andra tillgångsposter inom social- och hälsovården från kommunens övriga lånebestånd utan djupgående och grundlig analys av kommunens beslutshistorik, utvecklingen av lånebeståndet och genomförandet av investeringar. 

Enligt 1 § i lagen om Kommunernas garanticentral (487/1996) är Kommunernas garanticentral en offentligrättslig anstalt vars syfte är att trygga och utveckla en gemensam medelsanskaffning för kommunerna. För att detta syfte ska nås kan garanticentralen på det sätt som föreskrivs i 1 a § i den lagen bevilja garantier för sådan medelsanskaffning till kreditinstitut som direkt eller indirekt ägs av kommunerna eller lyder under kommunernas bestämmanderätt att medlen lånas ut till kommuner och samkommuner samt sammanslutningar som helt ägs av kommunerna eller helt lyder under deras bestämmanderätt. Garanticentralen kan bevilja garantier även för sådan medelsanskaffning till kreditinstitut som avses i lagens 1 § att medlen lånas ut till sammanslutningar som anges av statliga myndigheter och som hyr ut eller producerar och håller bostäder på sociala grunder, eller till sammanslutningar som lyder under sådana sammanslutningars bestämmanderätt. 

För närvarande finns det ett sådant i lagen avsett kreditinstitut som direkt eller indirekt ägs av kommunerna eller lyder under kommunernas bestämmanderätt, nämligen Kommunfinans Abp. Den ägs av kommunerna, Keva och staten. Av de lån som samkommunerna för sjukvårdsdistrikten har är en betydande del för närvarande lån som beviljats av Kommunfinans Abp. Dessutom har sjukvårdsdistrikten leasingavtal som ingåtts med Kommunfinans Abp med tanke på olika slag av investeringar i lokaler och produkter samt ett stort antal derivatavtal. Saken behandlas mera ingående i avsnitt 4.2.1.5.8 i propositionen. 

Medlemssamfund i garanticentralen är enligt 2 § i lagen om Kommunernas garanticentral de kommuner som var medlemssamfund i garanticentralen den 1 januari 2007. Andra kommuner kan ansluta sig till garanticentralen genom ett skriftlig meddelande till garanticentralens styrelse. En kommun som är medlem i garanticentralen kan inte utträda ur den och en kommun som blir medlem i garanticentralen är ansvarig för garanticentralens förbindelser på samma sätt som de kommuner som blev medlemmar i garanticentralen när den inrättades. Enligt 10 § i lagen svarar medlemssamfunden tillsammans för finansieringen av garanticentralens utgifter och förbindelser, om dessa inte annars kan täckas, i proportion till invånarantalet. 

Bestämmelserna i 1 och 1 a § i lagen om Kommunernas garanticentral och som följd av dem Kommunfinans Abp:s lånevillkor medför att krediter som beviljas av Kommunfinans Abp inte utan lagstiftningsåtgärder kan överföras till sådana aktörer, i fråga om vilka garanticentralen enligt nämnda bestämmelser inte kan bevilja garanti för sådan medelsanskaffning till kreditinstitut där medlen lånas ut till aktörerna i fråga. 

2.13.4  Kommunsektorns avtal

i 8 § 1 mom. i kommunallagen föreskrivs det att ”kommunen kan själv organisera de uppgifter som åligger den enligt lag eller avtala om att organiseringsansvaret överförs på en annan kommun eller en samkommun”. Vid lagstadgat samarbete ansvarar den andra kommunen eller samkommunen för organiseringen av uppgifterna för kommunens räkning. Enligt 9 § 1 mom. i den lagen kan kommunen eller samkommunen antingen själv producera de tjänster som omfattas av dess organiseringsansvar eller enligt avtal skaffa dem av andra tjänsteproducenter. Som helhet betraktat producerar de offentliga samfunden alltjämt största delen av de lagstadgade tjänsterna inom social- och hälsovården, även om kommunala tjänster i allt högre grad också produceras av privata tjänsteleverantörer. 

Med tanke på kommunalekonomin gäller de viktigaste avtalen produktionen av tjänster och anskaffningen av material. År 2019 uppgick kommunernas och samkommunernas köpta tjänster till ca 24,9 miljarder euro och materialköpen till ca 3,7 miljarder euro. 

En betydande del av avtalen inom kommunsektorn gäller lokaler. Utöver sedvanliga hyreskontrakt används många olika modeller på s.k. fastighetsleasingavtal, vilka i regel är långfristiga avtal om rätten att använda byggnader. De olika avtalstyperna skiljer sig från varandra närmast i fråga om huruvida avtalet gäller en rätt eller skyldighet att lösa in objektet eller inte när avtalsperioden går ut. Hyresavtal ingås inte bara med aktörer utanför kommunsektorn utan även i stor utsträckning med dottersammanslutningar till kommunen eller samkommunen, dvs. med ovan avsedda fastighetsaktiebolag. 

Räddningsverkens centrala avtalsstock består av hyresavtal, brandkårsavtal med avtalsbrandkårerna samt leasing- och upphandlingsavtal. Dessutom har områdena ingått avtal om ömsesidigt samarbete, t.ex. om funktioner i anslutning till räddningsverksamhetens lägescentral, avtal om samarbete med andra säkerhetsmyndigheter och avtal i anslutning till den prehospitala akutsjukvården. Det finns även olika avtal i anslutning till IKT-tjänsterna och tjänsterna i anslutning till ekonomi- och personalförvaltningen. Tidpunkten för när avtalen löper ut varierar och det finns inte någon riksomfattande databas över dem. 

2.13.5  Samkommuner för social- och hälsovård

Sjukvårdsdistrikten är de största samkommunerna för social- och hälsovård om man ser till driftsekonomin, antalet anställda och egendomen. Enligt bokslutsuppgifterna uppgick sjukvårdsdistriktens verksamhetsintäkter 2019 till sammanlagt ca 11,3 miljarder euro och verksamhetskostnaderna till sammanlagt 11,0 miljarder euro. Verksamhetskostnaderna för det största sjukvårdsdistriktet, dvs. Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt, uppgick till ca 2,409 miljarder euro och för det minsta sjukvårdsdistriktet, dvs. Länsi-Pohja sjukvårdsdistrikt, till ca 128,7 miljoner euro. 

År 2019 uppgick lånebeståndet för samkommunerna i Fastlandsfinland enligt de preliminära bokslutsuppgifterna till 4,7 miljarder euro, vilket innebär att samkommunernas lånebestånd var ca 850 euro/invånare. Av samkommunernas lånebestånd hade samkommunerna för sjukvårdsdistrikten en andel på ca 2,8 miljarder euro. Samkommunernas relativa skuldsättningsgrad vid utgången av 2019 var 44,6 procent och soliditeten 33,5 procent. Den relativa skuldsättningsgraden i samkommunerna för sjukvårdsdistrikt varierade mellan 15,5 och 138,2 procent och soliditeten mellan 6,9 och 47,2 procent. Samkommunerna i Fastlandsfinland hade i balansräkningen för 2019 byggnader till ett värde av 3,945 miljarder euro, varav 2,553 miljarder euro i samkommuner för sjukvårdsdistrikt. Av alla samkommuner för social- och hälsovården hade samkommunen för Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt mest lån (527 miljoner euro) och samkommunen för Mellersta Finlands sjukvårdsdistrikt näst mest lån (434 miljoner euro) och vid utgången av 2019. 

En del av samkommunerna för social- och hälsovård uppvisar ett betydande underskott. De största underskotten i balansräkningarna för samkommunerna för social- och hälsovård på basis av de preliminära bokslutsuppgifterna för 2019 (1000 €): 

Tabell 11: De största underskotten för samkommunerna för social- och hälsovård i boksluten för 2019 (1 000 €) 

Samkommun 

Underskott (1 000 €) 

Samkommunen för Norra Savolax sjukvårdsdistrikt 

-17 602  

Samkommunen för social- och hälsovården i Södra Karelen  

-15 925  

Samkommunen för Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt  

-15 022  

Samkommunen för social- och hälsovårdstjänster i Norra Karelen  

-9 306  

Samkommunen för Länsi-Pohja social- och hälsovårdstjänster och sjukvårdsdistrikt  

-7 948  

Samkommunen för Mellersta Finlands sjukvårdsdistrikt  

-7 634  

Samkommunen för Centrala Tavastlands sjukvårdsdistrikt  

-7 182  

Samkommunen JIK-peruspalveluliikelaitoskuntayhtymä  

-4 519  

Samkommunen för social- och hälsovårdstjänster i Södra Savolax  

-4 284  

Samkommunen för Satakunta sjukvårdsdistrikt  

-3 665  

Samkommunen för Södra Österbottens sjukvårdsdistrikt  

-2 873  

Samkommunen Oulunkaaren kuntayhtymä  

-1 379  

Koncernstrukturen hos samkommunerna för social- och hälsovård har behandlats ovan i avsnitt 2.7.6.4. 

När en samkommuns ansvar för ordnandet av tjänster överförs till en annan aktör som ordnar tjänster, ska samkommunen i regel upplösas eller dess grundavtal ändras i överensstämmelse med de nya uppgifter för samkommunen som eventuellt blivit kvar. 

Enligt 56 § i kommunallagen ska det i grundavtalet för en samkommun bestämmas om medlemskommunernas andelar i samkommunens tillgångar och deras ansvar för samkommunens skulder samt om annat som gäller samkommunens ekonomi. I grundavtalet ska det också bestämmas om förfarandet vid upplösning och likvidation av samkommunen samt om ställningen för en medlemskommun som utträder ur samkommunen och för de medlemskommuner som fortsätter verksamheten. I bokföringslagen eller någon annan lagstiftning ingår inte några bestämmelser om upplösning av en samkommun, utan upplösning är ett avtalsärende mellan medlemskommunerna som förutsätter beslut av medlemskommunernas fullmäktige. 

Medlemskommunens andel i en samkommun är den post som hör till medlemskommunens balansräkning. I medlemskommunernas balansräkningar (aktier och andelar i form av placeringar) framställs anskaffningsutgifterna för samkommunsandelarna. Anskaffningsutgiften i medlemskommunens balansräkning och medlemskommunens andel av samkommunens grundkapital motsvarar inte nödvändigtvis varandra. En eventuell skillnad realiseras i samband med att en samkommun upplöses och inverkar på resultatet i kommunens bokslut. Dessa skillnader borde dock inte vara av betydande storlek. 

Senast när samkommunerna upplöses måste medlemskommunerna svara för sin andel av samkommunens underskott. Ansvarsförhållandena mellan medlemskommunerna vid täckandet av underskott grundar sig på bestämmelserna i grundavtalen för samkommunerna. I regel svarar medlemskommunerna för samkommunens underskott i förhållande till sina medlemsandelar. Underskotten har sannolikt till stor del uppkommit genom att priserna på samkommunens tjänster och utgifterna för tjänsteproduktionen inte har motsvarat varandra. Vad gäller orsakerna till underskottet samt beräkningsprinciperna kan det också mellan samkommuner finnas skillnader som delvis uppkommit redan vid övergången till det nuvarande bokföringssystemet. 

Bokföringsnämndens kommunsektion har i sitt utlåtande 113/2015 tagit ställning till behandlingen av en samkommuns underskott i medlemskommunernas bokföring. Enligt utlåtandet ska medlemskommunen bokföra sin andel av samkommunens underskott som avsättning, om underskottet sannolikt inte kan täckas inom en nära framtid genom t.ex. andra åtgärder som samkommunen beslutar om. Om inga åtgärder för att täcka samkommunens underskott har vidtagits eller planerats anser kommunsektionen att medlemskommunen ska ha särskilda grunder för att kunna motivera att förutsättningarna för en avsättning i kommunens bokslut inte uppfylls. 

När medlemskommunerna har beslutat att upplösa en samkommun genomförs en likvidation av samkommunen. Vid likvidationen fattas det beslut om hur medlemskommunerna svarar för samkommunens förbindelser och om hur samkommunens tillgångar fördelas. Även överföringen av samkommunens gällande ansvarsförbindelser ska utredas när en samkommun upplöses. 

I 5 kap. 14 § i bokföringslagen finns bestämmelser om avsättningar. I samkommunerna för sjukvårdsdistrikten är i synnerhet ansvarsförsäkringarna för patientskador sådana avsättningar som avses i bestämmelsen. Den nya patientförsäkringslagen (948/2019) trädde i kraft i augusti 2019. Patientförsäkringssystemet fungerar så att alla sjukvårdsdistrikt utom ett har tecknat en i den gällande lagen avsedd försäkring hos Patientförsäkringscentralen. Försäkringspremierna är indelade i en kontantbetalning och en ansvarsskuld. De avsättningar för ersättning som ska betalas i framtiden kvarstår som skuld. Eftersom nya patientskador inträffar varje år och dessa till stor del dock inte genast realiseras till betalning, utan det görs avsättningar för dem, har skuldbeloppet ökat varje år. De årliga betalningarna har de senaste åren uppgått till 25–31 miljoner euro inom den offentliga sektorn. Ökningen av skulden har årligen varierat mellan 1 och 42 miljoner euro. Sjukvårdsdistrikten ansvarar för kostnaderna för patientförsäkringen i kommunerna och samkommunerna för hälso- och sjukvård inom sitt område. På 2019 års nivå uppgår sjukvårdsdistriktens ansvar för ansvarsförsäkringen för patientskador till sammanlagt ca 285,4 miljoner euro. Vid upplösningen av samkommuner har det iakttagits ett förfarande där avsättningarna i den samkommun som upplöses tas upp i medlemskommunens balansräkning, om de förpliktelser och ansvarsförbindelser som de grundar sig på gäller uppgifter som återförs till medlemskommunen. 

2.14  Personal

2.14.1  Antal anställda och personalstruktur

Var femte löntagare i Finland arbetar inom kommunsektorn. I oktober 2019 arbetade sammanlagt 422 000 anställda i kommuner och samkommuner. Därtill hade drygt 28 000 personer arbets- eller tjänstledighet utan lön. (Statistikcentralen, Löner inom kommunsektorn) Kvinnornas andel av hela kommunsektorns personal är 80 procent, och personalens medelålder är 45,7 år. 

Av kommunernas och samkommunernas utgifter utgör ungefär hälften personalutgifter. År 2018 uppgick kommunernas och samkommunernas sammanlagda arbetskraftskostnader till 20,6 miljarder euro, varav lönekostnaderna var 16,4 miljarder euro och de pensions- och andra indirekta socialförsäkringsavgifter som arbetsgivaren betalar 4,2 miljarder euro. 

Inom kommunernas och samkommunernas social- och hälsovårdstjänster fanns det 2019 sammanlagt 205 864 anställda. Av dessa arbetade ca 44 procent i kommuner och ca 56 procent i samkommuner. Social- och hälsovårdstjänster omfattar bl.a. primärvård, specialiserad sjukvård, tandvård, hemservice och annan äldreomsorg, tjänster för personer med funktionsnedsättning, tjänster inom barnskyddet och andra tjänster inom socialvården samt nödvändig förvaltning. I Statistikcentralens näringsgrensindelning är barndagvård och småbarnspedagogik placerade under socialväsendet, men i kommunerna har verksamheten överförts så att den lyder under bildningsväsendet. Barndagvården och småbarnspedagogiken ingår inte i det ovannämnda antalet. 

De vanligaste yrkesbeteckningarna inom den kommunala vårdsektorn är sjukskötare, närvårdare, hälsovårdare och lokalvårdare. 

Av social- och hälsovårdspersonalen är ca 15 anställda i tjänsteförhållande och 85 procent i arbetsavtalsförhållande. I regel är alla andra kommunala läkare förutom tandläkare vid en hälsovårdscentral anställda i tjänsteförhållande. Av socialarbetarna är 79 procent anställda i tjänsteförhållande. 

Räddningsväsendet är en personaldominerad bransch. År 2019 var personalkostnadernas andel av omkostnaderna 64 procent. Dessutom var de köpta tjänsternas andel av omkostnaderna 13 procent. I de köpta tjänsterna ingår kostnader för stödtjänster och avtalspersonal, vilka räknas till personalkostnaderna. 

Enligt 25 § i räddningslagen ska det lokala räddningsväsendet ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet. Räddningsverket utför de praktiska uppgifterna inom räddningsväsendet. En del av uppgifterna har dock uttryckligen angetts för sådana företrädare för räddningsmyndigheterna som är i det lokala räddningsväsendets tjänst. Dessa uppgifter är i regel förenade med avsevärd utövning av offentlig makt. Största delen (70 %) av dem som deltar i räddningsverksamhet är anställda i tjänsteförhållande. 

Den personal som står i tjänsteförhållande och arbetsavtalsförhållande till det lokala räddningsväsendet består av heltidsanställda och delvis också av arbetstagare med uppgiften som bisyssla. De personer som förordnats till räddningsmyndigheter står i tjänsteförhållande till en kommun eller samkommun. År 2019 fanns det sammanlagt 6 217 heltidsanställda, av vilka 599 arbetade inom förvaltning och stödtjänster, 3 857 inom räddningsverksamhet och 1 416 personer uteslutande inom prehospital akutsjukvård. Det fanns 345 personer som arbetade inom säkerhetstjänsterna med uppgiften som huvudsyssla, men största delen av räddningsverkens personal utförde arbete med förebyggande av olyckor vid sidan av sin egen tjänst. Dessutom producerade räddningsväsendets personal merparten av den brådskande prehospitala akutsjukvården. År 2019 uppgick personalen med uppgiften som bisyssla till totalt 4 174 personer. De vanligaste yrkesbeteckningarna inom räddningsväsendet är brandman, förstavårdare, överbrandman och brandförman. 

Enligt 25 § i räddningslagen kan det lokala räddningsväsendet i räddningsverksamheten anlita en frivillig brandkår, anstaltsbrandkår, industribrandkår, militärbrandkår (avtalsbrandkårer) eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Avtalsbrandkårer och andra sammanslutningar som avses i räddningslagen får dock inte tilldelas uppgifter som innebär avsevärd utövning av offentlig makt. Sådana uppgifter är t.ex. utövande av myndighetsbefogenheter eller uppgifter som hör till inspektions- eller tillsynsverksamhet. Enligt uppgifter från 2019 fanns det 703 avtalsbrandkårer i Finland, och de hade ungefär 15 358 larmdugliga medlemmar. Med avtalsbrandkårer avses sådana frivilliga brandkårer som bildats som föreningar och brandkårer som inrättats för ett företags eller en anläggnings eget behov och med vilka det lokala räddningsväsendet har slutit ett avtal om utförande av vissa av det lokala räddningsväsendets uppgifter. 

Ungefär hälften av medlemmarna i avtalsbrandkårerna får ersättning för deltagande i räddningsverksamhet. Avtalsbrandkåren eller räddningsverket kan vara lönebetalare. Personalen kan stå i direkt arbetsavtalsförhållande till räddningsverket eller avtalsbrandkåren med uppgiften som bisyssla. De kostnader som avtalspersonalen för med sig utgör i genomsnitt ca 18 procent av räddningsverkens totala kostnader. I kostnaderna ingår ersättningar till föreningar. 

Kompetenskraven för personalen inom räddningsväsendet grundar sig på räddningsverkens risk- och omvärldsanalyser. I fråga om avtalsbrandkårerna fastställs kompetenskraven för personalen i brandkårsavtalen. För manskap, underbefäl och befäl i huvudsyssla som är anställda vid ett räddningsverk och deltar i räddningsverksamheten är behörighetsvillkoren för en tjänst eller en uppgift sådan examen inom räddningsbranschen som motsvarar tjänsten eller uppgiften. Av personer i bisyssla och de personer som hör till avtalsbrandkårer eller till andra sammanslutningar som ingått avtal krävs utbildning i enlighet med Räddningsinstitutets läroplan för deltagande i räddningsverksamheten. 

I anställningsförhållandena iakttas beroende på uppgift arbetskollektivavtalet för kommunala tjänsteinnehavare eller det kommunala arbetskollektivavtalet för teknisk personal. Avlöningen för ordinarie tjänsteinnehavare består i allmänhet av en grundlön som är samma för alla, ett branschtillägg som grundar sig på erfarenhetsår och en individuell lönedel. Till personalen betalas dessutom utryckningspenningpenning för deltagande i larm utanför tjänstetid och eventuella övertidsersättningar. Avtalspersonalen får dessutom timersättning för deltagande i övningar och larm. 

Till skillnad från könsfördelningen för hela kommunsektorns personal är räddningsväsendet en starkt mansdominerad bransch. Av de 6 217 heltidsanställda inom räddningsväsendet år 2019 var 312 kvinnor, dvs. 5 procent av de anställda. I avtalsbrandkårsverksamheten deltog sammanlagt 1 204 kvinnor, dvs. 7,8 procent av hela personalen vid avtalsbrandkårerna.  

Av de heltidsanställda inom den operativa räddningsverksamheten utgör den största gruppen 50–59-åringar, vilka utgjorde ca 29 procent av personalen 2019. Den näst största åldersgruppen var 30–39-åringarna (28,6 procent). 

2.14.2  Lagstiftning som tillämpas på personalen

Enligt kommunallagen ska kommunala uppgifter i vilka offentlig makt utövas skötas i tjänsteförhållande. Bestämmelser om kommunala tjänsteförhållanden finns i kommunallagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (304/2003). I kommunallagen föreskrivs bl.a. om inrättande och indragning av tjänster. I lagen om kommunala tjänsteinnehavare ingår bl.a. bestämmelser om tjänsteförhållandets början, tjänsteinnehavarens allmänna skyldigheter, uppsägning och hävning av ett tjänsteförhållande, permittering och tjänsteförhållanden för viss tid. 

De centrala bestämmelserna om kommunala arbetstagare, dvs. anställda i arbetsavtalsförhållande, finns i arbetsavtalslagen (55/2001). Den rättsliga ställningen för kommunala arbetstagare bestäms i huvudsak på samma sätt som inom den privata sektorn, men kommunalt anställda arbetstagare har ändå ett mera omfattande straffrättsligt ansvar än arbetstagare inom den privata sektorn. Också arbetsgivarens rätt att ingå arbetskollektivavtal avviker från det som gäller för den privata sektorn. 

I speciallagstiftningen kan det finnas särskilda bestämmelser som gäller vissa grupper av tjänsteinnehavare. I strafflagen (39/1889) regleras tjänsteinnehavarnas straffrättsliga tjänsteansvar. Tjänsteinnehavarnas skadeståndsansvar bestäms enligt skadeståndslagen (412/1974). 

Skadeståndsansvaret för kommunalt anställda är inte beroende av anställningsförhållandets form, utan ett offentligt samfund är enligt 3 kap. 2 § i skadeståndslagen skyldigt att ersätta en skada som har förorsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Samma skadeståndsskyldighet åligger ett annat samfund som på grund av lag, förordning eller bemyndigande i lag har hand om en offentlig uppgift. 

2.14.3  Pensioner

Keva sköter pensionsärendena för kommunsektorns, statens, kyrkans och FPA:s personal. Keva är ett självständigt offentligrättsligt samfund, vars verksamhet grundar sig på lagen om Keva (66/2016). Keva har hand om arbetspensionstjänsterna för ca 1,3 miljoner anställda och pensionstagare inom den offentliga sektorn. 

Vid utgången av 2019 hade Keva ca 1 100 medlemssamfund som arbetsgivarkunder. Till medlemssamfunden hör alla Finlands städer, kommuner och samkommuner samt en del av de kommunala föreningarna och aktiebolagen. Därtill har Keva ca 900 arbetsgivarkunder inom staten och kyrkan. Även Folkpensionsanstalten är arbetsgivarkund hos Keva. 

Keva svarar för finansiering av pensionerna för kommunsektorns personal och för placeringen av pensionsmedlen. Pensionerna finansieras genom avgifter som tas ut hos kommunsektorns arbetsgivare och arbetstagare. Utgångspunkten för finansieringen av det kommunala pensionssystemet är hela kommunsektorns gemensamma ansvar. Pensionsanstaltens delegation beslutar om fördelningen av pensionsanstaltens utgifter mellan medlemssamfunden. Delegationen fastställer även storleken på den kommunala pensionsavgiften. År 2019 uppgick Kevas avgiftsinkomster till ca 5,1 miljarder euro. 

Med hjälp av pensionsansvarsfonden förbereder man sig på framtida pensionsansvar. Fonden är till sin karaktär en buffertfond. Kevas delegation beslutar årligen om det belopp som ska överföras till pensionsansvarsfonden. När pensionsansvarsfondens medel placeras ska enligt lagen om Keva placeringarnas säkerhet, avkastning och likviditet tryggas samt placeringarna diversifieras. Placeringstillgångarna uppgår till ca 56,2 miljarder euro (31.12.2019). 

Under de följande tio åren går över 170 000 personer inom kommunsektorn i pension, dvs. ungefär en tredjedel av alla arbetspensionsförsäkrade kommunalt anställda (ca 523 000 försäkrade i arbetsavtals- eller tjänsteförhållande 31.12.2018). Detta innebär att pensionskostnaderna inom kommunsektorn ökar avsevärt och att det ställs stora krav på rekryteringen. Den belastning som pensionskostnaderna medför kan delvis minskas genom fondering av pensionsskyddet. 

Vid utgången av 2018 var 535 493 personer försäkrade i det kommunala pensionssystemet, av dessa var ca 77 procent kvinnor. De försäkrades medelålder var 45,2 år, vilket är lägre än inom den offentliga sektorn i genomsnitt. 

Kevas medlemssamfunds betalningsandelar består fr.o.m. den 1 januari 2019 av en lönebaserad pensionsavgift och en pensionsutgiftsbaserad avgift. Den lönebaserade pensionsavgiften för Kevas medlemssamfund beräknas enligt de beräkningsgrunder som Kevas delegation fastställt den 30 november 2018. Beloppet av den lönebaserade avgiften påverkas av den arbetsinkomstbaserade pensionsavgiften, den genomsnittliga invalidpensionsavgiften och den övre gränsen för riskkoefficienten för arbetsoförmåga, vilka fastställs årligen genom beslut av delegationen.  

Principerna för hur den lönebaserade pensionsavgiften fastställs motsvarar i tillämpliga delar i hög grad motsvarande principer som gäller för ArPL-avgiften. Likheten med ArPL-avgiften är viktig för att pensionsavgifterna inte ska påverka utformningen av servicestrukturen. Kevas avgiftsstruktur behandlar det arbete som årligen utförs i alla medlemssamfund neutralt i förhållande till ArPL-systemet. 

Den lönebaserade pensionsavgiften kompletteras av den pensionsutgiftsbaserade avgiften, genom vilken återstoden av de avgifter samlas in som pensionsavgiftsinkomsten på ArPL-nivå inte täcker. Dess storlek varierar årligen mellan 4 och 6 procent. Genom den pensionsutgiftsbaserade avgiften täcks det bättre pensionsskydd som personalen tjänat in före pensionsreformerna samt den tilläggskostnad som följer av den kvinnodominerade strukturen i kommunsektorn, såsom av en längre livslängd hos kvinnor. Sådana organisationer som har inrättats efter 2005 betalar inte någon pensionsutgiftsbaserad avgift, vilket innebär att tilläggsansvaret till största delen bärs av kommunerna och samkommunerna. Endast en del av kommunernas privaträttsliga organisationer, t.ex. kommunala bolag, betalar pensionsutgiftsbaserade avgifter. 

2.14.4  Utövning av offentlig makt och tjänsteansvar

Kommunerna och samkommunerna har personal såväl i tjänsteförhållande som i arbetsavtalsförhållande. Enligt 87 § 2 mom. i kommunallagen ska uppgifter i vilka offentlig makt utövas skötas i tjänsteförhållande. 

I enlighet med 57 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska kommunen och samkommunen ha nödvändig personal för de uppgifter vid verksamhetsenheterna inom hälso- och sjukvården där det ingår utövning av offentlig makt. En person vars uppgifter omfattar utövning av offentlig makt ska stå i tjänsteförhållande till kommunen eller samkommunen. Enligt 49 a § i socialvårdslagen ska varje kommun till sitt förfogande ha tjänster vilka tillhandahålls av en tjänsteinnehavare som deltar i klientarbetet och har yrkesmässig behörighet som socialarbetare. 

Dessa allmänna bestämmelser om användningsområdet för tjänsteförhållanden styr valet av anställningsform i kommuner och samkommuner. Det är emellertid möjligt att avvika från bestämmelserna genom att särskilt föreskriva om undantag genom lag. Om det samtidigt är fråga om att offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter, ska regleringen uppfylla kraven enligt 124 § i grundlagen. 

Bestämmelser om ansvar för ämbetsåtgärder finns i 118 § i grundlagen. I tjänsteansvaret ingår både skadeståndsrättsligt och straffrättsligt ansvar. Bestämmelser om straffrättsligt tjänsteansvar finns i 40 kap. i strafflagen. I 40 kap. 11 § definieras vem som ska betraktas som tjänsteman och vilka andra grupper av personer som omfattas av tillämpningsområdet för bestämmelserna om tjänstebrott. Enligt 12 § 1 mom. i kapitlet ska bestämmelserna om tjänstemän även tillämpas på personer som utövar offentlig makt. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska bestämmelserna i 1–3, 5 och 14 § i kapitlet tillämpas på offentligt anställda arbetstagare, dock inte avsättningspåföljden. Med en offentligt anställd arbetstagare avses enligt 40 kap. 11 § 3 punkten i strafflagen den som står i arbetsavtalsförhållande till staten, till en kommun eller till en samkommun eller till något annat offentligt samfund eller en inrättning som nämns i den paragrafen. Om en arbetstagare vid ett offentligt samfund utövar offentlig makt i sina uppgifter, betraktas han eller hon som en person som utövar offentlig makt och bestämmelserna om personer som utövar offentlig makt ska tillämpas på honom eller henne. Det som i 3 kap. 2 § i skadeståndslagen föreskrivs om vållande av den som utövar offentlig makt tillämpas förutom på offentliga samfund också på andra samfund som på grund av lagar, förordningar eller bemyndiganden i lag har hand om offentliga uppgifter och i samband med dess uppgifter utövar offentlig makt. Enligt bestämmelsen är offentliga samfund skyldiga att ersätta skada som orsakats genom fel eller försummelse vid utövning av offentlig makt. Ersättningsskyldighet inträder dock bara om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på fullgörandet av åtgärden eller uppgiften. 

2.14.5  Överlåtelse av rörelse

Enligt 1 kap. 10 § i arbetsavtalslagen ska de rättigheter och skyldigheter som följer av anställningsförhållandena vid en överlåtelse av rörelse övergå som sådana på rörelsens nya innehavare. I 25 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs det om överlåtelse av rörelse för tjänsteinnehavares del på motsvarande sätt. Avsikten är att bestämmelserna ska motsvara artikel 1 i överlåtelsedirektivet (2001/23/EG). 

Med överlåtelse av rörelse avses allmänt en situation där ett företag eller en funktionell del av det överlåts till ett annat företag på ett sådant sätt att den överlåtna affärsverksamheten behåller sin identitet och verksamheten fortsätter utan avbrott. I den regeringsproposition genom vilken arbetsavtalslagen stiftades (RP 157/2000) har det också förutsatts att rörelsen efter överlåtelsen förblir oförändrad eller likartad. 

I samband med överlåtelse av en rörelse övergår de personer som är anställda inom den överlåtna affärsverksamheten till förvärvaren som s.k. gamla arbetstagare med villkoren i arbetsavtalsförhållandet eller tjänsteförhållandet oförändrade. 

2.14.6  Tjänste- och arbetskollektivavtal som tillämpas på personalen

Anställningsvillkoren för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare regleras i de kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalen. De kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalen gäller i regel all personal oavsett anställningsform. En del avtalsbestämmelser gäller endast tjänsteinnehavare och andra endast arbetstagare. 

I lagen om kommunala tjänstekollektivavtal (669/1970) föreskrivs det om förfarandet för överenskommelse om tjänsteinnehavarnas lön och övriga villkor i tjänsteförhållandet samt om de frågor i vilka överenskommelse inte kan träffas. 

I lagen om kommunala arbetsmarknadsverket (254/1993) föreskrivs det om det kommunala arbetsmarknadsverkets ställning och uppgifter. 

För anställningsvillkoren för kommunernas och samkommunernas personal finns följande separata avtal: 

* det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA, gäller alla branscher som nedan nämnda avtal inte gäller, inklusive social- och hälsovårdspersonal och personal inom småbarnspedagogik), 

* tjänste- och arbetskollektivavtalet för undervisningspersonal (UKTA), 

* tjänstekollektivavtalet för läkare (LÄKTA), 

* tjänste- och arbetskollektivavtalet för teknisk personal (TS), samt 

* arbetskollektivavtalet för timavlönade (TIM-AKA). 

Av dessa gäller alla andra utom UKTA personalen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. 

De nuvarande kommunala affärsverken (affärsverk i kommuner, affärsverk i samkommuner och affärsverkssamkommuner) utgör en del av en kommuns eller samkommuns egentliga organisation, och deras personal och intressebevakning jämställs med anställda inom kommunsektorn. På landskapsförbundens personal tillämpas det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA). 

Föreningen Avaintyönantajat AVAINTA ry sköter arbetsgivarnas intressebevakning för aktiebolag eller stiftelser där kommuner eller samkommuner har bestämmande inflytande, andra sammanslutningar eller stiftelser samt privata tjänsteproducenter. Dess beslutsfattande är kopplat till den representation som Finlands Kommunförbund, kommunerna och de nämnda sammanslutningarna har. Avaintyönantajat AVAINTA ry:s avtalsverksamhet omfattar totalt ca 610 organisationer och 42 500 personer. Av dessa finns ca 7 800 personer inom social- och hälsovården (inrättningar för vård och omsorg, servicehus, företagshälsovårdsstationer, läkarstationer, hushållstjänster osv.). 

Avaintyönantajat AVAINTA ry har ett allmänt kollektivavtal som täcker alla dess branscher. Det finns små skillnader i anställningsvillkoren mellan den privata sektorns och kommunernas avtal, men lönerna och övriga villkor är till stor del likadana. 

Dessutom har en del av de kommunala bolagen, samkommunerna och stiftelserna samt föreningarna kommit överens om intressebevakningen med medlemsförbunden inom Finlands näringsliv, varvid avtalen inom dessa branscher tillämpas (knappt 3 000 anställda). 

2.14.7  Intressebevakning för arbetsgivare

I lagen om kommunala arbetsmarknadsverket föreskrivs om det kommunala arbetsmarknadsverkets ställning och uppgifter. Enligt lagen bevakar kommunala arbetsmarknadsverket kommunernas och samkommunernas intressen i arbetsmarknadsfrågor och förhandlar och avtalar på deras vägnar om anställningsvillkoren för kommunala tjänsteinnehavare och arbetstagare. Kommunala arbetsmarknadsverket kan också ge rekommendationer om allmänna anställningsfrågor, om resultatinriktningen i den kommunala serviceproduktionen och om arbetslivskvaliteten. I lagen ingår också bestämmelser om arbetsmarknadsverkets ekonomi och kommunernas betalningsandelar. Utgifterna för arbetsmarknadsverket tas hos kommunerna ut i form av betalningsandelar som till hälften bestäms i förhållande till kommunalskattesatsen och till hälften i förhållande till invånarantalet. 

Kommunala arbetsmarknadsverket har sedan 1993 varit en del av Finlands Kommunförbund. Verket tog 2010 även i bruk namnet KT Kommunarbetsgivarna. 

Kommunala arbetsmarknadsverkets beslutanderätt utövas av dess delegation. Finansministeriet förordnar delegationens medlemmar och suppleanter för en fyraårsperiod som börjar den 1 oktober året efter ett kommunalval. Delegationen består av 11 medlemmar med en personlig suppleant för var och en av dem. Medlemmarna i delegationen för kommunala arbetsmarknadsverket representerar den kommunala arbetsgivaren och står i ett centralt förtroendeuppdrags- eller anställningsförhållande till en kommun, en samkommun eller kommunernas centralorganisation. När medlemmar förordnas ska det tas hänsyn till de rådande politiska styrkeförhållandena i kommunerna samt opartiskhet. 

Bestämmelser om det kommunala systemet med tjänste- och arbetskollektivavtal finns i lagen om kommunala tjänstekollektivavtal och i lagen om kommunala arbetskollektivavtal. 

Kommunsektorns avtalssystem omfattar kommunerna och samkommunerna i Fastlandsfinland samt kommunala affärsverk och personal i anställning hos dem. 

De kommunala arbets- och tjänstekollektivavtalen avtalas och förhandlas med de huvudavtalsorganisationer som representerar personalen. Förhandlings- och avtalsparterna har överenskommits i det kommunala huvudavtalet. Förhandlingssystemet har enligt behov reviderats så att det motsvarar fältet av arbetsmarknadsorganisationer. Kommunala arbetsmarknadsverket och de lokala arbetsgivarnas förhandlingsparter är numera Julkisen alan unioni JAU, Social- och hälsovårdens förhandlingsorganisation Sote och Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU. 

Intressebevakningen för kommunala affärsverk sker i samma ordning. Intressebevakningen för arbetsgivarna i bolag som ägs av kommunerna eller som kommunerna har bestämmande inflytande över åläggs inte kommunala arbetsmarknadsverket enligt lagen om kommunala arbetsmarknadsverket. En del av dessa bolag har organiserat sig i Avaintyönantajat AVAINTA ry, som inte hör till centralorganisationerna på arbetsmarknaden, en del i sin tur i arbetsgivarförbund som lyder under Finlands näringsliv. 

2.15  Allmänna bestämmelser om förvaltningen

Den institutionella strukturen för den offentliga förvaltningen består av två förvaltningsnivåer, statsförvaltningen och kommunalförvaltningen. Bestämmelser om den offentliga förvaltningens verksamhet finns i de så kallade allmänna förvaltningslagarna, vilka tillämpas på behandling av förvaltningsärenden och annan myndighetsverksamhet alltid, om inte något annat särskilt föreskrivs, samt i flera andra lagar som delvis också tillämpas på privaträttslig verksamhet. Däremot förutsätter tillämpningen av bestämmelserna i många lagar att en myndighet fastställs i lag. 

Ovan avsedda lagar är t.ex. lagar som reglerar de språkliga rättigheterna (dessa har beskrivits ovan i avsnitt 2.1.4), förvaltningslagen, lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), nedan offentlighetslagen, informationshanteringslagen, lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019), nedan lagen om digitala tjänster, arkivlagen (831/1994), upphandlingslagen, lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), lagen om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång (362/2009), diskrimineringslagen (1325/2014), lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män (609/1986), rättegångsbalken (4/1734), konkurslagen (120/2004), bokföringslagen och strafflagen. 

2.16  Bedömning av nuläget

2.16.1  Kommunal och regional självstyrelse

Trots reformerna under de senaste åren är kommunstrukturen i Finland fortfarande splittrad och det finns många små kommuner med svaga resurser. Kommun- och servicestrukturen har inte som helhet stärkts på alla områden så att den på lång sikt skulle trygga tillgången till och kvaliteten på i synnerhet social- och hälsovård. Kommunernas samarbetsbehov och samarbetsskyldigheter har hela tiden ökat. Det ökade samarbetet har inneburit att en allt större del av kommunens budget binds genom administrativt tunga samarbetsorganisationers beslut. Dessutom har ordnandet av tjänsterna och administreringen av dem differentierats enligt sektor, eftersom en enskild kommuns resurser och kompetens inte räcker till för att ansvara för alla tjänster som kommunen ansvarar för att ordna. Kommunens beslutanderätt utövas till dessa delar inte av det fullmäktige som valts av invånarna i enlighet med demokratiprincipen i den kommunala självstyrelsen, utan demokratin bygger på mera indirekta former. 

Hittills har den självstyrelse som avses i 121 § 4 mom. i grundlagen inte genomförts inom större förvaltningsområden än kommunerna i Finland, men en proposition om en sådan ny förvaltningsnivå överlämnades till riksdagen under den föregående valperioden. Propositionen förföll. 

Grundlagen innehåller inte några specialbestämmelser om områdesindelningen för en självstyrande enhet inom ett förvaltningsområde som är större än en kommun. Områdesindelningen i fråga om kommuner, kommunernas samarbetsstrukturer och statliga myndigheter är inte reglerad på ett enhetligt sätt i den gällande lagstiftningen, utan de valda lösningarna och områdesindelningarna avviker avsevärt från varandra. Den administrativa indelningen och servicestrukturerna bildar inte tydliga och enhetliga helheter, vilket försvårar en ändamålsenlig organisering av de offentliga tjänsterna och tillgången på dem samt en systematisk styrning och utveckling av den offentliga förvaltningen. 

2.16.2  Ansvaret för att ordna social- och hälsovård

Bestämmelser om ansvaret för att ordna social- och hälsovård, närmare bestämmelser om tillhandahållandet av och innehållet i social- och hälsovården finns i flera olika lagar från flera olika årtionden. Den splittrade lagstiftningen, som kommit till genom delreformer, och systemet med flerkanalsfinansiering har gjort att helhetsbilden av organiseringsansvaret inom social- och hälsovården delvis är svår att överblicka och oklar. 

Ansvaret för att ordna social- och hälsovård, i synnerhet ansvaret för lika tillgång till tjänster och andra åtgärder, fastställandet av behov, mängd och kvalitet, produktionssättet, tillsynen över produktionen, utövandet av myndigheternas behörighet och finansieringen av tjänsterna, förutsätter att anordnaren har betydande kompetens och beredskap samt tillräcklig personal och andra resurser. Trots att antalet anordnare av social- och hälsovård har minskat under de senaste åren fördelas organiseringsansvaret fortfarande mellan 294 kommuner, 20 sjukvårdsdistrikt och 16 specialomsorgsdistrikt. En stor del av anordnarna är enligt internationell bedömning fortfarande rätt små och de har inte tillräcklig kompetens för att bedöma och förutse befolkningens servicebehov eller för att på basis av detta fastställa mängden tjänster och tjänsternas kvalitet. Tillsynen över produktionen (egen produktion och köpta tjänster) är bristfällig. Det är särskilt svårt för små anordnare att klara av finansieringen av tjänsterna och uppgifterna och variationen i kostnaderna t.ex. på grund av stora kostnader som orsakas av enskilda kunders servicebehov. 

