1  Bakgrund och beredning

2  Nuläge och bedömning av nuläget

Bestämmelser om utlänningars rätt till rättshjälp finns, enligt hänvisningsbestämmelsen i 9 § 1 mom. i utlänningslagen, i rättshjälpslagen. Rättshjälpen omfattar juridisk rådgivning och behövliga åtgärder samt biträdande i domstol och hos andra myndigheter och befrielse från vissa kostnader i samband med behandlingen av ett ärende, så som föreskrivs i rättshjälpslagen. Enligt 2 § 2 mom. i rättshjälpslagen beviljas rättshjälp personer som saknar hemkommun i Finland samt personer som saknar hemvist eller inte är bosatta i någon annan av Europeiska unionens medlemsstater eller i en stat som hör till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om personens sak behandlas i en finsk domstol eller om det finns särskilda skäl att bevilja rättshjälp.  

Rättshjälpen lämnas enligt 8 § i rättshjälpslagen i regel av ett offentligt rättsbiträde när det gäller förvaltningsfasen, dvs. när asylansökan lämnas och när den handläggs vid Migrationsverket. En rättshjälpssökande kan hänvisas till ett privat biträde redan i förvaltningsfasen om det finns en lagstadgad grund för det. I domstolsärenden kan till biträde alltid också förordnas ett privat biträde som har gett sitt samtycke till uppdraget. 

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning) anges en miniminivå för rättsligt bistånd med offentliga medel till personer som ansöker om internationellt skydd. När det gäller förfaranden i första instans ska medlemsstaterna enligt artikel 19 i direktivet se till att sökande på begäran får kostnadsfri rättslig information och information om förfarandet mot bakgrund av sökandens särskilda förhållanden. Enligt artikel 20 ska artikel 19 inte tillämpas, om en sökande får kostnadsfritt rättsligt bistånd i ett förfarande i första instans. I Finland har de som söker internationellt skydd rätt till rättshjälp med offentliga medel både i förfaranden i första instans, dvs. vid behandlingen av ett förvaltningsärende, och i domstolsfasen.  

Rättshjälpen omfattar biträdes närvaro vid asylsamtal endast om det finns särskilt vägande skäl till det eller om sökanden är ett minderårigt barn. Ett biträdes närvaro vid asylsamtal ersätts med offentliga medel när dessa förutsättningar uppfylls. Enligt rättshjälpslagen kan en asylsökande beviljas rättshjälp genast efter att han eller hon lämnat in sin asylansökan. Sökanden får alltid anlita ett biträde också vid samtalet, men betalningen av biträdets arvode med offentliga medel är begränsad på det sätt som beskrivs ovan. 

Diagram 1 Asylansökningar och ansökningar om rättshjälp (källa justitieministeriets statistikdatabas och Migrationsverkets statistik) 

Åren 2015–2019 gjordes det 52 269 asylansökningar och fattades under samma tid 34 646 rättshjälpsbeslut, vilket utgör 66 procent av antalet ansökningar. Nästan alla rättshjälpsbeslut i ärendegruppen för internationellt skydd är positiva. Under hela referensperioden fattades sammanlagt 307 negativa beslut, vilket är ca 0,89 procent av det totala antalet beslut.  

Arvodet och kostnadsersättningen till ett privat biträde bestäms enligt 17 a § i rättshjälpslagen särskilt för varje ärende i stället för på timbasis. Bestämmelser om det aktuella beloppet på arvodet enligt ärende i olika situationer finns i en förordning av statsrådet. I förvaltningsfasen varierar arvodena mellan 300 och 900 euro, i förvaltningsdomstolen mellan 400 och 1 300 euro och i högsta förvaltningsdomstolen mellan 200 och 1 000 euro. Av särskilda skäl kan avvikelse göras från dessa belopp. 

Privata biträden har under perioden 1.1.2015–31.12.2019 betalats arvoden på sammanlagt 29,19 miljoner euro. 

Tabell 1 Arvoden som betalats till privata biträden 

Av de ärenden som gäller asylsökande fattades rättshjälpsbeslut gällande privat biträde i fråga om ca 98,5 procent av ansökningarna år 2015 och i fråga om ca 50 procent av ansökningarna år 2019. 

I lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), som ersätter förvaltningsprocesslagen (586/1996), anges en allmän besvärstid på 30 dagar. I utlänningslagen finns det ett undantag från detta; i ärenden som gäller internationellt skydd är besvärstiden 21 dagar när besvär över ett beslut av Migrationsverket anförs hos förvaltningsdomstolen och 14 dagar när besvärstillstånd söks hos högsta förvaltningsdomstolen. 

I lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), som ersätter förvaltningsprocesslagen (586/1996), anges en allmän besvärstid på 30 dagar. I utlänningslagen finns det ett undantag från detta; i ärenden som gäller internationellt skydd är besvärstiden 21 dagar när besvär över ett beslut av Migrationsverket anförs hos förvaltningsdomstolen och 14 dagar när besvärstillstånd söks hos högsta förvaltningsdomstolen. 

Utredningar 

I fråga om rättshjälpen i asylärenden, besvärstiderna för beslut och arvodena till biträdena har det gjorts ändringar som trädde i kraft den 1 september 2016. Ändringarna har gett upphov till en omfattande och delvis mycket kritisk debatt. Rättshjälpen och asylprocessen för asylsökande har bedömts i åtminstone tre separata projekt.  

I ett projekt som finansierats inom ramen för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet publicerades den 28 oktober 2019 slutrapporten ”Mot högklassiga rättshjälpstjänster”. Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2019:60 Asylsökande som rättshjälpsklienter utgjorde en del av utredningen. Inom projektet har intervjuer gjorts med asylsökande, andra som deltar i processen och centrala experter. Under projektets gång gjordes en enkät bland medlemmarna i Finlands Advokatförbund och rättshjälpsbyråerna. I utredningen gör man bedömningen att rättshjälpen i den inledande fasen är förenad med okunskap om att biträdet kan bidra till ett lyckat asylsamtal, och att de förkortade besvärstiderna äventyrar rättssäkerheten. Dessutom anser enligt utredningen de privata biträdena att arvodena är oskäligt låga. Som slutsatser av utredningen föreslås det att besvärstiderna ska återställas till normal längd och att tröskeln för ett biträde att delta i samtalet inte får vara för hög. I övrigt betonar man i åtgärdsförslagen behovet av rättshjälp så tidigt som möjligt, tillräckliga resurser och säkerställande av biträdenas kompetens och noggrannhet samt skäligare ersättning än nu för privata biträdens arbetstid och kostnader. 

En av inrikesministeriet beställd oberoende utredning om asylprocessen som helhet publicerades den 27 juni 2019. För utredningen intervjuades myndigheter, anställda vid förläggningar, tjänstemän vid ministerier, anställda vid förvaltningsdomstolar, anställda vid Migrationsverket, företrädare för organisationer och andra aktörer som är kopplade till asylprocessen. Dessutom intervjuades asylsökande som beviljats uppehållstillstånd.  

När det gäller att förbättra de sökandes rättsskydd rekommenderas det i utredningen att man skapar regionala verksamhetsmodeller för personlig rättshjälp och att ett rättsbiträde ska kunna delta i samtalet efter prövning. Rättshjälpsbyråerna bör ha större möjligheter än för närvarande att anlita privata aktörer också i förvaltningsfasen, och kvaliteten och kvalitetskontrollen bör förbättras när det gäller rättsbiträdena. I utredningen föreslås det att grunden för de privata aktörernas arvoden ska ändras och besvärstiderna i anslutning till asylprocessen återställas. 

Teamet för säkerhet i vardagen inom Glase-projektet, som finansieras av rådet för strategisk forskning, har undersökt rättshjälpen för asylsökande. Utredningen Arkipäivän oikeusapu turvapaikkaprosessissa (Rättshjälp i vardagen inom asylprocessen) publicerades i december 2018. Glase policy brief series 1, Itä-Suomen yliopisto, Jaana Palander&Pirjo Pöllänenhttps://glase.fi/wp-content/uploads/2018/12/glasepolicy-brief_oikeusapu.pdf Utredningen har klarlagt konsekvenserna av de lagstiftningsändringar som trädde i kraft den 1 september 2016. Man har funnit såväl god praxis som utmaningar. Arvoden som bestäms enligt ärende har gjort behandlingen av ersättningsärenden lättare och billigare, men samtidigt bedöms låga arvoden leda till att man går miste om kompetenta advokater och försvåra verksamhetsförutsättningarna för den privata och tredje sektorn. Enligt utredningen är biträde vid asylsamtal ett sådant specialbehov hos asylsökande som behöver tillgodoses. Som policyrekommendation föreslår utredningen att de ekonomiska kostnaderna för arvodessystemet och systemets inverkan på verksamhetens kvalitet måste utredas. Om besparingarna inte är väsentliga eller om kvaliteten har blivit lidande, anses det i utredningen att det inte finns grunder för ett differentierat arvodessystem. 

Besvärstider 

I de flesta utredningar har det bedömts att de kortare besvärstiderna kan ha lett till att besvär inte har hunnit anföras i tid eller att besvären har varit bristfälliga. Det har också bedömts att förkortningen av besvärstiderna inte har haft någon stor inverkan på processens totala längd. Rättsprocessens längd vid högsta förvaltningsdomstolen och Helsingfors förvaltningsdomstol har mellan åren 2015 och 2019 utvecklats enligt följande: 

Tabell 2 Behandlingstider vid förvaltningsdomstolarna 

Vid Åbo, Östra Finlands och Norra Finlands förvaltningsdomstolar har asylärenden avgjorts sedan 2017. Behandlingstiderna vid dem är längre än vid Helsingfors förvaltningsdomstol i ett normalt förfarande, medan behandlingstiderna i ett påskyndat förfarande ligger på samma nivå vid alla.  