År 2018 försvagades kommunernas ekonomi klart, vilket försvagar många kommuners förmåga att finansiera lagstadgade social- och hälsovårdstjänster utifrån befolkningens behov. Endast i ungefär en tredjedel av kommunerna var ekonomin i balans, när det ekonomiska läget bedöms på basis av årsbidrag och avskrivningar. Kommunernas svaga ekonomiska situation och befolkningens ökade servicebehov, särskilt till följd av förändringarna i åldersstrukturen, är en ekvation där särskilt små kommuner har mycket litet spelrum. Slutresultatet är att organiseringsansvaret och därmed tjänsterna inte kan säkerställas i alla delar av landet på ett enhetligt sätt och inte på ett jämlikt sätt såsom förutsätts i grundlagen. (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018: Expertutvärdering. THL 2020, på finska). 

Organiseringsansvaret har fördelats såväl i fråga om socialvården som i fråga om hälso- och sjukvården och det har lett till deloptimering mellan olika tjänster. De enskilda kommunerna har av tradition ansvarat för ordnandet av de viktigaste tjänsterna inom socialvården och samarbetet har varit litet eller snävt. Genom en ändring av ramlagen ålades dock kommunerna att ordna även socialservicen med strukturer som fyller kraven på befolkningsunderlag. Eftersom reformen dock inte slutfördes, överfördes inte socialvårdstjänsterna på basnivå till samarbetsområdena och integreringen av social- och hälsovårdstjänsterna fullbordades inte. I och med att kommun- och servicestrukturreformen inte slutfördes förblev strukturen för ordnandet av socialvårdstjänsterna mer splittrad. 

Inom hälso- och sjukvården ansvarar kommunerna för primärvården och sjukvårdsdistrikten för den specialiserade sjukvården. Att ansvaret fördelas mellan olika aktörer är problematiskt och har lett till s.k. deloptimering, när man har försökt minska kostnaderna för den egna organisationen. Kommunerna har också upplevt att de inte i tillräcklig utsträckning kan påverka sjukvårdsdistriktets verksamhet och kostnader. Inom primärvården har man strävat efter att öka kommunernas samarbete genom de planer för ordnande av hälso- och sjukvård som avses i hälso- och sjukvårdslagen och som görs upp enligt sjukvårdsdistrikt. Under de senaste åren har man inom vissa sjukvårdsdistrikt strävat efter att öka samarbetet inom hela social- och hälsovården genom att utarbeta en plan för ordnandet som täcker alla nivåer inom social- och hälsovården. Enligt en utredning som Institutet för hälsa och välfärd gjorde 2014 varierade omfattningen, innehållet och viktningen i planerna för ordnande av hälso- och sjukvård dock avsevärt mellan sjukvårdsdistrikten. (Plan för ordnande av hälso- och sjukvård. THL 2014, på finska) 

När det gäller den särskilt föreskrivna strukturen för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster för personer som behöver specialomsorger har organiseringsansvaret fördelats, i och med att specialomsorgsdistrikten ansvarar för specialtjänster som förutsätter ett brett befolkningsunderlag och kommunerna till stor del ansvarar för ordnandet av basservicen. Nuläget för ordnandet av specialomsorgerna och andra tjänster för personer med funktionsnedsättning bedöms närmare i avsnitt 2.16.7.4. 

Situationen när det gäller den regionala strukturen för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster har länge varit oklar och med avseende på jämlikheten oroväckande. I samband med reformen av statsandelarna för social- och hälsovården i början av 1990-talet slopades den öronmärkta statliga finansieringen och samtidigt minskade centralförvaltningens styrning (decentralisering). Reformen anpassade kommunernas statsunderstöd till de lokala förhållandena i servicesystemet och till kommunen som helhet samt klargjorde det ekonomiska ansvaret. Samtidigt orsakade det dock allvarliga problem med tanke på styrningen av systemet, jämlikheten och en jämn kvalitet i fråga om tjänsterna samt möjligheterna att kontrollera kostnaderna. Till följd av både lagstadgade och frivilliga samkommuner för social- och hälsovården och andra lagstadgade och frivilliga samarbetsformer i kommunerna finns det regionala skillnader när det gäller vem som ansvarar för ordnandet av social- och hälsovårdstjänster. 

2.16.3  Integration av social- och hälsovården

Integrationen av ordnandet av social- och hälsovården har genomförts i varierande grad inom landet. År 2019 bodde endast en liten del av befolkningen (ca 15 %) inom ett område som hörde till en frivillig samkommun där integrationen av ordnandet mellan social- och hälsovården och dess olika nivåer hade genomförts. Enligt en expertutvärdering av Institutet för hälsa och välfärd är det positivt att flera regioner har integrerat tjänsterna på bas- och specialnivå (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018: Expertutvärdering. THL 2020, på finska). 

Integrationen av ordnandet möjliggör ledning av social- och hälsovården som en helhet, riktande av resurser utifrån befolkningens behov samt kundorienterad serviceintegration. När varje separat del av servicesystemet granskar endast sina kunders tjänster och kostnaderna för dem, kan detta leda till en annorlunda deloptimering, där klienterna eller patienterna t.ex. kan hänvisas till tjänster som bekostas av en annan anordnare i syfte att minimera de egna kostnaderna. Det bildas ingen helhetsbild av befolkningens behov, och då riktas resurserna utifrån efterfrågan på tjänster, inte utifrån behovet. Då framhävs vanligen användningen av tjänsterna inom den specialiserade sjukvården och institutionsvården, och tjänsterna på basnivå samt främjandet av hälsa och välfärd får mindre resurser. Detta ökar de totala kostnaderna. Enligt en expertutredning av Institutet för hälsa och välfärd har kommunernas allt stramare ekonomi dock under de senaste åren tvingat dem att förbättra tjänsternas produktivitet och lätta upp servicestrukturen genom att öka öppenvårdstjänsterna, distanstjänsterna och de ambulerande tjänsterna (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018: Expertutvärdering. THL 2020, på finska). 

För kundorienterad serviceintegration har även benämningen funktionell integration använts. Utgångspunkten för den funktionella integrationen är att få social- och hälsovårdstjänsterna att fungera smidigare ur kundens synvinkel. En kundorienterad serviceintegration garanterar smidiga servicekedjor och servicehelheter. Inom produktionen av tjänster, i synnerhet i fråga om tjänster för äldre och personer med funktionsnedsättning, accentueras den privata produktionen. Inom primärvården och mun- och tandvården har det skett utläggningar, men deras andel av serviceutbudet är relativt liten. Företagshälsovårdens roll som leverantör av primärvårdstjänster till befolkningen i arbetsför ålder är betydande. (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018 – Expertutvärdering THL 2020, på finska). 

Enligt en rapport av Institutet för hälsa och välfärd har kundorienterad serviceintegration (funktionell integration) genomförts länge, men på ett splittrat sätt i olika regioner (Hajaannuksesta kohti yhteensovittuja palveluita. THL 2019). Även om verksamhetsmodeller för funktionell integration har använts har de inte varit tillräckligt heltäckande och utvecklingen av dem har inte varit systematisk. Den integration som har genomförts i sjukvårdsdistrikten gäller i synnerhet en intensifiering av integrationen av hälso- och sjukvården på bas- och specialnivå, men det finns också vissa tecken på ett stärkande av integrationen av social- och hälsovårdstjänster. 

Enligt en utredning av Institutet för hälsa och välfärd som gällde identifiering av sektorsövergripande behov av tjänster har man i Finland först under de senaste åren börjat fästa allt större vikt vid identifiering av personer som kan dra nytta av en samordning av sektorsövergripande tjänster. I Finland finns det enligt utredningen arbetsmodeller och metoder för att identifiera dem som behöver sektorsövergripande tjänster och förutse behovet av dessa tjänster. En central utmaning är vad som sker i en kunds servicekedja efter identifieringen av en kund som behöver en samordning av de sektorsövergripande tjänsterna och hur effektivt den samordning av social- och hälsovårdstjänsterna som görs av experter och mellan olika tjänster lyckas. (Monialaisen palvelutarpeen tunnistaminen sosiaali-, terveys- ja työvoimapalveluissa. SRK 2020). 

Enligt Institutet för hälsa och välfärd har beredningen av social- och hälsovårdsreformen varit ett steg mot en mer systematisk beredning och praktisk verksamhet när det gäller den funktionella integrationen. Trots dessa finns det inom hälso- och sjukvården fortfarande problem med samordningen, särskilt mellan privata och offentliga producenter, trots att man har strävat efter att förbättra integrationen av vården med olika medel och utvecklat vissa innovativa modeller på lokal nivå. (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018 – Expertutvärdering THL 2020). I rapporten av Institutet för hälsa och välfärd har sjukvårdsdistriktens områden med tanke på nuläget för den funktionella integrationen delats in i observatörer, analytiker av integrationssituationen, sådana som engagerar och sådana som skapar förutsättningar. Enligt handlingarna består observatörerna av en sådan grupp av sjukvårdsdistrikt där den funktionella integrationen fortfarande är i begynnelseskedet. Till observatörerna räknas Östra Savolax, Kymmenedalens, Lapplands och Satakunta sjukvårdsdistrikt. (Hajaannuksesta kohti yhteensovitettuja palveluita. THL 2019). 

Analytikerna av integrationssituationen består av sådana sjukvårdsdistrikt, vars handlingar innehåller en begreppsdefinition och en analys av integrationssituationen samt dess utvecklingsbehov och utmaningar. Utifrån analysen har sjukvårdsdistrikten gått in för att föra den funktionella integrationen vidare till den praktiska verksamheten. Sjukvårdsdistriktens verksamhetsförutsättningar och verksamhetsmodeller är på inledande eller framåtskridande nivå. Till analytikerna av integrationssituationen hör Mellersta Finlands, Norra Österbottens och Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt. (Hajaannuksesta kohti yhteensovitettuja palveluita. THL 2019). 

De som engagerar är sådana sjukvårdsdistrikt som har utfört utvecklingsarbete i synnerhet när det gäller ett behovsorienterat och inkluderande arbetssätt. Ett behovsorienterat och inkluderande arbetssätt är i dessa sjukvårdsdistrikt också kopplat till andra verksamhetsförutsättningar och verksamhetsmodeller som inleds eller utvecklas inom integrationen. Delaktigheten skiljer sig inom specialupptagningsområdena för Uleåborgs universitetssjukhus och Tammerfors universitetssjukhus eftersom Kajanalands, Mellersta Österbottens, Södra Österbottens, Centrala Tavastlands och Norra Karelens sjukvårdsdistrikt hör till dem som engagerar. (Hajaannuksesta kohti yhteensovitettuja palveluita. THL 2019). 

Den grupp som skapar förutsättningar är en splittrad grupp av sjukvårdsdistrikt, eftersom distrikten har framskridit på olika sätt i fråga om integrationen. I en del av sjukvårdsdistrikten har den funktionella integrationen genomförts och i en del har den inte genomförts. Till dem som skapar förutsättningar hör alltså de sjukvårdsdistrikt som först nu planerar och bereder en förankring av den funktionella integrationen och de sjukvårdsdistrikt där verksamhetsförutsättningarna och verksamhetsmodellerna har varit i bruk redan en längre tid. De sjukvårdsdistrikt som ingår i denna grupp förenas dock av att integrationen är definierad i sjukvårdsdistriktets handlingar och att integrationssituationen är på framåtskridande nivå. Till dem som skapar förutsättningar har ansetts höra Vasa, Södra Karelens, Södra Savolax, Helsingfors och Nylands, Birkalands, Norra Savolax och Päijät-Häme sjukvårdsdistrikt. (Hajaannuksesta kohti yhteensovitettuja palveluita. THL 2019). 

2.16.4  Främjande av välfärd, hälsa och säkerhet

I kommunernas och regionernas verksamhet har främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet stärkts som ett strategiskt mål. God praxis i fråga om främjande av befolkningen hälsa och förebyggande av sjukdomar har spridits och förankrats på många sätt i Finland, bl.a. under 2017–2018 genom regeringens spetsprojekt Hälsa och välfärd ska främjas och ojämlikheten bli mindre (Social- och hälsovårdstjänsterna 2018 – Expertutvärdering. THL 2020, på finska). Spridningen av god praxis har krävt att kommunerna och regionerna utser ansvariga aktörer samt att beslutsfattandet, planerna för ordnandet och välfärdsberättelserna utvecklas. Främjandet av befolkningens hälsa och välfärd, vilket hör till kommunernas ansvar, får trots utvecklingsarbete inte alltid tillräcklig tyngd i beslutsfattandet och verkställandet. 

Enligt den enkät till kommunens ledning som Institutet för hälsa och välfärd genomförde 2019 har främjandet av hälsa, välfärd och säkerhet utvecklats i en positiv riktning i kommunerna. Det har utsetts aktörer med ansvar för främjandet av hälsa och välfärd och förvaltningsövergripande arbetsgrupper i nästan alla kommuner. I de sektorsövergripande grupperna har social- och hälsovårdsväsendets representation dock minskat avsevärt efter 2015, vilket kan försämra verksamhetens verkningsfullhet. En omfattande välfärdsberättelse som godkänts av fullmäktige har utarbetats i nästan alla kommuner (94 %). Under 2018 rapporterades det till fullmäktige oftast om kommuninvånarnas levnadsförhållanden, livsmiljöns sundhet, befolkningens hälsotillstånd och levnadssätten. Rapporteringen om befolkningens livskompetens hade ökat mest. 

Sammankopplandet av målen för främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet med kommunens verksamhet förverkligas dock bara delvis. Endast ungefär hälften av kommunerna hade i sina verksamhets- och ekonomiplaner fastställt indikatorer och nyckeltal, med hjälp av vilka uppnåendet av målen för främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet följs upp. Beslutens effekter på befolkningens välfärd, hälsa och säkerhet bedöms på förhand bara i ett fåtal kommuner. År 2019 hade endast 28 procent av kommunerna fattat beslut om att införa ett förfarande för förhandsbedömning av beslut som inverkar på befolkningens välfärd, hälsa och säkerhet. 

Regionalt har främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet förverkligats på varierande sätt. Sektorsövergripande samarbete i regionerna förutsätter strukturer som möjliggör och stöder gemensamt ansvarstagande och gemensam arbetsfördelning mellan olika aktörer för att uppnå välfärdsmålen. Aktörer har bl.a. varit sjukvårdsdistrikten, kompetenscentrumen inom det sociala området, landskapsförbunden och regionförvaltningsverken. Exempelvis den roll som enheterna inom primärvården har i egenskap av aktörer för främjande av välfärd, hälsa och säkerhet varierar på så sätt att en del av enheterna har ett brett samarbete med kommunerna, en del har avgränsat verksamheten till att gälla endast samarbete med primärvården och en del av enheterna inom primärvården har inte alls till uppgift att främja välfärd, hälsa och säkerhet. 

I planerna för ordnandet av social- och hälsovården synliggörs också främjandet av välfärd, hälsa och säkerhet på olika sätt i olika områden. I bästa fall får prioriteringarna när det gäller främjande av välfärd, hälsa och säkerhet synlighet, och planen stöder arbetet med att främja välfärd, hälsa och säkerhet i kommunerna. Allmänt taget är det dock en utmaning att följa upp planen och de mål som uppställs i den. Likaså kan det konstateras att den roll som kompetenscentrumen inom det sociala området och landskapsförbunden har i egenskap av aktörer för främjande av regional välfärd och hälsa varierar. Regionförvaltningsverken har utsett kontaktpersoner för främjande av hälsa, vilka genom nätverksbaserat arbete har arbetat för en enhetligare verksamhet. 

Till stöd för planeringen och uppföljningen av främjandet av den regionala välfärden, hälsan och säkerheten har det utarbetats regionala välfärdsberättelser och välfärdsplaner. Arbetet har samordnats av t.ex. landskapsförbunden, sjukvårdsdistrikten, kompetenscentrumen inom det sociala området och regionförvaltningsverken. Den regionala välfärdsberättelsen och välfärdsplanen samlar de viktigaste temana på lokal nivå. Berättelsen upprepar inte i detalj alla frågor som kommunerna identifierat, utan informerar med regional sakkunskap allmänt om det viktigaste i nuläget i kommunerna. Regionala välfärdsberättelser har utarbetats i nästan alla regioner. 

Arbetet med regionala välfärdsberättelser befinner sig i ett utvecklingsskede. Det är bl.a. viktigt att utveckla säkerställandet av ett sektorsövergripande perspektiv samt bättre utnyttjande av den samlade kunskapsbasen rent konkret vid uppställandet av mål, riktandet av åtgärder och uppföljningen av dem. Det har funnits brister vid genomförandet av dessa. Dessutom har det inte ännu varit möjligt att på bästa möjliga sätt utnyttja möjligheterna med den regionala berättelsen för att identifiera skillnader i välfärd och hälsa mellan befolkningsgrupperna. Kommunförbundet har samarbetat med de regionala aktörerna i utvecklandet av ett verktyg för elektroniska välfärdsberättelser för att det ska motsvara de regionala behoven. 

2.16.5  Tillgången till social- och hälsovårdstjänster och tjänsternas tillgänglighet

När det gäller tillgången till social- och hälsovårdstjänster är det viktigt huruvida tjänsterna är tillgängliga på ett jämlikt sätt såsom förutsätts i grundlagen. Tillgängligheten bedöms utifrån de faktiska möjligheterna att använda tjänsterna t.ex. till följd av långa avstånd, tillgänglighet, ekonomiska omständigheter eller någon annan motsvarande omständighet. I fråga om social- och hälsovårdstjänsterna varierar både tillgången och tillgängligheten mellan olika regioner och olika befolkningsgrupper. Inom den offentliga social- och hälsovården råder kronisk personalbrist, vilket återspeglas som problem med tillgången till tjänster på basnivå (Social- och hälsovårdstjänster i Finland 2018 – Expertutvärdering. THL 2020, på finska). När det gäller tillgängligheten har man under de senaste åren tagit betydande steg framåt t.ex. tack vare Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2102 om tillgänglighet avseende offentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer (nedan tillgänglighetsdirektivet) och det utvecklingsarbete som hänför sig till tillgängligheten. Trots detta befinner sig Finland ännu långt ifrån en situation där alla på ett jämlikt och tillgängligt sätt kan få tillgång till sina social- och hälsovårdstjänster t.ex. oberoende av socioekonomisk ställning, funktionsnedsättning eller etnisk bakgrund. 

Stora regionala skillnader och skillnader mellan befolkningsgrupperna i tillgången till social- och hälsovårdstjänster är ett av de största problemen i servicesystemet (Peruspalvelujen tila 2020, FM 2020). De regionala skillnaderna i tillgången till och innehållet i tjänsterna beror bl.a. på tillgången på personal, servicenätet, skillnader i befolkningsstrukturen och den ekonomiska bärkraften hos den aktör som har organiseringsansvaret. Exempelvis finns det relativt sett fler läkare och socialarbetare i huvudstadsregionen och i andra stora städer än i perifera och glest befolkade områden. Däremot finns det i huvudstadsregionen och befolkningskoncentrationerna t.ex. fler serviceanvändare med utländsk bakgrund, av vilka under hälften uppgav att de alltid fått kontakt med hälso- och sjukvården och att de fått tillträde till undersökningar på ett smidigt sätt.  

De socioekonomiska skillnaderna i användningen av tjänsterna är uppenbara. Bland låginkomsttagarna var andelen personer som uppgav att behovet av medicinsk vård inte tillgodosågs mer än två gånger större än bland höginkomsttagarna. Inom hälso- och sjukvården består skillnaderna huvudsakligen av skillnader i användningen av privata tjänster och företagshälsovårdstjänster, även om läkartjänsterna verkar ha förändrats i en mer inkomstneutral riktning. De som använder företagshälsovården och de som har privata sjukförsäkringarna tillhör huvudsakligen de övre socioekonomiska grupperna. De får vård snabbare, eftersom det också finns andra tjänster än den offentliga sektorns tjänster att välja mellan. Däremot använder personer som hör till de lägre socioekonomiska grupperna och äldre personer i huvudsak offentliga tjänster och blir därför tvungna att vänta längre på att få tillgång till tjänsterna. (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019.) Även om användningen av sjukhustjänster fördelar sig på motsvarande sätt som sjukfrekvensen, finns det också skillnader i vårdinnehållet mellan olika sociala grupper. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) 

När det gäller socialvården har befolkningens förtroende för tillgången till tjänster enligt behov minskat under de senaste tio åren, trots att situationen i Finland generellt sett är god. Man litar minst på tillgången till äldreomsorg. De som behöver och använder en stor mängd tjänster förhåller sig mer kritiskt än andra grupper till tillgången till tjänster. (Sosiaalipalvelut väestön ja asiakkaiden arvioimana, THL 2016, på finska). Det att förtroendet har minskat kan förklaras av nedskärningar i de universella tjänsterna, dvs. sådana tjänster som tillhör alla, och av regionala skillnader i utbudet av och tillgången till tjänster. Det förekommer också dröjsmål och regionala skillnader när det gäller att träffa en yrkesutbildad person inom socialvården och i tillgången till tjänster, eftersom tillgången på socialarbetare varierar mellan regionerna. Inom socialvården förekommer det dessutom allt oftare att servicebehovet inte tillfredsställs t.ex. när det gäller tjänster för äldre (enkät). Att basservicen inte fungerar har ökat behovet av specialtjänster och höjt kostnaderna för hela systemet (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018 – Expertutvärdering. THL 2020, på finska). För att förbättra situationen gjordes det ändringar i socialvårdslagen 2015. Syftet med ändringarna var att överföra servicestrukturen och tyngdpunkten inom socialvården till tjänster i ett tidigt skede. I Finland finns det dessutom en gemensam syn om att tjänster i allt högre grad bör tillhandahållas i klientens hem, så det finns goda exempel på utvecklande av nya typer av tjänster. 

Målet att hälsovårdstjänsterna ska användas utifrån behov och på ett jämlikt sätt verkar inte till alla delar uppnås i Finland. Nästan 4 procent av finländarna uppgav 2017 att deras behov av medicinsk vård inte tillgodosågs på grund av ekonomiska skäl, geografiska hinder eller väntetiderna. Motsvarande siffra inom hela EU var i genomsnitt något över 3 procent. Som överlägset vanligaste orsak till att behoven inte tillgodosågs uppgav finländarna de långa väntetiderna. (Eurostat, Health care.) Enligt OECD är de viktigaste punkterna som behöver utvecklas tillgången till primärvårdstjänster, dvs. långa väntetider för icke-brådskande vård samt samordningen mellan primärvårdsproducenterna och sjukhusen (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019). Enligt Institutet för hälsa och välfärd finns det problem framför allt när det gäller möjligheten att få träffa en läkare inom primärvården (Social- och hälsovårdstjänster i Finland 2018 – expertbedömning). THL 2020, på finska). Eftersom tjänsterna i vissa kommuner är bristfälliga och väntetiderna långa, kan producenterna inom primärvården inte alltid agera portvakter, utan patienterna söker sig ibland direkt till specialiserad sjukvård och jourpoliklinikerna, även om sådana besök ofta kan vara onödiga. 

2.16.6  Social- och hälsovårdstjänsternas kvalitet och verkningsfullhet

Datainnehållet i och aktualiteten hos de nationella informationsresurserna förbättras, eftersom det endast finns begränsad tillgång till riksomfattande information om tjänsternas kvalitet och verkningsfullhet samt i synnerhet om användningen och tillgången till socialservice. (Peruspalvelujen tila 2020, FM 2020, på finska). På basis av tillgängliga uppgifter är kvaliteten på social- och hälsovårdstjänsterna i regel god och de kunder som fått tillgång till hälso- och sjukvårdstjänster är nöjda med de tjänster de fått. Däremot måste den preventiva och den främjande verksamheten utvecklas. Enligt OECD är sådan dödlighet som det hade varit möjligt att förebygga genom preventiva folkhälsomässiga åtgärder något vanligare i Finland än i genomsnitt i EU (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019). 

Kvaliteten på social-och hälsovårdstjänsterna samt patient- och klientsäkerheten varierar från region till region. Variationen kan delvis förklaras av de knappa resurserna eller bristen på personal. Också OECD har fäst uppmärksamhet vid variationer i tjänsternas kvalitet (OECD State of Health in EU: landrapport för Finland 2019). När det gäller t.ex. läkemedelsbehandling är det känt att praxis inom olika regioner varierar när det gäller såväl förskrivningen av läkemedel som användningen av sjukhusläkemedel och att jämlikheten mellan patienterna inte tillgodoses. Det är också känt att t.ex. antalet patientskadeanmälningar varierar mellan sjukvårdsdistrikten – delvis på grund av skillnader i verksamhetskulturen. Utifrån de uppgifter som finns till förfogande ser antalet patientskador dock ut att ha ökat med mer än tre procent i Finland mellan 2015 och 2018. De vanligaste patient- och klientsäkerhetsproblemen är avvikelser i medicineringen, eftersom endast ungefär hälften av läkemedelsbehandlingarna genomförs som planerat. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) Under de senaste åren har tillsynsmyndigheterna när det gäller klientsäkerheten fäst särskild uppmärksamhet vid missförhållanden i tjänsterna för äldre, tjänsterna för personer med funktionsnedsättning och vården utom hemmet inom barnskyddet samt vid det ökade antalet klagomål och kontakter. 

Välfärdsstatens värdegrund är fortfarande stark i Finland. Majoriteten av befolkningen upplever att systemets finansieringsbas även framöver åtminstone i huvudsak ska basera sig på offentliga skattemedel. De offentliga hälsovårdstjänsterna får det starkaste understödet. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) Majoriteten litar på att servicen fungerar väl, tillgången till den och personalens yrkesskicklighet och kompetens. Dessutom anser man att socialservicen kan bidra till att öka jämlikheten och rättvisan i samhället. (Sosiaalipalvelut väestön ja asiakkaiden arvioimana, THL 2016, på finska). I Institutet för hälsa och välfärds enkät om kundtillfredsställelse från 2018 uppgav de svarande att det var problematiskt att få tillgång till tjänster vid hälsovårdscentralen, men de var nöjda med tjänsterna när de väl hade fått dem. 

2.16.7  Utvärdering av olika social- och hälsovårdstjänster

I internationella jämförelser av hälso- och sjukvårdstjänster har både primärvården och sjukhustjänsterna klarat sig bra. Indikatorer i anknytning till kvaliteten på, kundtillfredsställelsen med och tillgången till vård visar i regel att läget är positivare inom den specialiserade sjukvården än inom den öppna hälso- och sjukvården. Av de besök inom den öppna sjukvården som registrerats som icke brådskande genomförs ungefär hälften inom sju dygn (men på grund av att kunskapsunderlaget är bristfälligt är uppskattningen endast riktgivande). Tillgången till icke-brådskande vård hos en läkare inom den öppna sjukvården varierar från region till region. I exempelvis mars 2019 fanns det relativt sett flest långa väntetider i Norra Finland (8 procent). Sett till antalet fanns det flest långa väntetider i Esbo och vid hälsovårdscentralerna som tillhör samkommunen för Södra Karelens social-och hälsovård (Eksote). (Hoitoonpääsy perusterveydenhuollossa, THL.) 

Ett av målen med de lagändringar som gällde centraliseringen av den specialiserade sjukvården var att förbättra patientsäkerheten. Konsekvenserna av lagändringarna bedömdes 2019. Utredarna bedömde utvecklingsarbetet med den till många delar ändrade arbetsfördelningen inom den specialiserade sjukvården särskilt i fråga om jouren och den operativa verksamheten. Den har samtidigt skapat grunden för en aktuell struktur för sjukhusnätverket. Genomförandet av arbetsfördelning och jour inom den specialiserade sjukvården i en nationell helhet) SHM 2019, på finska.) 

Inom den specialiserade sjukvården genomförs vårdgarantin i regel väl och remisserna behandlas effektivt. Vid utgången av augusti 2019 väntade dock ca 130 000 patienter på att få vård vid sjukvårdsdistriktens sjukhus. Knappt 3 000 (2,2 %) av dem som väntade på vård hade väntat över ett halvt år på att få icke-brådskande specialiserad sjukvård. Jämfört med våren samma år hade antalet personer som hade väntat mer än ett halvt år ökat och var det högsta på tio år. Antalet personer som hade väntat mellan tre och sex månader var ca 27 000 (21 %). Antalet sådana patienter hade ökat jämfört med föregående år och var det högsta antalet på tio år. Patienterna hade väntat på att få vård vid sjukvårdsdistriktens sjukhus i genomsnitt i ca 1–2 månader. Medianen för de kortaste väntetiderna fanns inom Östra Savolax sjukvårdsdistrikt och för de längsta inom Vasa sjukvårdsdistrikt. De senaste ändringarna i lagstiftningen har påverkat den specialiserade sjukvården så att antalet jourmottagningar för den specialiserade sjukvården har minskat och antalet samjoursmottagningar för primärvården och den specialiserade sjukvården har ökat. Den mest krävande sjukhusvården och de mest krävande åtgärderna har koncentrerats till universitetssjukhusen. (Peruspalvelujen tila 2020, FM:s publikationer 2020:26) Till följd av coronaviruspandemin (covid-19) ser statistiken över tillgång till vård ännu sämre ut för 2020. 

Den medicinska rehabiliteringen enligt hälso- och sjukvårdslagen och hjälpmedelstjänsterna i anslutning till rehabiliteringen har ordnats på mycket olika sätt inom sjukvårdsdistrikten och resurserna varierar mycket. På grund av detta fördröjs den medicinska rehabilitering som sker efter att en person har insjuknat eller fått en funktionsnedsättning och vårdkedjan bryts i vissa regioner. En del sjukvårdsdistrikt har under de senaste åren utarbetat anvisningar för genomförandet och riktandet av medicinsk rehabilitering för att förenhetliga de regionala verksamhetssätten och främja jämlika rehabiliteringstjänster för klienterna. 

Enligt en bedömning av Institutet för hälsa och välfärd fungerar rådgivningsbyråtjänsterna väl. Det finns dock problem och stora skillnader mellan kommunerna när det gäller tillgången till tjänster för familjer som behöver särskilt stöd. Skillnaderna mellan kommunerna i fråga om servicesystemets struktur, innehåll, resurser och verksamhetsmodeller är uppenbara och tjänsterna på basnivå är inte tillgängliga på lika villkor för barn, unga och familjer. Det att tjänsterna på basnivå inte fungerar har ökat behovet av tjänster på specialnivå och höjt kostnaderna för hela systemet. (THL Päätöksenteon tueksi 2:2020.) 

Den förbättring av barns och ungas välfärd och tjänster för barnfamiljer som sker inom ramen för regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering är en fortsättning på det utvecklingsarbete som gjorts i samband med programmet för utveckling av barn- och familjetjänster (2016–2019). 

Av elevhälsotjänsterna är skol- och studerandehälsovården enligt 16 och 17 § i hälso- och sjukvårdslagen hälsovårdstjänster, men kurators- och psykologtjänster ordnas inom undervisningsväsendet eller social- och hälsovårdsväsendet enligt kommunens beslut. I de flesta kommuner har kurators- och psykologtjänsterna ordnats inom undervisningsväsendet. Detta har lett till att elevhälsotjänsterna i de flesta kommuner har fördelats på två sektorer. Fördelningen av tjänsterna har försvårat hanteringen av tjänsterna som helhet och samarbetet mellan de aktörer inom elevhälsan som hör till olika yrkesgrupper. I värsta fall har eleverna skickats från en anställd till en annan och informationen har inte överförts mellan de anställda. Nackdelarna med de nuvarande elevhälsotjänsterna har enligt de unga varit t.ex. bristen på information om innehållet i de olika tjänsterna, att man skickas från en anställd till en annan och tjänsternas tillgänglighet. 

I de större kommunerna har kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan ordnats inom undervisningsväsendet eller social- och hälsovårdsväsendet vid egna enheter, som leds av yrkespersoner inom området. Detta har möjliggjort att de anställdas uppgiftsbeskrivningar och arbetsfördelningen är ändamålsenliga, anvisningarna som gäller arbetet är lämpliga och tillsynen är tillräcklig. I dessa större enheter har det också varit möjligt att säkerställa de anställdas yrkesskicklighet och stöd för de anställda. Över hälften av kommunerna i Finland är dock små kommuner med färre än 6 000 invånare. I mindre kommuner kan enskilda kuratorer och psykologer arbeta ensamma underställda undervisningsväsendet. Problem har då uppstått i anslutning till bristfällig kännedom om social- och hälsovårdslagstiftningen, oklara uppgiftsbeskrivningar, säkerställande av yrkesskickligheten hos de anställda och bristen på stöd. I små kommuner har ett problem också varit avsaknaden av informationssystem för elevhälsan samt tillgången till personal. I vissa kommuner saknas tjänsterna helt och hållet. 

Det att elevhälsotjänsterna är utspridda under olika sektorer och tjänsteproducenter har försvårat styrningen av tjänsterna, splittrat servicesystemet och lett till betydande variationer i tjänsterna. Enligt utredningar av Institutet för hälsa och välfärd fanns det stora variationer i förutsättningarna för både psykologernas och kuratorernas arbete, såsom antalet elever, studerande och verksamhetsställen samt fortbildningen och ledningen av arbetet. Även arbetets innehåll och arbetssätten var enligt utredningarna olika i olika kommuner. (THL: Tutkimuksesta tiiviisti 4/2019, 5/2019, 54/2019 och 55/2019) Enligt en utredning som undervisnings- och kulturministeriet lämnade till riksdagen den 18 juni 2018 var skillnaderna i elevhälsotjänsterna mellan regionerna och läroanstalterna stora. De stora skillnaderna i förutsättningarna för genomförande av kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan har lett till att elever och studerande är i en ojämlik ställning när det gäller tillgången till elevhälsotjänster samt tjänsternas kvalitet och innehåll. 

Enligt utredningar har studerandehälsovården genomförts på mycket olika sätt vid verksamhetsställena för studerandehälsovård på de orter där läroanstalterna finns. Det faktum att studerandehälsovården är splittrad och genomförs på olika ställen och av olika yrkesutbildade personer försvårar de studerandes tillgång till och användning av tjänster. Splittringen hindrar också de yrkesutbildade som är verksamma inom studerandehälsovården från att se den studerandes situation som helhet och försvårar samordningen och gör det svårare att stödja den studerandes studieförmåga. (Social- och hälsovårdsministeriet 2014:10) Under 2019 var tillgången till vård inom studerandehälsovården föremål för specialövervakning av tillsynsmyndigheten. En särskild oro för Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården uppstod i fråga om de splittrade mentalvårdstjänsterna för studerande. Enligt Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården gör det splittrade servicesystemet det inte bara svårare att söka sig till vård och förbinda sig till den utan det försvårar också uppföljningen av tillgången till tjänster och bedömningen av patientsäkerheten. (Pressmeddelande av Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården 2019) 

Lagen om studerandehälsovård för högskolestuderande, som träder i kraft vid ingången av 2021, förbättrar och förenhetligar tjänsterna för dem som studerar på högre nivå. I fortsättningen producerar Studenternas hälsovårdsstiftelse (SHVS) studerandehälsovårdstjänsterna för alla högskolestuderande. En följd av denna ändring är att tjänsterna för unga som studerar på olika utbildningsstadier skiljer sig tydligare från varandra än tidigare, varvid behovet av en fungerande studerandehälsovård för dem som studerar på andra stadiet kommer att framträda tydligare och starkare än tidigare. 

Avsikten med den ändring av socialvårdslagen som gjordes 2015 var att minska behovet barnskyddstjänster. Enligt barnskyddsstatistiken ledde ändringen, som trädde i kraft 2015, till att en del av de familjer som tidigare var klienter inom barnskyddets öppenvård nu får service i form av allmänt stöd enligt socialvårdslagen, och antalet barn, unga och familjer som får stöd inom ramen för den öppna vården inom barnskyddet har minskat de senaste åren (t.ex. Barnskydd 2019, Statistikrapport 28/2020, på finska). Sammanlagt 52 858 barn och unga (4,3 % av befolkningens 0–20-åringar) var klienter inom barnskyddets öppenvård 2019. Under samma år placerades sammanlagt 18 928 barn och unga i åldern 0–20 år utom hemmet och av dessa barn var 11 178 omhändertagna. Sammanlagt 4 522 barn placerades brådskande, vilket var 4 % mer än 2018. Enligt den plats där barnet senast varit placerat var 41,6 % (7 521) av alla barn och unga som placerats utom hemmet i familjevård. När det gäller långvariga placeringar utgör placeringen i familjer dock mer än hälften av alla placeringsformer. Vid utgången av 2018 var 55 % av de omhändertagna barnen placerade i familjer och av dessa barn var drygt 13 % placerade i släktingars och närståendes familjer. Sett till den plats där barnet senast varit placerat var 38,7 % (7 173) av de barn som var placerade utom hemmet i anstaltsvård vid utgången av 2018. År 2018 ökade andelen barn och unga i anstaltsvård med 0,8 % jämfört med året innan. Varaktigheten av placeringarna varierade kraftigt. Antalet barnskyddsanmälningar ökade med 51 % mellan 2012 och 2019 (156 200 anmälningar 2019). Ökningen kan delvis förklaras av de åtgärder som vidtagits i syfte att sänka tröskeln för att göra barnskyddsanmälan och utvidga antalet anmälningsskyldiga. I och med att antalet klienter inom barnskyddet har ökat har också de totala kostnaderna för placering utom hemmet ökat klart under 2000-talet. Driftskostnaderna för anstalts- och familjevården ökade mellan åren 2010 och 2018 med 42 % till närmare 881 miljoner euro. År 2018 uppgick driftskostnaderna för öppenvårdstjänsterna inom barnskyddet till närmare 306 miljoner euro. 

Skillnaderna mellan kommunerna och regionerna framgår av antalet barn och unga som hänvisas till öppenvård eller vård utom hemmet, av användningen av platser för vård utom hemmet och av kostnaderna för barnskyddet. Kommunernas totala kostnader för barnskyddet per invånare var som lägst 160 euro och som högst 234 euro (i genomsnitt 245 euro). Kostnaderna per klient var som lägst 7 584 euro och som högst 10 276 euro. (THL/projektet HuosTa 2014–2015; THL rapport 3/2016.) Det finns också stor variation i kommunerna när det gäller kostnadsstrukturen i den öppna vården inom barnskyddet och vården utom hemmet. Dessutom varierar andelen offentlig och privat tjänsteproduktion, eftersom de privata tjänsteproducenternas enheter är ojämnt fördelade i landskapen. Allt som allt drevs ca 80 % av barnskyddsanstalerna av privata aktörer 2018, vilket är betydligt mer än i början av 2000-talet (THL, Työpaperi 21/2018). Det varierande genomförandet av barnskyddet försätter barn, unga och familjer i en ojämlik ställning. Skillnaderna förklaras inte bara av varierande avgörandepraxis och förfaringssätt utan också bl.a. av att antalet barn och familjer som en enda socialarbetare inom barnskyddet ansvarar för varierar mellan regionerna och av att det i alla kommuner inte finns tillräckligt med kunniga och erfarna arbetstagare för att sköta de mest krävande fallen. (Lastensuojelu 2019, Statistikrapport 28/2020; Alueiden arvioinnit 2018: Expertutvärdering. THL 2020. THL/projektet HuosTa 2014–2015; THL rapport 3/2016, på finska.) 

Ett smidigt samarbete mellan barnskyddet och andra tjänster är en av de viktigaste förutsättningarna för att kunna svara mot barns, ungas och familjers behov (t.ex. Slutrapport från projektet HuosTa 2014–2015, THL 3/2016; Nuoret luukulla, tutkimuksesta tiiviisti 3/2015; Päätösten tueksi, THL 50/2018). De barn och unga som är klienter hos barnskyddet är ofta också i behov av andra social- och hälsovårdstjänster och de flesta deltar i småbarnspedagogik, går i skola eller studerar på andra stadiet. Om andra tjänster, såsom mentalvårdstjänster och tjänster som beaktar de ungas särskilda behov, är otillräckliga eller inte finns att tillgå kan det leda till behov av barnskydd. De socialarbetare som ansvarar för barnskyddsarbetet rapporterade att de ofta placerat barn i vård utom hemmet, eftersom det inte varit möjligt för barnen att få den mentalvård som de behövde. (Finlands Kommunförbund 2018.) Av de placerade 13–17-åringarna var 53 % klienter inom ungdomspsykiatrin (Päätösten tueksi, THL 50/2018). Av dem som placerats i statens skolhem hade 60 % en psykiatrisk diagnos, medan motsvarande siffra för de jämnåriga var 7 %. De barn som fötts 1997 och som placerats utom hemmet hade betydligt oftare än andra barn en förälder med en diagnostiserad psykiatrisk störning (Suomi lasten kasvuympäristönä, THL rapport 7/2018). Kvaliteten inom barnskyddet styrs genom den uppdaterade kvalitetsrekommendationen för barnskyddet som ges ut av social- och hälsovårdsministeriet och Finlands Kommunförbund och som innehåller separata kvalitetskriterier för vård utom hemmet (SHM & Finlands kommunförbund 2019, SHM publikationer 8/2019). Nuläget är dock inte tillfredställande med tanke på högklassiga tjänster och tillgodoseendet av barnets rättigheter. 

Tjänsterna för barn och unga förutsätter samverkan mellan aktörerna inom den kommunala social- och hälsovården, småbarnspedagogiken och undervisningen. Kommunerna har ordnat social- och hälsovårdstjänster och fostrings- och bildningstjänster för barn och unga inom sina egna områden på det sätt de önskar. Samarbetsstrukturerna och samarbetspraxis inom undervisningsväsendet och social- och hälsovårdsväsendet har tagit olika form i kommunerna. I praktiken sker samarbetet mellan verksamhetsområdena på alla nivåer, allt från utarbetandet av den strategiska välfärdsplan för barn och unga som görs upp för varje fullmäktigeperiod och som avses i barnskyddslagen ända till planeringen och genomförandet av tjänsterna för ett enskilt barn som behöver stöd. Bland annat rådgivningsbyråerna och småbarnspedagogiken har vant sig vid att samarbeta regelbundet för att stödja barns uppväxt och utveckling. Samarbetet är tätt i synnerhet i samband med de omfattande fyraårskontrollerna för barn och i situationer där barnet har särskilda behov. Bland annat tekniska problem i samband med dataöverföringen på grund av avsaknaden av lämpliga informationssystem har lett till utmaningar i det sektorsövergripande samarbetet. Samarbetet mellan sektorerna har varit stabilt, även om det har funnits skillnader i hur samarbetet fungerar i olika kommuner.  