Enligt 98 a § i utlänningslagen ska beslut om en ansökan om internationellt skydd i regel fattas inom sex månader från det att ansökan har lämnats in. Beslutet ska fattas inom 15 eller 18 månader, om det av orsaker som nämns i lagen inte har kunnat fattas tidigare. I besvärsärenden förlängs den totala behandlingstiden på grund av besvärstiden och behandlingstiden vid domstol. Utredningarna och den information som fås från justitieministeriets databas ger vid handen att förkortningen av besvärstiderna inte har förkortat processen. För processen som helhet handlar det om 9 dagar, när besvärstiden är 21 dagar i stället för 30 dagar. Däremot verkar behandlingstiderna i domstolen inte ha blivit längre t.ex. på grund av ytterligare utredningar, trots att besvärstiden har förkortats. 

De förkortade besvärstiderna har enligt bedömningarna inte gjort behandlingen av besvärsärenden effektivare eller snabbare. Däremot bedöms de ha försvårat processen och medfört extra arbete i synnerhet för förvaltningsdomstolarna. De kortare besvärstiderna har lett till att besvären i vissa fall är av sämre kvalitet och måste kompletteras oftare än tidigare. För biträdena är de korta besvärstiderna en utmaning. Enhetliga besvärstider och rättsskyddsaspekter i fråga om dem som söker internationellt skydd ser ut att vara de tyngst vägande argumenten för att återställa besvärstiden till 30 dagar. Med tanke på likabehandling och enhetlighet behöver besvärstiderna ändras så att de är desamma som för andra grupper av ärenden. 

Rättshjälp 

Enligt lagstiftningen har de asylsökande möjlighet till rättshjälp under hela processen före och efter asylsamtalet och av särskilt vägande skäl också under samtalet. Under referensperioden 2015–31.12.2019 fattades det sammanlagt ca 34 600 rättshjälpsbeslut för asylsökande. Av de asylsökandes ansökningar om rättshjälp har mindre än 1 procent avslagits.  

I förvaltningsfasen lämnas rättshjälp enligt 8 § i rättshjälpslagen i regel av ett offentligt rättsbiträde. Före ändringarna 2016 kunde rättshjälp i utlänningsärenden också lämnas av någon annan jurist än ett offentligt rättsbiträde. År 2015 var andelen privata biträden i ärenden som gällde internationellt skydd ca 98 procent och är för närvarande ca 50 procent. De privata biträdena sköter nu huvudsakligen ärenden i domstolsfasen, och de offentliga rättsbiträdena sköter ärenden både i förvaltningsfasen och i domstolsfasen.  

Biträdet överväger tillsammans med sin huvudman om det finns särskilt vägande skäl för biträdets närvaro vid samtalet. Rättshjälpsbyråernas resurser har stärkts så att de har kunnat klara av det ökade antalet ärenden. Byråerna samarbetar med förläggningarna, och de asylsökande får behövlig och korrekt information om de rättshjälpstjänster som står till buds. 

Migrationsverket för inte statistik över biträdenas närvaro, och inga exakta siffror finns att tillgå. Verket bedömer att ett biträde före de ändringar som gjordes 2016 deltog i asylsamtalet mycket ofta och efter ändringarna närmast vid samtal med en sökande som befinner sig i utsatt ställning eller annars i en särskild situation eller vid samtal med en minderårig.  

Enligt Migrationsverkets bedömning deltar det nu fler sådana stödpersoner i samtalen som saknar juridisk sakkunskap. Även om det är möjligt att redan före asylsamtalet få rättshjälp för förvaltningsfasen, förekommer det fall där ingen rättshjälp alls har sökts för förvaltningsfasen. Vetskapen om att man inte får ett biträde för samtalet har kunnat leda till en missuppfattning i fråga om tillgången till rättshjälp. Migrationsverket bedömer att är det viktigt med personlig juridisk rådgivning för personer som söker internationellt skydd, även om biträdet inte deltar i asylsamtalet. En genomgång av ärendet med ett juridiskt biträde och förberedelser inför samtalet bidrar till ett smidigare samtal och minskar behovet av ytterligare utredningar. 

För biträdet och sökanden är deltagandet i samtalet av större betydelse. Om besvär behöver anföras över beslutet sparar biträdet den tid som går åt till att sätta sig in i ärendet, om han eller hon har deltagit vid samtalet. För rättshjälpsbyråerna medför det extra arbete att när arvodet för ett privat biträde bestäms pröva om det finns ett särskilt vägande skäl. Ur biträdenas perspektiv verkar rättshjälpsbyråernas prövning i frågan inte alltid vara enhetlig. Ett privat biträde kan inte på förhand försäkra sig om huruvida han eller hon kommer att få ersättning av särskilt vägande skäl för att biträda vid samtalet. 

Arvoden 

Arvodena enligt ärende har ansetts vara för låga i förhållande till arbetsmängden, men samtidigt har det ansetts att arvodet kan vara för högt i ett så kallat enkelt ärende. I de ovannämnda utredningarna har man sett både fördelar och nackdelar med arvoden som bestäms enligt ärende. Privata aktörer är missnöjda med dessa arvoden. Den part som bestämmer arvodet, dvs. domstolarna och rättshjälpsbyråerna, har också kommit med positiva bedömningar i fråga om arvode enligt ärende. På förhand bestämda arvoden har gjort behandlingen av ersättningsärenden lättare och snabbare. Samtidigt har det ansetts att arvodena, som bedöms som låga, leder till att man går miste om kompetenta advokater och att arvodena försvårar verksamhetsförutsättningarna för den privata och tredje sektorn.  

De genomsnittliga arvodena har från ingången av 2015 till september 2019 förändrats enligt följande vid förvaltningsdomstolarna 

Tabell 3 Betalningsbeslut vid förvaltningsdomstolarna  

Tabell 4 Betalningsbeslut vid högsta förvaltningsdomstolen  

Tabell 5 Betalningsbeslut vid rättshjälpsbyråerna 

De genomsnittliga arvodena är nu något lägre än 2015. De största förändringarna i euro har skett i de ersättningar som högsta förvaltningsdomstolen och rättshjälpsbyråerna betalar. Vid en bedömning av ett arvodes skälighet måste det beaktas att antalet muntliga förhandlingar vid förvaltningsdomstolarna har ökat, vilket har lett till en större arbetsmängd. Detta syns inte i arvodena enligt ärende. 

Ett arvode som bestäms enligt ärende är till sin natur ett genomsnittligt arvode. I vissa fall kan det vara högre än ett timbaserat arvode, och i andra fall täcker det inte alla timmar som använts för arbetet. Den myndighet som bestämmer arvodet har emellertid en möjlighet att av särskilda skäl avvika från arvodesbeloppet för ett ärende, om arvodet inte är skäligt enligt rättshjälpslagen. Vid förvaltningsdomstolarna har det förekommit några avgöranden där ersättningen har bestämts till ett högre belopp än det tillämpliga arvodet enligt ärende. 

Arvoden som bestäms enligt ärende har tillämpats i fråga om de rättshjälpsärenden som har inletts efter den 15 augusti 2016. Vid förvaltningsdomstolarna har sådana arvoden betalats i större utsträckning sedan 2017. Även då gällde över hälften av förvaltningsdomstolarnas betalningsbeslut timersättningar, med stöd av övergångsbestämmelsen.  

Arvodena enligt ärende uppgår vid förvaltningsdomstolarna till 400, 800 och 1 300 euro beroende på hur krävande ärendet är. De arvoden som har betalats vid förvaltningsdomstolarna har fördelat sig på följande sätt antalsmässigt och procentuellt: 

Tabell 6 Fördelningen av arvodena enligt ärende i olika kategorier vid förvaltningsdomstolarna 

Enligt de siffror som fås från databasen är skillnaden mellan timarvoden och arvoden som bestäms enligt ärende inte särskilt stor. Av förvaltningsdomstolens betalningsbeslut är arvodena på 1 300 euro eller mer procentuellt sett lika många under de senaste åren som 2015. Domstolen har en möjlighet att bedöma ett skäligt arvode på ett sätt som avvikelser från arvodet enligt ärende.  

Vid rättshjälpsbyråerna och domstolarna har arvoden som bestäms enligt ärende minskat arbetsmängden och gjort arbetet klarare, eftersom den som hanterar fakturorna inte längre på samma sätt behöver bedöma om de vidtagna åtgärderna är ändamålsenliga och om den tid som använts för dem är skälig. Arbetsmängden i anslutning till betalningsbesluten har minskat. Samtidigt anses arvodena enligt ärende dels ha kunnat leda till att kvaliteten på vissa biträdens arbete har försämrats, och dels kan biträden som gjort sitt arbete väl ha varit tvungna att arbeta för ett relativt sett lägre arvode. Inom alla andra grupper av ärenden bedömer domstolen eller rättshjälpsbyrån om de åtgärder som fakturerats på timbasis varit behövliga. 