Samordningen av tjänster för barn och unga har tidvis ansetts vara en utmaning, i synnerhet när barnet eller den unga personen har särskilda behov och behov av flera olika tjänster. För att bemöta denna utmaning har man utvecklat familjecenter under 2016–2019. Ett familjecenter är en helhet av närtjänster som innehåller tjänster i form av stöd och vård i ett tidigt skede för barn och familjer. Det bildar nätverk och samordnar social- och hälsovårdstjänsterna för barn, unga och familjer och den tredje sektorns verksamhet så att varje barn och familj får det stöd och den hjälp de behöver. Våren 2019 fanns det 138 familjecenter och 500 öppna mötesplatser med låg tröskel. I små kommuner finns det ett eget familjecenter eller ett familjecenter som är gemensamt med andra kommuner. I stora kommuner finns det flera familjecenter. I och med utvecklandet av familjecentren har tjänsternas tillgänglighet förbättrats och hjälpen och stödet till familjerna enligt behov har stärkts och finns till hands i ett tidigare skede. (THL Työpaperi 6:2020.) Enligt en undersökning från Institutet för hälsa och välfärd minskade den helhet av närtjänster som tillhandahålls vid de sektorsövergripande familjecentren behovet av korrigerande tjänster för barnfamiljer. Undersökningen visade också att det genom att rikta ekonomiska resurser till förebyggande tjänster, klientorientering och tydliga serviceprocesser även med en liten insats går att uppnå genomslagskraft, som på längre sikt ger upphov till inbesparingar när det gäller social- och hälsovårdstjänsternas totala kostnader. (THL Tutkimuksesta tiiviisti 17:2019.) 

Den snabba förändringen i åldersstrukturen och försörjningskvoten medför utöver problem med kostnadskontrollen även behov av en kraftig ökning av antalet tjänsteproducenter. I och med det ökade servicebehovet och pensioneringen av arbetstagare behövs det en rejäl ökning av antalet studerande inom branschen. Flyttningen inom landet förstärker de regionala skillnaderna och kan t.o.m. orsaka plötsliga förändringar i försörjningskvoten och ordnandet av tjänster. Trots att antalet pensionärer ökar kraftigt i och med att den förväntade livslängden för befolkningen stiger, håller sig befolkningen längre frisk och aktiv. Servicebehovet under de sista levnadsåren ser dock inte ut att minska på individnivå och därför växer servicebehovet som helhet kraftigt. 

På grund av den kraftiga ökningen av servicebehovet har kommunerna i egenskap av den som ordnar tjänsterna haft problem med att sörja för de tjänster som klienterna behöver. Till stor del tillhandahålls tjänsterna inom vård och omsorg för äldre i enlighet med målen och andan i äldreomsorgslagen, den övriga social- och hälsovårdslagstiftningen samt kvalitetsrekommendationen för tjänster för äldre. De äldre får snabbt tillgång till en bedömning av servicebehovet i brådskande situationer, men många kommuner och samkommuner har skärpt kriterierna för beviljande av de egentliga tjänsterna, vilket har lett till att servicebehovet inte tillgodosetts. 

Tillsynen och klientresponsen visar dock att det finns missförhållanden i tjänsterna för äldre, särskilt tydligt märks detta från och med början av år 2019. De brister och missförhållanden som tillsynsmyndigheterna upptäckte bedömdes äventyra de äldres rätt till god vård och människovärdigt bemötande. De uppdagade bristerna har gällt bl.a. personalbrist i förhållande till klienternas behov av tjänster, en snabb omsättning av ansvariga personer och övrig personal, adekvat läkemedelssäkerhet, bristfälliga planer för egenkontroll och genomförande av egenkontroll, uppdatering av klienternas vård- och serviceplaner, bedömning av klienternas funktionsförmåga, vård- och servicebehov, ordnande av hälso- och sjukvårdstjänster och organiseringen av personalens uppgifter. Rent allmänt kan det konstateras att de brister i kvaliteten och innehållet i omsorgen och vården som i tillsynen uppdagats vid vårdhemmen har haft en stark koppling till att det finns för få kompetenta anställda. 

När det gäller social- och hälsovårdstjänster för personer med utvecklingsstörning för andra som behöver specialomsorger är organisationsansvaret fördelat. På 1990- och 2000-talen skedde en strukturförändring, genom vilken specialomsorgsdistrikten kom att ansvara för specialtjänsterna, som förutsätter ett brett befolkningsunderlag, och kommunerna till stor del kom att ansvara för ordnandet av basservicen. I många kommuner finns det inte tillräckligt med personal, kompetens, ekonomisk bärkraft och andra resurser för att upprätthålla högklassiga och jämlika tjänster för personer med funktionsnedsättning. I många kommuner ordnas en betydande del av tjänsterna för personer med funktionsnedsättning som köpta tjänster. Det finns behov av att förenhetliga upphandlingen, kvalitetskriterierna och uppföljningen av kvaliteten i fråga om dessa. Institutionsvården för personer med funktionsnedsättning har minskat väsentligt, men det mål som sattes upp i statsrådets principbeslut 2012 om att den långvariga institutionsvården ska upphöra och ersättas med andra tjänster fram till år 2020 har inte uppnåtts. 

Personer med funktionsnedsättning ska i första hand använda den allmänna basservicen, men brister i tillgången till, kvaliteten på, grunderna för beviljande av, verksamhetspraxisen för och tillgängligheten till basservicen samt skillnaderna mellan kommunerna leder till att personer med funktionsnedsättning hänvisas till specialtjänster. Avsikten med den reform av hälso- och sjukvårdslagstiftningen som genomfördes 2010 var att alla enhetligt ska få sina hälso- och sjukvårdstjänster med stöd av hälso- och sjukvårdslagen. Hälso- och sjukvårdstjänster för personer med utvecklingsstörning ordnas dock fortfarande delvis i form av specialomsorg enligt specialomsorgslagen. Detta har garanterat att hälso- och sjukvårdstjänsterna är avgiftsfria på basis av avgiftsfriheten för specialomsorgerna, men har inte garanterat tillgång till alla behövliga hälso- och sjukvårdstjänster. Enligt utredningar varierar särskilt tillgången till mentalvårdstjänster och psykiatrisk specialiserad sjukvård. En förlängning av den förväntade livslängden för personer med funktionsnedsättning kommer i framtiden att medföra ett ökat tryck på kostnaderna för personer med funktionsnedsättning, om inte de allmänna tjänsterna är tillräckliga och av hög kvalitet. Tjänsterna har börjat ordnas mer individuellt än tidigare, men när det gäller integrationen av tjänsterna, multiprofessionalitet, bedömning av servicebehovet och tjänster i rätt tid finns det många brister. De kommunvisa skillnaderna och bristerna i tjänsterna för personer med funktionsnedsättning försämrar valmöjligheterna, delaktigheten och jämlikheten för personer med funktionsnedsättning i förhållande till den övriga befolkningen och mellan olika grupper av personer med funktionsnedsättning. 

Syftet med åtskiljandet av specialomsorgstjänsterna var att trygga tillgången till tjänster och kompetensen hos personalen inom specialomsorgerna i olika delar av Finland. Enligt SHM:s utredare har åtskiljandet dock skapat en kunskapsbas för sjukvårdsdistrikten som är alltför snäv och där tyngdpunkten ligger på utvecklingsstörningen. En del personer med funktionsnedsättning har blivit utan tjänster på grund av djupt rotade kulturella faktorer inom specialomsorgsdistrikten. Åtskiljandet av tjänsterna har i många avseenden lett till att utvecklingen av specialomsorgerna och personer som behöver specialomsorger har åtskilts från den övriga social- och hälsovården. Åtskiljandet av organiseringsansvaret har dessutom försvagat möjligheterna att bilda integrerade tjänstehelheter i fråga om klienternas social- och hälsovårdstjänster. Det har också lett till ökad variation i organiseringsstrukturerna och oändamålsenliga gränsdragningarna mellan basservicen och specialtjänsterna, vilket leder till överlappande verksamhet, att en del blir utan tjänster samt till andra verksamhetsmässiga och ekonomiska problem. I värsta fall kan specialomsorgsdistrikten enligt utredarna t.o.m. utan grund begränsa rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. Utredarna anser att tjänster och stöd för personer med funktionsnedsättning i fortsättningen ska ordnas med hjälp av allmänna och gemensamma lösningar inom social- och hälsovården, i regel som närtjänster. (Selvityshenkilöraportti erityishuoltopiirien asemasta sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksessa. SHM 2018, på finska) 

Kårkulla samkommun har tryggat de språkliga rättigheterna för svenskspråkiga klienter inom specialomsorgerna och har betydande kompetens, inklusive tjänster på krävande specialnivå. Kårkulla producerar emellertid tjänster för en relativt liten målgrupp. Åtskiljandet av ordnandet av svenskspråkiga specialomsorgstjänster försvårar integrationen av tjänsterna med andra social- och hälsovårdstjänster, försämrar tillgången till svenskspråkiga tjänster som närtjänster och minskar klienternas valmöjligheter. 

En sammanslagning av specialomsorgslagen och handikappservicelagen har varit målet under hela 2000-talet och reformen av lagstiftningen om tjänster för personer med funktionsnedsättning ingår i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering. Behovet att sammanföra lagarna och att göra en totalreform av lagstiftningen bottnar i problem med tillämpningen av två parallella lagar som gäller tjänster för personer med funktionsnedsättning, en oenhetlig och delvis föråldrad författningsgrund samt behovet av att nedmontera de separata servicesystemen. Även enligt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som är bindande för Finland, ska utgångspunkten för hur en funktionsnedsättning beskrivs vara personens förhållande till det omgivande samhället, inte en definition som baserar sig på en medicinsk diagnos. 

Mentalvårdstjänster tillhandahålls både inom primärvården och inom den specialiserade sjukvården. Det finns allt fler mentalvårds- och missbrukartjänster med låg tröskel vid hälsovårdscentralerna. Personalens förmåga att hantera psykisk ohälsa och missbruksproblem inom primärvården har förbättrats (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska). Utöver tillgången till vård är dessutom tillgången till behövlig psykosocial vård fortfarande otillräcklig. För de väntande patienterna är situationen oskälig, ökar risken för att problemen förvärras och detta återspeglas också i en överbelastning av samjourerna. I den nationella strategin för psykisk hälsa (Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2020) som publicerades i början av 2020 har det bedömts att de regionala skillnaderna i fråga om mentalvårdstjänsterna har varit stora när det gäller tillgång till vård i rätt tid och mångsidiga öppenvårdstjänster. Vården av mentala problem inom den specialiserade sjukvården har ökat årligen under det senaste årtiondet. Förekomsten av mentala problem har åtminstone inte förändrats i betydande grad utan det är fråga om en minskning av underbehandlingen av sjukdomar. I strategin för psykisk hälsa har vårdens omfattning bedömts, och enligt bedömningen har ca 75 % av unga vuxna med depressionssjukdomar kontakt med vården och av dem som haft suicidtankar söker högst hälften hjälp. På basis av bedömningarna ökar behovet av vård ytterligare, i första hand inom primärvården. 

Mentalvårdstjänsterna och de tjänster som stärker den mentala hälsan för barn och unga har ordnats på många olika sätt i landet. Aktörernas roller och ansvar inom servicesystemet är inte alltid tydliga. Exempelvis tjänsterna för rådgivning i uppfostrings- och familjefrågor är mycket olika på olika håll i Finland, och ofta finns dessa tjänster åtskilda från andra tjänster för barn, unga och familjer. För dem som är i skolåldern finns det inte tillräckligt med stöd och vård för mental hälsa i ett tidigt skede, och en vårdande aktör har inte fastställts. Det finns gränser mellan olika organisationer som försvårar systemets funktion, vilket leder till att systemet fungerar ineffektivt. När barns och ungas problem blir långvariga och kroniska på grund av att inledandet av behandlingen drar ut på tiden överbelastas den specialiserade sjukvården. Det splittrade servicesystemet gör det inte bara svårare att söka sig till vård och förbinda sig till den utan det försvårar också uppföljningen av tillgången till tjänster och bedömningen av patientsäkerheten. Det finns en särskild oro t.ex. när det gäller de splittrade mentalvårdstjänsterna för studerande. (THL Päätösten tueksi 2:2020.) 

Uppgiftsmängden inom den prehospitala akutsjukvården har ökat med några procent per år under de senaste åren. Det finns flera orsaker till att belastningen på den prehospitala akutsjukvården ökat. Att antalet äldre personer ökar, det skett förändringarna i organiseringen av social- och hälsovårdstjänsterna och att äldre personer bor hemma allt längre inverkar på uppgiftsmängden inom den prehospitala akutsjukvården. I allmänhet har organisationen av och sättet att genomföra social- och hälsovårdstjänsterna stor betydelse för planeringen och användningen av prehospital akutsjukvård. Reformen av jourstrukturen inom social- och hälsovården 2017 koncentrerade jourverksamheten till större enheter, vilket förlängde transportsträckorna inom den prehospitala akutsjukvården. 

Integreringen av den prehospitala akutsjukvården och de tjänster inom social- och hälsovården som tillhandahålls i hemmet har en mycket viktig roll både internationellt och nationellt när det gäller planeringen av hur dessa tjänster ska genomföras på ett ändamålsenligt sätt i framtiden. Också Statens revisionsverk fäste i sin revisionsberättelse uppmärksamhet vid intensifierat samarbete mellan den prehospitala akutsjukvården och hemvården. Samarbetet och informationsgången bör vara intensivare för att resurserna ska kunna användas effektivt. Detta minskar uppgiftsbördan inom den prehospitala akutsjukvården. Samarbetet och informationsgången mellan den prehospitala akutsjukvården och hemvården har utvecklats och det är viktigt att detta arbete fortsätter. 

De nuvarande hotbilderna för den prehospitala sjukvården, vilka man måste förbereda sig på vid planeringen av verksamheten, förutsätter att verksamheten och resursanvändningen planeras inom områden som är större än ett sjukvårdsdistrikt. Resurserna inom den prehospitala akutsjukvården används vid behov flexibelt över sjukvårdsdistriktens gränser. Centralerna för prehospital akutsjukvård har utarbetat enhetliga verksamhetsregler för sina specialupptagningsområden och anvisningarna och verksamhetsmodellerna för de fem specialupptagningsområdena har samordnats på riksnivå. I samband med jourreformen inom social- och hälsovården stärktes centralernas uppgifter bl.a. när det gäller att förenhetliga utarbetandet av beslut om servicenivån och anvisningarna som gäller den prehospitala akutsjukvården. Samtidigt utökades samarbetet med socialjouren vid utarbetandet av larmanvisningar och vid beredskapsplaneringen. Arbetet för att förenhetliga verksamhetsmodellerna vid centralerna för prehospital akutsjukvård har framskridit väl och det är behövligt att fortsätta med detta arbete även i framtiden. Specialupptagningsområdenas roll är viktig också för genomförandet av en enhetlig beredskapsplanering och för skapandet av en lägesbild vid hanteringen av störningssituationer. 

Statens revisionsverk gav i juni 2019 ut ställningstagandet ”Styrningens inverkan på hur den prehospitala akutsjukvården fungerar” (Statens revisionsverks granskningsberättelser 2019). Statens revisionsverk konstaterade att det vid planering av ett effektivt resursutnyttjande behövs mätare för den prehospitala akutsjukvårdens verksamhet och effekter. Resurserna för den prehospitala akutsjukvården kan inte planeras på ett tydligt sätt, eftersom det i nuläget saknas en riksomfattande, enhetlig statistik över den prehospitala akutsjukvården och mätare för verksamheten. Det gäller att ta fram mätare för den prehospitala akutsjukvården så att det på ett tillförlitligt sätt är möjligt att utvärdera verkningsfullheten, kostnaderna och kvaliteten på servicen vid olika akutvårdsuppdrag. 

I utvärderingen och utvecklingen av den prehospitala akutsjukvården har tillgången till tillförlitlig och nationellt enhetlig information om verksamheten en nyckelroll. Detta möjliggörs av det nationella nödcentralsdatasystemet ERICA, som redan tagits i bruk, och av myndigheternas gemensamma fältsystem KEJO, som tas i produktionsdrift 2020. Dessa två system kommer i fortsättningen att utgöra kärnan i de uppgifter som används i den operativa verksamheten inom den prehospitala akutsjukvården. Den prehospitala akutsjukvården ska som första myndighetsverksamhet tas i produktionsdrift i KEJO i slutet av 2020 inom specialupptagningsområdet för KYS. En viktig funktion i KEJO är den nationella elektroniska journalen över den prehospitala akutsjukvården, vars uppgifter lagras i Patientdataarkivet Kanta. De operativa uppgifter om den prehospitala akutsjukvården som uppkommer i ERICA och KEJO är avsedda att utnyttjas vid analys och utveckling av verksamheten så att det i Valtava-projektet, som genomförs under ledning av social- och hälsovårdsministeriet och Institutet för hälsa och välfärd, bildas en nationell informationsresurs för prehospital akutsjukvård. 

2.16.8  Situationen för befolkningens välfärd, hälsa och säkerhet

Majoriteten av befolkningen mår bra mätt enligt livskvaliteten och den upplevda hälsan. Ökningen av skillnaderna i dödligheten mellan inkomstgrupperna verkar ha avstannat och dessutom har skillnaderna i den förväntade livslängden mellan könen minskat under de senaste årtiondena. (Suomalaisten hyvinvointi 2018, THL 2019, på finska.) 

Finländarna rapporterar dock oftare än andra européer om funktionshinder, och därför har finländare färre friska levnadsår än andra EU-medborgare. Betydande sjukdomsgrupper som försämrar befolkningens funktionsförmåga och orsakar förtida dödlighet är de kroniska folksjukdomarna, mentala problem och smittsamma sjukdomar. Under 2017 berättade tre av fem av dem som fyllt 65 år att de lider av minst en kronisk sjukdom, vilket är mer än genomsnittet i EU. De flesta äldre personer kan fortsätta leva ett självständigt liv, men ungefär en av åtta berättade dock att de upplever begränsningar i de dagliga basfunktionerna, t.ex. när det gäller att klä på eller av sig och att äta och att de behöver hjälp med dem. 

Bedömningar visar att nästan 40 procent av alla dödsfall i Finland kan förklaras med beteenderelaterade riskfaktorer, såsom risker relaterade till kosten, rökning, alkoholbruk och fysisk inaktivitet. De kostrelaterade riskerna kan förklara ca 20 procent (11 000) av alla dödsfall, vilket är något högre än genomsnittet i EU. Alkoholkonsumtionen har minskat, men mer än en tredjedel av de vuxna uppgav att de periodvis använder rikligt med alkohol. Denna siffra överskrider klart genomsnittet inom EU (20 %). Antalet överviktiga vuxna har ökat: andelen överviktiga är 20 procent (i EU i genomsnitt 15 %). Dessutom röker 14 procent av de vuxna i Finland dagligen – andelen har sjunkit och underskrider det nuvarande genomsnittet inom EU på 19 procent. (Landsrapport, OECD, 2019). 

Även om välfärden bedöms ha förbättrats under de senaste åren, har det funnits regionala skillnader eller stödet har varit otillräckligt i förhållande till utmaningarna. Fortfarande är man mest bekymrad för de unga personer och barnfamiljer som behöver stöd och för dem som har många problem. Under de fem senaste åren har välmåendet hos dem som behöver många tjänster inte förbättrats nämnvärt. (Sosiaalibarometri SOSTE 2019, på finska). Särskilda problem förekommer också när det gäller tjänster för personer som står utanför arbetslivet och lågutbildade personer. Det finns också stora sociala skillnader när det gäller användningen av tjänsterna. Arbetande och vältutbildade personer använder mycket förebyggande tjänster, men de som har det sämst ställt skulle dra mest nytta av dem. 

I fråga om den förväntade livslängden finns det fortfarande ojämlikheter i Finland som hänför sig till både kön och socioekonomisk ställning. Det finns hälsoskillnader mellan de socioekonomiska grupperna t.ex. i fråga om den upplevda hälsan, mentala hälsan, långtidssjukfrekvensen och munhälsan. Det finns också skillnader i levnadsvanorna, och därför är t.ex. övervikt vanligare i de lägre socioekonomiska grupperna. Den förväntade livslängden för de lägst utbildade 30-åriga männen var 2016 ca 5,5 år kortare än för de högst utbildade. Denna skillnad i den genomsnittliga livslängden som hänför sig till utbildningsnivå var mindre för kvinnor, dvs. 3,5 år. 

Sådana skillnader i den förväntade livslängden i Finland som har att göra med socioekonomiska faktorer beror i stor utsträckning på hur utsatta olika personer är för olika riskfaktorer och levnadsvanor, såsom rökning, sämre matvanor och högre antal överviktiga, vilket är vanligare bland lågutbildade. För unga män och män i arbetsför ålder är dödligheten vid olycksfall flera gånger större än bland kvinnor. Skillnaderna är särskilt stora om man jämför antalet förlorade levnadsår för män i socioekonomiskt svag ställning med kvinnor i god ställning. Att dricka i berusningssyfte och utslagning är betydande faktorer bakom olycksfall. Den skillnad i den förväntade livslängden som hänför sig till utbildningen är också kopplad till skillnader i inkomst och levnadsstandard, som kan påverka hur utsatt någon är för andra riskfaktorer och tillgången till hälso- och sjukvård. 

Ojämlikheten i fråga om välfärd, hälsa och säkerhet uppträder också mellan geografiska områden. Enligt en nationell expertutvärdering av Institutet för hälsa och välfärd har skillnaderna mellan regionerna i fråga om sjukfrekvens förblivit tydliga, trots att befolkningens hälsa har förbättrats i hela landet. (Social- och hälsovårdstjänsterna i Finland 2018 – Expertutvärdering. THL 2020). Antalet förlorade levnadsår till följd av förtida dödlighet har dock minskat inom alla sjukvårdsdistrikt. 

Det finns regionala skillnader i vaccineringstäckningen och den släpar efter i vissa regioner. Nästan alla barn (99 procent) har vaccinerats mot difteri, stelkramp och kikhosta och 96 procent av barnen har vaccinerats mot mässling. I vissa regioner är täckningsgraden dock mindre än 85 procent, vilket avsevärt ökar risken för epidemier. Antalet fall av mässling är fortfarande litet (färre än 20 under 2017–2018), men mässling förekommer igen i Finland. Endast under hälften av de finländare som är minst 65 år gamla har fått influensavaccin, vilket är rejält under WHO:s rekommendation på 75 procent. En stor majoritet av finländarna (87 %) upplever att deras egen säkerhet är god. Ändå är olycksfall och olyckor den främsta dödsorsaken och orsakar en förlust av friska levnadsår ända upp till den sena medelåldern, och sett till alla åldersgrupper är det den fjärde vanligaste dödsorsaken. År 2018 dog det 2 600 personer i Finland till följd av olycksfall, av dessa dog 2 250 (87 %) hemma och på fritiden. Av kvinnor i parförhållanden uppger 30 procent att de har utsatts för våld av en nuvarande eller tidigare partner. Det finns regionala brister i tillgången till sådana program för avbrytande av våld som är riktade till dem som utövar våld i nära relationer. 

2.16.9  Utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamhet inom social- och hälsovården

Olikheterna i författningsgrunden för utvecklings-, forsknings- och utbildningsverksamheten inom socialvården och hälso- och sjukvården och i utvecklingsarbetets kultur har lett till betydande skillnader i utveckling-, forsknings- och utbildningsverksamheten mellan hälso- och sjukvården och socialvården. 

Det finns även stora regionala skillnader i satsningen på utvecklingsverksamheten inom social- och hälsovården. Den är inte överallt tillräckligt integrerad i utvecklandet av serviceverksamheten. 

Kompetenscentrumen inom det sociala området har sedan 2001 skapat och upprätthållit en rikstäckande regional samarbetsstruktur i syfte att främja baskompetensen och specialkompetensen inom det sociala området samt regionalt samarbete inom det sociala området för att säkerställa specialservice och specialisttjänster. Kompetenscentrumen har vid sidan av de regionala ledningsgrupperna för det nationella utvecklingsprogrammet för social- och hälsovården agerat regionala samordnare av utvecklingsprogrammet och samordnare av nätverken. Det nätverksbaserade och multiprofessionella arbetssättet har stött både forskningen och utvecklingen inom det sociala området och kontakten mellan forsknings- och utvecklingsverksamheten på det sociala området och andra områden. De förhållandevis små resurserna hos kompetenscentrumen inom det sociala området har dock begränsat deras möjligheter att på ett övergripande sätt i större utsträckning verka som aktörer som förenar forskning och praktiskt arbete. Kompetenscentrumen inom det sociala området har i varierande grad samarbetat med utvecklingsenheterna för primärvården. 

Situationen för de primärvårdsenheter som avses i hälso- och sjukvårdslagen varierar betydligt från sjukvårdsdistrikt till sjukvårdsdistrikt. Eftersom primärvårdsenheterna inte har särskild finansiering har verksamheten inom flera sjukvårdsdistrikt begränsats eller lagts ned på grund av kommunernas ekonomiska situation. Vid utgången av 2019 hade de flesta sjukvårdsdistrikt utvecklingsverksamhet inom primärvården. I vissa sjukvårdsdistrikt har utvecklingen av primärvården och socialvården sammanfogats till en organisation, och i andra sjukvårdsdistrikt har utvecklingen av hälsa och välfärd sammanfogats med utvecklingen av primärvården. Dessutom har olika kommuner och samkommuner som producerar tjänster på basnivå i varierande grad egen utvecklingsverksamhet inom primärvården och socialvården och strukturer för den. 

Enligt 42 § 2 mom. i hälso- och sjukvårdslagen ska sjukvårdsdistrikten inom ett specialupptagningsområde tillsammans sörja för den styrning och rådgivning som de kommuner och sjukvårdsdistrikt som hör till samma specialupptagningsområde behöver vid organiseringen av utvecklandet av den specialiserade sjukvården. Det finns dock inte mer omfattande reglering om utvecklandet av den specialiserade sjukvården, och det har endast samlats in en liten mängd information om utvecklingsarbetet inom den specialiserade sjukvården. 

Inom socialvården saknas sådana verksamhetsenheter som motsvarar universitetscentralsjukhusen och som skulle sammanföra den vetenskapliga forskningen, den vetenskapliga yrkesutbildningen och det praktiska arbetet inom social arbete. De universitet som erbjuder utbildning i socialt arbete har för sin del strävat efter att förbättra situationen genom att i anslutning till sig grunda undervisnings- och forskningscentrum, genom vilka man utöver utbildningen av socialarbetare på universitetsnivå har kunnat svara mot arbetslivets behov av forsknings-, utvecklings- och innovationsverksamhet. 

Såsom det beskrivs i kapitel 2.4.9.1 betalas det till universiteten och flera olika serviceproducenter ersättning av statens medel för de kostnader som orsakas av flera olika utbildningar inom hälso- och sjukvården. När det gäller utbildning inom socialvårdsområdet är det möjligt att med statens medel endast ersätta universiteten för de kostnader som orsakas av specialiseringsutbildningen inom socialt arbete. Till skillnad från den hälsovetenskapliga forskningen fanns det under lång tid inte någon motsvarande statlig finansiering riktad till forskningsverksamhet inom socialvården. En ändring av socialvårdslagen som gäller detta trädde dock i kraft den 1 september 2020. Ändringen bedöms stärka den forskningsbaserade verksamhetskulturen inom det sociala arbetet. Med hjälp av den bedömer man att det är möjligt att utveckla arbetsmetoder som baserar sig på forskningsrön och stödja forskarkarriärer i socialt arbete. Dessutom bedöms det bli möjligt att i högre grad än tidigare rikta forskningen i socialt arbete mot servicesystemet, vilket ger ökad kunskap framför allt om tjänsternas genomslagskraft. 

När det gäller de statliga ersättningarna för utbildning och forskning inom social- och hälsovården är det dock fortfarande motiverat att utvärdera hur de kan samordnas bättre än för närvarande och vilka eventuella andra ändringsbehov som finns. Fastställandet av en ändamålsenlig helhetsstruktur kräver omfattande beredningsarbete, som också förutsätter att de finansiella aspekterna beaktas och samordnas med undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde för att bl.a. utreda behoven inom yrkeshögskoleutbildningen. 

2.16.10  Beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården

De hotbilder som gäller beredskap och förberedelser inom social- och hälsovården är för närvarande i regel sådana att de överskrider gränserna för sjukvårdsdistrikten och landskapen. Kommuner, sjukvårdsdistrikt och andra samkommuner ansvarar för sin egen beredskapsplanering och sina egna förberedelser. Systemet är splittrat och det finns inga heltäckande bestämmelser om samordning av beredskap och förberedelse eller gemensam beredskapsplanering. I olika störningssituationer är det svårt att sammanställa en aktuell lägesbild på grund av att det finns flera anordnare. Regionförvaltningsverken spelar en viktig roll i olika störningssituationer när det gäller sammanställningen av en lägesbild utifrån uppgifter från kommunerna. 

Covid-19-pandemin har visat att ledningen av situationen förutsätter att det finns en uppdaterad lägesbild av social- och hälsovården. Under pandemin våren 2020 skapades och upprätthölls lägesbilden i fråga om hälso- och sjukvården huvudsakligen av de fem sjukvårdsdistrikt som är huvudmän för ett universitetssjukhus. Med hjälp av antalet patienter som togs in på vårdavdelning vid centralsjukhusen och akutsjukhusen inom primärvården och antalet patienter som togs in på intensivvårdsavdelning var det möjligt att följa hur snabbt epidemin spreds samt belastningen och kapaciteten inom hälso- och sjukvården med anledning av epidemin i olika delar av landet. Antalet patienter som avlidit i covid-19 inom den specialiserade sjukvården, primärvården och vårdenheterna samlades in som en del av enkäten om lägesbilden inom den specialiserade sjukvården. Uppgifterna samlades dagligen in från alla sjukvårdsdistrikt på den enkätplattform som Institutet för hälsa och välfärd skapat med tanke på covid-19-pandemin. 

Lägesbilden av socialvården samlades varje vecka in från kommunala aktörer med hjälp av regionförvaltningsverken. Sammanställandet av en lägesbild av resurserna och belastningen inom primärvården slogs samman med insamlingen av uppgifter inom socialvården. Institutet för hälsa och välfärd sammanställde uppgifter som beskriver verksamheten inom primärvården från AVO-HILMO-registret och hjälpte efter den inledande fasen till med att analysera de öppna svaren i materialet. Under epidemin genomförde social- och hälsovårdsministeriet också separata enkäter om bl.a. antalet personer som insjuknat och antalet personer som avlidit vid socialvårdens enheter samt om utnyttjandet av digitaliseringen inom social- och hälsovårdstjänsterna. 

I samband med omfattande störningssituationer, såsom olyckor, räcker resurserna för ett sjukvårdsdistrikt eller en kommun ofta inte till för att hantera situationen och det behövs hjälp från andra regioner. Därför är enhetliga verksamhetsmodeller viktiga. Betydelsen av en riksomfattande helhet och enhetliga verksamhetsmodeller framhävs i myndighetssamarbetet. Exempelvis Nödcentralsverket är verksamt på riksnivå och de olika nödcentralerna kan också ta emot nödsamtal från andra regioner. 

Inom social- och hälsovården finns det i störningssituationer och undantagsförhållanden utvidgade och nya uppgifter som ska skötas. Kritiska funktioner och tjänster inom hälso- och sjukvården är beroende på situation t.ex. prehospital akutsjukvård, jour, tjänster i anslutning till laboratorier och bilddiagnostik, vaccinationer, omhändertagande av avlidna och läkemedelsförsörjning. Inom hälso- och sjukvården har som riskfaktorer i olika störningssituationer identifierats bl.a. problem i anslutning till tillgången till för hälso- och sjukvården kritiska förbrukningsartiklar, läkemedel och läkemedelsråvaror. Problemen accentueras t.ex. i en pandemisituation, då det behövs snabb diagnostik dygnet runt, specialmediciner, riksomfattande enhetliga principer och resurser för att vårda stora mängder patienter. 

Kritiska funktioner inom socialvården är t.ex. socialjour, barnskydd, utkomststöd, institutions- och boendeservice och service som tillhandahålls i hemmet samt bedömning av servicebehovet för exponerade personer som har varit inblandade i situationen. Socialvården ska med stöd av räddningslagen förbereda sig på att inrätta och sköta evakueringscentraler eller inkvartering, beklädnad, och matförsörjning i mindre skala. Socialvården saknar en lagstiftning som motsvarar lagstiftningen inom hälso- och sjukvården och som styr kommunerna till samarbete även när det gäller beredskap och förberedelse. På grund av de betydande skillnaderna i storlek, regionala förhållanden och sätt att organisera tjänster mellan de kommuner som ordnar socialvård är de som behöver hjälp inte i en jämlik ställning för närvarande. Även tillvägagångssätten och beredskapen i anslutning till kommunernas förberedelse varierar betydligt (bl.a. Rapeli 2017). 

2.16.11  Köpta tjänster inom social- och hälsovården

I den gällande lagstiftningen finns för närvarande inte sådana noggrant avgränsade bestämmelser om anskaffning av social- och hälsovårdstjänster i form av köpta tjänster som till alla delar uppfyller förutsättningarna i 124 § i grundlagen. Bestämmelserna i 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården har dock tolkats och tillämpats allmänt av kommunerna och tillsynsmyndigheterna så att paragrafen har ansetts möjliggöra omfattande anskaffningar av social- och hälsovårdstjänster i form av köpta tjänster och med servicesedlar med undantag för de uppgifter som innehåller utövande av offentlig makt. Med stöd av bestämmelsen har det ansetts vara möjligt att skaffa också en betydande mängd sådana tjänster som betraktas som faktisk förvaltningsverksamhet, såsom hemservice, hemvård, boende- och institutionsservice, familjevård och institutionsvård inom barnskyddet, mottagningsbesök hos läkare, mun- och tandvårdstjänster, kirurgiska ingrepp, trots att dessa uppgifter inte har förtecknats i detalj i lagen eller trots att det i motiveringen till lagen inte har motiverats hur ändamålsenlig en överföring av en uppgift ska vara för varje uppgift som överförs. Även servicesedlar har tagits i bruk på samma sätt som i fråga om de köpta tjänsterna inom de tjänster som betraktas som faktisk förvaltningsverksamhet och som beskrivs ovan. 

Kommunerna har med stöd av den nämnda bestämmelsen i 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården även genomfört totala utläggningar, där t.ex. en hel hälsostations verksamhet, hela kommunens social- och hälsovård eller hela sjukvårdsdistriktets verksamhet har överlåtits till att skötas av en privat tjänsteproducent. I utläggningsfall har de uppgifter i kommunen som inbegriper utövning av offentlig makt skötts av tjänsteläkare och tjänsteinnehavare inom socialvården. 

I viss mån har gränsen mellan faktisk förvaltningsverksamhet och utövning av offentlig makt varit diffus eller svår att definiera. Privata producenter av köpta tjänster har i själva verket inom hälso- och sjukvården gjort t.ex. bedömningar av vårdbehovet och uppgjort vårdplaner, eftersom detta har ansetts ingå i sådan vård av en patient som betraktas som faktisk förvaltningsverksamhet. Hälso- och sjukvården skiljer sig från socialvården bl.a. i fråga om att en klient inom socialvården ska ges ett överklagbart förvaltningsbeslut när ett beslut om att tillhandahålla en tjänst fattas, medan de vårdbeslut som en läkare inom hälso- och sjukvården fattar i anslutning till vården inte är överklagbara förvaltningsbeslut. I praktiken är det sällan ändamålsenligt att särskilja bedömningen av vårdbehovet och vårdbeslutet från den egentliga vården, eftersom dessa sker vid samma mottagningsbesök (t.ex. ställande av en öroninflammationsdiagnos, givande av vårdanvisningar i anslutning till den och utfärdande av ett läkemedelsrecept). 

Den bedömning av behovet av socialservice som genomförs på individnivå inom socialvården är för sin del så nära knuten till beslutsfattandet om beviljande av service och utarbetandet av en klientplan preciserar å sin sida innehållet i de tjänster som tillhandahålls på grundval av beslutet att också dessa kan anses ha drag av utövning av offentlig makt. I en utredning (47/2019) som social- och hälsovårdsministeriet beställt utreddes utövningen av offentlig makt inom det sociala arbetet och de rättsliga tolkningarna i anslutning till detta. Enligt utredningen råder det viss oklarhet om i synnerhet under vilka förutsättningar och till vilka delar sådana uppgifter som det föreskrivs om i socialvårdslagen kan överföras till aktörer utanför den offentliga förvaltningen. Enligt gällande rättspraxis är uppgifterna inom socialvården offentliga förvaltningsuppgifter, och en överföring av dem på privata tjänsteproducenters ansvar förutsätter uttryckliga bestämmelser. Frågor som togs upp i utredningen var klienternas rättsskydd vid ordnande av rådgivning och handledning i enlighet med socialvårdslagen samt socialvårdens övergripande arbetsprocess, där utövningen av offentlig makt och tjänsteverksamheten går in i varandra, vilket gör det oändamålsenligt att dela upp dessa på olika aktörer. Av utredningen framgick det att kommunernas uppfattning om det övergripande klientansvaret för de yrkesutbildade personer inom socialvården som är verksamma i en myndighetsroll inte alltid är klar. I vissa kommuner har tjänsteverksamheten inom socialvården lagts ut på entreprenad så att det närmast är det beslutsfattande som ingår i socialvården som har blivit kvar inom kommunens egna verksamhet. Enligt utredningen är situationen rättsligt problematisk, eftersom bedömningen av servicebehovet är verksamhet som är nära knuten till beslutsfattandet och som inbegriper utövning av offentlig makt, och den inte kan lösgöras från den övriga myndighetsverksamheten utan uttryckliga bestämmelser, något som utan tvekan inte ingår vår gällande lagstiftning. Arrangemanget är också problematiskt med tanke på det praktiska arbetet, eftersom sambandet mellan bedömningen av servicebehovet, beslutsfattandet och det planmässiga arbetet på detta sätt bryts. 

För närvarande har det i synnerhet i samband med s.k. totala utläggningar förkommit sådana situationer där den kommun eller samkommun som har lagt ut tjänsterna på entreprenad inte längre de facto själv har kunnat anses ansvara för beslutanderätten och styrningen i anslutning till organiseringsansvaret, såsom tillgången till tjänster på lika villkor eller fastställandet av behovet av tjänster samt tjänsternas mängd och kvalitet. Detta kan ha påverkat både säkerställandet av tillgången till tjänster och kostnaderna för tjänsterna. I samband med de totala utläggningarna har det varit möjligt att organisera uppgifterna i anslutning till utövningen av offentlig makt genom olika skenarrangemang som inte tryggar genomförandet av principerna om tjänsteansvar och god förvaltning. Dessutom har privata aktörer i praktiken kunnat genomföra t.ex. bedömningar av servicebehovet också till den del det hör till den offentliga sektorn i egenskap av anordnare. 

I den gällande lagstiftningen har det inte funnits bestämmelser om rätten för privata tjänsteproducenter att för produktion till tredje part (subdelegering) överföra lagstadgade social- och hälsovårdstjänster som kommunen eller samkommunen anskaffar av en privat tjänsteproducent med stöd av 4 § i lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården. I praktiken har kommunerna skaffat hälso- och sjukvårdstjänster av privata läkarstationer, som ofta åtminstone i någon mån skaffar tjänster via underleverantörer, så att läkarna eller de andra yrkesutbildade personerna inom hälso- och sjukvården står i uppdragsavtalsförhållande (dvs. är underleverantörer) till den privata tjänsteproducenten, av vilken kommunen köper tjänsterna. I kommunens tjänsteproduktion är det allmänt att också t.ex. inhyrd personal från privata tjänsteproducenter används (t.ex. hyrläkare). Inhyrning av personal skiljer sig dock från utläggande på entreprenad så att det inte är fråga om anskaffning av serviceverksamhet utan om inhyrning av arbetskraft, där den inhyrda arbetstagaren arbetar under arbetsledning av den kommun som hyr arbetskraft. 

Som upphandlingsförfarande för köpta tjänster har i regel öppet anbudsförfarande använts men också förhandlat förfarande. I en del avtal har närmare bestämmelser om villkoren för utläggningen fastställts och i dem beaktas olika risker som är förknippade med verksamheten, såsom eventuella avbrottssituationer, men i en del av avtalen är villkoren på en mycket allmän nivå och ger mer rum för tolkning åt tjänsteproducenterna. 

I avtalen om utläggning har kommunerna nästan utan undantag ställt sina egna lokaler till tjänsteproducenternas förfogande, antingen genom hyresavtal eller genom koncession, och personalen har likaså övergått till anställning hos tjänsteproducenten enligt principen om överlåtelse av rörelse, i synnerhet när kommunen har lagt ut alla social- och hälsovårdstjänster eller en del av dem (t.ex. vissa hälsostationer). I dessa situationer har ibland också kommunens utrustning och redskap samt befintliga informationssystemlösningar ställts till förfogande för producenterna av köpta tjänster, antingen genom hyresavtal eller genom koncession. En del av kommunerna har också sålt de byggnader som använts vid produktionen av social- och hälsovårdstjänster i samband med utläggningen. I situationer där lokaler och utrustning har överförts till tjänsteproducenten kan kommunens möjligheter att ingripa i eventuella undantagstillstånd eller i situationer där avtal upphör (t.ex. i situationer där tjänsteproducenten går i konkurs eller avtalet sägs upp) vara svaga. Egendomen tillhör konkursboet eller någon annan än kommunen och kommunerna kan inte fortsätta tjänsteproduktionen utan att särskilt komma överens om saken. I praktiken har kommunens ställning i förhandlingssituationer varit svag, eftersom det åtminstone i de mindre kommunerna inte har funnits något annat alternativ. 

I utläggningssituationer har tjänsteproducenten också social- och hälsovårdspersonalen i sin tjänst. I konkurssituationer går det sannolikt att rekrytera tillbaka personalen till kommunens tjänst, eftersom arbetstagarna ofta har starka band till boningsorten och finländarnas vilja att flytta på grund av arbete är inte särskilt stor (personalens rörlighet har undersökts i utredningar som gjorts under de senaste åren, bl.a. Statistikcentralens kompletterande undersökning från 2016 i anslutning till arbetskraftsundersökningen och en enkätundersökning från 2018 som Nordea låtit göra). Kommunen har dock inte någon företrädesrätt att anställa personalen och personalen kan övergå till någon annan producent som köper verksamheten. Även i dessa situationer kan kommunens ställning vid förhandlingarna bli svag och således är utläggningssituationer till denna del förenade med risker. 