Det är svårare att bedöma vilka faktorer som inverkar på de arvoden som privata biträden tjänar in. Situationen som helhet påverkas i hög grad av variationer i antalet sökande. Ersättningarna per enhet har minskat något. Eftersom antalet muntliga förhandlingar har ökat och även asylsamtalen är längre än 2015, täcker ett arvode som bestäms enligt ärende inte nödvändigtvis i alla situationer det antal timmar som har krävts för ärendet. I synnerhet i svåra och tidskrävande fall kan arvodet enligt ärende bli litet. Risken med arvoden som bestäms enligt ärende är att den privata och tredje sektorn i fortsättningen inte kan tillhandahålla tjänster eftersom det inte är ekonomiskt lönsamt. Det innebär att man kan gå miste om betydande sakkunskap 

3  Målsättning

I regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering betonas i avsnitt 3.3 (Den trygga rättsstaten Finland) att de grundläggande och mänskliga rättigheterna och rättskyddet ska tillgodoses på lika villkor och att goda relationer mellan olika befolkningsgrupper, delaktigheten och rätten till inflytande ska stärkas. Enligt programmet ska det säkerställas att asylprocessen är smidig och att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. 

Det primära målet för denna proposition är att stärka rättsskyddet och de grundläggande och mänskliga rättigheterna för dem som söker internationellt skydd och att göra rättshjälpen enhetlig med andra grupper av ärenden. De föreslagna ändringarna syftar till att göra hela processen effektivare för alla som deltar i den. Ett mål är också att även i fortsättningen trygga tillgången till sakkunniga privata biträden under föränderliga förhållanden.  

4  Förslagen och deras konsekvenser

5  Alternativa handlingsvägar

6  Remissvar

Sammanlagt 28 remissinstanser ombads yttra sig om utkastet till proposition: Amnesty International Finländska sektionen rf, Auktorisoidut Lakimiehet - Auktoriserade Jurister - Authorized Attorneys at Law ry, riksdagens justitieombudsman, Södra Finlands, Norra Finlands, Östra Finlands, Sydöstra Finlands, Sydvästra Finlands och Västra och Inre Finlands rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt, Helsingfors universitet, Östra Finlands, Norra Finlands, Åbo och Helsingfors förvaltningsdomstolar, högsta förvaltningsdomstolen, Östra Finlands universitet, Julkiset Oikeusavustajat ry, Migrationsverket, Flyktingrådgivningen rf, Finlands Röda Kors, Migrationsinstitutet, inrikesministeriet, Finlands Advokatförbund, Suomen Lakimiesliitto - Finlands Juristförbund ry, Finlands Flyktinghjälp rf, justitiekanslern i statsrådet, finansministeriet och FN:s flyktingkommissariat UNHCR. 

Inga yttranden lämnades av Julkiset Oikeusavustajat ry, Auktorisoidut Lakimiehet - Auktoriserade Jurister - Authorized Attorneys at Law ry eller Östra Finlands universitet. Utöver de begärda yttrandena lämnades yttranden också av juris kandidat Marianne Kajander och Oikeuspoliittinen yhdistys - Rättspolitiska föreningen Demla ry. 

Remissinstanserna förhöll sig så gott som enbart positiva till de föreslagna ändringarna. Ändringarna ansågs förbättra de grundläggande och mänskliga rättigheterna för personer som söker internationellt skydd. I flera yttranden ansågs det att de ändringar som gjordes 2016 var misslyckade och att det är behövligt och motiverat att upphäva dem. 

Rättshjälp vid asylsamtal 

De föreslagna ändringarna fick stort stöd. Att ett biträde deltar i en sökandes asylprocess ända från början är enligt remissinstanserna viktigt med tanke på rättssäkerheten. Det ansågs också underlätta den fortsatta processen och göra behandlingen smidigare. Migrationsverket bedömde att det med tanke på processen är till större nytta om juridiska biträden deltar i samtalen i stället för så kallade stödpersoner. Även om ändringen välkomnades, ansåg vissa remissinstanser att det är viktigare att biträdet ger sökanden råd ända från början än att han eller hon deltar i samtalet. Statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt ansåg att biträdet ska delta i samtalet endast om det behövs för skötseln av ärendet och inte enbart i enlighet med huvudmannens subjektiva önskemål. Biträdet bör vid ansökan om arvode kunna motivera att det har varit en behövlig åtgärd att biträda vid samtalet. Distrikten anser att behovskriteriet behöver tas upp närmare i propositionen.  

I flera remissvar ansågs det att privata biträden i större utsträckning än för närvarande bör kunna lämna rättshjälp med offentliga medel också i förvaltningsfasen. Om privata biträden som specialiserat sig på flyktingrätt, såsom Flyktingrådgivningen, utesluts från att biträda i början leder det enligt Flyktingrådgivningen rf till onödiga byten av biträde i besvärsfasen och därigenom till ökade kostnader, eftersom det vore mest processekonomiskt att samma biträde sköter klientens uppdrag i alla olika faser. Flyktingrådgivningen anser att det också i fråga om förordnande av privata biträden finns skäl att återkalla den ändring som gjordes 2016 eller ändra lagen om statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt (477/2016) i fråga om hänvisande till rättshjälp. Frågan bör åtminstone beaktas i förarbetena till lagen. Också Demla, Finlands Advokatförbund, UNHCR och Amnesty International anser att asylsökande bör ha möjlighet att välja biträde genast i förvaltningsfasen. Åsikten har motiverats bl.a. med att de offentliga rättsbiträdena i besvärsfasen ofta har fått lov att tacka nej till att biträda sina klienter med att anföra besvär på grund av bristfälliga resurser, varvid de asylsökande har varit tvungna att skyndsamt söka ett privat biträde som kan hjälpa dem att utforma besvärsskriften. 