Kommunerna följer tjänsternas kvalitet och tjänsteproducenternas verksamhet på olika sätt. En del kommuner har förutsatt att de godkänner alla underleverantörsavtal. En del kommuner följer regelbundet upp tjänsteproduktionen bl.a. med hjälp av olika kvalitetskriterier. En del kommuner har t.ex. inrättat styrgrupper, där både kommunen och tjänsteproducenten är representerade. En del av avtalen är dock ganska generella och ger inte kommunen verkliga möjligheter att följa eller styra tjänsteproduktionen. I de avtal som har gåtts igenom har man dessutom förberett sig dåligt på eventuella risker. 

Utöver avtalens innehåll bör uppmärksamhet fästas vid planeringen, beredningen och den övriga förvaltningen av utläggningar samt övervakningen under avtalsperioden. Det finns ont om insamlade uppgifter om förvaltningen av de upphandlingar som genomförs i kommuner och samkommuner, men det finns tecken på att det finns rum för förbättring när det gäller upphandlingskompetens och upphandlingspraxis, även i stora kommuner. (Utilization of private purchasing best practices in procurement of services in Finnish municipalities - The case of housing services for the elderly. Väänänen E. 2017.). 

2.16.12  Räddningsväsendet

I en föränderlig omvärld är utmaningen för räddningsväsendet enhetlighet och effektivitet i förebyggandet av olyckor, tillräcklig beredskap för räddningsverksamhet i centrum som utvecklas kraftigt och i glesbygden samt riksomfattande effektivitet vid storolyckor, störningar och undantagsförhållanden, inklusive internationell räddningsverksamhet. 

Ansvaret för ordnandet av räddningsväsendet överfördes 2004 från enskilda kommuner till lagstadgat samarbete mellan kommunerna (det lokala räddningsväsendet). Detta har för sin del minskat de regionala skillnaderna i servicenivån inom räddningsväsendet. Räddningsväsendet är dock fortfarande ett kommunalt system där en stark kommunal självstyrelse i sista hand bestämmer servicenivån inom det lokala räddningsväsendet. De regionala kostnadsskillnaderna är stora. Fortfarande förekommer det olika produktionslösningar under liknande förhållanden, vilket kan förklara en del av kostnadsskillnaderna. 

De nuvarande styr- och ägarförbindelserna inom räddningsväsendet har lett till att det är svårt att skapa lösningar som resulterar i nationella och enhetliga verksamhetsmodeller, gemensamma informationssystem och ett enhetligt serviceutbud. Systemet för räddningsväsendet har blivit splittrat och det klarar inte tillräckligt effektivt av att svar mot de nationella eller regionala kraven på prestationsförmåga eller att genomföra stora nationella reformer. De nationella strategier som utarbetats vid centralförvaltningen har inte nått den regionala och den lokala förvaltningen. 

Ett förenhetligande av branschen kräver en effektivisering av den nationella styrningen. En enhetligare bransch kan bättre än i dagsläget producera och utveckla tjänster i samarbete med andra myndigheter och frivilliga aktörer för att säkerställa befolkningens säkerhet både på nationell och internationell nivå under alla förhållanden. 

Räddningsverkens tjänsteproduktion baserar sig på principen om närservice, dvs. tjänsterna tillhandahålls i regel där kunden är. Detta förutsätter ett fungerande och tillräckligt tätt nätverk av brandstationer samt ett fungerande samarbete med avtalsbrandkårer och andra aktörer. Räddningsväsendets närservice bör därför i huvudsak kvarstå som den är nu och åtminstone på nuvarande nivå, för att tillhandahållandet av snabb hjälp ska kunna säkerställas i olyckssituationer. Räddningsväsendet är utöver närservicen en riksomfattande organisation som leds, styrs och utvecklas av inrikesministeriet. Räddningsverken ska kunna ledas nationellt och de ska kunna samarbeta med varandra och andra myndigheter som deltar i räddningsväsendets uppgifter i alla säkerhetssituationer. 

För att effektivisera räddningsväsendets resursanvändning, stärka den nationella styrningen samt förbättra tillgången till tjänster och deras kvalitet krävs det en omorganisering av räddningsväsendet och dess styrsystem. 

För att man ska kunna svara på utmaningarna förutsätts det också att de strategiska målen för ansvarsområdet på statsrådsnivå fastställs systematiskt, att de nationella resurserna stärks, att tillräcklig finansiering tryggas, att ledningen och styrningen av ansvarsområdet stärks, att forsknings-, utvecklings- och utvärderingsverksamheten och den internationella verksamheten utvecklas samt att samarbetet mellan aktörerna inom branschen intensifieras. 

2.16.13  Språkliga rättigheter

För de kunder som använder social- och hälsovårdstjänster är det väsentligt hur de språkliga rättigheterna tillgodoses i praktiken. Viktiga faktorer med tanke på tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i praktiken är den språkliga minoritetens relativa andel av befolkningen i området, tillgången till språkkunnig personal, möjligheterna att ordna tjänster enligt språk samt olika styrmedel. 

Enligt Språkbarometern för åren 2004–2016 (Språkbarometern 2004–2016, Justitieministeriets publikation 52/2016) finns det relativt stora regionala skillnader i tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna. Av de svenskspråkiga får social- och hälsovården bäst betyg i Österbotten och sämst betyg i Egentliga Finland. De regionala skillnaderna är störst när det gäller vissa hälsocentraltjänster. För de finskspråkiga är situationen den motsatta, bäst betyg ges i Egentliga Finland och sämst i Österbotten. De finskspråkiga är dock betydligt nöjdare med tjänsterna än de svenskspråkiga. De sektorsvisa skillnaderna är störst inom jourtjänsterna och inom avdelningsvården dygnet runt. 

Mer nöjd med de språkliga tjänsterna är man i områden där den språkliga minoriteten är stor. Den språkliga minoritetens andel och storlek har också betydelse vid rekryteringen av språkkunnig personal. Tillgången på språkkunnig personal är bäst på orter där en stor andel av befolkningen talar minoritetsspråket. Det finns inte tillräckligt med yrkesutbildade personer med kunskaper i svenska i Fastlandsfinland, och särskilt i huvudstadsregionen är situationen utmanande, vilket har lett till brister i tillgång till tjänster på det egna språket. 

Tillgodoseendet av samernas språkliga rättigheter inom social- och hälsovårdstjänsterna har i praktiken visat sig vara svårt (Regeringens berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2017. Regeringens publikationsserie 9/2017). Detta beror bl.a. på brister i tillgången på samiskspråkig yrkesutbildad personal, gles bosättning och långa avstånd. Samerna är i allmänhet klart mer missnöjda med servicen och tillgången till service inom hembygdsområdet än genomsnittet i Finland (Heikkilä, Lydia m.fl. (2013): Saamelaisten hyvä elämä ja hyvinvointipalvelut, s. 97–157). Dessutom har man upplevt att vissa myndigheters attityd till de språkliga rättigheterna samt bristen på information försvårar tillhandahållandet av tjänster på samiska (Samebarometern 2016. Utredning om tjänster på samiska inom samernas hembygdsområde. Utredningar och anvisningar 39/2016, på finska och nordsamiska). 

Enligt den respons som kom in från den teckenspråkiga gemenskapen i samband med beredningen av regeringens språkberättelse 2017 fanns det vid tidpunkten för utarbetandet av berättelsen ingen enhetlig praxisen för ordnandet av tolkning inom social- och hälsovårdstjänsterna och det fanns oklarheter i fråga om ansvaret för ordnande av tolkning. Både kunderna som behöver tolkning och de anställda inom hälsovården var osäkra på vem som ansvarar för beställningen av teckenspråkstolk, i vilka situationer tolk ska beställas och vem som ska stå för tolkningskostnaderna. Enligt de utlåtanden som kom in var myndigheternas attityder gentemot de teckenspråkigas språkliga behov ofta nedlåtande eller negativa. Samtidigt har man framfört att en del av social- och hälsovårdstjänsterna till sin natur är sådana att det i stället för tolkning skulle behövas service på det egna språket. Detta gäller t.ex. för tjänster där klientrelationerna är långvariga och tjänster för sårbara grupper såsom terapitjänster för unga, vissa äldreomsorgstjänster, mentalvårdstjänster samt tjänster för barn, minnessjuka, invandrare och utslagna. Man har också lyft fram behovet av att översätta dokument till teckenspråk när den teckenspråkigas läskunnighet är begränsad. Det har också konstaterats att det finns ytterligare rum för förbättring i de teckenspråkigas tillgång till social- och hälsovårdstjänster. Tillgången hänför sig t.ex. till tidsbokning och kundservice. (Regeringens berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2017. Regeringens publikationsserie 9/2017). 

Riksdagens grundlagsutskott har i flera utlåtanden fäst uppmärksamhet vid hur teckenspråkstolkning ordnas och genomförs. Till exempel har grundlagsutskottet i sitt utlåtande om regeringens årsberättelse 2019 hänvisat till sitt betänkande om förslaget till teckenspråkslag, där utskottet som exempel nämner att rätten att få av myndigheterna bekostad tolkhjälp vid behandlingen av ärenden som inleds på myndighetsinitiativ inte alltid tillgodoses, utan den som använder teckenspråk blir tvungen att själv ordna tolkhjälp (GrUB 10/2014 rd, s. 5/I). Med hänvisning till inkommen information påpekar utskottet att tolkning måste ordnas på behörigt sätt också exempelvis inom vård och skola (se även GrUU 22/2018, s. 2). Med tanke på att tolkning är av stor betydelse för jämlikhet och delaktighet bland teckenspråkiga understryker utskottet att läget måste följas upp noga om det görs ändringar som försämrar tolksituationen och att uppdagade brister måste åtgärdas (GrUU 2/2019 rd – B 3/2019 rd). 

Tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i praktiken har betydelse också inom räddningsväsendets tjänster. Forskningsrapporten Språkbarometern 2004–2016 (Språkbarometern 2004–2016, Justitieministeriets publikation 52/2016) visar att finskspråkiga är betydligt nöjdare med den språkliga servicen för kommunala och statliga tjänster än vad svenskspråkiga är. Skillnaderna är stora bl.a. i bedömningen av räddningsväsendets tjänster. Svenskspråkiga ger i medeltal räddningsverket betyget 7,3 och finskspråkiga ger betyget 9,1. De lokala och regionala skillnaderna är relativt stora. Enligt språkbarometern har de svenskspråkigas nöjdhet med räddningsverkens verksamhet minskat sedan 2012. Också i statsrådets språkberättelse från 2013 framgår det att medborgarna har upplevt brister i räddningsväsendets information och service vad beträffar nationalspråken (Statsrådets berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2013). Detta är oroväckande eftersom en person i allmänhet redan befinner sig i en svag och sårbar situation när sådana tjänster behövs. Det kan vara svårt att kommunicera med räddningsverket också när man kan tala sitt eget språk, och om man i svåra och ibland t.o.m. livshotande situationer måste göra sig förstådd på ett annat språk, kan det vara nästan omöjligt. 

I språkberättelsen från 2013 behandlas också kraven på språkkunskaper för räddningsinstitutets personal. Med tanke på rekryteringen av personal med kunskaper i svenska inom räddningsväsendet är det väsentligt att det rekryteras tillräckligt många personer med kunskaper i svenska också till utbildningsprogrammen inom räddningsbranschen. 

För ordnandet av räddningsväsendet i kommunerna inom samernas hembygdsområde ansvarar för närvarande det lokala räddningsväsendet i Lappland. På webbplatsen för räddningsverket i Lappland, som ansvarar för tjänsteproduktionen, finns dock ingen information alls på samiska. Enligt det material som samlats in för beredningen av statsrådets språkberättelse 2013 hade Lapplands räddningsverk inte personal med kunskaper i samiska när berättelsen utarbetades, men i eventuella problemsituationer kunde tolkning ordnas antingen per telefon eller med hjälp av samiskspråkiga personer inom frivilliga brandkåren (Statsrådets berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen 2013). Räddningsverket i Lappland har enstaka material på samiska när det gäller handledning och rådgivning i anslutning till förebyggandet av olyckor. Dessutom finns det samiskspråkiga versioner av mallarna för varningsmeddelanden. Inom räddningsverksamheten finns det inga tolkningsarrangemang för sådana situationer där kunden är samiskspråkig och vill använda sitt eget språk. 

Mot bakgrund av de omständigheter som nämns ovan finns det behov av att i räddningsväsendets tjänster fästa särskild vikt vid tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i praktiken samt vid övervakningen och styrningen av dem. Personer som använder räddningsväsendets tjänster kan vara särskilt sårbara och då är det viktigt att få service och hjälp på sitt eget språk. Vid rekrytering av personal inom räddningsväsendet och genom personalpolitiska åtgärder, såsom ordnande av utbildning, måste man också se till att personalen har tillräckliga språkkunskaper för skötseln av uppgifterna. 

2.16.14  Utgiftsutvecklingen inom basservicen

De nuvarande välfärdstjänsterna och övriga funktioner inom den offentliga sektorn har byggts upp under en tid när den ekonomiska utvecklingen var snabb och befolkningsutvecklingen gynnsam. De framtida tillväxtutsikterna är dock svaga i historiskt perspektiv. Möjligheterna till ekonomisk tillväxt försämras till följd av den kraftiga förändringen i befolkningsstrukturen i och med att den arbetsföra befolkningen minskar och andelen personer över 65 år avsevärt ökar. Samtidigt har nativiteten under de senaste åren börjat sjunka kraftigt. Förändringen i befolkningsstrukturen gör det således svårare att öka skatteinkomsterna, dvs. finansieringsbasen för de offentliga finanserna. Befolkningens stigande ålder leder samtidigt till ett betydande utgiftstryck, i synnerhet när det gäller tjänsterna för vård och omsorg. 

På grund av den måttliga ekonomiska tillväxten och det ökade utgiftstrycket räcker den offentliga ekonomins inkomster inte på lång sikt till för att täcka utgifterna. Inom den offentliga ekonomin finns ett hållbarhetsunderskott som trots anpassningsåtgärderna fortfarande är stort. Den offentliga ekonomin uppvisar ett strukturellt underskott samtidigt som förberedelserna för den framtida befolkningsutvecklingen förutsätter ett strukturellt överskott i den offentliga ekonomin. 

Om det inte genomförs strukturella reformer i syfte att stävja utgiftsökningen kommer det utgiftstryck som förändringen i åldersstrukturen medför att i framtiden leda till att kommunernas och statens skulder ökar snabbt. De stora regionala skillnaderna i befolkningens åldersstruktur försätter också kommunerna i en sinsemellan mycket olika ställning. Med nuvarande strukturer blir därför tryggandet av en jämlik tillgång till service på regional nivå allt mer utmanande i framtiden. Den snabba skuldökningen ökar också trycket på betydande höjningar av skattesatserna och en höjning av det totala skatteuttaget. 

Nettokostnaderna för kommunernas och samkommunernas social- och hälsovård uppgick 2018 till ungefär 18,3 miljarder euro. Kostnaderna för social- och hälsovårdstjänsterna i hela landet beräknas öka reellt med ca 17 procent fram till 2030, men de regionala skillnaderna i ökningen är stora. Enligt en uppskattning på sjukvårdsdistriktsnivå av Institutet för hälsa och välfärd är utgiftsökningens variationsintervall 0,9–27 procent. I samtliga regioner förväntas kostnaderna för tjänster för äldre öka mest (50 procent i hela landet). Enligt prognosen för kostnadsökningar förväntas kostnaderna öka mest inom Helsingfors och Nyland. (THL, Sosiaali- ja terveyspalvelut Suomessa 2018, Päätöksenteon tueksi 2/2020.) 

Utgiftstrycket beror inte bara på att befolkningen åldras utan delvis också på att produktionskostnaderna har ökat och på att de även i framtiden förväntas öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen inom samhällsekonomin. Den förväntade utgiftsutvecklingen inom social- och hälsovården under de kommande åren inverkar i hög grad på hållbarheten i den offentliga ekonomin. Förändringen i befolkningsstrukturen under de följande tjugo åren ökar servicebehovet inom socialservicen med ca 30 procent och inom hälso- och sjukvården med ca 20 procent jämfört med nuvarande nivå. En reform av social- och hälsovårdssystemet och bättre effektivitet är därför nödvändiga om man samtidigt vill både infria löftena om omsorg och trygga den offentliga ekonomins hållbarhet. 

Kommunernas och samkommunernas nettokostnader för det lokala räddningsväsendet (inklusive avskrivningar) uppgick till sammanlagt 420 miljoner euro 2018 och till sammanlagt 442 miljoner euro 2019. Den nominella ökningen var 5,2 procent. Däremot var den nominella ökningen av det lokala räddningsväsendets omkostnader 3,1 procent när 2019 jämförs med 2018. 

Trycket på ökade kostnader orsakas av förbättring av aktionsberedskapen från nuvarande servicenivå till den nivå som lagen förutsätter, ett system som ska ersätta beredskapen, skyddade IKT-lösningar och kommunikationslösningar samt ett eventuellt upphörande av den ersättande finansieringen från Oljeskyddsfonden. 

Den ökade mångfalden av risker och hot kommer att öka räddningsväsendets uppgiftsmängd och ändra uppgifternas innehåll under de följande tio åren. Förändringen i befolkningsstrukturen har också bedömts leda till en ökning av räddningsväsendets uppgiftsmängd och kostnader. Utvecklingen av den offentliga ekonomin påverkar direkt sektorns resurser och därigenom räddningsväsendets kapacitet, tjänsteproduktion och möjligheter att producera jämlika tjänster. 

2.16.15  Statsandelssystemet för kommunal basservice

Vid ingången av 2015 gjordes stora ändringar i grunderna för statsandel för kommunal basservice. Bestämningsgrunderna minskades och överlappningar mellan dem undanröjdes. Som grunder för beräkning av statsandel (statsandelsgrunder) används efter reformen huvudsakligen de kalkylerade kostnader som grundar sig på kostnaderna för varje åldersgrupp och sjukfrekvensen. Sjukfrekvenskoefficientens delfaktorer är hälso- och sjukvård, äldreomsorg och socialvård. Övriga kalkylerade statsandelsgrunder är koefficienterna för arbetslöshet, inslaget av personer med främmande språk som modersmål, tvåspråkighet, karaktär av skärgård, befolkningstäthet och utbildningsbakgrund. I lagen om statsandel för kommunal basservice föreskrivs därtill om grunderna för bestämmande av tilläggsdelar, vilka är fjärrort, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser och kommun inom samernas hembygdsområde. I samband reformen 2015 ändrades också utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna genom att utjämningsgränsen höjdes och utjämningsavdraget sänktes för att göra systemet mera sporrande. Dessutom har ersättningen till kommunerna för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunden separerats i statsbudgeten från statsandelen för kommunernas basservice till ett separat moment från och med år 2020. Målet med förändringen är att göra statsandelssystemet för kommunal basservice tydligare och möjliggöra en mer transparent bedömning av beloppen. 

Det finns inget behov av att ändra statsandelssystemets grundstruktur. Med tanke på statsandelssystemets syfte är det motiverat att statsandelssystemet även i fortsättningen grundar sig dels på en utjämning av faktorer som hänför sig till behov och förhållanden, dels på en utjämning av inkomsterna. Också på basis av den förstudie av behovet att utveckla kommunernas statsandelssystem som publicerades av finansministeriet i mars 201 (Finansministeriets publikationer 2019:18) anses statsandelssystemet huvudsakligen fungera väl. När det gäller beräkningsgrunderna för enskilda bestämningsfaktorer har det dock framkommit utvecklingsbehov i statsandelssystemet. 

Det finns skäl att ändra beräkningsgrunderna för vissa kriterier så att beräkningsgrunden är enhetlig. Av de enskilda beräkningsfaktorerna ökar andelen personer med främmande språk som modersmål mest. I fråga om den finns det skäl att överväga om beräkningsgrunden bör ändras så att den till fullo beaktar förändringen i antalet personer med ett främmande språk som modersmål. Detta skulle innebära en väsentlig förändring i synnerhet i de kommuner där antalet personer med ett främmande språk som modersmål ökar betydligt mer än i de övriga kommunerna. 

Grunderna för statsandelen på basis av skatteinkomsterna behöver inte i sig ändras. Om det dock skulle ske stora förändringar i kommunernas skatteinkomster, skulle den nuvarande mekanismen för utjämning av inkomsterna inte fungera till alla delar. Särskild vikt bör fästas vid nivån på utjämningstilläggs- och utjämningsavdragsprocenterna. Också fastighetsskattens ställning i utjämningen bör granskas separat. 

I det nuvarande statsandelssystemet ingår flera utjämningar av förändringar i kommunernas finansieringssystem under tidigare år. För att förenkla statsandelssystemet bör man sträva efter att slopa dessa. 

Olika aktörer har också föreslagit att ett kriterium som baserar sig på kommunernas uppgift att främja välfärd och hälsa ska inkluderas i statsandelssystemet för kommunerna. 

2.16.16  Skattesystemet

För närvarande finansieras social- och hälsovården i Finland i huvudsak genom följande sex olika finansieringskällor: statliga och kommunala skatteintäkter, obligatoriska och frivilliga försäkringspremier samt arbetsgivar- och kundavgifter. Social- och hälsovårdens andel av kommunernas budgetar är för närvarande i genomsnitt ungefär hälften. Kommunerna täcker ungefär hälften av sina utgifter med skatteintäkter och staten deltar i finansieringen av uppgifterna genom att betala statsandel. Kostnaderna för tjänsterna har ökat och förväntas öka ytterligare även under de kommande åren. Detta ökar för sin del trycket på att höja de kommunala skattesatserna. Eftersom i genomsnitt cirka 84 procent av kommunernas skatteinkomster kommer från kommunalskatt som fysiska personer och dödsbon betalar på basis av den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid kommunalbeskattningen, innebär den förväntade kostnadsökningen inom social- och hälsovården att det för närvarande finns ett stort tryck på att skärpa inkomstbeskattningen. Med tanke på den ekonomiska tillväxten anses inkomstbeskattningen vara ofördelaktigare än konsumtionsbeskattningen, och de senaste åren har strävan varit att flytta tyngdpunkten i beskattningen från beskattning av inkomster till beskattning av konsumtion. 

Systemet med skatt på förvärvsinkomster reviderades senast i samband med reformen av förvärvs- och kapitalinkomstbeskattningen 1993. Därefter har förvärvsinkomstbeskattningen ändrats årligen framför allt genom lättnader i beskattningen av arbete. Strukturen för avdragen inom systemet med inkomstskatt, deras antal och sammantagna effekter har utvecklats och fått sin nuvarande form genom årliga ändringar, och de motsvarar inte längre till alla delar de mål som ställs på ett bra skattesystem när det gäller tydlighet och transparens. Därför är det skäl att utveckla systemet med förvärvsinkomstskatt så att det blir enklare och tydligare än för närvarande. 

Kommunernas skatteinkomster består i genomsnitt till 84 procent av kommunalskatt som fysiska personer och dödsbon betalar på basis av den beskattningsbara förvärvsinkomsten vid kommunalbeskattningen. Kommunerna finansierar delvis sin verksamhet också med intäkter av fastighetsskatten. I den ekonomiska litteraturen anses fastighetsskatten vara en särdeles bra skatt på lokal nivå, eftersom fastigheter och i synnerhet mark är bundna till en plats. Därmed är fastighetsskatten ett effektivt och stabilt sätt att finansiera lokala offentliga tjänster. Fastighetsskatterna utgör för närvarande ungefär 8 procent av kommunernas skatteinkomster. 

Kommunerna får en andel av samfundsskatteintäkterna genom kommunernas utdelning. En del av samfundsskatten fördelas till kommunerna på basis av den s.k. skogsposten. Samfundsskatterna utgör ca 8 procent av kommunernas skatteinkomster, men samfundsskattens andel av inkomsterna i de enskilda kommunerna varierar dock avsevärt. I kommuner med mycket skog kan mer än 90 procent av samfundsskatteandelen komma från skogsposten, och samfundsskatten kan utgöra mer än en femtedel av kommunens skatteinkomster. 

I den ekonomiska litteraturen anses inte samfundsskatten lämpa sig särskilt väl som inkomstkälla för kommunerna på grund av sin konjunkturkänslighet. Kommunernas intäkter av samfundsskatten uppmuntrar å andra sidan till att utveckla kommunens näringspolitik. Skatteinkomsterna för företagsaktörer inom det egna området sporrar kommunerna till att för egen del främja den lokala och regionala företagsverksamheten och därigenom främja sysselsättningen. I beskattningen på lokal nivå bör skattebasen dock inte vara särskilt rörlig. 

I nuläget hör upphandlingar inom den offentliga sektorn allmänt till tillämpningsområdet för de förfaranden som förbättrar anskaffningsneutraliteten. Förfarandena tillämpas allmänt inom all sådan offentlig verksamhet, där det inte är fråga om att en skattefri tjänst inom den offentliga sektorn på marknaden skulle konkurrera med en privat tjänst. Enligt kommunallagen är en kommun när den sköter uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden skyldig att bolagisera verksamheten i fråga. Kommunal verksamhet som bedrivs i bolagsform omfattas inte av systemet för återbäring av mervärdesskatt. Inte heller det budgetförfarande som tillämpas på statliga anskaffningar gäller verksamhet som bedrivs i bolagsform eller i form av andra privaträttsliga samfund. 

2.16.17  Tillsyn

Nuläget och utvecklingsbehoven i anslutning till den nuvarande tillsynen och den därtill hörande styrningen av social- och hälsovården har 2014 utvärderats i en av social- och hälsovårdsministeriet tillsatt arbetsgrupp som utvecklat arbetsfördelningen och samarbetet mellan regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2014:24) och 2015 i en på uppdrag av social- och hälsovårdsministeriet utförd extern utvärdering om Valvira (Social- och hälsovårdsministeriets rapporter och promemorior 2015:30). 

Inom social- och hälsovården är kraven på och tillsynen över den offentliga och den privata tjänsteproduktionen för närvarande oenhetlig. Privat produktion av hälso- och sjukvårdstjänster och socialservice dygnet runt förutsätter ett tillstånd av tillståndsmyndigheten, en inspektion av lokaler och anordningar samt en plan för egenkontroll. Inom den kommunala tjänsteproduktionen finns det inte några motsvarande förfaranden. Det är därför inte möjligt att på förhand utöva tillsyn över offentliga tjänster lika regelbundet och systematiskt som över privata tjänster. Detta kan ha lett till situationer där det har ställts olika krav på privata och offentliga aktörer i fråga om lokaler och personal eller andra kvalitativa krav. För närvarande finns det inte heller samma möjligheter till riskbaserad tillsyn inom den offentliga och den privata social- och hälsovården, eftersom det inte finns något register över de offentliga verksamhetsenheterna och det inte går att ta fram riskprofiler för alla på lika grunder. 

Rollen för egenkontrollen vid både ordnandet och produktionen av tjänster bör alltjämt förstärkas. I social- och hälsovårdsministeriets rapport 2014:12 föreslogs det att det i lag föreskrivas om en skyldighet för den som bär ansvaret för ordnandet av tjänsterna att utarbeta ett program för egenkontroll som gäller genomförandet av tjänsterna, deras kvalitet och jämlikhet. Egenkontrollen ska vara förenad med en bedömning av verksamhetens effekter och genomslag samt användningen av kundrespons. Vid produktionen av tjänster gäller för närvarande olika bestämmelser för egenkontrollen inom den privata och den offentliga tjänsteproduktionen. Bestämmelserna och praxisen i anslutning till verksamhetsenheternas egenkontroll bör förenhetligas och preciseras och bestämmelserna bör innehålla tydliga skyldigheter att utarbeta och följa upp en plan för egenkontroll så att de påföljder som tillsynsmyndigheterna kan påföra kan tillämpas på försummelser. 

Även om man inom tillsynen över social- och hälsovården genom ändringar av bl.a. förvaltningslagen samt patientlagen och klientlagen har gjort det möjligt att flytta tyngdpunkten för tillsynsresurserna och tillsynsverksamheten från reaktiv tillsyn i enskilda fall mot proaktiv tillsyn och styrning på eget initiativ, finns det ett behov av att ytterligare stärka denna utvecklingstrend. Det är likaså skäl att omforma innehållet i tillsynen. Nivån på tjänsternas kvalitet övervakas för närvarande i regel utifrån olika kvantifierbara aspekter. Det finns behov av att allt mer övergå från nuvarande tillsyn över enskilda detaljer till tillsyn över kvalitets- och verksamhetssystemen inom social- och hälsovårdens verksamhetsenheter och en indikatorbaserad tillsyn över resultaten. Det bör också byggas upp sådana strukturer för samarbetet med de centrala tillsynsobjekten som fungerar bättre än för närvarande och som baserar sig på en äkta dialog. I social- och hälsovårdsministeriets rapport 2014:12 har det föreslagits att det i lagstiftningen om ordnandet av social- och hälsovården ska tas in en bestämmelse om tillsynsmyndighetens styrnings- och utvärderingsbesök. Dessutom har arbetsgruppen föreslagit att den riskbaserade tillsynen ska stärkas och att tillsynsmyndigheternas prövningsrätt vid behandlingen av tillsynsärenden ska utökas. Arbetsgruppen påtalade också att social- och hälsovårdsministeriets strategiska styrningsgrepp vid inriktningen på prioriteringarna i tillsynen bör stärkas. 

Informationsbehoven inom tillsynen blir för närvarande inte tillgodosedda i tillräcklig omfattning. En förutsättning för en välfungerande proaktiv tillsyn är att det finns tillgång till tillförlitlig och jämförbar information, vilket i synnerhet accentueras vid den riskbaserade tillsynen och vid uppföljningen av tillsynens genomslag. Institutet för hälsa och välfärd samlar i statistiksyfte in omfattande uppgifter, men uppgifterna kan inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning vid tillsynen. 

Den tillsyn som regionförvaltningsverken utövar över det lokala räddningsväsendet är till karaktären laglighetskontroll. Vid tillsynen har det inte tagits ställning till ändamålsenlighetsfrågor. 

Regionförvaltningsverken har under de senaste åren i samarbete med varandra utvecklat tillsynen på eget initiativ över räddningsväsendet och över tillräckligheten och nivån i fråga om dess tjänster. Tillsynsbesluten är därför enhetligare än tidigare. Det kan bedömas att tillsynsbeslut och regionförvaltningsverkens behörighet av denna anledning numera har bestridits vid domstolsbehandling endast i ett fåtal enskilda fall. 

Den tillsyn som utövas på basis av klagomål och den styrning som hänför sig till den har i huvudsak överförts till regionförvaltningsverken också när klagomålet har anförts hos inrikesministeriet. 

2.16.18  Styrning

Den nationella styrningen av social- och hälsovården är splittrad, eftersom det finns för många aktörer som ordnar social- och hälsovård och de skiljer sig för mycket från varandra. Dessutom är de styrningssätt som lagstiftningen möjliggör få och de utnyttjas sporadiskt. Verksamheten och ekonomin har inte heller styrts som en helhet genom informationsledning, delvis för att de uppgifter som behövs inte kan sammanställas på ett jämförbart och automatiskt sätt. Detta försvårar tryggandet av jämlika tjänster med hjälp av nationell styrning. 

Den nationella styrningen grundar sig huvudsakligen på rambaserad regelstyrning, resursstyrning utan öronmärkning samt icke-förpliktande informationsstyrning som kompletterar dessa. Regelstyrning på basis av bestämmelser är för tungt i nuläget och med tanke på förändringar en stel form av styrning, och lämpar sig inte för alla situationer. En mer riktad resursstyrning används närmast endast i utvecklingsarbete. 

Informationsstyrningen utgör huvudsakligen passiv, enkelriktad och hierarkisk informationsförmedling, och den baserar sig inte på en enhetlig, högklassig kunskapsbas. Det splittrade servicesystemet har lett till en splittrad utveckling av informationshanteringen och informationsledningen inom social- och hälsovården. Detta har försvårat utvecklingen av effektivare informationsstyrning på nationell nivå. Proaktiv interaktion med en stor och oenhetlig grupp anordnare har inte varit möjligt. 

En splittrad och oenhetlig grupp anordnare i kombination med finansiering via många kanaler och statens svaga styrningsmöjligheter har lett till att de delar av servicesystemet som är starkare och har bättre förutsättningar att fungera har utvecklats kraftigare än de andra. Ett exempel på detta är utvecklingen av den specialiserade sjukvård som sjukvårdsdistrikten ordnar. Den specialiserade sjukvården har utvecklats klart starkare än primärvården, som kommunerna ansvarar för (Terveydenhuollon menot ja rahoitus 2018, THL 2020). Det ovan beskrivna nuläget i fråga om kvaliteten på och användningen av hälso- och sjukvårdstjänsterna (se kapitlen 2.4.3.2 och 2.4.3.3) återspeglar denna utveckling. Skillnaderna mellan befolkningsgrupperna i användningen av tjänster har blivit större och hälso- och välfärdsskillnaderna har ökat. 

Det har visat sig vara svårt att få till stånd ett sådant avtal om ordnande som avses i 43 § i hälso- och sjukvårdslagen särskilt i fråga om de specialupptagningsområden och sjukvårdsdistrikt som har det minsta befolkningsunderlaget men de största avstånden. Avtalet om ordnande förutsätter att de behöriga organen inom alla sjukvårdsdistrikt i området beslutar om avtalet så att det har samma innehåll. Till exempel inom specialupptagningsområdet för Uleåborgs universitetssjukhus beslutades det om ett avtal om ordnande för perioden 2018–2021 först sommaren 2019. Inom specialupptagningsområdet för Kuopio universitetssjukhus har man under den pågående kommunalvalsperioden inte lyckats få till stånd ett sådant avtal som lagen förutsätter. De svåraste frågorna har gällt hur man ska lösa arbetsfördelningen, jouren och förlossningsverksamheten mellan sjukhusen, vilket är frågor som inte heller till alla delar har kunnat lösas i gällande avtal. Beslut genom vilka vissa operationer eller förlossningar inom specialupptagningsområdet överförs för att genomföras endast i en del sjukhus har visat sig vara en utmaning på avtalsbasis. Utöver kraven på kvalitet, verkningsfullhet, tillgång till kompetens och upprätthållande av jourberedskapen har ingåendet av avtalen försvårats också av starka regionalpolitiska och regionalekonomiska synpunkter. Olika typer av åtgärder (bl.a. andelslag, styrning av patientströmmarna) har vidtagits inom specialupptagningsområdena för att man med tanke på kompetensen, personalresurserna och kostnadseffektiviteten ska kunna uppfylla förpliktelserna i förordningen om arbetsfördelning och centralisering av vissa uppgifter inom den specialiserade sjukvården (582/2017) och statsrådet förordning om grunderna för brådskande vård och förutsättningarna för jour inom olika medicinska verksamhetsområden (583/2017). Statsrådet har strävat efter att främja åstadkommandet av avtal om ordnande främst genom informationsstyrning. Statsrådet har tills vidare inte utnyttjat sin befogenhet enligt 43 § 3 mom. i hälso- och sjukvårdslagen att bestämma om innehållet i ett avtal om ordnande, i det fall att ett avtal inte kan nås inom specialupptagningsområdet eller avtalet inte uppfyller alla villkor. 

Under den föregående regeringsperioden inleddes ett arbete för att ta fram idéer och utveckla en ny typ av nationell styrning. I utvecklingsarbetet presenterades en vision om en ny hybridstyrning som förenar olika former av styrning och stärker betydelsen av styrning utifrån strategiska mål. I utvecklingsarbetet ingick försök där man utökade den proaktiva interaktionen mellan statsrådet och de regionala aktörer som ordnar social- och hälsovård. I synnerhet styrningsförhandlingarna och simuleringsövningarna mellan de nya landskap som föreslogs bli inrättade vid den tidpunkten och social- och hälsovårdsministeriet fick positiv respons. Utvecklingsbehov i anslutning till styrningen upptäcktes också i den regionala styrningen. Detta ledde redan inom ramen för den nuvarande lagstiftningen till utvecklingsarbete, försök och nya förslag till styrningsstruktur t.ex. i Nyland (Sote-järjestäjän työkalupakki, Kommunförbundet 2019). Utvecklingen av den nationella och regionala styrningen i en mer verkningsfull riktning har fortsatt under denna regeringsperiod. 

Räddningsväsendets nuvarande organisationsmodell har inte understött en så effektiv resursanvändning som möjligt och inte heller nödvändig verksamhetsutveckling. De nuvarande styr- och ägarförbindelserna har lett till att det är svårt att skapa lösningar som resulterar i nationella eller enhetliga verksamhetsmodeller, gemensamma informationssystem eller ett enhetligt serviceutbud. Systemet för räddningsväsendet har blivit splittrat och det klarar inte tillräckligt bra av att genomföra stora nationella reformer. Systemet lämpar sig inte heller bra för att svara på de utmaningar som Europeiska unionens civilskyddsmekanism och internationell verksamhet medför. Inom räddningsväsendet har man inte i tillräcklig utsträckning satsat på forskning och utveckling. 

Det finns skäl att förtydliga ledningen och styrningen av räddningsväsendet. Räddningsväsendets tjänster ska med stöd av riskbedömning och servicebehov dimensioneras bättre än för närvarande. Detta innebär att metoder för kunskapsbaserad ledning införs och att nyttjande av information är utgångspunkten för planering av tjänster. När det gäller olycksfallsberedskap och ledning vid allvarliga olycksfall har räddningsväsendet en central roll, eftersom räddningsväsendet ansvarar för den allmänna ledningen i dessa situationer. Samhällets beredskap kräver bättre gemensam planering av samhällsberedskapen av myndigheterna och de andra aktörerna än för närvarande. Myndigheternas läges- och ledningscentralbehov ska utvärderas på nytt, så att man inom ramen för behoven kan utnyttja olika myndigheternas gemensamma lösningar. 

Planen för de offentliga finanserna, som beskrivs i avsnitt 2.11.3, är ett centralt instrument i styrningen av de offentliga finanserna. Ramarna för statsfinanserna är en del av planen för de offentliga finanserna, som innehåller de finanspolitiska mål och regler som Europeiska unionens lagstiftning kräver samt skapar en central grund för den plan för de offentliga finanserna på medellång sikt och det stabilitetsprogram som EU-rätten kräver. Kraven i Europeiska unionens lagstiftning gäller således också realismen i och omfattningen av planen för de offentliga finanserna. 

Beslutet om ramarna för statsfinanserna är ett centralt instrument i planeringen av statsfinanserna på längre sikt. De utgiftsramar som fastställts för utgifterna inom budgetekonomin är inte juridiskt bindande, men ramarnas faktiska bindande grad är hög när det gäller såväl statsrådets som riksdagens budgetbeslut. Utgångspunkten är att utgiftsramarna fastställs för varje regeringsperiod med beaktande av de kända utgifterna och oförutsedda utgiftsbehov. 

I fråga om finansieringen för de kommuner som ansvarar för ordnade av social- och hälsovården och räddningsväsendet tillämpas finansieringsprincipen. Vid bedömningen av de utgifter som föranleds kommunerna på grund av de nya uppgifterna och skyldigheterna beaktas en objektivt motiverad uppskattning av beloppet av utgifterna, som är den bästa möjliga utifrån de uppgifter som finns tillgängliga. 

Det vedertagna tillvägagångssättet är att det i planen för de offentliga finanserna reserveras finansiering i enlighet med de lagstiftningsprojekt som har planerats för regeringsperioden. Under valperioden utarbetas sådana förslag till lagstiftning av regeringen som överensstämmer med denna ram, och för förslagen anvisas finansiering i statsbudgeten. Iakttagandet av detta tillvägagångssätt har bidragit till att garantera att utgifterna hålls inom utgiftsramarna och att ramsystemet är trovärdigt. 

Den del i planen för de offentliga finanserna som gäller den kommunala ekonomin innehåller en utgiftsbegränsning för den kommunala ekonomin och regeringens andra riktlinjer för kommunernas ekonomi och uppgifter. Planen innehåller också en granskning av effekterna av statens åtgärder på den kommunala ekonomin samt utvecklingsutsikterna för den kommunala ekonomin på medellång sikt enligt de begrepp som används i kommunernas räkenskaper. Hur utgiftsbegränsningen omsätts i praktiken följs upp i samband med de årliga justeringarna av planen för de offentliga finanserna. Staten kan dock inte enbart genom egna åtgärder garantera en balansering av kommunernas ekonomi, eftersom t.ex. effekten av regeringens fastställda åtgärder för att stärka kommunalekonomin inom ramen för utgiftsbegränsningen också beror på hur kommunerna och samkommunerna genomför de planerade åtgärderna. 

Utarbetandet av ett kommunekonomiprogram som en del av beredningen och granskningen av planen för de offentliga finanserna samt fastställandet av en utgiftsbegränsning för kommunalekonomin som fastställs separat har skapat förutsägbarhet i planeringen av både statens och kommunernas ekonomi. Dessa aspekter har också ökat rättssäkerheten när det gäller genomförandet av finansieringsprincipen för kommunernas verksamhet. 

Kommunerna har omfattande självstyrelse när det gäller ordnandet av informationsförvaltningen. Staten har dock styrt utvecklingen på många olika sätt.  

I finansministeriets styrning har man betonat utvecklandet av rekommendationer och god praxis av informationsstyrningstyp, olika former av resursstyrning bl.a. i form av statsunderstöd samt regelstyrning bl.a. i fråga om de viktigaste stödtjänsterna för de offentliga tjänsterna (s.k. Suomi.fi-tjänster). Den nya informationshanteringslagen har nyligen trätt i kraft och är i verkställighetsfasen, och därför är det ännu för tidigt att bedöma dess konsekvenser. 

När det gäller social- och hälsovården har styrningen särskilt inriktats på behandlingen av klient- och patientuppgifter och ibruktagandet av Kanta-tjänsterna som stöder dem. Utvecklingen av lösningar när det gäller uträttande av ärenden och egenvården har främst understötts genom resursstyrning, men inte genom starka regler. Informationsledningen som helhet har inte styrts förrän lagen om sekundär användning personuppgifter inom social- och hälsovården stiftades. 