Remissvaren leder till denna del inte till några ändringar i lagförslagen. Enligt 8 § i rättshjälpslagen lämnas rättshjälpen av ett offentligt rättsbiträde. I domstolsärenden kan till biträde dock också förordnas ett privat biträde som har gett sitt samtycke till uppdraget. Ett privat biträde kan dessutom förordnas i de situationer som avses i 10 § lagen om statliga rättshjälpsbyråer (258/2002). Den lagen har ersatts av lagen om statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt. Den sistnämnda lagens 12 § innehåller en bestämmelse om de situationer där en sökande kan hänvisas till ett privat biträde. Ett offentligt rättsbiträde som tar emot ett ärende i uppdragets förvaltningsfas bör enligt god advokatsed bedöma om han eller hon kan sköta alla faser av ärendet, inklusive eventuella besvär. Om biträdet bedömer att han eller hon inte kan ta hand om ärendet i en eventuell domstolsfas, ska den som söker rättshjälp av denna grundade anledning genast hänvisas till ett biträde som kan biträda sin huvudman under hela processen. Detta bör vara förfarandet i fråga om alla grupper av ärenden, även ärenden som gäller internationellt skydd. 

Besvärstid 

Ingen remissinstans motsatte sig ändringarna av besvärstiden. I remissvaren ansågs det att ett återställande av besvärstiderna till samma nivå som för andra förvaltningsärenden är en väsentlig förutsättning för att de asylsökandes rättsskydd ska kunna stärkas. Justitiekanslern påpekade i sitt yttrande att de kortare tidsfristerna i praktiken kan försvåra genomförandet av en effektiv rätt att söka ändring. Förvaltningsdomstolarna konstaterade att de kortare tidsfristerna inte har förkortat behandlingstiderna men att de sannolikt har inverkat negativt på kvaliteten på besvären och ökat behovet av att begära och lämna ytterligare utredningar. 

Grunder för arvoden 

Förslaget att göra grunderna för biträdenas arvoden timbaserade understöddes av så gott som alla remissinstanser. Alla andra remissinstanser än den som bestämmer arvodena understödde en övergång till timbaserade arvoden utan förbehåll. Amnesty International stöder också ändringen och anser att situationen för privata juridiska biträden redan länge har varit mycket svår. Ändringen av grunderna för arvodena från timbaserade till fasta arvoden har lett till att privata biträden som utför sitt arbete väl och är insatta i flyktingrätt inte har fått tillräcklig ersättning för sitt arbete. Enligt Amnesty är det därför viktig att så snart som möjligt sätta i kraft den föreslagna övergången till timbaserade arvoden så att privata aktörer som har specialkunskaper i internationellt skydd, och som utför ett ytterst viktigt arbete, inte ska bli tvungna att upphöra med sin verksamhet. Även i andra remissvar anses det på det sätt som beskrivs ovan att den föreslagna ändringen av grunderna för arvoden är motiverad för att avhjälpa de problem som framkommit, i synnerhet om den styr de asylsökandes biträden att utföra sitt arbete på behörigt och omsorgsfullt sätt. 

Enligt högsta förvaltningsdomstolens uppfattning bör man inte slopa systemet med arvoden som bestäms enligt ärende. Det skulle öka förvaltningsdomstolarnas arbete och fördröja behandlingen och avgörandet av ärenden som gäller internationellt skydd vid förvaltningsdomstolarna. På grund av det stora antalet ärenden blir multiplikatoreffekten betydande. Vid förvaltningsdomstolarna fattas beslut om rättshjälp i samband med avgörandet av ärendet i samma sammansättning som i huvudsaken. Systemet med arvode enligt ärende har avsevärt påskyndat och effektiviserat behandlingen av ärendena, eftersom arbetsinsatsen har kunnat inriktas på avgörandet av själva besvärsärendet i stället för på en närmast teknisk kontroll av fakturor. Arvodet enligt ärende, som kan betalas även utan faktura, har enligt remissinstansen varit ett fungerande och effektivt system som också bidrar till att göra rättshjälpssystemet mer förutsägbart. Sakkunniga biträden spelar en viktig roll när det gäller att tillgodose rättsskyddet. Jämfört med motsvarande grupper av ärenden, såsom uppehållstillståndsärenden och medborgarskapsärenden, där timbaserad fakturering tillämpas, har arvodena enligt ärende i ärendegruppen för internationellt skydd enligt högsta förvaltningsdomstolens erfarenhet i regel varit proportionerliga. Högsta förvaltningsdomstolen föreslår att man överväger ett alternativ där grunderna för arvodena graderas mer än för närvarande, dock så att systemet med arvode enligt ärende bevaras, eller ett alternativ där arvoden enligt ärende tillämpas åtminstone i de fall där högsta förvaltningsdomstolen inte beviljar besvärstillstånd.  

Statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt förhåller sig kritiska till propositionen. Enligt deras yttranden har arvodena enligt ärende gjort behandlingen av arvodena klarare, snabbare och mindre resurskrävande. Enligt dem kunde ett alternativ till timbaserade arvoden vara arvoden enligt ärende som föreskrivs för flera olika situationer och en ny bedömning av arvodesnivån. 

Konsekvenser för verksamheten 

Statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt anser att de offentliga rättsbiträdena i regel har hand om rättshjälpen i förvaltningsfasen och på grund av lagändringen kommer att delta i asylsamtalen i högre grad än tidigare. Hanteringen av timbaserade fakturor påverkar arbetet. Detta kommer sammantaget inte bara att påverka organiseringen av arbetet utan leder också till att de nuvarande resurserna inte räcker till för skötseln av uppdragen. 

Migrationsverket bedömer att propositionens viktigaste ekonomiska konsekvenser för dess verksamhet hänför sig till kostnaderna för mottagningstjänster. Från och med 2020 är målet att den genomsnittliga kostnaden för mottagande av asylsökande ska vara 50 euro per person och dygn. Om de förlängda besvärstiderna som sådana överförs till den totala behandlingstiden och därmed förlänger den tid som en person omfattas av mottagningstjänsterna, har detta betydande konsekvenser för kostnaderna för tjänsterna. Om det blir vanligare att ett biträde är närvarande vid samtalet, blir asylprocessen effektivare och behovet av ytterligare utredningar mindre i vissa fall, men samtidigt kan resultatet bli att asylsamtalen förlängs och att fler samtal behöver ordnas för enskilda klienter, vilket ökar kostnaderna för bl.a. tolkning och mottagande. Enligt Migrationsverket är det alltså omöjligt att på förhand bedöma om de ekonomiska konsekvenserna av den föreslagna ändringen i slutändan blir positiva eller negativa och hur stora de blir. Som det konstaterats ovan får det också ekonomiska konsekvenser om ändringen leder till en betydande förlängning av den tid som går åt till att boka asylsamtal. Om den skrivning i propositionsutkastet enligt vilken Migrationsverket i regel bestämmer tidtabellen för samtalet utelämnas eller annars inte genomförs, inverkar detta på Migrationsverkets stödfunktioner med flera årsverken, och de längre behandlingstiderna ökar kostnaderna för mottagandet avsevärt. 

Många remissinstanser anser att konsekvenserna för deras verksamhet är positiva eller att ändringen inte har några konsekvenser alls. Konsekvenserna för de asylsökandes ställning betraktas i remissvaren enbart som positiva. 

Ikraftträdandebestämmelsen 

Enligt Flyktingrådgivningen rf kan syftet med lagändringen tryggas genom en ikraftträdandebestämmelse enligt vilken lagändringen ska tillämpas i rättshjälpsärenden som har inletts när lagen träder i kraft. Ikraftträdandebestämmelsen bör åtminstone förtydligas så att tillämpningen av lagändringen kopplas till inledandet av huvudsaken hos respektive myndighet i stället för till datumet för rättshjälpsbeslutet. På så sätt bestäms arvodet i de ärenden som har inletts vid lagändringens ikraftträdande enligt den gällande lagen, men i de ärenden som efter lagens ikraftträdande överförs till följande behandlingsfas tillämpas den nya lagen, oavsett om det är fråga om behandling vid en förvaltningsdomstol, högsta förvaltningsdomstolen eller Migrationsverket, efter det att domstolen har sänt ärendet tillbaka. 

Östra Finlands förvaltningsdomstol anser att det finns skäl att fästa vikt vid att propositionens ikraftträdandebestämmelser är tydliga, i synnerhet när det gäller ändringen av rättshjälpslagen. När bestämmelsen om arvode enligt ärende kom till krävde den oklara ikraftträdandebestämmelsen ett ställningstagande av högsta förvaltningsdomstolen (HFD 20.10.2016/4390). Förvaltningsdomstolen konstaterar att det i asylärenden inleds flera ärenden som förvaltningsdomstolarna eller högsta förvaltningsdomstolen sänder tillbaka till Migrationsverket på grund av en ny utredning. Det är inte ovanligt att det i de nämnda ärendena fortfarande finns ett rättshjälpsbeslut som har meddelats flera år tidigare, eftersom beslutet aldrig har vunnit laga kraft. Enligt Demla vore det en tydligare lösning att även tillämpa de ändringar som gäller grunden för arvode vid rättshjälp på beslut som fattas efter lagens ikraftträdande, oavsett när rättshjälpsbeslutet har meddelats. Av den åsikten är också Amnesty International och Migrationsinstitutet. 