Många av de viktigaste framstegen har krävt tydlig lagstiftning. Till exempel elektroniska recept har redan en längre tid varit en del av vardagen inom hälso- och sjukvården. Att utvecklingen av klient- och patientdatasystemen är baserad på en stark lagstiftningsgrund har förenhetligat informationssystemens funktioner och interoperabilitet, men alla nationella mål har inte uppnåtts helt. Till exempel ibruktagandet av Kanta-tjänsterna har varit förenat med utmaningar och i synnerhet i fråga om utnyttjandet av tjänsterna finns det fortfarande mycket outnyttjad potential i flera organisationer.  

Situationen när det gäller uträttande av ärenden och egenvård kan anses vara splittrad. Ur kundens synvinkel är situationen på många punkter icke önskvärd, eftersom det finns många olika tjänster och de ofta är producentspecifika. Tjänsten Mina Kanta-sidor har helt klart fyllt sin plats och är mycket populär bland medborgarna. 

Styrningen av lösningarna inom informationsledningen har i vidare bemärkelse bara inletts och det är ännu för tidigt att bedöma hur den lyckats. Utgångsläget är dock mycket splittrat och därför är situationen rätt utmanande för många regioner. Det är också viktigt att utveckla samarbetet mellan nationella myndigheter och regionerna på detta område. 

2.16.19  Informationsförvaltning och IKT-tjänster

De nuvarande kommunernas färdigheter att utveckla informationsförvaltningen och IKT-lösningarna är mycket olika. I synnerhet i små kommuner är de ekonomiska resurserna och personalresurserna för informationsförvaltningen ofta mycket begränsade. Dessa kommuner har svårt att säkerställa kompetensen, processerna och informationssystemen utvecklas på ett ändamålsenligt sätt i en allt mer digitaliserad värld. Samtidigt är utvecklingsbehovet stort. 

Utgifterna för informationsförvaltningen och IKT utgjorde ca 2,3 procent av kommunernas totala utgifter 2018, vilket är en procentenhet mer än på 2013 års nivå (Kommunförbundet (2018): Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018: Kuntien tietotekniikan tunnusluvut, organisointi, toiminnan kehittäminen ja haasteet). Kostnadsökningen förklaras bl.a. av genomförandet av kommunsammanslagningar, anpassning till ny lagstiftning (EU:s dataskyddsförordning, tillgänglighetsdirektivet, lagen om förvaltningens gemensamma stödtjänster för e-tjänster) samt den allmänna digitaliseringsutvecklingen. Uppskattningen av kostnaderna inbegriper dock betydande osäkerhetsfaktorer på grund av bl.a. olika bokföringspraxis för kostnader i kommunerna. Exempelvis medicinteknisk utrustning och infrastruktur i anslutning till byggnaderna innehåller många funktioner och informationssystem som ska kopplas till ett datanät, vilket också gör det svårt att göra en entydig uppskattning av kommunernas IKT-kostnader. Det är också värt att beakta att modellerna för ordnande av tjänster varierar och har förändrats. Uppmärksamhet ska i stället för vid de kostnader som hänför sig till informationssystemen fästas vid olika servicemodeller – i vid bemärkelse frågor som gäller interoperabilitet. 

Social- och hälsovårdens informationssystem och informationshantering är i stort behov av en reform. Däremot hänför sig behovet av förnyelse till de nuvarande klient- och patientdatasystemen. Finland har varit en föregångare i fråga om ibruktagandet av elektroniska klient- och patientdatasystem. Till följd av detta har de befintliga systemen blivit föråldrade på många ställen och för närvarande tar man i bruk eller förbereder sig på att upphandla en ny generation av klient- och patientdatasystem. 

Apotti är det nya gemensamma klient- och patientdatasystemet för Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt, Helsingfors, Vanda, Kyrkslätt, Tusby, Kervo och Grankulla. Systemet tas i bruk för närvarande och ersätter merparten av de befintliga datasystemen. Projektet Apotti täcker ca 25 procent av befolkningen. Motsvarande reformprojekt planeras också under ledning av Mellersta Finlands sjukvårdsdistrikt och inom UNA-konsortiet. Totalt sett omfattar effekterna av dessa projekt majoriteten av befolkningen. 

Utifrån kostnaderna för projektet Apotti beräknas det nationella investeringsbehovet för att förnya klient- och patientdatasystemen ligga mellan ca 2 och 3 miljarder euro. 

Däremot ställer målet att stävja kostnaderna och den allmänna digitala utvecklingen kommunerna inför en mer omfattande utvecklingsutmaning. De måste kunna utnyttja bl.a. verksamhetsmodeller för kunskapsbaserad ledning, elektroniska tjänster och beslutsfattande med hjälp av artificiell intelligens. En förutsättning är förmågan att kombinera sådan utveckling som utgår från verksamheten med den nyaste tillgängliga teknologin. 

Förväntningarna på lösningar när det gäller uträttande av ärenden och egenvård är stora. Att användningen av tjänsterna Omaolo och Hälsobyn ökat snabbt och tagits väl emot av såväl kunder som yrkesverksamma visar att det finns en efterfrågan på tjänsterna. Det är därför troligt att det kommer att ske mycket inom den närmaste framtiden inom detta område. Digitala tjänster möjliggör nya verksamhetsmodeller och de kan utvecklas och tas i bruk på ett flexibelt sätt jämfört med t.ex. stora upphandlingar av klient- och patientdatasystem. 

Inom detta område finns det många möjligheter också för privata aktörer. Redan nu finns tusentals olika välbefinnandeapplikationer tillgängliga och utnyttjandet av dem inom den finländska social- och hälsovården har bara börjat. Till exempel i Storbritannien har National Health Service 18 sammanställt förteckningar över pålitliga välbefinnandeapplikationer som kan utnyttjas inom tjänsterna. Med tanke på nyttan är det väsentligt att den information som applikationerna producerar är interoperabel och att applikationerna kan förmedla information till en yrkesutbildad person. Detta möjliggörs delvis med hjälp av Datalagret för egna uppgifter i tjänsten Mina Kanta-sidor. 

Olika lösningar för distansmottagning används i större utsträckning av privata aktörer inom social- och hälsovården än inom den offentliga tjänsteproduktionen. Bland annat kan kunden få rådgivning med hjälp av chattjänster och videoförbindelser i mobila enheter eller så kan dessa ersätta mottagningsbesök. Hos de offentliga tjänstetillhandahållarna har sådana lösningar hittills tagits i bruk i varierande grad, även om man t.ex. inom hälso- och sjukvården länge har använt sig av videobaserade lösningar för distanskonsultation. Olika försök har gjorts bl.a. inom distansrehabilitering och tjänster för äldre. 

Omfattande ibruktagande och spridning av lösningar när det gäller uträttande av ärenden och egenvård förutsätter investeringar under de närmaste åren. Det finns ingen exakt uppskattning av detta behov, men på basis av de tjänster som redan nu utvecklats och tagits i bruk kan utvecklings- och underhållskostnaderna uppskattas bli lägre än i fråga om utvecklingen av klient- och patientdatasystemen. Investeringsbehoven under de närmaste åren kommer att uppgå till tiotals eller högst några hundra miljoner euro. När det gäller utvecklingen inom detta område är det väsentliga att verksamhetsmodellerna ändras och att personalen aktivt tar i bruk dem. 

Utvecklandet av den regionala informationsledningen är en av de mest kritiska frågorna med tanke på uppnåendet av målen för social- och hälsovårdsreformen. Ledning som baserar sig på högklassig och aktuell information gör det möjligt att rikta resurserna så effektivt som möjligt. Det viktiga är en korrekt uppfattning om ekonomin, användningen av tjänsterna, kvaliteten på tjänsterna, kundupplevelsen och verkningsfullheten. För att dessa mål för informationsledning ska nås krävs långsiktigt arbete under flera år. Det väsentliga är att med hjälp av nationella definitioner säkerställa att informationen är enhetlig. 

En förutsättning för att det ska lyckas är att det regionala samarbetet fungerar. Vid sidan av att informationsinnehållet förenhetligas är det också viktigt med samarbete vid upphandling av informationssystem. Informationssystemlösningarna i anslutning till informationsledning kräver i sin helhet stora investeringar. Utgångspunkten är att DigiFinland Oy i fortsättningen ska samordna utvecklingen av regionernas informationsledning och eventuellt erbjuda dem centraliserade informationssystemlösningar i anslutning till detta. 

Fördelarna med att utveckla IKT-lösningar för ledning, styrning och tillsyn konkretiseras, om de lyckas, i ett bättre beslutsfattande. På detta sätt kan resurser och tjänster riktas i rätt tid och på ett mer verkningsfullt sätt än för närvarande. En förutsättning för detta är dock en lyckad förändringsledning. Fördelar kan också uppnås genom att informationsproduktionen förbättras, varvid t.ex. personalen behöver ägna mindre arbetstid åt journalföring. 

En organiseringsmodell som består av aktörer med olika färdigheter och resurser ger inte de bästa utgångspunkterna för att driva igenom ovan beskrivna utveckling på ett kontrollerat sätt. Enligt en utredning från Kommunförbundet anser 52 procent av kommunerna att tillgången på kompetent personal är en utmaning i samband med digitaliseringen. En motsvarande brist på strategisk styrning identifierades av 61 procent av de tillfrågade. Dessa utmaningar accentueras i synnerhet när det gäller anordnare med mindre personal och resurser. (Kuntien tietotekniikkakartoitus 2018) 

Den nuvarande modellen för ordnande av social- och hälsovården har inte gett upphov till en bestående samarbetsmodell som stöder utvecklingen av informationsförvaltningen i olika regioner. Inom sektorn har det dock identifierats ett behov av mer omfattande regionalt samarbete bl.a. för att främja interoperabiliteten och lösningar för informationshantering som utvecklas nationellt. En sådan roll har planerats för DigiFinland Oy, men i det nuvarande splittrade aktörsfältet har det konstaterats vara utmanande att skapa en hållbar samarbetsmodell. 

Utöver tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänster varierar omfattningen och intensiteten av kommunernas samarbete mellan olika regioner också i fråga om den produktion av IKT-tjänster som stöder produktionen av social- och hälsovårdstjänster. I flera regioner är samarbetet organiserat utifrån en stark regional aktör, t.ex. i Norra Karelen och Södra Karelen, och de informationssystem som stöder verksamheten samt lösningarna inom IKT-infrastrukturen har i stor utsträckning förenhetligats. Som ett exempel på ett regionalt samarbete kan landskapet Kajanaland nämnas. Samkommunen för social- och hälsovården i Kajanaland producerar i huvudsak IKT-stödtjänsterna för kommunerna och samkommunerna inom landskapets område. I kommunernas informationsförvaltningssamarbete har inte bara det regionala samarbetet betonats, utan även den roll som olika nationella nätverk har. I en del av de nuvarande landskapsförbundens områden är utgångsläget däremot splittrat, i praktiken har alla aktörer egna informationssystemlösningar, och det finns inte heller någon IKT-tjänsteleverantör som betjänar området i omfattande utsträckning, såsom i Nyland och Norra Österbotten. 

I en internationell jämförelse klarar sig Finland bra. Jämförelser har gjorts på nordisk nivå, EU-, OECD- och WHO-nivå. I alla jämförelser hör Finland till ett av toppländerna i fråga om e-hälsa. Digitaliseringsgraden för primärvården i EU utreddes 2007 och 2014. År 2007 konstaterades Danmark, Nederländerna, Finland och Sverige vara föregångare. I jämförelsen från 2014 ingick 31 länder. Finland var ett av de sex ledande länderna (Danmark, Spanien, Norge, Estland, Nederländerna och Finland). 

Motsvarande enkäter om specialiserad sjukvård genomfördes på EU-nivå 2011 och 2014. År 2011 var Finlands resultat bättre än EU:s (27 länder) genomsnitt när det gäller 11 av 13 indikatorer. År 2014 var Finlands resultat bättre än EU:s genomsnitt i fråga om alla 13 indikatorer och Finland var ett av de länder som klarade sig bäst. Helhetsresultatet var följande: Danmark, Estland, Sverige och Finland på fjärde plats. 

Enligt OECD:s bedömning från 2017 klarade sig Finland bäst i jämförelsen när man bedömde hur de uppgifter som ingår i klient- och patientdatasystemen lämpar sig för ledningens och forskningens behov (OECD Health Working Papers No. 99, 2017.) 

I fråga om räddningsväsendet stöder de oenhetliga informationssystemen och verksamhetsprocesserna samt bristerna i digitaliseringen av servicenätet inte i tillräcklig utsträckning utvecklingen av den riksomfattande styrningen, den kunskapsbaserade ledningen eller förnyandet och utvecklingen av metoderna för statistikföring och analys av information. Bristerna i den digitala verksamhetsmiljön motsvarar inte kraven på förberedelse och informationssäkerhet. De nuvarande lösningarna stöder inte reformen av räddningsväsendet eller inrättandet av de läges- och ledningscentraler som tillhandahåller tjänster för större områden. 

2.16.20  Social- och hälsovårdens och räddningsväsendets egendom

Den egendom som används inom social- och hälsovården och räddningsväsendet är för tillfället utspridd på flera olika ägare; kommuner, samkommuner och deras dottersamfund samt olika ägarparter också inom den privata sektorn. Egendomen förvaltas förutom på grundval av ägande också med stöd av olika slags avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt. Ägandet av lokaler och lokalförvaltningen har hittills koncentrerats främst inom enskilda kommunorganisationer och samkommuner. Kommuner och samkommuner har grundat fastighetsbolag och andra bolag eller affärsverk för lokalförvaltningen, men ytterst få av dem har blivit regionala eller nationella bolag. 

I kommunerna sker kontinuerligt små ändringar i användningen av lokalerna. Serviceställen läggs ned eller deras användningsändamål ändras och nya lokaler byggs t.ex. som en del av utvecklingen av stadsstrukturen eller när nya tjänster uppstår. Tills vidare har fastighetsbeståndet i regel likväl inte minskat utan det har oftast funnits en ny användare i kommunens egen organisation för lokaler som blir lediga. Situationen håller dock på att förändras. Allt oftare är de fastigheter som blir lediga i så dåligt skick att de inte mera kan tas i bruk eller renoveras. Allt fler kommuner och sjukvårdsdistrikt har också som mål att minska det fastighetsbestånd som är i användning och höja dess användningsgrad. 

Behovet och användningen av den egendom som för närvarande används inom social- och hälsovården och räddningsväsendet kommer ofrånkomligen att förändras i framtiden. Befolkningens stigande medelålder, flyttningsrörelsen till tillväxtcentrumen för befolkningen i arbetsför ålder samt förändringarna i vårdpraxis inom hälso- och sjukvården och förändringarna till följd av digitaliseringen är exempel på faktorer som medför omställningar. Vårddagarna inom den specialiserade sjukvården, bäddavdelningsvård och antalet ålderdomshem har ständigt minskat och under de kommande åren kommer antalet platser inom institutionsvården att minska ytterligare. Samtidigt har antalet boendetjänster ökat. Typiskt för boendetjänsterna är att de genomförs med olika slags köptjänster i kommunerna och då har kommunernas egna investeringar i tjänsterna varit mindre omfattande. 

För närvarande har många kommuner många olika små serviceställen för social- och hälsovården, men i flera kommuner går det redan att skönja en målsättning om att koncentrera den öppna servicen till större s.k. välfärdscentraler. Servicenätet håller också på att bli mångformigare och olika ambulerande tjänster blir vanligare vid sidan av elektroniska tjänster. Samtidigt minskar behovet av lokaler för kundbesök och användningsgraden förbättras. 

Det är svårt att ge en uttömmande och detaljerad bedömning av vilka förändringar som kommer att ske i service- och lokalnätet i framtiden. Man kan anta att en del av de lokaler som för tillfället är i bruk i framtiden kommer att tas ur bruk och att denna utveckling även kommer att ha kommunalekonomiska verkningar. Samtidigt kommer lokalerna dock att vara föremål för omfattande investerings- och renoveringsbehov, då åtgärder måste vidtas för att bygga om äldre lokaler så att de lämpar sig för ny vårdpraxis. Situationen märks redan nu bland annat i sjukvårdsdistriktens omfattande investeringsplaner. 

Räddningsverken förfogar över både nya och gamla byggnader. En del av de brandstationer som räddningsverken använder är byggda redan på 1960-talet. Trots att en del av brandstationsbyggnaderna har förnyats för att motsvara de funktionella kraven, finns det ett stort behov av att investera i renoveringar eller ombyggnader. Räddningsväsendet använder sig också av brandstationsbyggnader som har ett betydande kulturhistoriskt värde. 

De fastigheter som räddningsväsendet använder ägs huvudsakligen av kommunerna, avtalsbrandkårsföreningarna och andra aktörer. Räddningsväsendets tjänster skiljer sig från social- och hälsovårdsväsendets tjänster såtillvida att så gott som alla räddningsväsendets tjänster tillhandahålls där kunden är (räddningsverksamhet vid olyckor) eller produceras hos kunden (brandsyn, säkerhetskommunikation och utbildning). Detta förutsätter att det även i fortsättningen finns ett tillräckligt tätt brandstationsnät. 

2.16.21  Organisering av stödtjänster

Upphandlingen inom sjukvårdsdistrikten är i allmänhet en uppgift som hör till sjukvårdsdistriktets upphandlingscentral. Inom specialupptagningsområdena har upphandlingen för hälso- och sjukvården av vård- och allmänna förbrukningsartiklar samt medicinteknisk utrustning och inventarier centraliserats till regionala upphandlingscentraler som också ordnar logistiktjänsterna antingen själva eller via avtalspartner. Centralerna betjänar universitetssjukhuset, medlemskommunerna och sjukvårdsdistriken inom sitt område i flera upphandlingskategorier. Det finns fem regionala centraler: affärsverket HNS-Logistik (HUCS), Sansia Oy (KYS), PPSHP hankintapalvelut (OYS), Tuomi Logistiikka Oy (TAYS) och upphandlings- och logistiktjänsterna vid EFSVD (ÅUCS). Upphandlingen av läkemedel har i allmänhet centraliserats till universitetssjukhusets apotek. Sjukvårdsdistriktet samt områdets centralort och de närbelägna kommunerna har även gjort gemensamma upphandlingar i form av s.k. upphandlingsringar och samordnade upphandlingar. 

Med stöd av den ändring av lagen om Hansel Ab (1096/2008) som trädde i kraft 2019 har kommuner och samkommuner också kunnat genomföra upphandlingar genom att använda sig av Hansel Ab:s tjänster. Verksamheten för KL-Kuntahankinnat Oy fusionerades med Hansel Ab i september 2019. 

Sjukvårdsdistrikten och städerna har under de senaste åren i allt högre grad sammanslagit sina logistik- och lagringstjänster, och då sköter samma organisation lagringen och distributionen av hälso- och sjukvårdens varor för både områdets kommuner och sjukvårdsdistriktet. 

När upphandlingsvolymerna sammanförts har tyngdpunkten legat på upphandlingssamarbete på samkommunsnivå och specialupptagningsområdesnivå. Upphandlingscentralerna inom specialupptagningsområdena är grupperade kring universitetssjukhusen och har fungerat som motorer för utvecklingen och bildat regionala upphandlingsringar. Det har inte funnits lika mycket upphandlingssamarbete mellan sjukvårdsdistrikten på nationell nivå och därför finns det betydande möjligheter till effektiviseringar och besparingar om upphandlingssamarbetet intensifieras och upphandlingarna centraliseras. 

Den faktiska volymen av de upphandlingar som behövs för tjänsteproduktionen inom den offentliga social- och hälsovården var ca 4 miljarder euro 2018. Av detta riktades ca 1,5 miljarder euro till sjukvårdsdistriktens köp av tjänster och ca 1,2 miljarder euro till sjukvårdsdistriktens upphandlingar av förbrukningsartiklar. På grund av volymerna är det fortfarande möjligt att uppnå kostnadsnytta genom att utöka samarbetet. 

Mängden utrustning och förbrukningsartiklar inom hälso- och sjukvården är stor, och att säkerställa tillgången på dem och att de är i användbart skick kräver stora resurser och specialsystem av de organisationer som utför upphandlingar. Över 95 % av den utrustning och de förbrukningsartiklar som används inom hälso- och sjukvården tillverkas någon annanstans än i Finland. Andelen inhemska aktörer är störst i importkedjan för produkterna och i säkerställandet av tillgången. 

För centraliserad upphandling i landskapen lämpar sig i synnerhet upphandlingar av förvaltnings- och stödfunktioner samt av undersöknings- och vårdutrustning, läkemedel och apoteksartiklar, hjälpmedel för rehabilitering samt rengöringsmedel och förbrukningsartiklar. 

Räddningsverkens upphandlingar indelas i anskaffningar och investeringar som görs inom ramen för driftsbudgeten. Som investeringar betraktas i första hand anskaffningar av fordon. De upphandlingar som görs inom driftsekonomin omfattar i första hand redskap och skyddsutrustning som inte kräver avskrivningstider. Variationen i investeringsnivån per räddningsverk är ca 5 procent. Räddningsverkens upphandlingar genomförs centraliserat och fördelas till brandstationer på de villkor som servicenivån förutsätter. Upphandlingarna konkurrensutsätts inom ramen för lagstiftningen om konkurrensutsättning. Flera räddningsverk har bildat upphandlingsringar, där upphandlingar konkurrensutsätts i större partier för att få ned styckekostnaderna. 

Under 2000-talet har det inom både offentliga och privata sektorn blivit allt vanligare att enhetliga administrativa stödfunktioner sköts vid servicecentraler. Vid servicecentraler sköts vanligen s.k. volymuppgifter, dvs. uppgifter där man hanterar eller förverkligar stora volymer av samma slags händelser, samt specialiserade uppgifter som likväl är enhetliga för flera verksamhetsenheter. Syftet med servicecentralverksamheten är att standardisera och utveckla tillvägagångssätten samt förbättra verksamhetens kvalitet och göra den mer kundorienterad. 

Kommunerna och samkommunerna har förnyat och effektiviserat sin produktion av stödtjänster. Det finns flera riksomfattande servicebolag som ägs av kommuner och samkommuner och dessutom har en del av de stora kommunerna och sjukvårdsdistrikten centraliserat sin serviceproduktion till sina egna affärsverk. En del av kommunerna har lagt ut stödtjänsterna helt och hållet, men en stor del av stödtjänsterna utförs fortfarande som egen decentraliserad produktion. 

Inom kommunsektorn produceras i synnerhet funktionerna i ekonomi- och personalförvaltningen och IKT vid servicecentraler som betjänar antingen en stor mängd kunder eller t.ex. ett enskilt sjukvårdsdistrikt. Centrala aktörer när det gäller ekonomi- och personalförvaltning är bl.a. HUS Asvia, Sarastia Oy och Monetra Oy. Lokal- och fastighetstjänster produceras i städernas och kommunernas lokalcentraler, som i huvudsak verkar i ämbetsverks- eller affärsverksform. Till HNS-koncernen hör HNS-Lokalcentral, som företräder ägaren, producerar lokaler för kärnverksamheten och affärsverken och beställer tjänster för skötseln av fastigheterna, samt HNS-Fastigheter Ab. 

Utöver de stödtjänster som gäller administrativa lokaler och lokaler som används för uppgifter av teknisk natur har sjukvårdsdistrikten också fört ihop medicinska stödtjänster, såsom tjänster i anslutning till bilddiagnostik och laboratorier, för att producera dem tillsammans. 

2.16.22  Personalen inom social- och hälsovården och räddningsväsendet

Den åldrande befolkningen samt pensionsavgången bland de stora åldersklasserna i kombination med den ökande efterfrågan på social- och hälsovårdstjänster försvårar kommunernas möjligheter att anställa kompetent personal i tillräcklig utsträckning. Också antalet utexaminerade och den regionala placeringen påverkar tillgången på arbetskraft. Bristen på tillräckliga personalresurser påverkar tjänsternas kvalitet och tillgänglighet på lika villkor. 

Trots att rätten att utöva ett yrke inom social- och hälsoområdet har beviljats för allt fler än tidigare lider i synnerhet den offentliga social- och hälsovården av kronisk personalbrist, vilket återspeglas som problem i tillgången till tjänsterna på basnivå. Tillgången på personal varierar beroende på område och yrkeskategori. De yrken som haft störst brist på arbetskraft på senaste år har i huvudsak varit yrken inom social- och hälsoområdet, som läkare, tandläkare och socialarbetare. Inom den specialiserade sjukvården råder det personalbrist inom vissa specialområden. I Finland är i synnerhet antalet sjukskötare internationellt sett stort, men t.ex. inom hemvården är det svårt att få yrkeskunnig personal. Det finns också brist på personer med specialkunskaper inom socialvården. Enligt finansministeriet behövs det ca 200 000 nya arbetstagare inom social- och hälsovården före mitten av 2030-talet. 

Personalutgifterna när det kommer till social- och hälsovårdstjänsterna är i genomsnitt 55 procent av driftskostnaderna. Deras andel kommer i framtiden att stiga ytterligare när utgiftstrycket på arbetskraftsintensivare omsorgstjänster ökar. 

Av personalen inom social- och hälsovården 2018 var 85 procent anställda i arbetsavtalsförhållande och 15 procent i tjänsteförhållande. Uppgifter i vilka offentlig makt utövas sköts i tjänsteförhållande. Behovet av en modell med två slags anställningsförhållanden härrör ur grundlagen och den har ansetts fungera väl. 

Anställningsvillkoren fastställs numera enligt arbets- och tjänstekollektivavtalen inom kommunsektorn och den privata sektorn. Inom yrkesgrupperna finns i någon mån skillnader i avlöning som bygger på skillnader i bl.a. hur krävande arbetet är eller arbetserfarenhet. I kommuner och samkommuner tillämpas lönesystemet på olika sätt och överenskommelser om vissa anställningsfrågor har också kunnat ingås genom lokala avtal. 

I fråga om räddningsväsendet påverkas i synnerhet avtalsbrandkårsverksamhetens framtid för närvarande av flera faktorer i räddningsväsendets verksamhetsmiljö. Ur ett socialt perspektiv framhävs den regionala strukturomvandlingen, förändringen i åldersstrukturen och de splittrade värderingarna. Förändringarna i region- och åldersstrukturen samt de splittrade värderingarna inverkar på uppgiftsmängden och brandkårsverksamhetens resurser i framtiden. Denna helhet inverkar på tillgången till räddningsväsendets tjänster och en tillräckligt jämlik serviceförmåga i de områden där betydelsen av den frivilliga verksamheten är central. 

De splittrade värderingarna och den allmänna bristen på engagemang i frivillig verksamhet påverkar i fortsättningen möjligheterna att få med nya frivilliga i brandkårsverksamheten. Trots att Finland traditionellt sett har varit ett aktivt land när det gäller frivillig verksamhet har deltagandet i frivilligt arbete minskat betydligt under de senaste åren, i synnerhet bland 10–14-åringar och 15–24-åringar. Redan för närvarande är det i glesbygdsområden utmanande att få personal till räddningsverksamheten. 

Inom räddningsväsendet råder det kontinuerlig personalbrist i varje personalgrupp. De som avlagt räddningsmannaexamen vill inte få tjänster i små eller medelstora kommuner. De som utexaminerats från Räddningsinstitutet söker sig i allmänhet till brandkårer i stadsliknande miljö på grund av det större antalet operativa uppgifter. Eftersom det är svårt att få tjänsteinnehavare till mindre brandstationer, blir man ofta tvungen att tillsätta tjänster för viss tid med personer som saknar behörighet. Avtalsbrandkårerna har tidvis svårt att rekrytera nya medlemmar. Nya sätt att rekrytera utvecklas och ställvis samarbetar man med räddningsverken. 

Målsättning

I enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering är de centrala målen för reformen av social- och hälsotjänsterna att minska skillnaderna i välfärd och hälsa, trygga likvärdiga och högklassiga social- och hälsotjänster samt räddningstjänster för alla finländare samt främja tillgången till tjänster och förbättra deras tillgänglighet. Målet för reformen är också att trygga tillgången till yrkeskunnig arbetskraft, reagera på de utmaningar som samhälleliga förändringar för med sig, såsom en åldrande befolkning och försämringen av försörjningskvoten, och dämpa kostnadsökningen i de offentliga finanserna. 

Avsikten är att ansvaret för att ordna social- och hälsovård och räddningsväsendet ska samlas i självstyrande områden som är större än kommuner och kallas välfärdsområden. I Nyland är avsikten att reformen ska genomföras med beaktande av regionens särdrag. Genom att uppgifterna koncentreras till styrningen av välfärdsområdesfullmäktige som valts genom direkta val stärks den demokratiska styrningen av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter. Målet är också att stärka möjligheterna att delta och påverka för invånarna i välfärsdområden. 

Målet är att stärka välfärdsområdenas organiseringsansvar och skyldighet att trygga social- och hälsovårdens och räddningsväsendets tjänster i alla situationer. Välfärdsområdena ska producera de tjänster som hör till deras organiseringsansvar huvudsakligen som offentliga tjänster, och den privata och den tredje sektorn ska fungera som kompletterande tjänsteproducenter. Förslaget möjliggör sådana mångproducentlösningar som välfärdsområdet bedömer ändamålsenliga med beaktande av specialvillkoren i lagstiftningen. Syftet med bestämmelserna om överföring av personal är att trygga personalens ställning i reformen. Målet är också att förändringarna i skattestrukturen inte medför åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft och att det inte ska ske några ändringar i ställningen i beskattningen för den verksamhet som överförs till välfärdsområdet. 

I reformen stärks en rättvis fördelning av resurserna i enlighet med befolkningens servicebehov. Målet med reformen är att skapa en enhetlig servicestruktur för mer bärkraftiga aktörer inom social- och hälsovården och räddningsväsendet, varvid tjänsterna samlas under ett enda beslutsfattande, en enda ledning och en enda budget. Genom administrativa, strukturella och funktionella ändringar effektiviseras tjänsteproduktionen och eftersträvas effektivitet och verkningsfullhet för att stävja kostnadsökningen. En servicestruktur där en enda anordnare i princip ansvarar för kundens alla tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet ska innehålla ett incitament att sörja för kundens tjänster enligt behov, i rätt tid och kostnadseffektivt. I finansieringssystemet ingår också element som dämpar ökningen av social- och hälsovårdsutgifterna. 

Målet är att stärka och trygga välfärdsområdets högklassiga och kundorienterade tjänster på finska, svenska och samiska. Avsikten är också att stärka den kunskapsbaserade styrningen, ledningen och utvecklingen av social- och hälsovården och räddningsväsendet, vilket för sin del stöder uppnåendet av målen för reformen. 

Syftet med social- och hälsovårdsreformen är att främja och upprätthålla befolkningens välfärd och hälsa och säkerställa likvärdiga, samordnade och kostnadseffektiva social- och hälsotjänster i hela landet. Det främsta syftet är att sköta om befolkningens välfärd och hälsa och härigenom minska skillnaderna i välfärd och hälsa mellan befolkningsgrupperna. Detta dämpar också kostnadsökningen på lång sikt. Syftet är att skapa ändamålsenliga förutsättningar för tillträde till vård och tjänster och för att det i hela landet ska finnas tillräcklig tillgång till tjänster på lika villkor samt en servicestruktur som tar hänsyn till behoven hos de människor som behöver tjänster och till förändringar i dessa behov. Samtidigt ska servicestrukturen vara kostnadseffektiv så att de till buds stående resurserna räcker till för att huvudmännen ska kunna ta ansvar för att ordna de tjänster som speciallagarna om social- och hälsovård föreskriver. Målet är att åstadkomma sådana ändringar i verksamheten genom vilka den primära tyngdpunkten i social- och hälsovårdens verksamhet flyttas över till tjänsterna på basnivå och förebyggande arbete. Syftet med välfärdsområdets självstyrelse är att göra det möjligt att uppnå dessa mål i enlighet med behoven och förhållandena bland områdets invånare. 

Målet är ett nära samarbete mellan välfärdsområdet, organisationerna och kommunerna i området. De tjänster som välfärdsområdet och kommunerna inom området har organiseringsansvar för samordnas på bästa möjliga sätt med tanke på invånarna. 

Inom räddningsväsendet är målet med reformen att trygga och upprätthålla tillgången till, omfattningen av och kvaliteten på räddningsväsendets tjänster samt att utveckla den riksomfattande enhetligheten i räddningsväsendets tjänster och effektivisera verksamhetens verkningsfullhet. Avsikten är att säkerställa att välfärdsområdenas räddningsverk har möjlighet att producera prehospital akutsjukvård i hela landet. Målet är också att stärka både deltagandet i det internationella samarbetet inom räddningsväsendet och den civila beredskapen och räddningsväsendets nationella förmåga att lämna och ta emot hjälp inom räddningsverksamheten. 

Målet är att kommunerna även efter det att reformen trätt i kraft ska vara sådana sammanslutningar för invånarnas lokala deltagande, demokrati, bildning och livskraft som sköter självstyrelseuppgifter som hör till kommunens allmänna verksamhetsområde samt lokala lagstadgade uppgifter. Avsikten är att kommunerna efter reformen fortfarande ska ansvara bland annat för främjandet av välfärd och hälsa i samarbete med välfärdsområdena och organisationerna. Kommunerna ska fortfarande också ansvara för skötseln och främjandet av sysselsättningen samt för den lokala näringspolitiken. Eftersom reformen innebär en betydande förändring i kommunernas verksamhet och den kommunala ekonomin, är målet att reformera kommunernas finansieringssystem så att den relativa jämvikten inom den kommunala ekonomin förblir nästan densamma som före reformen. 

Syftet med reformen är att på ett totalekonomiskt effektivt sätt trygga den egendom och de lokaler som organiseringsuppgiften förutsätter för välfärdsområdena. Målet är att kommunerna behandlas jämlikt vid egendomsarrangemangen och att arrangemangen inte äventyrar genomförandet av finansieringsprincipen i de uppgifter som kommunen fortfarande ska ansvara för. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

4.1.1  Allmänt

Propositionen innehåller förslag till de centrala lagar som krävs för att genomföra reformen av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet i enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering. Propositionen innehåller bestämmelser om välfärdsområdenas områden, uppgiftsöverföringar, ordnande av förvaltning och ekonomi samt finansiering, ändringar i kommunernas statsandelssystem, ändringar i beskattningen, överföring av personal och egendom samt de ändringar i de allmänna förvaltningslagarna som inrättandet av den nya förvaltningsnivån förutsätter. 

4.1.2  Välfärdsområdena, områdesindelningen och ordnande av deras förvaltning och ekonomi

I propositionen föreslås det att organiseringsansvaret för social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs från kommunerna till en ny förvaltningsnivå med välfärdsområden. Det föreslås att det i Finland bildas 21 välfärdsområden, i huvudsak utifrån den nuvarande landskapsindelningen. Landskapet Nyland indelas dock i fyra välfärdsområden och utöver dessa ansvarar Helsingfors stad i egenskap av stad för ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom ska det i Nyland finnas en HUS-sammanslutning som svarar för de uppgifter som föreskrivs för den i lag och som överenskommits i organiseringsavtalet för HUS. 

Välfärdsområdena är offentligrättsliga samfund med regionalt självstyrelse enligt vad som föreskrivs i den nya lagen om välfärdsområden. I den offentliga förvaltningen finns i fortsättningen tre organisatoriskt självständiga aktörer: staten, välfärdsområdena och kommunerna. Eftersom välfärdsområdena är helt nya myndigheter inom den offentliga förvaltningen, är lagstiftning som gäller kommuner eller statliga myndigheter inte direkt tillämplig på dem. Därför bör det genom lag föreskrivas bland annat om bildande av välfärdsområden och om områdesindelning, förhållande till staten och kommunerna, ansvarsområde och uppgifter, förvaltning, beslutsfattande och ekonomi, personalens ställning, finansiering, valförfarande samt invånarnas rätt att delta och påverka. Dessutom bör de allmänna förvaltningslagarna ändras så att välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna beaktas. 

Välfärdsområdena ska bildas genom en ny lag om genomförande av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och om införande av den lagstiftning som gäller reformen (införandelagen), och de ska inleda sin verksamhet genast då lagen blivit stadfäst 2021. HUS-sammanslutningen inrättas 2022 genom ett grundavtal som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige i Nyland och Helsingfors stadsfullmäktige. 

Bestämmelser om de välfärdsområden som ska inrättas och om kommunernas placering i välfärdsområdena föreslås i införandelagen. Med stöd av kriterierna i den nya lag om indelningen i välfärdsområden och landskap som ingår i denna proposition kan statsrådet besluta om sammanslagning av välfärdsområden eller överföring av en kommun till ett annat välfärdsområde. Till följd av sammanslagningar av välfärdsområden eller andra ändringar i deras områdesindelning ändras också den landskapsindelning enligt vilken andra myndigheters ansvarsområden delas in. I införandelagen föreskrivs det också om landskapsindelningen när reformen träder i kraft. 

I införandelagen föreskrivs också om ett temporärt beredningsorgan med ansvar för inledandet av välfärdsområdets verksamhet och för beredningen av inledandet av områdets verksamhet och förvaltning tills det första välfärdsområdesfullmäktige har valts och den välfärdsområdesstyrelse som tillsatts av välfärdsområdesfullmäktige inlett sin verksamhet. Kommunerna, samarbetsområdena för primärvården och socialvården, sjukvårdsdistriktet, specialomsorgsdistriktet och räddningsväsendet inom välfärdsområdet ska omedelbart efter lagens ikraftträdande avtala om det temporära beredningsorganets sammansättning och om den kommunala myndighet som tillsätter organet. Om beredningsorganet inte har tillsatts senast inom två månader från det att lagen trädde i kraft, tillsätter statsrådet beredningsorganet på förslag av finansministeriet. 

En temporär HUS-beredningsgrupp, som består av medlemmar från välfärdsområdena i Nyland, Helsingfors stad och Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt, ansvarar för inledandet av HUS-sammanslutningens förvaltning och verksamhet. Gruppen är en del av Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt och har ansvar för verksamheten tills styrelsen för HUS-sammanslutningen har valts. 

De centrala bestämmelserna om välfärdsområdenas verksamhet, ekonomi och förvaltning samt om granskning av förvaltningen och ekonomin samlas i en allmän lag som gäller dem, lagen om välfärdsområden, på motsvarande sätt som bestämmelser om kommuner i kommunallagen. I regleringen av välfärdsområdenas förvaltning och ekonomi lämnas det utrymme för beslutsfattande som ingår i självstyrelsen och för beaktande av respektive välfärdsområdes regionala särdrag. På samma sätt som i gällande kommunallag ska den reglering som gäller förvaltningen av välfärdsområdena således vara möjliggörande. 

I lagen om välfärdsområden föreslås bestämmelser om välfärdsområdets allmänna kompetens och om möjligheten att producera tjänster i bolagsform. Välfärdsområdena ska utöver sina lagstadgade uppgifter ha rätt att inom sitt område åta sig uppgifter som stöder områdets lagstadgade uppgifter. Utförandet av dessa uppgifter får inte äventyra utförandet av de lagstadgade uppgifterna. Dessutom får ett välfärdsområde inom sitt område eller tillsammans med ett annat välfärdsområde också inom detta andra välfärdsområde bedriva affärsverksamhet med låg risk som stöder fullgörandet av dess lagstadgade uppgifter. Under samma förutsättningar kan ett välfärdsområde åta sig uppgifter som hör till kommunernas allmänna kompetens och som alla kommuner i området genom ett avtal ger välfärdsområdet befogenhet att utföra och som dessutom anknyter till välfärdsområdets uppgiftsområde. Kommunerna ska också anvisa välfärdsområdet finansiering för utförande av uppgiften. 

För att välfärdsområdena ska kunna grunda sig på självstyrelse förutsätts det att deras högsta beslutande organ, det vill säga välfärdsområdesfullmäktige, väljs genom direkta välfärdsområdesval där invånarna inom välfärdsområdet har allmän och lika rösträtt. Enligt förslaget föreskrivs det om välfärdsområdesval i lagen om välfärdsområden och om förfarandet vid val av välfärdsområdesfullmäktige i vallagstiftningen. Det första välfärdsområdesvalet förrättas i slutet av januari 2022 och därefter förrättas valet alltid i samband med kommunalvalet. I bestämmelserna om välfärdsområdesval iakttas i så stor utsträckning som möjligt principerna i den gällande vallagstiftningen. Ett välfärdsområde utgör en valkrets och välfärdsområdet delas inte in i interna valkretsar. 

Enligt propositionen ska inom de minsta välfärdsområdena (högst 200 000 invånare) minst 59 ledamöter väljas till fullmäktige. Inom de större välfärdsområdena väljs minst 69 ledamöter (högst 400 000 invånare), 79 ledamöter (högst 600 000 invånare) eller 89 ledamöter (över 600 000 invånare). Fullmäktige får dock besluta om ett större antal ledamöter än detta. 

I och med att uppgifter överförs från kommunerna till välfärdsområdena ska det i lagen om välfärdsområden föreskrivas om invånarnas rätt att delta i och påverka välfärdsområdets verksamhet. Utöver rösträtt ska invånarna i välfärdsområdet ha rösträtt vid folkomröstningar i välfärdsområdet. Invånarna och de som använder tjänster ska dessutom ha rätt till delaktighet och inflytande i välfärdsområdets verksamhet bland annat genom att väcka initiativ. Välfärdsområdesfullmäktige har till uppgift att svara för att invånarna har tillgång till mångsidiga möjligheter att delta. Möjligheterna till deltagande och inflytande kan främjas till exempel genom att man ordnar diskussioner, informationsmöten, invånarråd samt genom att invånarna tas med i planeringen och utvecklingen av tjänster. Välfärdsområdesstyrelsen ska dessutom tillsätta påverkansorgan i välfärdsområdet för att trygga olika befolkningsgruppers möjligheter till inflytande. Välfärdsområdet ska också säkerställa att invånarna, tjänsteanvändarna, organisationerna och övriga sammanslutningar får tillräckligt med information om områdets verksamhet. 

Enligt lagen om välfärdsområden ska det i ett välfärdsområde utöver välfärdsområdesfullmäktige finnas en välfärdsområdesstyrelse och en revisionsnämnd samt i ett tvåspråkigt välfärdsområde en nationalspråksnämnd och i Lapplands välfärdsområde en samisk språknämnd. Välfärdsområdet får självt besluta om övriga organ. Välfärdsområdet leds i enlighet med en strategi för välfärdsområdet som godkänts av välfärdsområdesfullmäktige, där fullmäktige satt upp de långsiktiga målen för välfärdsområdets verksamhet och ekonomi. Välfärdsområdets verksamhet, förvaltning och ekonomi leds av välfärdsområdesstyrelsen, under vilken välfärdsområdets direktör lyder. 