Till denna del har propositionen ändrats så att den ändring av rättshjälpslagen som gäller grunden för arvode vid rättshjälp ska gälla de yrkanden på arvode som framställs efter lagens ikraftträdande.  

Övriga kommentarer 

Finlands Röda Kors, Flyktingrådgivningen rf och Finlands Flyktinghjälp rf anser att tröskeln för besvärstillstånd är för hög. De föreslår en sådan ändring av 196 § 4 mom. i utlänningslagen att ordet ”särskilt” stryks, dvs. att besvärstillstånd inte ska kräva särskilt vägande skäl. Förslagets genomförbarhet och konsekvenser har inte alls bedömts. Det är inte heller möjligt att göra en bedömning utan att behandlingen av de ändringar som föreslås i propositionen avsevärt fördröjs. Därför kommer en noggrannare bedömning av det förslag som gäller tröskeln för besvärstillstånd att göras senare vid ett lämpligt tillfälle. 

Migrationsverket och inrikesministeriet anser det vara viktigt att rättshjälpen för asylsökande i fortsättningen i större utsträckning granskas med beaktande av dess särdrag och att man i enlighet med regeringsprogrammet strävar efter att säkerställa att kompetenta och noggranna biträden sköter de asylsökandes ärenden. Helsingfors universitet önskar att justitieministeriet presenterar konkreta metoder för att säkerställa en högklassig rättshjälp, t.ex. så att det av de jurister som biträder i asylärenden krävs bevis på att de är sakkunniga i fråga om asyllagstiftning.  

Finansministeriet anser i sitt yttrande att de föreslagna ändringarna utgör en del av det innehåll i regeringsprogrammet ”Ett inkluderande och kunnigt Finland” som gäller stärkandet av de asylsökandes rättsskydd. Ministeriet anser det motiverat att man i fråga om kostnadseffekterna utreder om de föreslagna ändringarna kan göras inom ramen för den redan fastslagna finansieringen och att också alternativens ekonomiska konsekvenser bör beskrivas. På dessa punkter har propositionen preciserats. 

Utlåtande av rådet för bedömning av lagstiftningen 

Rådet för bedömning av lagstiftningen gav sitt utlåtande om propositionen den 27 februari 2020. Det ansåg att propositionsutkastet uppfyller kraven i anvisningarna för konsekvensbedömning av lagförslag. Enligt rådet bör man i propositionen också uppskatta de kostnader som ändringen eventuellt medför för Migrationsverket. Rådet ansåg också att det i propositionen behöver uppges vad uppskattningen 4 000 asylsökande per år, som används i kalkylerna, grundar sig på samt analyseras vilka kostnaderna blir om läget oväntat förändras. Till övriga delar ansåg rådet att konsekvenserna har bedömts tillräckligt noggrant. Propositionen har korrigerats i enlighet med rådets förslag. 

7  Bestämmelser på lägre nivå än lag

När lagen om upphävande av 17 a § i rättshjälpslagen träder i kraft upphävs de med stöd av paragrafen utfärdade bestämmelser om arvoden enligt ärende som ingår i statsrådets förordning om grunderna för arvoden vid allmän rättshjälp (290/2008). Förordningen kommer att ändras för att den ska vara tydlig och lätt att läsa. 

8  Ikraftträdande

Det föreslås att lagarna träder i kraft så snart som möjligt. 

När ändringen av rättshjälpslagen har trätt i kraft betalas till privata biträden i ärenden som gäller internationellt skydd arvode enligt den tid som använts för uppgiften, om yrkandet på arvode framställs efter lagens ikraftträdande. 

9  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Grundlagens 21 § innehåller bestämmelser om rättsskydd. Enligt paragrafens 2 mom. ska rätten att söka ändring tryggas genom lag. Besvärstiderna utgör en del av en rättvis rättegång. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 24/2016 rd–RP 32/2016 rd ansett att förslagen om att förkorta besvärstiden och begränsa rättshjälpen är relevanta med avseende på regleringen om rättssäkerhet i 21 § i grundlagen. Utskottet ansåg att de begränsningar som nu föreslås bli upphävda kunde behandlas i vanlig lagstiftningsordning i enlighet med 72 § i grundlagen. I denna proposition föreslås begränsningarna bli upphävda. Förslagens konsekvenser för de grundläggande friheterna och mänskliga rättigheterna behandlas i avsnitt 4.2 ”De huvudsakliga konsekvenserna”. 

Regeringen anser att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.