Välfärdsområdet ansvarar för organiseringen av sina uppgifter. Både i den föreslagna lagen om välfärdsområden och i den nya lag om ordnande av social- och hälsovård (lagen om ordnande av social- och hälsovård) som ingår i propositionen preciseras bestämmelserna om organiseringsansvar och om köpta tjänster i förhållande till den gällande kommunallagen och till social- och hälsovårdslagstiftningen. Enligt lagen om välfärdsområden kan ett välfärdsområde producera tjänsterna självt eller i samarbete med andra välfärdsområden eller enligt avtal skaffa dem av någon annan tjänsteproducent eller producera dem med stöd av en servicesedel. Välfärdsområdena kan samarbeta med varandra genom att tillsätta ett gemensamt organ eller en gemensam tjänst, genom att avtala om skötseln av myndighetsuppgiften eller genom att bygga samarbetet på ett avtal om köpta tjänster. Dessutom kan välfärdsområdena bilda en välfärdssammanslutning för att producera stödtjänster. Organiseringsansvaret för en uppgift kan inte överföras på en välfärdssammanslutning. 

Ett välfärdsområde kan inom sitt område bilda bolag för uppgifter som hänför sig till det lagstadgade uppgiftsområdet och så att verksamheten inte äventyrar utförandet av välfärdsområdets lagstadgade uppgifter. Enligt förslaget ska det i lag på motsvarande sätt som i kommunallagen föreskrivas om bolagiseringsskyldighet som utgör en förutsättning för att ett bolag ska kunna vara verksamt på den konkurrensutsatta marknaden samt om undantag från den skyldigheten. 

I lagen om välfärdsområden föreslås bestämmelser om skötseln av välfärdsområdets ekonomi och om förfarandet i fråga om fullmakt att uppta lån för finansiering av investeringar. Utgångspunkten för bestämmelserna om välfärdsområdets ekonomi är villkoret att ekonomin ska hållas i balans så att välfärdsområdet har förutsättningar att sköta de tjänster och andra uppgifter som lagstiftningen förutsätter. Ekonomiplanen för välfärdsområdet ska utarbetas så att den är i balans eller uppvisar ett överskott senast vid utgången av det andra året efter budgetåret. I lagen om välfärdsområden ska det också föreskrivas om skyldigheten att täcka underskott inom utsatt tid. 

På grund av statens finansieringsansvar får finansieringsbehovet i välfärdsområdets ekonomiplan inte täckas med långfristiga lån. Ett undantag från detta förbud är att det i lagen om välfärdsområden föreskrivs om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Enligt förslaget beslutar statsrådet om välfärdsområdets fullmakt per räkenskapsperiod att uppta långfristiga lån för finansiering av investeringar. Välfärdsområdets fullmakt att uppta lån ska i regel grunda sig på välfärdsområdets ekonomiska bärkraft och vara kalkylmässig. Fullmakten bestäms som skillnaden mellan det maximibelopp som baserar sig på välfärdsområdets kalkylmässiga låneskötselbidrag och det förväntade lånebeloppet vid räkenskapsperiodens början. Utöver med välfärdsområdets budgetmedel får investeringar i lokaler och andra investeringar finansieras endast med långfristiga lån som tagits inom ramen för denna fullmakt att uppta lån. I lagen föreslås också bestämmelser om välfärdsområdets skyldighet att utarbeta en investeringsplan och om de allmänna kraven i investeringsplanen. Välfärdsplanen får inte stå i strid med välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Investeringsplanen ska bestå av en delplan för social- och hälsovården och en delplan för räddningsväsendet, vilkas närmare innehåll och behandlingen av dem i statsrådet vid de behöriga ministerierna ska regleras i lagen om ordnande av social- och hälsovård och i lagen om ordnande av räddningsväsendet (lagen om ordnande av räddningsväsendet). Syftet med bestämmelserna om investeringsplanen och förfarandet för godkännande av den är att säkerställa att välfärdsområdena planerar investeringarna på ett ekonomiskt hållbart sätt så att den finansiering som står till förfogande räcker till. Ett annat syfte är att säkerställa att de projekt som gäller välfärdsområdenas stora investeringar planeras i enlighet med de riksomfattande strategiska målen och kostnadsnyttoeffektivt med beaktande av de övriga välfärdsområdenas motsvarande planer. Statsrådet kan bevilja statsborgen för lån som tagits inom ramen för en fullmakt att uppta lån. 

I lagen om välfärdsområden föreskrivs det också om välfärdsområdenas bolagiserade kompetenscenter för lokal- och fastighetsförvaltning, där staten kan vara delägare. Kompetenscentret ska ha till uppgift att förvalta ett gemensamt lokaldatasystem för välfärdsområdena och det kan också ha andra uppgifter som välfärdsområdena beslutar om. 

I lagen om välfärdsområden ska det föreskrivas om granskningen av välfärdsområdets ekonomi och förvaltning. Även statens revisionsverk har granskningsrätt. Enligt förslaget till ändring av lagen om statens revisionsverk ska granskningsrätten för statens revisionsverk omfatta de sammanslutningar och stiftelser som ingår i välfärdsområdena och välfärdsområdeskoncernen. Dessutom ska revisionsverkets granskningsrätt gälla sådana sammanslutningar, stiftelser och inrättningar som inte hör till en välfärdsområdeskoncern och där ett välfärdsområde tillsammans med ett eller flera välfärdsområden, en eller flera kommuner eller staten utövar bestämmande inflytande. Syftet med propositionen är att säkerställa statens möjlighet att övervaka arrangemangen kring ordnande och produktion av tjänster som i huvudsak finansieras med statliga medel och som i många avseenden har anknytning till de grundläggande fri- och rättigheterna. 

En ändring av välfärdsområdena kan enligt lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap föreslås av de välfärdsområden och kommuner som berörs av ändringen. Dessutom kan finansministeriet inleda en utredning om en ändring av ett välfärdsområde på eget initiativ, på initiativ av en kommun eller ett välfärdsområde eller efter att invånarna i ett välfärdsområde har tagit initiativ. En utredning om en ändring av ett välfärdsområde kan också inledas genom det utvärderingsförfarande som föreskrivs i lagen om välfärdsområden. En förutsättning för ändring av ett välfärdsområde är utöver att välfärdsområdet ska vara enhetligt och funktionellt också att ändringen förbättrar förutsättningarna för att ordna de tjänster som välfärdsområdet ansvarar för eller invånarnas levnadsförhållanden. 

Det ska vara möjligt att slå samman välfärdsområden även om välfärdsområdena motsätter sig det. I detta fall förutsätts det först och främst att välfärdsområdet uppfyller förutsättningarna för utvärderingsförfarandet i välfärdsområdet. I lagen om välfärdsområden ska det föreskrivas om utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde och om begränsning av välfärdsområdets behörighet till följd av förfarandet. Finansministeriet kan inleda ett utvärderingsförfarande när de omständigheter i anslutning till ordnande av social- och hälsovård som anges i lagen om ordnande av social- och hälsovård eller i anslutning till välfärdsområdets ekonomi och nyckeltalen för ekonomin som anges i lagen om välfärdsområden föreligger. I det förstnämnda fallet inleds förfarandet på social- och hälsovårdsministeriets initiativ och i det senare på finansministeriets eget initiativ. I utvärderingsförfarandet utvärderas välfärdsområdets förutsättningar att klara av sina uppgifter av en utvärderingsgrupp som består av företrädare för finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och välfärdsområdena samt av en oavhängig ordförande. Utvärderingsgruppen lägger fram ett förslag till behövliga åtgärder för sanering av ekonomin och tryggande av förutsättningarna för ordnande av tjänster. Om finansministeriet bedömer att en sammanslagning av välfärdsområden är lösningen, kan det utifrån förslagen till åtgärder och välfärdsområdesfullmäktiges beslut om dem besluta om att tillsätta en områdesindelningsutredare enligt lagen om indelningen i välfärdsområden och landskap för utredning av en ändring av välfärdsområdet. En eller flera områdesindelningsutredare som tillsätts av finansministeriet bereder tillsammans med välfärdsområdena ett förslag till sammanslagning. Statsrådet kan besluta om en sammanslagning av välfärdsområden på förslag av utredaren. 

På HUS-sammanslutningen tillämpas bestämmelserna om välfärdssammanslutningar i lagen om välfärdsområden. På Helsingfors stads verksamhet tillämpas i regel kommunallagen, men på åtskiljandet av förvaltningen och ekonomin inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tillämpas dessutom lagen om ordnande av social- och hälsovården och räddningsväsendet i Nyland (Nylandslagen). Helsingfors stad åläggs en skyldighet att särredovisa social- och hälsovårdens och räddningsväsendets ekonomi i kommunens bokföring. För ovannämnda uppgifter får Helsingfors stad inte använda den finansiering som staden fått för att finansiera stadens övriga verksamhet. 

4.1.3  Social- och hälsovården

I propositionen föreslås det att ansvaret för att ordna social-och hälsovård både på basnivå och specialiserad nivå koncentreras till en enda anordnare, det vill säga välfärdsområdena. Det föreslås också att verksamheten samlas under en enda budget. 

Enligt förslaget ska de centrala bestämmelserna om ordnande av social- och hälsovård ingå i lagen om ordnande av social- och hälsovård. Det föreslås att välfärdsområdet ska ansvara för ordnandet av social- och hälsovården inom sitt område och ha organiseringsansvar för sina invånares social- och hälsovård. I Nylandslagen föreslås sådana bestämmelser om organiseringsansvaret för social- och hälsovården som baserar sig på en särlösning för Nyland och om fördelningen av ansvaret mellan Nylands välfärdsområden, Helsingfors stad och HUS-sammanslutningen. Lagen om ordnande av social- och hälsovård ska tillämpas på Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad samt på HUS-sammanslutningen till den del var och en har organiseringsansvar och det inte föreskrivs något annat i Nylandslagen och lagen om ordnande av social-och hälsovård. 

Bestämmelser om tidpunkten för överföringen av uppgifter inom social- och hälsovården och om de lagar som upphävs till följd av reformen föreslås i lagen om införande av reformen. Enligt förslaget ska det i speciallagarna om social- och hälsovård även i fortsättningen föreskrivas om organiseringsansvarets innehåll i fråga om olika uppgifter. Avsikten är att en regeringsproposition som gäller ändring av speciallagar om social- och hälsovård ska lämnas till riksdagen senare, dock så att också dessa lagstiftningsändringar har godkänts innan reformen träder i kraft. Den separata regeringspropositionen ska innehålla tekniska ändringar av speciallagarna i anslutning till överföringen av ansvaret för att ordna social- och hälsovård från kommunerna till välfärdsområdena. 

Enligt propositionen ska välfärdsområdena ha ansvar för att se till att tjänsterna tillhandahålls och är tillgängliga på behörigt sätt. Tjänsterna ska tillhandahållas jämlikt i form av samordnade tjänstehelheter och nära kunderna med beaktande av befolkningens behov i välfärdsområdet. Tjänster kan sammanföras i större helheter inom välfärdsområdet när tillgången till tjänster och säkerställande av deras kvalitet kräver det eller när ett ändamålsenligt, kostnadsnyttoeffektivt och effektivt tillhandahållande av tjänsterna kräver det. Tjänster kan också sammanföras i större helheter på riksomfattande nivå på det sätt som föreskrivs i hälso- och sjukvårdslagen och socialvårdslagen eller på basis av det samarbetsavtal mellan välfärdsområdena som beskrivs nedan eller ett avtal mellan tvåspråkiga välfärdsområden. 

Kommunerna ansvarar även i fortsättningen för främjandet av invånarnas hälsa och välfärd och för miljö- och hälsoskyddet. Även välfärdsområdet och HUS-sammanslutningen ska främja välfärd och hälsa för invånarna i sitt område. Kommunen, välfärdsområdet och HUS-sammanslutningen ska var och en ha det primära ansvaret för främjandet av välfärd och hälsa till den del denna uppgift anknyter till deras övriga lagstadgade uppgifter. Kommunen, välfärdsområdet och i fråga om Nyland HUS-sammanslutningen ska samarbeta för att främja välfärd och hälsa och stödja varandra med sin sakkunskap. Dessutom ska de i främjandet av hälsa och välfärd samarbeta med andra offentliga aktörer, privata företag och allmännyttiga sammanslutningar som är verksamma i området. Kommunen och välfärdsområdet ska också främja goda verksamhetsförutsättningar och påverkningsmöjligheter för de organisationer som utför hälso- och välfärdsfrämjande arbete. Välfärdsområdet ska minst årligen förhandla tillsammans med kommunerna i området och i Nyland med HUS-sammanslutningen samt med andra ovannämnda aktörer som arbetar för att främja välfärd och hälsa inom välfärdsområdet om målen, åtgärderna, samarbetet och uppföljningen i fråga om främjandet av välfärd och hälsa. 

I propositionen föreskrivs utifrån grundlagsutskottets utlåtanden om social- och hälsovårdsreformen under den föregående valperioden (GrUU 26/2017, 15/2018 och 65/2018) mer exakt om välfärdsområdenas organiseringsansvar och mera avgränsat om förvärv av tjänster och arbetskraft hos privata tjänsteproducenter samt om anlitandet av hyrd arbetskraft. Enligt propositionen ska ett välfärdsområde ha tillräcklig kompetens, funktionsförmåga och beredskap att ansvara för ordnandet av social- och hälsovård och välfärdsområdet ska se till att social- och hälsovårdstjänster finns tillgängliga enligt invånarnas behov i alla situationer. För att fullgöra sitt organiseringsansvar ska välfärdsområdet i sin tjänst ha sådan yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården och sådan administrativ och annan personal som verksamheten förutsätter samt andra behövliga verksamhetsförutsättningar och tillräcklig egen tjänsteproduktion. I olika störningssituationer inom tjänsteproduktionen ska välfärdsområdet kunna trygga tjänsterna med hjälp av sin egen produktion, beredskapsplaner samt samarbete med andra välfärdsområden och tjänsteproducenter. 

Ett välfärdsområde kan på basis av ett avtal anskaffa social- och hälsovårdstjänster för en kund av en privat tjänsteproducent, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna. Välfärdsområdet ska uppfylla sitt organiseringsansvar och sörja för att de social- och hälsovårdstjänster som omfattas av dess organiseringsansvar tillhandahålls jämlikt också när det skaffar tjänster. Hos en privat tjänsteproducent kan anskaffas alla social- och hälsovårdstjänster som det inte särskilt i lag förbjuds att skaffa. De tjänster som anskaffas ska till innehållet, omfattningen och kvantiteten vara sådana att välfärdsområdet i alla situationer kan fullgöra sitt organiseringsansvar. Som köpta tjänster får inte anskaffas tjänster som inbegriper utövning av offentlig makt om inte något annat föreskrivs särskilt i någon annan lag, socialt arbete, socialjour, dygnetruntjour inom hälso- och sjukvård eller uppgifter som gäller ordnande av prehospital akutsjukvård. 

Privata tjänsteproducenter ska tillhandahålla tjänsterna i enlighet med de lagstadgade kraven på den offentliga social- och hälsovården, det avtal som de ingått med välfärdsområdet och de anvisningar som välfärdsområdet fastställt. Välfärdsområdet ska ansvara för bedömningen av behovet av tjänster och andra uppgifter som hör till organiseringsansvaret även i fråga om köpta tjänster. En privat tjänsteproducent kan dock ges i uppgift att som en del av den vård som ges kunden bedöma vårdbehovet och därmed anknutna vårdlösningar inom primärvårdstjänsterna samt i anslutning till dem genomförda och nära anknutna tjänster inom den specialiserade sjukvården när vårdansvaret för kunden kvarstår inom primärvården och det inte krävs sjukhus- eller poliklinikförhållanden inom den specialiserade sjukvården. I fråga om tjänster inom den specialiserade sjukvården ska bedömningen av vårdbehovet, vårdlösningarna och beslutet om att ta emot en kund till specialiserad sjukvård till övriga delar fattas av en läkare eller tandläkare i tjänsteförhållande. På basis av den bedömning av vårdbehovet som läkaren eller tandläkaren gjort är det dock möjligt att av en privat tjänsteproducent anskaffa olika typer av tjänster inom den specialiserade sjukvården. 

Välfärdsområdet får på samma villkor som gäller för köpta tjänster också köpa arbetskraft inom social- och hälsovården från en privat tjänsteproducent och hyra yrkesutbildad personal inom social- och hälsovården som hyrd arbetskraft för tjänster som det själv producerar. En arbetstagare som anskaffats eller hyrts står inte i anställningsförhållande till välfärdsområdet utan till den privata tjänsteproducenten eller bemanningsföretaget, men ska vara direkt underställd välfärdsområdets arbetsledning. Köpt och inhyrd arbetskraft kan också anlitas som kompletterande arbetskraft vid dygnetruntjouren inom hälso- och sjukvården. Anlitande av köpt och inhyrd arbetskraft ska vara tillåtet tillfälligt eller vid problem med tillgången på personal inom dygnetruntjouren även i andra fall än i kompletterande syfte för att trygga tillgången till brådskande vård och dess tillgänglighet. En läkare eller tandläkare som hör till köpt eller hyrd arbetskraft kan göra en bedömning av vårdbehovet och fatta vårdbeslut också i fråga om en patient som tagits in inom dygnetruntjour och specialiserad sjukvård. I brådskande fall eller för att trygga tillgången till vård får en läkare eller tandläkare som hör till köpt eller hyrd arbetskraft även besluta om att ta emot en patient till den specialiserade sjukvården. Då ska en läkare eller tandläkare i tjänsteförhållande dock utan dröjsmål bedöma beslutet och vid behov besluta i ärendet på nytt. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård ska det dessutom föreskrivas om de krav och skyldigheter som gäller producenter av köpta tjänster, om de villkor för underleverans som gäller producenter av köpta tjänster, om tillämpningen av de allmänna förvaltningslagarna på köpta tjänster samt om det straffrättsliga tjänsteansvar som gäller producenter av köpta tjänster, personalen hos deras underleverantörer samt köpt och inhyrd arbetskraft. Av välfärdsområdets upphandlingsbeslut ska framgå hur välfärdsområdet förmår fullgöra sitt organiseringsansvar när det köper tjänster samt motiveringar till att villkoren för anskaffning av köpta tjänster uppfylls. Av upphandlingsbeslutet ska också framgå hur välfärdsområdet har förberett sig på avtalets upphörande och på olika störningssituationer samt sörjt för kontinuiteten i verksamheten. 

Privata tjänsteproducenter som producerar tjänster inom och för ett välfärdsområde ska ha skyldighet att utöva egenkontroll, vilket för sin del säkerställer att uppgifterna sköts lagenligt och att avtalen iakttas. Välfärdsområdet och den privata tjänsteproducenten ska utarbeta ett program för egenkontroll av de uppgifter och tjänster som de ansvarar för. Av programmet ska framgå hur iakttagandet av ovannämnda skyldigheter ordnas och genomförs som helhet samt hur genomförandet av social- och hälsovårdstjänsterna, säkerheten och den övriga kvaliteten samt jämlikheten följs upp och hur konstaterade brister åtgärdas. Dessutom ska välfärdsområdet sörja för styrningen och övervakningen av privata tjänsteproducenter och deras underleverantörer. 

I införandelagen föreskrivs om ogiltighet och uppsägningsmöjligheten i fråga om avtal om köpta tjänster som överförs till välfärdsområdet. Ogiltigheten är bunden till de begränsningar av utläggning som anges i lagen om ordnande av social- och hälsovård och till sådana avtal där det är uppenbart att välfärdsområdet i själva verket inte sköter de uppgifter som omfattas av organiseringsansvaret. Uppsägning möjliggörs i fråga om sådana avtal där uppsägning av avtalen förutsätter en helhetsbedömning av välfärdsområdena om avtalets förenlighet med lagen om ordnande av social- och hälsovård. Sådana avtal upphör att gälla vid utgången av 2025, men för att trygga tillgången till tjänster kan ett avtal som hotas av att bli uppsagt förlängas med två år. 

Även kurators- och psykologtjänsterna inom elevhälsan överförs till välfärdsområdena. I lagen om elev- och studerandevård, hälso- och sjukvårdslagen och socialvårdslagen ska det föreskrivas om välfärdsområdets allmänna skyldighet att säkerställa att dessa tjänster är lättillgängliga, att anordna dem i skolor och läroanstalter eller, om det inte finns lämpliga lokaler för ändamålet, i deras omedelbara närhet samt om välfärdsområdets och utbildningsanordnarens skyldighet att samarbeta. 

Välfärdsområdet ska vara registeransvarigt för de klient- och journalhandlingar inom social - och hälsovården som uppkommit i den verksamhet som omfattas av dess organiseringsansvar och för de klient- och journalhandlingar inom social- och hälsovården som överförts från kommunernas och samkommunernas förvaltning till välfärdsområdet i enlighet med införandelagen. 

Välfärdsområdet ska också se till att social- och hälsovården samordnas, att sådana kundgrupper och kunder som på bred basis behöver tjänster som samordnats identifieras, att servicekedjorna och tjänstehelheterna definieras och att de olika producenterna utnyttjar den information som finns om en kund. Dessutom ska välfärdsområdet svara för samordningen av social- och hälsovårdstjänsterna i samarbete med andra välfärdsområden när tjänsterna koncentreras och avtal om arbetsfördelningen mellan välfärdsområdena ingås och för samordningen av social- och hälsovårdstjänsterna med andra tjänster inom välfärdsområdet. Välfärdsområdet ska också för sin del samordna social- och hälsovårdstjänsterna med kommunens och statens övriga tjänster och främja samordningen av sina social- och hälsovårdstjänster med andra aktörers tjänster. 

För planeringen och ledningen av sin ekonomi och verksamhet ska välfärdsområdet utarbeta en servicestrategi för social- och hälsovården som en del av strategin för välfärdsområdet. I servicestrategin beslutar välfärdsområdet om de långsiktiga målen för den social- och hälsovård som omfattas av områdets organiseringsansvar. I servicestrategin ska välfärdsområdet också ställa upp mål för hur social- och hälsovårdstjänsterna tillhandahålls med beaktande av invånarnas behov, de lokala förhållandena samt tillgången till tjänster och tjänsternas tillgänglighet. 

Statsrådet fastställer de nationella strategiska målen för social- och hälsovården vart fjärde år. I målen beaktas statsrådets finanspolitiska mål för de offentliga finanserna. Uppnåendet av de strategiska målen följs upp och utvärderas årligen och de ändras vid behov. I anslutning till social- och hälsovårdsministeriet inrättas en delegation för social- och hälsovård som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera genomförandet av social- och hälsovården samt att stödja den riksomfattande styrningen av social- och hälsovården. Delegationen ska bestå av välfärdsområdena och de ministerier som styr dem. 

Social- och hälsovårdsministeriet förhandlar årligen separat med varje välfärdsområde om genomförandet av de social- och hälsovårdsuppgifter som omfattas av välfärdsområdets organiseringsansvar. Motsvarande förhandlingar förs med HUS-sammanslutningen, och Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad deltar också i dessa förhandlingar. För att välfärdsområdets verksamhet och ekonomi ska kunna granskas som en helhet deltar även finansministeriet i förhandlingarna. Förhandlingarna samordnas också med de förhandlingar om organiseringen av räddningsväsendets uppgifter som inrikesministeriet årligen för med varje välfärdsområde. 

Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdena ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av social- och hälsovård. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en redogörelse för social- och hälsovården i välfärdsområdet och för välfärdsområdets ekonomiska läge. Valvira och regionförvaltningsverken ska utifrån de uppgifter som erhållits i samband med tillsynen utarbeta en utredning av lika tillgång till social- och hälsovård i välfärdsområdena. Institutet för hälsa och välfärd ska med hjälp av ovannämnda redogörelser årligen på riksnivå, för varje samarbetsområde för social- och hälsovården och för varje välfärdsområde utarbeta en expertbedömning av befolkningens välfärd och hälsa samt av social- och hälsovårdens tillstånd. Social- och hälsovårdsministeriet ska utnyttja Institutet för hälsa och välfärds expertbedömningar när ministeriet årligen utarbetar en riksomfattande redogörelse där det ingår en bedömning av hur väl kravet på jämlikhet i social- och hälsovården uppfyllts och om finansieringen är på en tillräcklig nivå. 

Social- och hälsovårdsministeriet kan vända sig till finansministeriet med ett initiativ om att inleda ett förfarande för utvärdering av ett välfärdsområde, ifall områdets förmåga att ordna social- och hälsovård är uppenbart äventyrad. Social- och hälsovårdsministeriet kan också vända sig till finansministeriet med ett initiativ om beviljande av tilläggsfinansiering till välfärdsområdet och om villkoren för tilläggsfinansieringen. 

De välfärdsområden inom vars område Åbo universitet, Uleåborg universitet och Tammerfors universitet och hälsovetenskapliga fakulteten vid Östra Finlands universitet ligger samt HUS-sammanslutningen ska ha ett universitetssjukhus. För samordningen, utvecklingen och samarbetet på regional nivå inom den social- och hälsovård som ordnas av välfärdsområdena föreslås fem samarbetsområden. Bestämmelser om de välfärdsområden som hör till varje samarbetsområde utfärdas genom förordning av statsrådet så att de ovannämnda välfärdsområden som är huvudmän för universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen hör till olika samarbetsområden. Samarbetsområdena ska vara geografiskt enhetliga samt utgöra funktionella helheter med hänsyn till ordnandet av social- och hälsovården för befolkningen i området, patient- och klientsäkerheten och tjänsternas tillgänglighet. I varje samarbetsområde upprättas ett samarbetsavtal mellan välfärdsområdena för varje fullmäktigeperiod. Syftet med samarbetsavtalet är att säkerställa arbetsfördelningen, samarbetet och samordningen mellan de välfärdsområden som hör till samma samarbetsområde till den del det är nödvändigt för att trygga fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter och kostnadsnyttoeffektiviteten inom social- och hälsovården. Statsrådet kan besluta om samarbetsavtal mellan välfärdsområdena och avtalets innehåll till den del välfärdsområdena inte kan komma överens om innehållet i samarbetsavtalet eller samarbetsavtalet inte innehåller överenskommelser om de frågor som avses i lagen på ett sätt som tryggar fullgörandet av välfärdsområdenas lagstadgade uppgifter eller en kostnadsnyttoeffektiv social- och hälsovård inom samarbetsområdet. Fullgörandet av samarbetsavtalet ska följas upp och utvärderas årligen i förhandlingar mellan social- och hälsovårdsministeriet och välfärdsområdena i samarbetsområdet. I förhandlingarna deltar också finansministeriet och inrikesministeriet. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård ska det föreskrivas om de närmare kraven på innehållet i en delplan för social - och hälsovården i den investeringsplan för välfärdsområdet som det ska föreskrivas om i lagen om välfärdsområden samt om förfarandet för godkännande av investeringsplanen. Social- och hälsovårdsministeriet ska avslå investeringsplanen för välfärdsområdet i dess helhet, om den står i strid med välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Social- och hälsovårdsministeriet kan dessutom låta bli att godkänna en delplan för social - och hälsovården, om 1) där inte har anvisats finansiering för alla investeringar som ingår i den, 2) den står i strid med det samarbetsavtal för välfärdsområdena som upprättats i samarbetsområdet för social- och hälsovården, 3) det är uppenbart att en investering med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt i samarbete mellan välfärdsområdena, eller 4) det är uppenbart att en investering eller överlåtelse av egendom med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen inte främjar en kostnadsnyttoeffektiv organisering av social- och hälsovården. 

Tvåspråkiga välfärdsområden ska komma överens om ömsesidigt samarbete och arbetsfördelning vid tillhandahållandet av social- och hälsovårdstjänster på svenska, när det är behövligt för att säkerställa den kompetens, den tillgång till tjänster eller den kvalitet som de svenskspråkiga tjänsterna förutsätter eller för att säkerställa kundernas språkliga rättigheter på grund av att uppgifterna är krävande eller att de aktualiseras sällan eller på grund av stora kostnader till följd av uppgifterna. Om tvåspråkiga välfärdsområden inte kan komma överens om sitt inbördes samarbete eller om avtalets innehåll inte tryggar att social- och hälsovårdstjänsterna ordnas på behörigt sätt, kan statsrådet besluta om innehållet i avtalet. 

Välfärdsområdet ansvarar för utvecklingen av social- och hälsovården inom sitt område, samordnar och leder det integrerade utvecklingsarbetet inom tjänsteproduktionen samt stöder kommunerna inom sitt område i utvecklingsarbetet för att främja hälsa och välfärd. Västra Nylands välfärdsområde ska stödja utvecklingen av tjänster på svenska och Lapplands välfärdsområde utvecklingen av tjänster på samiska i hela landet. 

Välfärdsområdet ska bereda sig på störningar och undantagsförhållanden genom beredskapsplaner som utarbetas på förhand samt genom andra åtgärder i samarbete med kommunerna inom sitt område och välfärdsområdena inom sitt samarbetsområde. HUS-sammanslutningen ska ha motsvarande skyldighet inom Nylands område till den del den ordnar hälso- och sjukvård. HUS-sammanslutningen ska dessutom inom Nylands område samordna beredskapen inom HUS-sammanslutningen och välfärdsområdena. De välfärdsområden som är huvudmän för ett universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen ska styra beredskapsplaneringen inom social- och hälsovården inom sitt samarbetsområde i enlighet med riksomfattande enhetliga principer. Ett välfärdsområde som är huvudman för ett universitetssjukhus och HUS-sammanslutningen ska ha ett beredskapscentrum för social- och hälsovården. Centrumet ska skapa en lägesbild av sitt samarbetsområde och dela den så att en riksomfattande lägesbild kan skapas och användas av välfärdsområdena inom centrumets samarbetsområde. 

I lagen om ordnande av social- och hälsovård föreskrivs dessutom om den myndighetstillsyn över välfärdsområdet som hör till regionförvaltningsverken och Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården samt på allmän nivå till social- och hälsovårdsministeriet. I lagen föreskrivs också om tillsynsmyndigheternas befogenheter och om vissa andra frågor. 

4.1.4  Räddningsväsendet

Enligt propositionen ska bestämmelserna om organiseringsansvaret för räddningsväsendet ingå i en ny lag om ordnande av räddningsväsendet. I Nylandslagen föreskrivs det om det organiseringsansvar för räddningsväsendet som grundar sig på en särlösning för Nyland och om fördelningen av ansvaret mellan Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad. Lagen om ordnande av räddningsväsendet ska tillämpas på Nylands välfärdsområden och Helsingfors stad till den del det inte föreskrivs något annat i Nylandslagen. 

Bestämmelser om tidpunkten för överföringen av uppgifter inom räddningsväsendet och om de lagar som upphävs till följd av reformen föreslås i lagen om införande av reformen. Bestämmelser om innehållet i organiseringsansvaret för räddningsväsendet i fråga om olika uppgifter föreslås dessutom fortsättningsvis i räddningslagen. I den separata regeringsproposition som nämns i 4.1.3 kap. föreskrivs det om tekniska ändringar av räddningslagen i och med att organiseringsansvaret för räddningsväsendet överförs från kommunerna till välfärdsområdena. 

Enligt propositionen ska välfärdsområdena ha ansvar för att se till att tjänsterna tillhandahålls och är tillgängliga på behörigt sätt. Tjänster kan samlas till större helheter om det behövs för att trygga tillgången på dem och deras kvalitet eller om det krävs för att tjänsterna ska genomföras ändamålsenligt, kostnadseffektivt och effektivt. 

Statsrådet fastställer de nationella strategiska målen för räddningsväsendet vart fjärde år. I målen beaktas statsrådets finanspolitiska mål för de offentliga finanserna. De strategiska målen följs upp årligen och ändras vid behov. I anslutning till inrikesministeriet inrättas en delegation för räddningsväsendet, som statsrådet tillsätter för en fyraårsperiod. Delegationen har till uppgift att följa upp och utvärdera räddningsväsendet samt att stödja den nationella styrningen av räddningsväsendet. I delegationen ingår välfärdsområdena och de styrande ministerierna. 

Inrikesministeriet och välfärdsområdena ska årligen förhandla om utförandet av de uppgifter inom räddningsväsendet som hör till välfärdsområdets organiseringsansvar. För att välfärdsområdets verksamhet och ekonomi ska kunna granskas som en helhet deltar även finansministeriet i förhandlingarna. Förhandlingarna samordnas också med de förhandlingar om ordnandet av social- och hälsovård som social- och hälsovårdsministeriet årligen för med varje välfärdsområde. 

Det gemensamma informationsunderlaget för styrningen av välfärdsområdets räddningsväsende ska bestå av uppgifter om välfärdsområdets befolkning, ekonomi och ordnande av räddningsväsendet. Välfärdsområdet ska årligen utarbeta en redogörelse för hur räddningsväsendets tjänster genomförts och för det ekonomiska läget inom sitt område. 

Regionförvaltningsverket bereder årligen för varje välfärdsområde inom sitt område en expertbedömning för att bedöma om nivån på tjänsterna och finansieringen inom räddningsväsendet är tillräcklig. Av regionförvaltningsverkens bedömningar sammanställs en riksomfattande expertbedömning. 

Inrikesministeriet kan ta initiativ och lägga fram för finansministeriet förslag till beviljande av tilläggsfinansiering till ett välfärdsområde och till villkoren för tilläggsfinansieringen. 

I lagen om ordnande av räddningsväsendet ska det föreskrivas om de närmare kraven på innehållet i och godkännandet av en delplan för räddningsväsendet i den investeringsplan för välfärdsområdet som det föreskrivs om i den föreslagna lagen om välfärdsområden. Inrikesministeriet kan låta bli att godkänna en delplan för räddningsväsendet, om 1) där inte har anvisats finansiering för alla investeringar som ingår i den, 2) det är uppenbart att en investering med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i planen kan genomföras på ett mer kostnadseffektivt sätt i samarbete mellan välfärdsområdena, eller 3) det är uppenbart att en investering eller överlåtelse av egendom med vittsyftande eller ekonomiskt betydande verkningar som ingår i delplanen inte främjar en kostnadsnyttoeffektiv organisering av räddningsväsendet. 

Välfärdsområdet ska i sin verksamhet enligt lagen om ordnande av räddningsväsendet genom egenkontroll säkerställa att dess uppgifter sköts lagenligt och att räddningsväsendets tjänster finns att tillgå och att de är av hög kvalitet och effektiva. Välfärdsområdet ska utarbeta ett program för egenkontroll i fråga om de tjänster inom räddningsväsendet som omfattas av dess organiseringsansvar. I programmet ska det anges hur iakttagandet av ovan avsedda skyldigheter ordnas och genomförs. I programmet för egenkontroll ska det anges hur tillgången till och genomförandet av räddningsväsendets tjänster, deras kvalitet och verkningsfullhet ska följas upp och hur de upptäckta bristerna ska åtgärdas. 

4.1.5  Statsandelssystemet för kommunal basservice och minskning av kommunernas skatteinkomster och överföring till välfärdsområdena

En sänkning av kommunernas skatteinkomster i motsvarighet till de uppgifter som överförs till välfärdsområdena genomförs genom en sänkning av både kommunernas samfundsskatt och kommunalskatt. Kommunernas utdelning av samfundsskatten sänks enligt en preliminär uppskattning med 10,71 procentenheter så att den motsvarar en överföring av en tredjedel av kommunernas samfundsskatt till välfärdsområdenas finansiering enligt nivån 2020. Denna nya utdelning gäller efter reformens ikraftträdande tills vidare. Resten av kommunernas inkomster minskas genom att de kommunala skattesatserna sänks med en lika stor procentenhet 13,26, varvid kommunalskatteinkomster på 12,1 miljarder euro överförs till välfärdsområdenas finansiering. 

Statsandelsfinansiering som överförs till välfärdsområdena

Från den statsandelsfinansiering som grundar sig på de kalkylerade kostnaderna för den kommunala basservicen överförs de kostnader som baserar sig på sjukfrekvensen till fullt belopp till välfärdsområdena. Från de kostnader som grundar sig på åldersstrukturen överförs 65 procent och från övriga kostnader 13 procent. Totalt överförs i genomsnitt 70 procent av de kalkylerade statsandelskostnaderna för basservicen till välfärdsområdena, vilket motsvarar sektorns andel av de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåligganden 2018. Från tilläggsdelarna överförs dessutom ovannämnda andel på 70 procent till finansieringen av välfärdsområdena. En motsvarande andel överförs också från de ersättningar för förlorade skatter som föranleds av ändringar av beskattningsgrunderna. Totalt överförs i statsandel för kommunal basservice enligt nivån 2020 sammanlagt 4,9 miljarder euro till välfärdsområdena och kvar i det kommunala statsandelssystemet blir cirka 3,0 miljarder euro och kalkylerade kostnader på cirka 8,2 miljarder euro. Av ersättningarna för förlorade skatter överförs cirka 1,6 miljarder euro, varefter kommunerna får 0,8 miljarder euro i kompensation. 

Statsandelssystemet för kommunal basservice

Gällande lag om statsandel för kommunal basservice jämte ändringar upphävs och det stiftas en ny lag om statsandel för kommunal basservice. Statsandelssystemet för kommunal basservice ändras så att de statsandelsgrunder som används som grund för statsandelssystemet ska beskriva de uppgifter som blir kvar i kommunerna efter reformen och de anknytande skillnaderna i behov. Ändringar görs både i de kalkylerade statsandelsgrunderna i statsandelssystemet, i bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna och i utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. För att säkerställa att finansieringsprincipen uppfylls begränsas och utjämnas de ändringar i kommunerna som uppstår i reformen. 

I lagens tillämpningsområde beaktas ändringen av kommunens statsandelsåligganden när ansvaret för ordnandet av uppgifterna överförs till välfärdsområdet. I åldersstrukturen för de kalkylerade kostnaderna beaktas att kommunens statsandelsåligganden är inriktade på småbarnspedagogik och grundläggande utbildning, det vill säga åldersklasserna 0–15-åringar. Utöver de ovannämnda åldersklasserna föreskrivs det i lagen endast om en enhetlig åldersklass för dem som fyllt 16 år. 

Kalkylerade kostnader som inte är bundna till åldersklasser följer med undantag för sjukfrekvens gällande lag, det vill säga i lagen föreskrivs det om personer med främmande språk som modersmål, om tvåspråkighet och om karaktär av skärgård, samt om koefficienterna för arbetslöshet, befolkningstäthet och utbildningsbakgrund. Beräkningen av inslaget av främmandespråkiga ska ändras så att kommunens relativa andel i förhållande till den kommun som har den lägsta andelen ska ersättas med antalet personer med ett främmande språk som modersmål. Sättet att beräkna utbildningsbakgrunden ändras så att man vid beräkningen av utbildningsbakgrundskoefficienten som jämförelse för den relativa andelen använder hela landets motsvarande andel i stället för den lägsta andelen i landet som används i det nuvarande statsandelssystemet. 

Uppgiften att främja hälsa och välfärd som kommunen fortfarande ska vara ansvarig för beaktas genom en tilläggsdel för främjandet av hälsa och välfärd som syftar till att sporra kommunerna till förebyggande åtgärder och åtgärder som ökar hälsa och välfärd. Dessutom ska det föreskrivas om en ny tilläggsdel för ökat invånarantal. Syftet med tilläggsdelen är att ersätta de växande kommunerna för de kostnader och investeringsbehov som ökningen av invånarantalet medför. De nya tilläggsdelarna ska finansieras inom statsandelen för kommunal basservice. Som övriga tilläggsdelar föreskrivs i överensstämmelse med gällande lag om bestämningsgrunderna för tilläggsdelarna för fjärrorter, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser samt kommuner inom samernas hembygdsområde. Vid beräkningen av fjärrortstalet beaktas vägnätet i stället för fågelvägen som i de nuvarande beräkningarna. 

I gällande statsandelssystem ingår flera övergångsutjämningar från tidigare finansiella reformer som tas bort för att systemet ska bli enklare. På motsvarande sätt slopas även tilläggen till och avdragen från de statsandelar som grundar sig på utgifterna för arbetsmarknadsstödet, och den nettostatsandel som överförs från dem fogas till tilläggsdelarna. 

I utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna beaktas även fastighetsskatten med en andel om 50 procent med undantag för andra kraftverk förutom kärnkraftverk. I fråga om kärnkraftverk och slutförvaringsanläggningar för använt kärnbränsle används vid beräkningen den genomsnittliga fastighetsskatteprocentsats som räknas ut utifrån kommunernas allmänna fastighetsskatteprocentsatser som avses i 11 § i fastighetsskattelagen (654/1992). Dessutom ändras sättet att räkna ut utjämningen av statsandelen på basis av skatteinkomsterna jämfört med gällande lag. Som utjämningsavdragsprocent föreskrivs fasta 10 procent av det eurobelopp per invånare som överstiger utjämningsgränsen och i utjämningstillägg får kommunen 90 procent av skillnaden mellan utjämningsgränsen och kommunens kalkylerade skatteinkomst per invånare. 

De ändringar som föranleds av överföringen av ansvaret för ordnandet av uppgifter begränsas med en permanent bestämningsfaktor som tas in i statsandelssystemet. Med bestämningsfaktorn utjämnas obalansen mellan de inkomster och kostnader som överförs från kommunerna till välfärdsområdena samt den inverkan ändringarna i kommunernas skatteinkomster har på den utjämning av statsandelen som baserar sig på skatteinkomsterna. Det föreslås att ovannämnda ändring begränsas till 60 procent av skillnaden mellan inkomster och utgifter, vilket innebär att kommunerna har en självrisk på 40 procent för ändringen. Begränsningen av förändringarna gäller både ökning och minskning av statsandelen. 

Eftersom de totala verkningarna av reformen kommer att vara omfattande i kommunerna, kompletteras de ovan beskrivna ändringarna i finansieringssystemet med en utjämning av ändringen i statsandelssystemet. Genom utjämningen av ändringen i systemet säkerställs det att den ekonomiska situationen före reformen, det vill säga balansen i kommunerna 2022, behålls oförändrad i varje kommun under det år då reformen träder i kraft. Dessutom ska de konsekvenser i euro per invånare som ändringen leder till begränsas under åren efter ikraftträdandet. Ändringen kan utgöra högst +/- 60 euro per invånare under fem år. 

I ikraftträdandebestämmelserna föreskrivs om en justering av kalkylerna med anknytning till reformens ikraftträdande. De kalkyler som gjorts för att räkna ut statsandelarna för 2023 justeras enligt medelvärdet av de slutliga kostnadsuppgifter enligt kommun som Statskontoret gjort upp för åren 2021 och 2022 och inkomstuppgifterna för 2022. 

4.1.6  Övergripande styrning av välfärdsområdenas ekonomi

Planen för de offentliga finanserna är ett centralt instrument i styrningen av de offentliga finanserna. Med beaktande av de uppgifter som anvisats välfärdsområdena och verksamhetens omfattning finns det behov av att granska välfärdsområdenas ekonomi, uppgifter och statens åtgärder inom välfärdsområdenas ekonomi som en egen helhet i planen för de offentliga finanserna. Det är också motiverat att för välfärdsområdenas ekonomi ställa upp egna mål för det strukturella saldot. I lagen om välfärdsområden finns det bestämmelser om behandlingen av välfärdsområdenas ekonomi i planen för de offentliga finanserna. 

De uppgifter som anvisats välfärdsområdena genom lag och den finansieringsnivå som ska anvisas för uppgifterna ska samordnas med läget inom den offentliga ekonomin med beaktande även av hållbarheten i den offentliga ekonomin på längre sikt. I praktiken görs denna samordning i den första planen för de offentliga finanserna under valperioden där statsrådet ställer upp målen för det strukturella saldot och föreslår specificerade åtgärder för att målen ska uppnås. Planen för de offentliga finanserna ses över varje år, och då bedöms åtgärdernas tillräcklighet i förhållande till de mål som ställts med beaktande av den makroekonomiska utvecklingen. Samtidigt ska det utvärderas hur finansieringsprincipen tillämpas såväl i hela landet som i de enskilda välfärdsområdena. Statlig finansiering till välfärdsområdena utgör merparten av välfärdsområdenas finansiering, vilket innebär att staten har ett stort ansvar för att finansieringsprincipen tillämpas i välfärdsområdena. 

Enligt lagen om välfärdsområden ska planen för de offentliga finanserna styra ministerierna när de bereder lagstiftning och styrning som gäller välfärdsområdena. En särskild översyn av välfärdsområdenas ekonomi i likhet med programmet för kommunernas ekonomi behövs inte nödvändigtvis, utan en övergripande styrning av välfärdsområdena och en samordning med den övergripande styrningen av de offentliga finanserna integreras i planen för de offentliga finanserna på det sätt som beskrivs ovan. 

4.1.7  Finansiering av välfärdsområdena

Statlig finansiering till välfärdsområdena

Välfärdsområdenas uppgiftsområde bildar i fråga om ekonomi och verksamhet en mycket betydande helhet. Syftet med statens finansiering är att säkerställa att alla välfärdsområden trots skillnader i förhållanden och servicebehov bland invånarna i välfärdsområdet ska ha förutsättningar att genomföra sina lagstadgade uppgifter. Välfärdsområdenas finansiering bygger på en heltäckande statlig finansiering, och utöver den ska välfärdsområdenas främst få en andel som består av kundavgifter som tas ut för social- och hälsovårdstjänster och av försäljningsintäkter samt av räddningsväsendets avgifts- och försäljningsintäkter. Avsikten är att bestämmelser om principer och närmare bestämningsgrunder för den statliga finansieringen till välfärdsområdena ska utfärdas genom en separat lag om välfärdsområdenas finansiering (lagen om välfärdsområdenas finansiering). 

Statlig finansiering är en allmän inkomstpost för välfärdsområdet och därmed är det välfärdsområdet som fattar beslut om användningen och fördelningen av finansieringen inom ramen för sin självstyrelse och behörighet. 

I välfärdsområdenas kostnader inräknas också avskrivningar, och i finansieringen till välfärdsområdena beaktas således på motsvarande sätt investeringar. Genom den statliga allmänna finansieringen finansierar välfärdsområdena ersättande investeringar. Dessutom ska det i lagen om välfärdsområden föreskrivas om välfärdsområdets fullmakt att uppta lån. Ett välfärdsområde kan med stöd av en fullmakt som statsrådet fastställer för varje räkenskapsperiod lyfta lån som välfärdsområdet får använda för nyinvesteringar och utvidgningsinvesteringar. 

Välfärdsområdena ska ha rätt att ta ut kundavgifter för social- och hälsovårdstjänster och räddningsväsendets tjänster enligt speciallagstiftningen om dem och att besluta om hur avgiftsinkomsterna ska användas. Kundavgifternas andel inverkar inte direkt på fastställandet av den statliga finansieringen, men den beaktas som minskning när de riksomfattande driftskostnaderna inom social- och hälsovården och räddningsväsendet ses över. 

Bestämningsfaktorer för välfärdsområdenas finansiering

Utgångspunkten för beredningen av finansieringsmodellen och bestämningsgrunderna för de kalkylerade kostnader som används som underlag för välfärdsområdenas finansiering har varit en enkel modell som så bra som möjligt täcker de centrala grunderna för välfärdsområdenas verksamhetskostnader på olika håll i landet. Man har beaktat de faktorer som huvudsakligen bygger på forskningsmaterial och som har en klart påvisad betydelse för välfärdsområdets invånares behov av social- och hälsovårdstjänster och för kostnaderna för dem samt några faktorer som rör de regionala särdragen. Utgångspunkten är att den finansieringsmodell som valts kan säkerställa att det allmänna tryggar de grundläggande fri- och rättigheterna genom att finansieringen inriktas rätt på olika håll i landet. De faktorer som gäller servicebehov grundar sig på en undersökning av Institutet för hälsa och välfärd (THL) som publicerades i april 2020. 

Tilldelningen av statlig finansiering till välfärdsområdena ska i huvudsak bygga på bestämningsgrunderna för servicebehovet inom social- och hälsovården och för omgivningsfaktorer. Därtill ska en del av den statliga finansieringen betalas som finansiering i euro per invånare, och en del basera sig på välfärdsområdenas verksamhet för främjande av välfärd och hälsa inom sitt område. Bestämmelser om viktningen vid fördelningen av finansieringen utfärdas enligt situationen året före det år då reformen träder i kraft. Enligt förslaget ska sammanlagt 14,613 procent av den totala finansieringen fördelas invånarbaserat och 79,572 procent enligt servicebehovet inom social- och hälsovården. På grundval av de övriga bestämningsfaktorerna fördelas 5,815 procent av finansieringen (se tabellen). 

Bestämningsfaktorer 

Andel av finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna 

Andel av finansieringen av räddningsväsendet 

Andel av välfärdsområdenas sammanlagda finansiering 

Invånarbaserad andel 

13,424 % 

65,000 % 

14,613 % 

Behovsfaktorer inom social- och hälsovården, varav 

hälso- och sjukvård 

äldreomsorg 

socialvård 

81,450 % 

48,185 

16,122 

17,153 

 

79,572 % 

47,074 

15,740 

16,758 

Främjande av hälsa och välfärd 

1,000 % 

 

0,977 % 

Befolkningstäthet 

1,500 % 

5,000 % 

1,581 % 

Personer med ett främmande språk som modersmål 

2,000 % 

 

1,954 % 

Tvåspråkighet 

0,500 % 

 

0,488 % 

Karaktär av skärgård 

0,113 % 

 

0,110 % 

Samiskspråkighet 

0,013 % 

 

0,013 % 

Riskfaktorer inom räddningsväsendet 

 

30,000 % 

0,692 % 

När endast finansieringen av social- och hälsovården granskas är behovs- och omgivningsfaktorernas andel av finansieringen totalt 85,576 procent, den andel av finansieringen som betalas per invånare 13,424 procent och den andel som betalas på basis av främjande av välfärd och hälsa 1 procent. 

Merparten (81,450 %) av finansieringen av social- och hälsovården ska inriktas på grundval av antalet invånare enligt åldersgrupp och servicebehoven i välfärdsområdena. De nio åldersgrupperna och största delen av de faktorer som beskriver servicebehovet inom social- och hälsovården ska motsvara grunderna i gällande lag om statsandel för kommunal basservice. Avsikten är att den finansieringsandel i euro som bestäms allmänt per invånare för välfärdsområdena ska täcka en del av kostnaderna för uppgifter inom social- och hälsovården. I denna form finns det ingen motsvarighet till bestämningsgrunden för finansiering i det nuvarande statsandelssystemet för kommunerna. 

Som omgivningsfaktorer beaktas fortfarande befolkningstäthet, främmande språk som modersmål och tvåspråkighet, vilka motsvarar de nuvarande grunderna enligt kommunernas statsandelssystem. Dessutom ska främjande av välfärd och hälsa, karaktär av skärgård och samiskspråkighet beaktas som andra faktorer. Befolkningstätheten utgör en andel på 1,5 procent, personer med ett främmande språk som modersmål 2 procent, tvåspråkighet 0,5 procent, samiskspråkighet 0,013 procent och karaktär av skärgård 0,113 procent av den totala finansieringen. 

Jämfört med det nuvarande statsandelssystemet för kommuner tas som ny bestämningsgrund i bruk en koefficient för främjande av välfärd och hälsa i välfärdsområdena. Koefficienten beskriver välfärdsområdets insatser för främjandet av invånarnas hälsa och välfärd. Koefficienten bildas utifrån resultatindikatorerna och de indikatorer som återger välfärdsområdets åtgärder för främjande av hälsa och välfärd. De indikatorer som används hänger samman med förebyggande av de största folksjukdomarna, minskning av olycksfall samt förebyggande av marginalisering och utslagning från arbetslivet och främjande av social välfärd. Det föreslås åtta indikatorer som beskriver verksamheten och de ges vid beräkningen av koefficienten en viktning på 50 procent. Antalet resultatindikatorer är fem och de ges likaså en viktning på 50 procent. För att minimera eventuella snedvridningar är det motiverat att indikatorerna för verksamheten och resultatindikatorerna har samma viktning i det inledande skedet. På detta sätt försöker man minimera att en enskild indikator får alltför stor betydelse. 

Kostnaderna för räddningsväsendets uppgifter ska finansieras enligt antalet invånare, befolkningstätheten och riskfaktorerna inom räddningsväsendet. 

Justering av finansieringsnivån för välfärdsområdena

Ett grundlagsenligt specialvillkor för finansieringsmodellen för välfärdsområdena kan anses vara att staten ska se till att finansiering av tillräckliga tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet tryggas. Finansieringsmodellen ska samtidigt innehålla sådana incitament för hantering av kostnadsökningen som är förenliga med detta mål. På detta sätt tryggas den offentliga ekonomins hållbarhet. 

Som grund för den statliga finansieringen av välfärdsområdena används de driftskostnader som föranleds av välfärdsområdenas uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet samt de planenliga avskrivningarna, från vilka det årligen dras av de kund- och användaravgifter som välfärdsområdena tar ut, områdenas försäljningsinkomster samt statsunderstöd. Som driftskostnader betraktas inte den mervärdesskatt som ingår i anskaffningar. 

Nivån på den statliga finansieringen för varje finansår baserar sig på välfärdsområdenas kalkylerade kostnader föregående år. Det föreslås att nivån på välfärdsområdenas finansiering ses över årligen på riksnivå. Justeringen ska så noggrant som möjligt motsvara utvecklingen av de faktorer som påverkar finansieringsbehovet, men samtidigt ska den beakta det incitament för utveckling och förnyelse av verksamheten och tjänsterna som kvarstår hos välfärdsområdena. Nivån på finansieringen ska också kunna förutses på förhand av välfärdsområdena, vilket stöder det autonoma beslutsfattandet och möjliggör planmässig verksamhet. 

En förändring i omfattningen eller arten av de uppgifter som välfärdsområdena ansvarar för att ordna beaktas vid justeringen av den statliga finansieringen, om den följer av en lag eller förordning, av sådana föreskrifter från en statlig myndighet som grundar sig på lag eller förordning eller av statsbudgeten. Dessutom ska hänsyn tas till förändringar i den kalkylerade kostnadsnivån, vilka ska fastställas enligt ett nytt prisindex för välfärdsområdena. Ökningen av servicebehovet inom social- och hälsovården beaktas på förhand i enlighet med den ändring som den långsiktiga prognosmodellen för utvecklingen av socialutgifterna (socialutgiftsmodellen) visar, så att 80 procent av den ökning av servicebehovet som socialutgiftsmodellen visar beaktas. För att trygga finansieringen av välfärdsområdena i initialskedet ska begränsningen inte gälla det år då reformen träder i kraft och det därpå följande året. Justeringen av nivån på finansieringen av räddningsväsendet avviker delvis från justeringen av finansieringen av social- och hälsovårdstjänsterna, eftersom det inom räddningsväsendet inte finns ett likadant tryck av ett ökande servicebehov som i fråga om social- och hälsovårdstjänsterna. I finansieringen av räddningsväsendet beaktas således endast förändringen i kostnadsnivån samt eventuella ändringar i uppgifterna. 

Förändringen i kostnadsnivån beaktas i finansieringen för budgetåret med hjälp av ett index som beskriver höjningen av kostnadsnivån och som tillämpas på finansieringen av välfärdsområdena (välfärdsområdenas prisindex). Välfärdsområdenas prisindex ska på samma sätt som det prisindex för basservice som för närvarande används i kommunernas statsandelar bildas som ett viktat medeltal av de index som beskriver kostnadsutvecklingen i välfärdsområdena. 

Välfärdsområdenas prisindex ska bestå av följande delfaktorer: 

Delfaktor: Viktningsvärde: 

allmänt förtjänstnivåindex 60 % 

konsumentprisindex 30 % 

arbetsgivares socialskyddsavgifter 10 % 

Om man i välfärdsområdenas index till exempel i stället för det allmänna förtjänstnivåindexet använder områdenas förtjänstnivåindex, har välfärdsområdena inga incitament att bromsa utvecklingen av förtjänstnivån, eftersom staten finansierar löneförhöjningen fullt ut. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärds socialutgiftsmodell kommer det årliga kalkylerade behovet av social- och hälsovårdstjänster med utgångspunkt i nuläget att öka med cirka 1 procent under de följande tio åren. Socialutgiftsmodellen innehåller inga antaganden om produktivitetsökning, det vill säga det är fråga om hur förändringen i befolkningsstrukturen påverkar servicebehovet genom nuvarande strukturer och servicenivå. Den uppskattade årliga ökningen av servicebehovet höjs med 0,2 procentenheter under reformens övergångsperiod 2023–2029. 

Den kalkylerade bedömningen av det ökade servicebehovet bör inte i förväg beaktas fullt ut, så att välfärdsområdena ska ha incitament att utveckla sina verksamhetssätt och förnya servicen. Med tanke på målet att hantera kostnadsökningen används i finansieringsmodellen som förändringsprocent som beaktar servicebehovet 80 procent av den tillväxtprocent som uppskattats enligt socialutgiftsmodellen. Begränsningen ska dock inte tillämpas det år då den träder i kraft och det därpå följande året. I finansieringslagen föreskrivs det att den procentsats som ska tillämpas blir justerad minst vart fjärde år med beaktande av de senaste uppdateringarna enligt socialutgiftsmodellen. Den föreslagna höjningen med 0,2 procentenheter per år åren 2023–2029 ska beaktas i den ökning av servicebehovet som beaktas till 80 procent. 

På riksnivå justeras nivån på finansieringen till välfärdsområdena i efterhand genom en årlig justering av kostnadsnivån. Med justering av kostnadsnivån avses justering av den kalkylerade finansieringen så att den motsvarar de faktiska kostnaderna. Eftersom justeringen av kostnadsnivån i sista hand säkerställer att finansieringen motsvarar de faktiska kostnaderna, har träffsäkerheten hos bedömningarna av vilka effekter det landskapsindex som används och förändringarna i uppgifternas art och omfattning får inte så stor betydelse. 

Samma mekanism används för närvarande i statsandelssystemet för kommunal basservice. Skillnaden är dock att i det talas det om en justering av kostnadsfördelningen, eftersom staten endast delvis deltar i finansieringen av basservicen, det vill säga enligt den årliga statsandelsprocenten (cirka 25 procent på 2020 års nivå). 

Det föreslås att kostnadsnivån justeras till fullt belopp. Då motsvarar den kalkylerade finansieringen och de faktiska kostnaderna varandra årligen. 

Justeringen av kostnadsnivån görs med en fördröjning på ett år efter det att boksluten har färdigställts. Till exempel justeringen av 2023 ska beaktas i finansieringen för 2025. Regeringspartierna förbinder sig att vid riksdagsbehandlingen foga ett uttalande av riksdagen om att det följs upp att mekanismen för efterhandsjustering av finansieringen fungerar och att om ett enskilt eller enskilda landskaps svagare ekonomi än vad de andra har upprepade gånger leder till att hela landets finansiering justeras genom efterhandsfinansiering, ska mekanismen ses över. 

Tilläggsfinansiering till välfärdsområdena

Om nivån på finansieringen till välfärdsområdet på ovannämnda grunder inte tryggar tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen eller räddningsväsendets tjänster i anslutning till tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna i välfärdsområdet, har välfärdsområdet rätt att få tilläggsfinansiering av staten. Tilläggsfinansieringen finansieras av staten. Tilläggsfinansiering kan beviljas under budgetåret på ansökan av välfärdsområdet eller på initiativ av finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet eller inrikesministeriet. I ett beslut om tilläggsfinansiering kan det i fråga om effektivitet tas in villkor som gäller tjänsternas verkningsfullhet, kvalitet, mängd eller ordnande. 

Den tilläggsfinansiering som välfärdsområdena får beaktas inte separat i hela landets finansieringsnivå, men i den föreslagna finansieringsmodellen beaktas den som en del av de faktiska kostnaderna vid justeringen av finansieringen i efterhand. 

Att upprepade gånger få tilläggsfinansiering är vid sidan av andra ekonomiska nyckeltal ett kriterium för inledande av ett sådant utvärderingsförfarande i ett välfärdsområde som avses i lagen om välfärdsområden. Då ska en utvärderingsgrupp bedöma välfärdsområdets möjligheter och tillgängliga medel att trygga finansieringen av tillräckliga tjänster inom social- och hälsovården och räddningsväsendet. Dessutom kan ett utvärderingsförfarande inledas på basis av de kriterier som hänger samman med förutsättningarna för att ordna tjänster. 

Beslutet om tilläggsfinansiering bereds i en beredningsgrupp som inrättats av finansministeriet och till vilken finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och inrikesministeriet samt det berörda välfärdsområdet utser sina företrädare. Beredningsgruppen har till uppgift att bedöma förutsättningarna för tilläggsfinansiering, beloppet av den tilläggsfinansiering som behövs samt de tilläggsfinansieringsvillkor som välfärdsområdet ska uppfylla. 

Beslutet om tilläggsfinansiering fattas av statsrådet på framställning av finansministeriet. 

Bedömning av finansieringens tillräcklighet samt förvaltning av finansieringen

Bedömningen av om välfärdsområdets finansiering är tillräcklig och hur väl kriterierna enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering fungerar är i väsentlig grad förknippad med välfärdsområdenas årliga styrnings- och utvärderingsprocess, med hjälp av vilken man på ett förutseende sätt identifierar förändringar i förhållandena, både lokala och riksomfattande. God prognostisering ger också möjlighet att utveckla tjänster och tillvägagångssätt så att den ekonomiska jämvikten bevaras. 

I planen för de offentliga finanserna balanseras välfärdsområdenas finansiering och välfärdsområdenas uppgifter på det sätt som finansieringsprincipen förutsätter. Vid bedömningen av hur tillgången på tjänster med anknytning till styrningen av välfärdsområdena ska tryggas beaktar man utvecklingen och riskerna med tanke på tillgången på tjänster samt välfärdsområdenas möjligheter att genomföra förändringar i ekonomin och sin verksamhet. 

Bestämmelser om förvaltning, beviljande och utbetalning av statlig finansiering, särskilda bestämmelser med anknytning till finansieringen samt bestämmelser om ändringssökande ska ingå i lagen om välfärdsområdenas finansiering. Innehållet i dessa bestämmelser motsvarar till stor del förfarandena i det nuvarande statsandelssystemet för kommunernas basservice. 

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser som gäller statlig finansiering

Lagen om välfärdsområdenas finansiering ska träda i kraft vid ingången av 2023, liksom i huvudsak även andra nya författningar med anknytning till reformen. Vid införandet av en ny typ av statlig finansiering för välfärdsområdena tillämpas övergångsbestämmelser. 

Den riksomfattande nivån på den statliga finansieringen av välfärdsområdena 2023 ska grunda sig på det sammanlagda beloppet av de kostnader för social- och hälsovårdens och räddningsväsendets lagstadgade uppgifter som överförs från kommunerna till välfärdsområdena och som beräknas utifrån budgetuppgifterna för 2022. Den finansieringsnivå som erhålls på detta sätt höjs i enlighet med lagen om välfärdsområdenas finansiering för finansåret 2023 utifrån kostnadsökningen, det ökade servicebehovet och eventuella nya uppgifter för välfärdsområdena. 

Uppgifterna om kostnader för de uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet som överförs från kommunerna ska justeras 2023 utifrån kommunernas bokslutsuppgifter för 2022. En eventuell skillnad mellan de kostnader som grundar sig på budgetuppgifterna och bokslutsuppgifterna ska beaktas genom justering av välfärdsområdenas kalkylerade kostnader för 2023. 

Bestämningsgrunderna enligt lagen om välfärdsområdenas finansiering och kostnadsunderlaget för den statliga finansieringen avviker till innehållet i många avseenden från det nuvarande statsandelssystemet för kommunal basservice. Avsikten är att i lagen föreskriva om övergångsperioden 2023–2029, inom vilken välfärdsområdena ska anpassa sin verksamhet från den kostnadsbaserade finansieringen enligt det nuvarande systemet till den kalkylerade finansieringen enligt det nya systemet. För att möjliggöra en kontrollerad anpassning av verksamheten under välfärdsområdenas första verksamhetsår kommer ändringarna jämfört med nuläget att vara måttfullare än vid utgången av övergångsperioden. 

Det föreslås att den kalkylerade finansieringsmodellen tas i bruk genast det år då reformen träder i kraft, varvid justeringar i hela landets finansieringsnivå görs i enlighet med finansieringslagen och även välfärdsområdesvisa förändringar i bestämningsfaktorerna genast beaktas. Under ikraftträdandeåret utjämnas skillnaden mellan de välfärdsområdesvisa kostnader som överförs och den kalkylerade finansieringen dock fullt ut mellan välfärdsområdena genom en övergångsutjämning. 

Den årliga förändringen i finansieringen jämfört med nuläget är under övergångsperioden högst 

år: 0 euro/inv. 

år: +/- 10 euro/inv. 

år: +/- 30 euro/inv. 

år: +/- 60 euro/inv. 

år: +90/ -75 euro/inv. 

år: +150/ -90 euro/inv. 

år: +200/ -100 euro/inv. 

Den skillnad som överstiger den maximala förändringen utjämnas tills vidare genom en permanent övergångsutjämning. Senast 2027 eller tidigare i samband med välfärdsområdenas eventuella beskattningsrätt ska bestämmelserna om övergångsutjämning utvärderas. 

4.1.8  Inkomstbeskattningen

Beskattningen av förvärvsinkomster

I samband med reformen överförs finansieringsansvaret för social- och hälsovården samt räddningsväsendet från kommunerna till staten. Därför måste statens inkomster ökas och kommunernas på motsvarande sätt minskas i motsvarighet till det finansieringsansvar som överförs. Sammantaget uppskattas att 19,9 miljarder euro i finansieringsansvar för social- och hälsovårdsuppgifter och uppgifter inom räddningsväsendet överförs från kommunerna till staten. Uppskattningen är gjord enligt 2020 års nivå och kommer att preciseras 2022 innan reformen träder i kraft. Det föreslås att uppskattningsvis 6,5 miljarder euro i statsandelar för social- och hälsovård tas från kommunerna, och därmed skulle 12,9 miljarder euro överföras via beskattningen. Statens skatteinkomster ska ökas med ett belopp som motsvarar cirka 68 procent av finansieringen av hela social- och hälsovården och räddningsväsendet. Enligt regeringsprogrammet får förändringarna i skattestrukturen inte medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft. 

Ökning av statens skatteinkomster

Det föreslås att statens skatteinkomster ökas genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Kommunernas skatteinkomster kan minskas framför allt genom en sänkning av kommunalskattens belopp, eftersom fastighetsskattens avkastning och kommunernas samfundsskatteandel inte räcker till för att täcka det belopp som överförs från kommunerna i form av skatteinkomster. Fastighetsskatten anses också vara väl lämpad som finansieringskälla för kommunerna, och därför är det inte befogat att överföra fastighetsskatt från kommunerna till staten. Dessutom har det också ansetts att det finns grunder för ett partiellt bevarande av kommunernas samfundsskatteandel som incitament för kommunernas närings- och sysselsättningspolitik. Eftersom minskningen av kommunernas skatteinkomster i huvudsak föreslås bli genomförd genom en sänkning av kommunalskatten på förvärvsinkomster och för att finansieringsreformen ska leda till så få förändringar för de skattskyldiga som möjligt, föreslås det att statens skatteinkomster höjs genom en skärpning av statens förvärvsinkomstbeskattning. Statens förvärvsinkomstbeskattning kan på varje inkomstnivå i princip skärpas i samma mån som kommunalbeskattningen lindras, vilket innebär att beskattningsnivån för de skattskyldiga i princip inte skulle förändras under det år då reformen träder i kraft. Om statens skatteinkomster ökas till exempel genom en skärpning av den indirekta beskattningen, skulle reformens konsekvenser för det totala skattebelopp som den enskilde skattebetalaren betalar variera bland annat beroende på konsumtionsvanor. 

Ändringar som föreslås i grunderna för beskattningen av förvärvsinkomster

Det föreslås att ökningen av statens skatteinkomster och minskningen av kommunernas skatteinkomster genomförs inom det nuvarande skattesystemet genom ändring av statens inkomstskatteskala samt av flera olika parametrar för avdrag i beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom slås skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen samman så att de avdrag som görs från inkomsterna ska beviljas på samma grunder och till samma belopp vid både statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Samtliga kommuners kommunalskattesatser sänks med 13,26 procentenheter. Skattesystemets struktur förblir oförändrad till övriga delar. Bestämmelser om sänkningen av de kommunala skattesatserna utfärdas i lagen om införande av reformen och behandlas i slutet av detta kapitel och i specialmotiveringen till kapitlet om beskattning i införandelagen. 

Statens inkomstskatteskala ska ändras så att den omfattar fem nivåer och den första nivån börjar från noll euro. Dessutom skärps skalans marginalskatteprocent så att marginalskatteprocenten vid skalans lägsta nivå i procentenheter motsvarar det belopp med vilket procentsatserna för kommunalskatt sänks och de övriga nivåernas skattesatser för marginalskatt höjs på motsvarande sätt. Den nuvarande skatten på åtta euro vid den första undre gränsen slopas. 

Sammanslagningen av skattebaserna vid stats- och kommunalbeskattningen genomförs så att grundavdraget vid kommunalbeskattningen, förvärvsinkomstavdraget vid kommunalbeskattningen och studiepenningsavdraget vid kommunalbeskattningen i fortsättningen beviljas på samma grunder också vid statsbeskattningen. Namnen på avdragen ändras till grundavdrag, förvärvsinkomstavdrag och studiepenningsavdrag. Det så kallade cross-tradeavdraget i fråga om sjöarbetsinkomstavdraget ska i fortsättningen beviljas också vid statsbeskattningen. Pensionsinkomstavdragen vid stats- och kommunalbeskattningen slås samman så att det pensionsinkomstavdrag som grundar sig på pensionsinkomstavdragets struktur vid kommunalbeskattningen beviljas på samma grunder och till samma belopp vid stats- och kommunalbeskattningen. Sammanslagningen av skattebaserna inverkar endast på de avdrag som görs från inkomsterna. Arbetsinkomstavdraget görs från skatten och det beviljas liksom för närvarande i första hand från inkomstskatt som betalas till staten. Parametrarna för avdraget ändras dock. 

De ändringar som nu föreslås i skattegrunderna för förvärvsinkomsterna har beräknats utifrån underlaget för 2017 höjt till 2020 års nivå, och avsikten är att de ska träda i kraft vid ingången av 2023. Eftersom skattebasen för 2023 och prognoserna för det skatteinkomstbelopp som ska överföras från kommunerna till staten kommer att uppdateras och skattegrunderna sannolikt kommer att ändras innan lagarna träder i kraft, kommer man under 2022 att lämna en ny proposition med förslag till ändringar i de nu föreslagna skattegrunderna för förvärvsinkomsterna. Avsikten är att de ändringar i beskattningen av de skattskyldiga som reformen medför det år då reformen träder i kraft ska vara så neutrala som möjligt och att ändringarna i skattestrukturen inte leder till en skärpning av beskattningen när de träder i kraft. 

Även vid beredningen av vårdreformen (RP 15/2017 rd) under den föregående valperioden föreslogs det att statens skatteinkomster ska ökas genom ändring av beskattningsgrunderna för det nuvarande skattesystemet. Den mest betydande förändringen jämfört med den föregående beredningen är sammanslagningen av skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen. Detta förenklar skattesystemet och lindrar ändringarnas konsekvenser för de skattskyldiga. Ändringar i skattesatsen för de skattskyldiga kommer fortfarande att förekomma på vissa inkomstnivåer, men de bedöms med tanke på helheten vara sådana att de inte hindrar genomförandet av ändringen. Skillnaderna i konsekvenser för de skattskyldiga i kommunerna med den högsta och den lägsta kommunalskattesatsen skulle vara små. Förslagets konsekvenser för de skattskyldiga behandlas mera ingående i avsnittet om propositionens konsekvenser. 

Kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna samt inkomstskattesatsen för delvis skattskyldiga samfund

Överföringen av uppgifter från kommunerna till välfärdsområdena finansieras huvudsakligen genom att statsandelarna minskas och kommunalskatteintäkterna överförs till staten. Att enbart sänka kommunalskatteintäkterna och statsandelarna skulle leda till att samfundsskatteintäkternas relativa andel av kommunernas finansiering ökar betydligt jämfört med nuläget. Samfundsskatten lämpar sig inte heller på grund av sin konjunkturkänslighet väl som finansieringskälla för kommunernas uppgifter. Av dessa orsaker föreslås det att kommunernas andel av intäkterna av samfundsskatten minskas. 

Det föreslås att kommunernas samfundsskatteandel minskas med en tredjedel och att statens andel ökas i motsvarande grad. Kommunernas permanenta utdelning av samfundsskatten i enlighet med 12 § i lagen om skatteredovisning minskar med 10,43 procentenheter, det vill säga till 20,87 procent, och statens permanenta utdelning ökar till 79,13 procent. Kommunernas utdelning av samfundsskatten skatteåren 2023–2027 enligt 12 f § i lagen om skatteredovisning minskar med en tredjedel. 

Inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund enligt 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen motsvarar kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna. Eftersom kommunernas andel av intäkterna från samfundsskatten minskar med en tredjedel, föreslås det också att den permanenta inkomstskattesats som föreskrivs i 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen sänks i motsvarande grad. Då sjunker inkomstskattesatsen för delvis skattefria samfund från 6,26 procent till 4,17 procent. Inkomstskattesatserna för delvis skattefria samfund skatteåren 2023–2027 enligt 124 b § i inkomstskattelagen sänks med en tredjedel. 

De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten

De enskilda kommunernas utdelning av samfundsskatten består enligt 13 § i lagen om skatteredovisning av en företagsverksamhetspost och en skogspost. Som beräkningsgrund används medelvärdet av den utdelning som beräknats på basis av uppgifterna i de två senast verkställda beskattningarna. Skogsskatteandelen som delas ut som en skogspost bestäms med stöd av bruttorotprisinkomsterna. Utdelningen för 2023 och 2024 beräknas enligt de nuvarande beräkningsgrunder som tillämpades före ikraftträdandet av den lag om ändring av lagen om skatteredovisning som föreslås i denna proposition, varvid sänkningen av samfundsskatten med en tredjedel proportionellt sett blir lika stor för alla kommuner oberoende av hur kommunens utdelning av samfundsskatten bestäms i fråga om företagsverksamhetsposten och skogsposten. För att sänkningen av kommunernas samfundsskatt proportionellt sett ska vara lika stor för alla kommuner också i fråga om de beräkningsgrunder som tillämpas på utdelningen från och med 2025 föreslås det att 13 § 3 mom. i lagen om skatteredovisning ändras så att den relativa andel av skogsskatteandelen som motsvarar kommunernas andel av samfundsskatteintäkterna efter det att samfundsskatteandelen minskats blir beaktad som beräkningsgrund för utdelningen. Då tas 66,67 procent av skogsskatteandelen med i beräkningen. 

Kyrkoskatt

Att överföra tyngdpunkten i beskattningen från kommunerna till staten har konsekvenser även för intäkterna av kyrkoskatten. Om statens inkomstskattebelopp ökar avsevärt, skulle de avdrag som i första hand görs från den inkomstskatt som betalas till staten i allt högre grad gälla den inkomstskatt som betalas till staten och allt mindre kommunal- och kyrkoskatten. Detta skulle leda till att intäkterna av kyrkoskatten ökar med uppskattningsvis cirka 60 miljoner euro. Kyrkan skulle alltså få obehörig vinst i samband med skattereformen och på motsvarande sätt skulle skattskyldiga som hör till en församling betala mer än för närvarande i kyrkoskatt. För att reformen ska vara så neutral som möjligt också i fråga om församlingarnas finansiella ställning, bör en ökning av kyrkans inkomster förhindras. 

En grundlös ökning av församlingarnas inkomster kan förhindras på tre olika sätt: 

Det stiftas en lag om en sänkning av kyrkoskattesatserna. 

Församlingarnas budgetanslag sänks. 

Det ingås en överenskommelse om en frivillig sänkning av kyrkoskattesatserna med församlingarna. 

Om det är önskvärt att det stiftas en lag om nivån på kyrkoskatten bör bestämmelser om detta ingå i kyrkolagen (1054/1993) i enlighet med lagstiftningsordningen i kyrkolagen. Enligt 2 kap. 2 § i kyrkolagen har kyrkan ensamrätt att föreslå en ändring av kyrkolagen och kyrkans förslag framställs av kyrkomötet. Republikens president och riksdagen har till uppgift att pröva och stadfästa kyrkomötets förslag. När man dessutom beaktar att konsekvenserna för kyrkoskatten är betydligt mindre än för kommunalskatten och kyrkoskatten är en skatt som man kan undvika genom att gå ur kyrkan, föreslås inte att det genom lag utfärdas bestämmelser om en sänkning av kyrkoskattesatserna. 

Budgetfinansieringen inom den evangelisk-lutherska kyrkan baserar sig på lagen om statlig finansiering till evangelisk-lutherska kyrkan för skötseln av vissa samhällsuppgifter (430/2015). Budgetfinansieringen inriktas på vissa lagstadgade samhälleliga uppgifter som hör till kyrkan, såsom begravningsväsendet och folkbokföringen. En nedskärning av budgetpengarna påverkar inte nivån på kyrkoskatten för skattskyldiga som hör till en församling. En nedskärning av budgetpengarna skulle leda till att församlingsmedlemmar i allt högre grad står för de tjänster som riktas till alla medborgare. På grund av arten av de samhälleliga uppgifter som enligt lag hör till församlingar lämpar sig en minskning av finansieringen inte som kompensation för en ogrundad ökning av intäkterna av kyrkoskatt, och detta föreslås därför inte i detta sammanhang. 

För att reformen ska vara neutral i fråga om kyrkoskatten, ska församlingarna sänka kyrkoskattesatserna på eget initiativ. Enligt finansministeriets kalkyler utgör det genomsnittliga behovet av en sänkning totalt cirka 0,1 procentenheter. Behovet av att sänka kyrkoskattesatserna fördelas dock på olika sätt mellan församlingarna, beroende på olika skattebaser. Enligt 15 kap. 2 § i kyrkolagen bestäms kyrkoskattesatsen med 0,05 procentenhets noggrannhet, och därför är minsta möjliga sänkning av skattesatsen 0,05 procentenheter. Eftersom sänkningsbehovet i fråga om vissa församlingar är mindre än den minsta möjliga sänkningen, skulle kyrkoskatten i samband med reformen sannolikt skärpas något i vissa församlingar. Om alla församlingar för vilka det kalkylerade trycket på en sänkning av kyrkoskattesatsen är större än minsta möjliga ändring av kyrkoskattesatsen sänker sina skattesatser, skulle avkastningen av kyrkoskatten enligt en aktuell bedömning öka med sammanlagt cirka 20 miljoner euro. Under beredningen har man varit i kontakt med Kyrkostyrelsen. Med Kyrkostyrelsen har det diskuterats att de genom sina åtgärder ska arbeta för att församlingarna sänker sina kyrkoskattesatser på eget initiativ. Till Kyrkostyrelsen har det lämnats kalkyler över behovet av en sänkning av kyrkoskattesatserna per församling. 

Sjukförsäkringsavgift och sjukförsäkringspremie

Den försäkrades sjukförsäkringspremie utgörs av sjukförsäkringens sjukvårdspremie och sjukförsäkringens dagpenningspremie, som ingår i förskottsinnehållningsprocenten och i förskottsskattens belopp. Arbetsgivaren betalar arbetsgivarens sjukförsäkringsavgift. Sjukförsäkringens premieintäkter redovisas till Folkpensionsanstalten. 

Med den försäkrades sjukvårdspremie finansieras till exempel FPA:s läkemedelsersättningar, ersättningar för läkar- och tandläkararvoden, reseersättningar och rehabiliteringstjänster. Bestämmelser om grunden för sjukvårdspremien finns i 18 kap. i sjukförsäkringslagen (1224/2004). Grunden för löntagares och förmånsinkomsttagares sjukvårdspremie är i regel den beskattningsbara inkomsten vid kommunalbeskattningen. Grunden för företagares och i vissa fall även stipendiaters sjukvårdspremie är arbetsinkomster enligt lagen om pension för företagare. 

Med löntagares dagpenningspremie och arbetsgivares sjukförsäkringsavgift finansieras utgifterna för den arbetsinkomstförsäkring som ingår i sjukförsäkringen. Dessa är till exempel sjukdagpenningar, rehabiliteringspenningar och föräldradagpenningar som betalas av FPA och vars belopp beror på förmånstagarens arbetsinkomst. Bestämmelser om grunden för dagpenningspremien finns också i 18 kap. i sjukförsäkringslagen. I regel bestäms dagpenningspremien med stöd av den försäkrades skattepliktiga löneinkomst och arbetsinkomst. I fråga om företagare baserar sig dagpenningspremien i regel på arbetsinkomster enligt lagen om pension för företagare. 

Den premieprocentsats för sjukförsäkringens sjukvårdspremie som avses i 18 kap. 23 § i sjukförsäkringslagen justeras så att intäkterna av sjukvårdspremierna och statens finansieringsandel täcker de utgifter för sjukvårdsförsäkringen som avses i lagen. Premieprocentsatsen för sjukförsäkringens sjukvårdspremie föreskrivs därför årligen före den 23 november genom förordning av statsrådet. 

Enligt 18 kap 24 § i lagen justeras premieprocentsatsen för dagpenningspremien och avgiftsprocentsatsen för arbetsgivares sjukförsäkringsavgift årligen så att intäkterna av premierna och avgifterna samt statens finansieringsandel täcker de utgifter för arbetsinkomstförsäkringen som avses i lagen. Premieprocentsatsen för sjukförsäkringens dagpenningspremie och avgiftsprocentsatsen för arbetsgivares sjukförsäkringsavgift samt storleken av företagares tilläggsfinansieringsandel föreskrivs årligen före den 23 november genom förordning av statsrådet. Eftersom sjukförsäkringens premier och avgifter enligt den gällande sjukförsäkringslagen justeras årligen så att intäkterna av dem kan täcka de utgifter som avses i den lagen, föreslås i detta sammanhang inga ändringar i premierna och avgifterna. Vid dimensioneringen av ändringarna i skattegrunderna har det dock antagits att sjukvårdspremien och sjukvårdsavgiften justeras så att premie- och avgiftsintäkterna inte ändras. 

Invalidavdrag

Problemet med invalidavdraget har ansetts vara den oändamålsenliga allokeringen av samhällets stöd och bristen på insyn i skattestödet. Stödet riktas till en stor grupp människor och är relativt lågt per stödtagare. På grund av små inkomster eller avsaknad av andra än pensionsinkomster gynnas inte på långt när alla personer med funktionsnedsättning av ett stöd som beviljas via skatteavdrag. 

Ända sedan mitten av 1990-talet har det förslagits att invalidavdraget ska ersättas med ett direkt stöd. Handikapparbetsgruppen '96 föreslog att invalidavdraget slopas och att de ökade skatteinkomster som detta skulle leda till används till att utveckla handikappförmåner och handikapptjänster. Kommittén för totalreformen av den sociala tryggheten (SATA) föreslog att man överväger att slopa invalidavdraget och inrikta skattestödet på stödet för anhörigvård. I Finlands handikappolitiska program VAMPO 2010–2015 föreslogs det att invalidavdraget vid stats- och kommunalbeskattningen slopas och att de medel som använts till dessa skattestöd styrs till en aktiv handikappolitik. 

I samband med reformen ökas statens skatteinkomster och minskas kommunernas skatteinkomster. Ökningen av statens skatteinkomster leder till att personer börjar betala inkomstskatt till staten på en lägre inkomstnivå än nu, det vill säga ett betydligt större antal människor kommer att betala inkomstskatt till staten. Ändringen har konsekvenser för riktandet av avdragen från skatten, också för sådana som görs endast från den inkomstskatt som betalas till staten. Avdrag som i Finland görs endast från den inkomstskatt som betalas till staten är invalidavdraget och underhållsskyldighetsavdraget vid statsbeskattningen. Eftersom det är många fler som betalar inkomstskatt till staten efter reformen, skulle betydligt fler omfattas av dessa avdrag. De fiskala ändringarna skulle vara betydande i synnerhet för invalidavdraget vid statsbeskattningen. Förflyttningen av tyngdpunkten i beskattningen antas leda till att avdragets minskande effekt på skatteintäkterna ökar från nuvarande cirka 12 miljoner euro till 51 miljoner euro. 

Att ett specifikt skattestöd flerfaldigas med anledning av den administrativa reformen kan inte anses befogat. Om man dessutom beaktar de tidigare förslagen till en omfördelning av invalidavdraget, föreslås det i propositionen att invalidavdraget vid beskattningen slopas och att de medel som därmed sparas in riktas till utvecklingen av tjänsterna för personer med funktionsnedsättning. Ett närmare riktande av medlen utreds vid den fortsatta beredningen av den pågående reformen av handikapplagstiftningen vid social- och hälsovårdsministeriet. Eftersom invalidavdraget vid kommunalbeskattningen och vid statsbeskattningen utgör en helhet av skattestöd, föreslås det att invalidavdraget vid både kommunalbeskattningen och statsbeskattningen slopas. På detta sätt får man också mer resurser som kan riktas till utveckling av tjänster för personer med funktionsnedsättning. 

Ändringen skulle genomföras kostnadsneutralt i förhållandet mellan stat och kommun genom att detta beaktas i kompenseringen av kommunernas skatteinkomstförluster. 

Välfärdsområdenas ställning vid inkomstbeskattningen

Eftersom välfärdsområdena blir offentligrättsliga samfund, föreslås att 3 § i inkomstskattelagen ändras så att välfärdsområdena i beskattningen definieras som samfund på samma sätt som staten, kommuner och samkommuner. Därför föreslås att föreskrivs särskilt om den skattemässiga ställningen vid inkomstbeskattningen för de välfärdsområden som inrättas genom lagen om välfärdsområden och i enlighet med införandelagen så att välfärdsområdena på samma sätt som staten, kommuner och samkommuner definieras som sådana delvis skattefria samfund som avses i 21 § i inkomstskattelagen. 

Eftersom det är fråga om regional självstyrelse, föreslås att 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen ändras så att skattskyldigheten för välfärdsområden motsvarar skattskyldigheten för kommuner och samkommuner. Välfärdsområdena blir på så sätt endast skattskyldiga för näringsinkomst och för inkomst av fastigheter eller delar av fastigheter som har använts för annat än allmänt eller allmännyttigt ändamål. Skatten fastställs då enligt en reducerad skattesats i enlighet med 124 § 3 mom. i inkomstskattelagen. Enligt 21 § 4 mom. i inkomstskattelagen är kommuner inte skattskyldiga för inkomst av näringsverksamhet som de bedriver inom sitt område eller för inkomst av fastigheter inom detta. Detta bygger på att kommunerna inte ska behöva betala skatt åt sig själva för inkomst av verksamhet som de bedriver inom sitt område. Eftersom välfärdsområden inte föreslås få beskattningsrätt, är det inte befogat att utsträcka detta undantag till välfärdsområdena. Undantaget gäller inte heller samkommuner. 

HUS-sammanslutningens och välfärdssammanslutningarnas skattskyldighet motsvarar välfärdsområdenas skattskyldighet. 

Den skattemässiga ställningen vid inkomstbeskattningen för bolag och sammanslutningar som hör till landskapskoncernen bestäms enligt de allmänna bestämmelserna. 

Fördelning av beskattningskostnaderna

I propositionen föreslås att beskattningen av förvärvsinkomster ändras så att statens skatteinkomster ökas och intäkterna av kommunalskatten minskas. Det är fråga om en stor förändring i fördelningen av kommunernas och statens skatteintäkter. Eftersom fördelningen av beskattningskostnader mellan skattetagarna bland annat påverkas av det totala inflödet av skatter samt antalet skatteslag, föreslås en ändring av bestämmelserna om fördelningen av beskattningskostnaderna i lagen om Skatteförvaltningen. 

Kommungruppens nuvarande andel av beskattningskostnaderna (29,1 %) kan härledas så att man som vikt för antalet skatteslag använder 0,16 och som vikt för skatteintäkterna från varje skattetagare använder 0,84. I samband med reformen minskar kommunalskatteintäkterna med cirka två tredjedelar, men antalet skatteslag bibehålls oförändrat. Om man som vikt för antalet skatteslag fortfarande använder koefficienten 0,16 och som viktkoefficient för intäkterna likaså 0,84, föreslås kommunernas andel av beskattningskostnaderna vara 14,2 procent. Kommunernas andel av beskattningskostnaderna minskar således med 14,9 procentenheter. Eftersom lagförslaget inte har några direkta konsekvenser för de övriga skattetagarnas skatter eller skatteutfallet överförs den andel som minskats i kommunerna till staten. Statens andel av beskattningskostnaderna blir därmed 77,0 procent. Församlingarnas andel av beskattningskostnaderna är fortfarande 3,2 procent och Folkpensionsanstaltens 5,6 procent. 

I beskattningskostnader tas årligen ut cirka 460 miljoner euro. Kommunernas beskattningskostnader minskar från cirka 132 miljoner euro till cirka 64 miljoner euro. Statens kostnadsandel skulle åter öka med cirka 68 miljoner euro. Reformen genomförs kostnadsneutralt i förhållandet staten-kommunerna genom att ändringen i dimensioneringen av sänkningen av kommunalskattesatsen och åtstramningen av statsbeskattningen beaktas. 

Kalkylerna för fördelningen av beskattningskostnaderna kommer att uppdateras under 2022 innan reformen träder i kraft och till denna del kommer en ny proposition att lämnas. 

Beskattningsfrågor i anslutning till egendomsöverföringar

I propositionen föreslås att det förskrivs särskilt om beskattningen av egendomsöverföringar i anslutning till reformen. Enligt förslaget ska bestämmelserna ingå i införandelagen. I införandelagen föreslås bestämmelser om att inga skattepåföljder uppstår i inkomstbeskattningen och överlåtelsebeskattningen när samkommunerna med tillgångar och skulder överförs till välfärdsområdena eller HUS-sammanslutningen på det sätt som avses i införandelagen. 

De kommunala skattesatsernas noggrannhet

Eftersom det i lagen om införande av reformen föreslås bestämmelser om en sänkning av de kommunala skattesatserna så att skattesatserna inte på samma sätt som nu anges med en fjärdedels procentenhets noggrannhet, föreslås att det temporärt till lagen om beskattningsförfarande fogas en bestämmelse som gäller de kommunala inkomstskattesatsernas noggrannhet för 2023. År 2023 ska kommunen uppge inkomstskattesatsen med en hundradels procentenhets noggrannhet. Eftersom de kommunala skattesatserna i fortsättningen skulle vara betydligt lägre än nu, föreslås dessutom att 91 a § i lagen om beskattningsförfarande ändras så att kommunerna från och med 2024 uppger inkomstskattesatsen med en tiondedels procentenhets noggrannhet istället för med en fjärdedels procentenhets noggrannhet som nu. Om något meddelande om inkomstskattesatsen för 2024 inte har lämnats inom utsatt tid eller om inkomstskattesatsens noggrannhet avviker från 91 a §, kan inkomstskattesatsen för 2023 avrundad uppåt till närmaste tiondedels procentenhet följas. 

I 91 a § i lagen om beskattningsförfarande föreskrivs att om en kommun inte har meddelat inkomstskattesatsen inom utsatt tid eller den längre tid som Skatteförvaltningen medgett får inkomstskattesatsen för det föregående året iakttas i beskattningen. Det föreslås att inkomstskattesatserna för alla kommuner sänks lika mycket för att säkerställa att de skattskyldiga behandlas lika i samband med social- och hälsovårdsreformen. Om en kommun av någon anledning inte meddelar skattesatsen i tid eller om den avviker från den sänkning som föreslås i införandelagen, leder 91 a § i lagen om beskattningsförfarande till att beskattningen för invånarna i dessa kommuner skärps jämfört med invånarna i andra kommuner. Därför föreslås det att inkomstskattesatsen för 2022, minskad med 13,26 procentenheter, får tillämpas vid beskattningen i de situationer där kommunen inte har meddelat skattesatsen för 2023 i tid eller den skattesats som kommunen meddelat avviker från vad som föreskrivs i införandelagen. Genom bestämmelsen tryggas likabehandling av medborgarna i sista hand i sådana situationer där kommunen av någon anledning inte har meddelat inkomstskattesatsen i tid eller den avviker från vad som föreskrivs i införandelagen. 

Andra ändringar som föreslås i skattelagstiftningen

Inrättandet av välfärdsområden förutsätter också andra, främst mera tekniska ändringar i skattelagstiftningen. Bland annat i fråga om stipendier och priser samt delvis skattefria överlåtelsevinster föreslås att välfärdsområdenas ställning ska motsvara andra offentliga samfunds ställning. Eventuella avgifter som tagits ut på mötesarvoden som betalats till välfärdsområdets förtroendevalda föreslås vara avdragsgilla utgifter för inkomstens förvärvande på samma sätt som avgifter som tagits ut för mötesarvoden för kommunala förtroendeuppdrag. För välfärdsområdena föreslås motsvarande skyldigheter för utomstående att lämna uppgifter som för andra offentliga samfund. När det gäller avgifter för uppgifter som ska lämnas till skatteförvaltningen motsvarar välfärdsområdets myndigheters ställning statliga och kommunala myndigheters ställning. 

Förhindrande av skärpning av statsbeskattningen i landskapet Åland

Social- och hälsovårdsreformen gäller inte Åland, eftersom social- och hälsovård enligt självstyrelselagen för Åland hör till Ålands behörighet. 

Skattskyldiga på Åland betalar skatt till staten på samma grunder som de skattskyldiga i resten av landet. Enligt 27 § 36 punkten i självstyrelselagen för Åland har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om skatter och avgifter. Med stöd av 18 § 5 punkten har landskapet dock lagstiftningsbehörighet i ärenden som gäller landskapet tillkommande tilläggsskatt på inkomst och tillfällig extra inkomstskatt samt närings- och nöjesskatter, grunderna för avgifter till landskapet och kommunerna tillkommande skatter. Med stöd av kommunalskattelagen för Åland tillämpas rikets inkomstskattelag och inkomstskatteförordning samt ändringar i dessa som sådana även i landskapet Åland, om inte något annat föreskrivs i kommunalskattelagen för Åland. Åland har med stöd av sin behörighet föreskrivit i sin kommunalskattelag om vissa avdrag som beviljas endast i kommunalbeskattningen på Åland. 

I propositionen föreslås det att statens skatteinkomster ökas och kommunernas skatteinkomster minskas inom det nuvarande skattesystemet genom en ändring av statens inkomstskatteskala samt flera olika parametrar för avdrag i beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom slås skattebaserna för stats- och kommunalbeskattningen samman så att de avdrag som görs från inkomsterna ska beviljas på samma grunder och till samma belopp både vid statsbeskattningen och kommunalbeskattningen. Eftersom statsbeskattningen hör till rikets lagstiftningsbehörighet beskattas förvärvsinkomster vid statsbeskattningen på Åland på samma sätt som i Fastlandsfinland. Till följd av de föreslagna ändringarna skärps alltså statsbeskattningen samtidigt också på Åland. Eftersom social- och hälsovårdsreformen inte gäller Åland finns det inga motsvarande grunder för en sänkning av skattesatserna för kommunerna på Åland som för kommunerna i Fastlandsfinland. För att beskattningen av förvärvsinkomster inte ska skärpas på Åland, bör den skärpta statsbeskattningen på Åland förhindras. I inkomstskattelagen bör det således särskilt föreskrivas att statsbeskattningen inte skärps i fråga om skattskyldiga som är bosatta på Åland. Att utfärda bestämmelser om statsbeskattningen hör till rikets lagstiftningsbehörighet. 

Det föreslås att skärpningen av beskattningen av förvärvsinkomster i fråga om skattskyldiga som bor på Åland ska förhindras genom lägre marginalskattesatser i statens progressiva inkomstskatteskala. Marginalskattesatserna i skalan sänks i fråga om skattskyldiga som bor på Åland med samma procentenhet med vilken kommunernas skattesatser sänks i Fastlandsfinland. De lägre marginalskattesatserna i skatteskalan säkerställer att konsekvenserna av de föreslagna ändringarna av beskattningsgrunderna är desamma för skattskyldiga som bor i landskapet Åland och för skattskyldiga som bor i Fastlandsfinland. Bestämmelser om lägre marginalskattesatser föreslås i 124 § 5 mom. i inkomstskattelagen. 

Det är fråga om samma sak som vid beredningen av den föregående social- och hälsovårdsreformen, men det tekniska genomförandet är annorlunda. Under den föregående beredningen skulle en skärpning av beskattningen ha förhindrats genom ett separat åländskt landskapsavdrag som beviljas från statsskatten. Eftersom skärpningen av statsbeskattningen i Fastlandsfinland huvudsakligen sker via skatteskalan, riktas även det avdrag som gäller Åland bättre genom att skalan tillämpas. 

Sänkning av kommunalskattesatsen 2023

Beredningen av finansieringen av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet utgår från regeringens riktlinjer enligt vilka ändringar i skattestrukturen inte får medföra åtstramningar i beskattningen då de träder i kraft. Bestämmelserna syftar också till att säkerställa kommunernas likviditet för oförutsedda situationer. 

I skattehänseende handlar finansieringen av social- och hälsovården och räddningsväsendet om att tyngdpunkten i beskattningen överförs från en skattetagare till en annan. En administrativ ändring av detta slag ska genomföras så neutralt som möjligt för de skattskyldiga, det vill säga beskattningen får i princip inte lindras eller skärpas för någon. Det kan vara problematiskt med avseende på jämlikhetsprincipen i grundlagen, om beskattningen av invånarna i vissa kommuner skärps och i vissa lindras endast för att tyngdpunkten i beskattningen överförs från en skattetagare till en annan. 

Kommunerna skulle sannolikt även på eget initiativ sänka sina skattesatser i samband med reformen, eftersom omfattande uppgifter överförs från dem. Utgångspunkten i kommunallagen är att den kommunala ekonomin ska vara i balans. När budgeten för följande år godkänns ska kända ekonomiska ansvar och skyldigheter i kommunkoncernen beaktas. 

Om man likväl ser till antalet kommuner, olikheten mellan kommunerna och att kommunernas utgifter för social- och hälsovården och räddningsväsendet och deras förhållande till intäkterna av kommunalskatten varierar betydligt mellan kommunerna, kan det anses sannolikt att de kommunala skattesatserna sjunker på olika sätt i olika kommuner. Detta innebär att reformen har olika verkningar för beskattningen av förvärvsinkomster beroende på boningsort. Därför har det ansetts nödvändigt att föreskriva att en sänkning åtminstone en gång görs på samma grunder. I annat fall kan reformen leda till att skillnaden mellan kommunernas skattesatser omedelbart ökar jämfört med nuläget och att de skattskyldiga i vissa kommuner beskattas hårdare och i vissa lindrigare. Enligt nuvarande bedömning kommer skatteinkomster till ett belopp av cirka 12,1 miljarder euro att överföras från kommunerna till staten. När man ser till ändringens storleksklass samt osäkerhetsfaktorerna i uppskattningarna behövs det för övergångsperioden ett instrument som säkerställer att överföringen av finansieringsansvaret från kommunerna till staten sker så neutralt som möjligt och så kontrollerat att en likabehandling av de skattskyldiga tryggas. 

I propositionen föreslås att det till införandelagen fogas en bestämmelse som reglerar nivån på och ökningen av de kommunala skattesatserna 2023. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa att tyngdpunkten i beskattningen överförs så neutralt och kontrollerat som möjligt från kommunerna till staten och på så vis säkerställa en likabehandling av de skattskyldiga i samband med reformen. 

År 2023 sänks de kommunala skattesatserna så att de motsvarar åtstramningen av statsbeskattningen. Sänkningen genomförs så att alla kommuner ska bestämma att inkomstskattesatsen för 2023 är lika med inkomstskattesatsen för 2022 minskad med 13,26 procentenheter. De kommunala skattesatserna sänks med lika många procentenheter för alla kommuner. Sänkningen av de kommunala skattesatserna dimensioneras i motsvarighet till åtstramningen av statsbeskattningen för att säkerställa att skatteinkomster kan överföras från en skattetagare till en annan utan att beskattningen av de skattskyldiga skärps under det år då reformen träder i kraft. Eftersom intäkterna av de kommunala skattesatserna och å andra sidan kostnaderna för social- och hälsovårdstjänster och för räddningsväsendet samt de statsandelar som betalas till kommunerna för finansieringen av tjänsterna varierar avsevärt mellan kommunerna, skulle en lika stor sänkning av alla kommuners kommunalskattesatser leda till att reformens verkningar varierar från kommun till kommun. I vissa kommuner minskas mer inkomster än det överförs utgifter. Och i vissa kommuner minskas åter mindre inkomster än det överförs utgifter från dem. Detta är problematiskt med avseende på de stora skillnader som skulle uppstå i kommunernas finansiella ställning, och därför föreslås att finansieringen av de uppgifter som blir kvar i kommunerna tryggas genom en reform av statsandelssystemet för basservice. Reformeringen av statsandelssystemet beskrivs i 4.1.5 kap. 

Genom att sänka de kommunala skattesatserna med lika många procentenheter för alla kommuner tryggas en oförändrad nivå på beskattningen av förvärvsinkomster oberoende av boningsort. Detta tryggar likabehandlingen av de skattskyldiga det år då reformen träder i kraft En lika stor sänkning av kommunalskattesatserna garanterar också att skillnaden mellan den lägsta och den högsta kommunalskattesatsen inte ökar under det år då reformen träder i kraft. Reformen ökar således inte de regionala skillnaderna i beskattningen det år då reformen träder i kraft. Skillnaden mellan den lägsta och den högsta kommunalskattesatsen ökar visserligen relativt sett eftersom skillnaden i procentenheter kvarstår oförändrad, men kommunalskattesatserna kommer att vara betydligt mindre i fortsättningen. I detta sammanhang är det dock omöjligt att undvika att skillnaden ökar relativt sett. Om ambitionen är att skillnaden mellan kommunalskattesatserna ska vara densamma också relativt sett, bör de högre kommunalskattesatserna sänkas mer och de lägre mindre. Om de kommunala skattesatserna sänks på olika sätt i olika kommuner skulle det leda till att invånarna i vissa kommuner beskattas hårdare och i vissa lindrigare, eftersom statsbeskattningen ska skärpas på samma sätt för alla skattskyldiga. Reformens verkningar skulle således i princip redan gälla beskattningen av förvärvsinkomster på olika sätt beroende på personens boningsort. 

4.1.9  Mervärdesbeskattning

Mervärdeskattebehandlingen av den verksamhet som överförs till välfärdsområdets organiseringsansvar genomförs på ett neutralt sätt och förvaltningsmässigt sett så enkelt som möjligt. I syfte att tydliggöra behandlingen av välfärdsområdena i skattehänseende föreslås i mervärdesskattelagen bestämmelser om välfärdsområdenas skattemässiga ställning. 

Samarbetet mellan välfärdsområdena ska enligt lagen om välfärdsområden också när det gäller produktion av stödtjänster kunna genomföras i form av en välfärdssammanslutning som utgör en separat juridisk person. Denna är då vid mervärdesbeskattningen en separat skattskyldig i förhållande till välfärdsområdet. Ett välfärdsområdes affärsverk som inrättas för en uppgift som ska skötas på företagsekonomiska grunder utgör däremot i mervärdesbeskattningen en del av välfärdsområdet. Överlåtelser av varor och tjänster mellan välfärdsområdet och affärsverket betraktas således som den skattskyldiges interna verksamhet. 

För att säkerställa en neutral beskattning ska välfärdsområdet betala skatt för rörelsemässig verksamhet enligt de allmänna principerna i mervärdesskattelagen. Verksamheten anses vara rörelsemässig under samma förutsättningar som verksamheten i andra offentliga samfund. Verksamheten i ett välfärdsområde är i allmänhet annan än skattepliktig rörelse, såsom myndighetsverksamhet eller skattefri hälso- eller sjukvård eller socialvård. 

Ett välfärdsområde är i regel skyldigt att betala skatt på eget bruk i enlighet med de allmänna principerna i lagen. Välfärdsområdet ska bland annat betala skatt på eget bruk av en tjänst som avser fastighetsinnehav på samma sätt som kommunerna. För överlåtelse av restaurang- och cateringtjänster till personalen ska skatt på eget bruk betalas även när tjänsten inte överlåts i samband med den skattepliktiga rörelsen och motsvarande tjänster inte säljs till utomstående. 

På fastigheter som ägs eller används av ett välfärdsområde tillämpas justeringsförfarandet för fastighetsinvesteringar enligt samma principer som på kommuner. Bestämmelsen om beskattningen av överlåtelse av nyttjanderätten till en fastighet ändras så att fastigheter som används av välfärdsområdena jämställs med fastigheter som används av kommunerna eller av staten. Rätten att ansöka om att bli skattskyldig för överlåtelse av nyttjanderätten till en fastighet föreslås gälla även fastigheter som används av välfärdsområdena. 

För välfärdsområdet genomförs anskaffningsneutraliteten i fråga om de tjänster som välfärdsområdet producerat självt och de tjänster som köpts av utomstående aktörer genom att den mervärdesskatt som ingår i anskaffningarna betalas tillbaka. Detta innebär att mervärdesskatten på de skattepliktiga tjänster som köpts utifrån inte utgör en sådan kostnad för välfärdsområdet som skulle inverka på valet av anskaffningsform. Rätten till återbäring ska också gälla den kalkylerade mervärdesskattekostnad som ingår i skattefria upphandlingar inom hälso- och sjukvården och socialvården. För att förvaltningen ska vara så enkel som möjligt ersätts mervärdesskattekostnaden i samband med mervärdesskattesystemet. Samma förfarande tillämpas för närvarande vid kommunal upphandling. 

Det föreslås att tillämpningsområdet för systemet för återbäring av mervärdesskatten för kommunernas skattefria anskaffningar inom hälso- och sjukvård eller socialvård ska inskränkas. De kommuner som hör till det finländska fastlandet eller samkommuner som bildats av kommuner på det finländska fastlandet behöver i allmänhet inte längre återbäringen eftersom de nämnda uppgifterna överförs på välfärdsområdets organiseringsansvar. Rätten till återbäring gäller dock i sin nuvarande form landskapet Åland och de kommuner som hör till landskapet, eftersom det inte sker några ändringar i organiseringsansvaret till denna del. 

4.1.10  Egendom

I införandelagen föreskrivs om de arrangemang som i fråga om kommunernas och samkommunerna egendom behövs för att genomföra reformen. Samkommunerna för sjukvårdsdistrikten och specialomsorgsdistrikten överförs till välfärdsområdena direkt med stöd av lag, det vill säga deras egendom, ansvar och förpliktelser överförs som universalsuccession till välfärdsområdet. Helsingfors stads tillgångar, ansvar och skyldigheter i anslutning till ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet överförs dock inte, utan de förblir i Helsingfors stads ägo. Dessutom övergår Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikts egendom till HUS-sammanslutningen. 

Lokaler som används inom kommunal primärvård, specialiserad sjukvård, socialvård och räddningsväsendet övergår med stöd av hyresavtal i välfärdsområdets besittning. Hyresavtalet för övergångsperioden är i kraft minst tre år och välfärdsområdet har rätt att förlänga avtalets giltighet med ett år. Efter övergångsperioden kan välfärdsområdet fortsätta att hyra lokaler som det behöver i sin verksamhet. Lösöre som ägs av kommunen och hör till sådan verksamhet som ingår i välfärdsområdets organiseringsansvar, det vill säga maskiner, möbler, utrustning, material och immateriella rättigheter och andra tillstånd överförs till välfärdsområdet. Till det lösöre som överförs hör inte kommunens aktieinnehav, med undantag för aktier i vissa aktiebolag som producerar social- och hälsovårdstjänster. 

Enligt förslaget ska kommunen med stöd av lag överföra de avtal som gäller ordnandet av social- och hälsovård och räddningsväsendet till välfärdsområdet. Om ett avtal också gäller de uppgifter som blir kvar hos kommunen och det inte är möjligt att överföra eller dela avtalet, ska kommunen lägga fram en framställning om hur ansvaren i anslutning till avtalet ska fördelas mellan kommunen och välfärdsområdet under avtalets giltighetstid. 

På lokaler, lösöre och avtal som ägs av frivilliga samkommuner för social- och hälsovården och samkommuner som sköter räddningsväsendets uppgifter tillämpas samma principer som på lokaler och lösöre som ägs av kommunen. 

För ovan beskrivna egendomsöverföringar betalas inte ersättning till kommuner eller samkommuner. Bortfallet av samkommunsandelar och lösöre i kommunens balansräkning täcks i bokföringen genom en sänkning av kommunens grundkapital på ett sådant sätt att det inte inverkar på kommunernas resultat. 

I införandelagen föreskrivs närmare om noteringar av egendomsarrangemang i bokföringen, behandlingen av bokslutet för det sista verksamhetsåret för de samkommuner som överförs till välfärdsområdena och i anslutning till dem om beviljande av ansvarsfrihet. För de lån och andra förbindelser som överförs till välfärdsområdena i samband med reformen beviljar statsrådet statsborgen, genom vilken man säkerställer att lån och andra förbindelser förblir i nollriskklassen och tryggar borgenärernas ställning vid överföringen av lånen. 

I införandelagen föreskrivs också om kompensation till kommunerna för de kostnader som föranleds av de ovan beskrivna egendomsarrangemangen. Kommunen ska ha rätt till ersättning för direkta kostnader för sådana egendomsarrangemang som kommunen inte genom sina egna åtgärder har kunnat påverka uppkomsten av. Ersättning ska beviljas på ansökan och endast när kommunens ekonomiska självstyrelse äventyras till följd av egendomsarrangemang. Detta bedöms utifrån kommunens kalkylerade behov att höja den kommunala skattesatsen som föranleds av egendomsarrangemangen. 

Enligt förslaget ändras lagen om Kommunernas garanticentral så att utan hinder av lagen om Kommunernas garanticentral kan de lån och andra förbindelser som Kommunfinans Abp beviljar överföras på det ovan beskrivna sättet från samkommuner och kommuner till välfärdsområdena och välfärdssammanlutningarna. Ändringen gäller endast vid överföringen av egendom. 

4.1.11  Personal

I införandelagen ska det föreskrivas om överföringen av kommunernas och samkommunernas anställda inom social- och hälsovården och räddningsväsendet till välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna i samband med reformen. De anställdas ställning påverkas också av de ändringar som görs i lagen om kommunala tjänsteinnehavare, lagen om kommunala arbetskollektivavtal, lagen om kommunala tjänstekollektivavtal och lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare. Dessutom ska det stiftas en ny lag om anordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och välfärdsområden. 

Personalen vid de enheter och inrättningar som tillhandahåller tjänster inom samkommunernas och kommunernas social- och hälsovård samt kuratorerna och psykologerna inom elevhälsan anställs i sin helhet av välfärdsområdena och välfärdssammanslutningarna. Övergången påverkas inte av vilket arbete personen vid tidpunkten för övergången utför. Dessutom ska de kommunanställda som arbetar inom stödtjänster som anknyter till serviceproduktionen inom social- och hälsovården få anställning i välfärdsområdet eller välfärdssammanslutningen, om minst hälften av den anställdas faktiska uppgifter är stödtjänster inom kommunens social- eller hälsovård. 

En sådan övergång till anställning hos ett välfärdsområde eller välfärdssammanslutning som leder till byte av arbetsgivare ska i enlighet med propositionen betraktas som överlåtelse av rörelse. Således ska det som i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare föreskrivs om överlåtelse av rörelse tillämpas på alla de förändringar i samband med reformen som innebär ett byte av arbetsgivare, oberoende av om de kännetecken för överlåtelse av rörelse som föreskrivs i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare uppfylls. Personalen överförs som så kallade gamla arbetstagare och behåller de rättigheter och skyldigheter som arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet medför vid tidpunkten för överföringen. 

Det föreslås att tillämpningsområdet för lagen om kommunala tjänsteinnehavare ska utvidgas till att också gälla välfärdsområdets personal. Det föreslås att tillämpningsområdet för lagarna om kommunala tjänste- och arbetskollektivavtal ska utvidgas till att utöver kommunerna också gälla välfärdsområdena. Det föreslås att lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare ska ändras så att lagens tillämpningsområde utvidgas till att också gälla samarbete mellan arbetsgivare och arbetstagare i välfärdsområdena. 

4.1.12  Pensionssystem

I propositionen föreslås också bestämmelser om det pensionssystem som ska tillämpas på välfärdsområdenas verksamhet. Det föreslås att lagen om Keva ändras så att välfärdsområdena är medlemssamfund i Keva med stöd av lagen. Enligt den föreslagna ändringen stannar den personal som övergår i anställning hos välfärdsområdena från anställning hos Kevas medlemssamfund inom pensionsskyddet enligt pensionslagen för den offentliga sektorn, och behåller således också eventuellt tilläggspensionsskydd. Enligt de ändringar som föreslås i lagen om Keva kan bolag som välfärdsområdena äger eller som välfärdsområdet har bestämmande inflytande i bli medlemssamfund i Keva på samma sätt som bolag som kommunerna eller samkommunerna äger eller som de har bestämmande inflytande i. Ett bolag som ägs av välfärdsområdet kan sålunda ansöka om att bli medlemssamfund i Keva eller alternativt försäkra sin personal i enlighet med lagen om pension för arbetstagare. Om bolaget är ett medlemssamfund i Keva, stannar personalen inom den offentliga sektorns pensionsskydd. Om bolaget tar en pensionsförsäkring från ett arbetspensionsbolag, förlorar personalen det lagstadgade tilläggspensionsskyddet och sina lägre pensionsåldrar. 

Kevas medlemssamfunds betalningsandelar består av en lönebaserad pensionsavgift och en pensionsutgiftsbaserad avgift. Med den pensionsutgiftsbaserade avgiften finansieras kostnaderna för det kommunala pensionssystemet som är högre än för det privata pensionssystemet och som bland annat beror på en kvinnodominerad personalstruktur och det gamla tilläggspensionsskyddet. Pensionsansvar och ändringar i pensionsavgifter ska granskas både utifrån den offentliga ekonomin som helhet och även som utvecklingstrender för kommunernas betalningsandelar till staten. När mer än 200 000 personer övergår i anställning hos välfärdsområdena måste man lösa frågan om hur den pensionsutgiftsbaserade avgiften ska fördelas mellan välfärdsområdena och kommunerna. 

I det kommunala pensionssystemet föreslås arbetsgivarens pensionsavgift i fortsättningen bestå av tre delar: en lönebaserad pensionsavgift, en invalidpensionsavgift och en utjämningsavgift som ersätter den nuvarande utgiften som är baserad på pensionsutgifterna. 

Den lönebaserade pensionsförsäkringsavgiften och invalidpensionsavgiften ställs på en nivå där den kommunala arbetsgivarens genomsnittliga pensionsförsäkringsavgift motsvarar arbetsgivarens genomsnittliga arbetspensionsförsäkringsavgift inom den privata sektorn. Detta motsvarar gällande praxis. 

För närvarande bestämmer en delegation vid Keva avgiftsnivån i det kommunala pensionssystemet och beräkningsgrunderna för den. I lag föreskrivs endast om vilka delar som ingår i avgiften. När välfärdsområdena inrättas kommer staten i praktiken att betala en stor del av avgiften, eftersom det huvudsakligen är staten som svarar för finansieringen av välfärdsområdenas utgifter. Då kan beslutet om bestämningen av pensionsavgiften inte i fortsättningen ses enbart som kommunernas sak och besluten kan därför inte längre fattas vid Keva i nuvarande omfattning. För att också välfärdsområdenas och statens intressen ska tryggas ska det i lagstiftningen tas in noggrannare bestämmelser om hur pensionsavgiften bestäms. I framtiden kommer statens andel av finansieringen av det kommunala pensionssystemet troligen att öka ytterligare. I välfärdsområdena fortsätter efterfrågan på social- och hälsovårdstjänster att öka ännu länge, men det finns inget särskilt tryck på att de tjänster som blir kvar på den kommunala sidan ska öka. 

Med en utjämningsavgift täcks de utgifter för det kommunala pensionssystemet som överstiger nivån i det privata arbetspensionssystemet och som för närvarande täcks med en pensionsutgiftsbaserad avgift. Utjämningsavgiften delas upp i välfärdsområdenas och kommunernas andel. Välfärdsområdenas och kommunernas andelar bestäms enligt den lönesumma som de har av den totala lönesumman inom det kommunala pensionssystemet när reformen träder i kraft. I lönesumman beaktas också lönesumman för bolag som är medlemssamfund i Keva. 

Utjämningsavgiften betalas endast av välfärdsområden och kommuner. Syftet med utjämningsavgiften är att finansiera kostnadsnivån som på grund av det kommunala pensionssystemets historia och personalstruktur är högre i det kommunala pensionssystemet än i pensionssystemet inom den privata sektorn. Utjämningsavgiften fördelas mellan välfärdsområdena i förhållande till deras statliga finansiering och mellan kommunerna i förhållande till deras skattefinansiering. 

4.1.13  Intressebevakning för arbetsgivare

I propositionen föreslås det att lagen om kommunala arbetsmarknadsverket ska ersättas med lagen om ordnande av intressebevakning för arbetsgivare i kommuner och välfärdsområden. Genom lagen ska för denna uppgift bildas ett offentligrättsligt samfund som heter Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT, som ska ha befogenhet att företräda kommunerna, samkommunerna och välfärdsområdena i frågor som gäller arbetsgivares intressebevakning. Enligt förslaget är kommunerna, samkommunerna och välfärdsområdena medlemmar i Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT direkt med stöd av lagen. 

De bolag, andelslag och stiftelser som ägs av kommunerna och välfärdsområdena eller som är under deras bestämmande inflytande och som det föreskrivs närmare om i lag kan om de vill vara medlemmar i den nya arbetsgivarorganisationen. 

Välfärdsområdena och kommunerna samt bolagen och stiftelserna ska i enlighet med sin betydelse som offentlig arbetsgivare och del av den offentliga ekonomin ha en motsvarande ställning i administrationen och systemet för beslutsfattande i Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT. 

Uppgifterna för arbetsgivarna i kommuner och välfärdsområden

Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska vara arbetsgivarnas intressebevakare för välfärdsområdena, kommunerna och samkommunerna samt för dess medlemssamfund. Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska också vara en centralorganisation på arbetsmarknaden och företräda sina medlemssamfund vid riksomfattande arbetsmarknadsförhandlingar samt vid bilateralt samarbete och trepartsamarbete. Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT kan sluta tjänste- och arbetskollektivavtal som gäller dessa sektorer. Även i Europeiska unionen ska Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ansvara för intressebevakningen av den sektor som den företräder. 

Avsikten är att utfärda närmare bestämmelser om organiseringen av verksamheten genom en arbetsordning för den nya organisationen. Styrelsens och varje sektions arbetsordning ska innehålla bestämmelser om organens sammanträde, beslutsfattande, beslutförhet, beslutsordning och andra viktiga verksamhetsfrågor. 

Administrationen och systemet för att fatta beslut inom Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT ska organiseras så att de motsvarar den nya organisationens behov. Det högsta beslutande organet inom Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT är styrelsen. 

I välfärdsområdenas och kommunernas arbetsmarknadssystem ska principen för god förvaltning och kontroll tillämpas, så att välfärdsområdena och kommunerna samt de övriga medlemssamfunden får äkta inflytande och beslutanderätt i arbets- och tjänstekollektivavtalsfrågor. Därför föreslås det att en kommunsektion, en välfärdsområdessektion och en företagssektion ska finnas som separata sektioner vid sidan av styrelsen i den nya arbetsgivarorganisationen. Varje sektion ska på de medlemssamfunds vägnar som den företräder fatta beslut om de uppgifter som föreskrivs i lagarna om arbets- och tjänstekollektivavtal i kommunerna och välfärdsområdena. 

Utgifterna för Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT tas ut hos medlemssamfunden. I lagen föreslås det bestämmelser om medlemssamfundens betalningsandelar. Betalningsandelen ska bestämmas enligt lönesumman i varje medlemssamfunds senaste fastställda bokslut i förhållande till den totala lönesumman för de medlemssamfund som Kommun- och välfärdsområdesarbetsgivarna KT företräder. 

4.1.14  Tillämpning av de allmänna bestämmelserna om förvaltning på välfärdsområdena

I reformen föreslås bestämmelser om nya offentligrättsliga juridiska personer, det vill säga välfärdsområden och välfärdssammanslutningar. Bestämmelser om den offentliga förvaltningens verksamhet finns i de så kallade allmänna förvaltningslagarna, vilka tillämpas på behandling av förvaltningsärenden och annan myndighetsverksamhet alltid, om inte något annat särskilt föreskrivs, samt i flera andra lagar som delvis också tillämpas på privaträttslig verksamhet. Tillämpningen av bestämmelserna i många allmänna förvaltningslagar förutsätter att en myndighet fastställs i lag. Förvaltningen av välfärdsområdena blir en del av den offentliga förvaltningens institutionella struktur, vilket förutsätter att nämnda lagstiftning ses över. 

De lagar som avses ovan och som föreslås bli ändrade i denna regeringsproposition är förvaltningslagen, lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet, lagen om informationshantering inom den offentliga förvaltningen, lagen om tillhandahållande av digitala tjänster (306/2019), arkivlagen, lagen om offentlig upphandling och koncession, lagen om rättegång i förvaltningsärenden, diskrimineringslagen, lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män, rättegångsbalken, lagen om gottgörelse för dröjsmål vid rättegång, konkurslagen, bokföringslagen, strafflagen och lagar som reglerar de språkliga rättigheterna, vilka är språklagen, samiska språklagen, teckenspråkslagen och lagen om de språkkunskaper som krävs av offentligt anställda. 

4.1.15  Underrättelse enligt artikel 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse

Eftersom Finland inte har begränsat tillämpningen av stadgan om lokal självstyrelse till vissa lokal- och regionalförvaltningsmyndigheter och eftersom det när denna proposition den antas kommer att uppstå en situation där Finland inte till alla delar kan uppfylla bestämmelserna i stadgan, föreslås att riksdagen godkänner att en underrättelse som avses i artikel 12 och 13 i den europeiska stadgan om lokal självstyrelse lämnas till Europarådets generalsekreterare till följd av de förändringar som skett i förvaltningsstrukturen sedan stadgan ratificerades. I underrättelsen ska konstateras att stadgan ska tillämpas på lokalförvaltningen, det vill säga på kommunerna i Finland. Stadgan tillämpas på självstyrelseområden som är större än kommuner, det vill säga de välfärdsområden som inrättas i Fastlandsfinland, med undantag för artikel 4.2 och artikel 9.3 och 9.8. På Åland tillämpas stadgan på kommunerna. Underrättelsen om tillämpningen av stadgan avses träda i kraft i enlighet med avtalsbestämmelserna den första dagen i den månad som följer tre månader efter den dag då depositarien för avtalen mottog underrättelsen 

Med anledning av den landskapsreform som föreslogs under den senaste valperioden har avtalskontoret vid Europarådets generalsekretariat, som är depositarie för konventionen, konsulterats i ärendet den 5 december 2016 via Finlands ständiga representation i Europarådet. I depositariens skriftliga svar den 9 december 2016 sågs inga särskilda juridiska problem med att lämna en sådan underrättelse. Depositarien har påpekat att artikel 13 i stadgan tillåter underrättelser sedan ratifikationsinstrumentet deponerats. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

I enlighet med anvisningarna för konsekvensbedömning av lagförslag Konsekvensbedömning av lagförslag. Anvisningar (2008) Justitieministeriets publikation 2008:3. <https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/80031/OMJU_2008_3.pdf?sequence=1&isAllowed=y> och anvisningarna för utarbetande av regeringspropositioner Anvisningar för utarbetande av regeringspropositioner, Handbok i hur man skriver goda propositioner. <http://helo.finlex.fi/sv/> innehåller konsekvensbedömningen en beskrivning av den föreslagna reformens huvudsakliga konsekvenser. Ytterligare information om konsekvensbedömningarna finns i reformberedningens projektfönster Propositionens beredningshandlingar finns i statsrådets projektfönster. <https://stm.fi/hanke?tunnus=STM055:00/2019> .  

De omedelbara konsekvenserna av reformen berör i stor utsträckning social- och hälsovårdstjänsterna för i Finland bosatta personer, personalen, kommunernas och samkommunernas förvaltning och ekonomi, egendomsarrangemangen mellan kommunerna och välfärdsområdena, kommunal- och statsbeskattningen samt företag och andra sammanslutningar som producerar tjänster. Ändringarna i de administrativa strukturerna har även konsekvenser för den inbördes uppgiftsfördelningen mellan olika förvaltningsnivåer och för styrningen av och tillsynen över hela systemet. 

Sedan ingången av 2020 finns det 294 kommuner på det finländska fastlandet med ansvar för att ordna och finansiera den offentliga social- och hälsovården för sin befolkning. Reformen innebär en omfattande strukturell reform där organiseringsansvaret för den offentliga social- och hälsovården överförs från dessa kommuner till 21 välfärdsområden samt till Helsingfors stad och delvis till HUS-sammanslutningen. Också organiseringsansvaret för räddningsväsendet föreslås övergå till välfärdsområdena. Sedan 2004 sköts kommunernas uppgifter inom räddningsväsendet inte längre av enskilda kommuner utan av någon av räddningsområdets kommuner eller av en samkommun (det lokala räddningsväsendet). Inom två räddningsområden sköter landskapsförbundet uppgifterna. 

Den nuvarande servicestrukturen inom social- och hälsovården är splittrad i förhållande till såväl det innehållsmässiga ansvaret för att ordna tjänster som antalet aktörer och deras storlek. Genom den föreslagna överföringen av organiseringsansvaret utformas en enhetlig servicestruktur inom social- och hälsovården som innebär att resurserna samlas på sådana organiseringsansvariga besluts- och förvaltningsnivåer som har ett större invånarantal och större ekonomisk bärkraft. På så vis säkerställer reformen att det finns tillräckligt starka tjänsteanordnare i en framtid där befolkningen åldras och befolkningen i arbetsför ålder koncentreras till de största städerna. Vidare sporrar den föreslagna koncentreringen av organiseringsansvaret och finansieringen till att sörja för kundernas tjänster på ett behovsbaserat sätt, i rätt tid och kostnadsnyttoeffektivt. 

Genom den föreslagna förvaltningsstrukturen genomförs en integration av ordnandet av social- och h