1
Nuläge och bedömning av nuläget
I samband med kommunstrukturreformen enligt statsminister Katainens regeringsprogram föreskrevs 2013 för kommunerna skyldighet att utreda sammanslagning av kommuner. Bestämmelser om utredningsskyldigheten, villkoren och tidsfristerna för utredningsskyldigheten och om andra förfaringssätt i anslutning till genomförandet av kommunstrukturreformen fogades till kommunindelningslagen, vars rubrik samtidigt ändrades till kommunstrukturlagen (1698/2009, ändrats genom lag 478/2013).
Kommunstrukturlagens 1 a kap. Genomförande av kommunstrukturreformen är temporärt i kraft fram till utgången av 2019. Enligt bestämmelserna i kapitlet ska kommunen i enlighet med de utredningskriterier som föreskrivs i lagen tillsammans med andra kommuner utreda kommunsammanslagning. Utredningskriterier är det befolkningsunderlag som krävs för servicen (mindre än 20 000 invånare), kommunens ekonomiska situation, självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser samt pendling och samhällsstruktur. Om kommunen anser det vara ändamålsenligt att göra en utredning på ett annat område än det som följer av de lagenliga utredningskriterierna, ska kommunen ansöka om avvikelse från utredningsområdet av finansministeriet.
Statsminister Katainens regering beslutade att för genomförandet av kommunstrukturreformen ha beredskap att vid behov tillsätta särskilda kommunindelningsutredningar på de största stadsområden där utredningar ännu inte har gjorts. I enlighet med regeringens riktlinje har ministeriet tillsatt särskilda kommunindelningsutredningar på alla de största stadsområdena (metropolområdet, Åbo, Uleåborg, Jyväskylä, Kuopio, Lahtis, Vasa, Seinäjoki, Joensuu, Kemi-Torneå, Södra Karelen, Brahestad). Kommunerna i Tammerforsområdet och Björneborgsområdet har gjort utredningarna som kommunernas egna utredningar.
I maj 2015 pågick fortfarande 28 egna kommunutredningar, i vilka vid den tidpunkten 100 kommuner deltog. Knappt 90 kommuner var fortfarande utanför utredningarna. Eftersom de största stadsområdena redan har omfattats av utredningar, så är det sammanräknade invånarantalet i utredningsskyldiga kommuner som ännu inte gjort en utredning mindre än 15 procent av hela landets invånarantal.
Vid ingången av 2015 trädde tre kommunsammanslagningar i kraft (Kuopio—Maaninka, Björneborg—Lavia, Lundo—Tarvasjoki) och vid ingången av 2016 förverkligas fyra kommunsammanslagningar (Hollola—Hämeenkoski, Jalasjärvi—Kurikka, Lahtis—Nastola, Säkylä—Kjulo). Fram till augusti 2015 hade två framställningar om kommunsammanslagningar (Kuopio—Juankoski, Euraåminne—Luvia) som är tänkta att träda i kraft 2017 lagts fram.
Finansministeriet har hittills beviljat totalt sex utredningsområden tillstånd att avvika från kravet på ett befolkningsunderlag på 20 000 invånare (Juupajoki—Orivesi, Utsjoki—Enare, Keitele—Pielavesi—Tervo—Vesanto, Kinnula—Pihtipudas—Viitasaari—Kannonkoski—Kivijärvi, Lovisa—Lappträsk och Säkylä—Kjulo).
När kommunstrukturlagen behandlades i riksdagen kopplades i enlighet med grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 20/2013) bestämmelsen om tidsfristen för kommunernas utredningsskyldighet, som är viktig för framskridandet av kommunreformen, ihop med att riksdagen godkänner lagen om ordnandet av social- och hälsovården. Enligt grundlagsutskottet ska det särskilt genom lag föreskrivas när bestämmelserna om tidsfristen för utredningarna träder i kraft. Tidsfristen för utredningsskyldigheten är fortfarande öppen, eftersom den regeringsproposition (RP 299/2014) där tidsfristen fastställdes förföll under föregående valperiod. Det finns alltså ingen fastställd tidsgräns för utredningsskyldigheten, utan utredningsskyldigheten är i kraft under giltighetstiden för den berörda bestämmelsen, dvs. fram till utgången av 2019.
Enligt statsminister Sipiläs regeringsprogram bygger reformen av social- och hälsovården på självstyrande områden som är större än en kommun. Kopplingen mellan kommunstrukturlagen och reformen av social- och hälsovården har således brutits till följd av riktlinjen. Statsminister Sipiläs regering förbinder sig i regeringsprogrammet att främja frivilliga kommunsammanslagningar. Enligt regeringsprogrammet ska bestämmelserna om kriterierna och tidsfristerna för utredningsskyldigheten i kommunstrukturlagen upphävas.
Enligt regeringsprogrammet ska också kommunstrukturlagens bestämmelser om uppsägningsskyddet vid en kommunsammanslagning upphävas. Bestämmelser om det femåriga uppsägningsskyddet för personalen från och med en kommunsammanslagning finns i 29 § 2 mom. i kommunstrukturlagen. Bestämmelsen gäller temporärt, så att den tillämpas den sista gången vid de kommunsammanslagningar som träder i kraft 2017. Bestämmelsen fogades den första gången som temporär till kommunindelningslagen i samband med kommun- och servicestrukturreformen 2007.
För närvarande gäller ett femårigt uppsägningsskydd i tio kommuner som är resultatet av kommunsammanslagning 2013 och utöver dem i två kommuner som är resultatet av kommunsammanslagning 2015. I Kuopio stad, som deltog i sammanslagningar 2013 och 2015, har uppsägningsskyddet fortgått utan avbrott sedan 2011 till följd av de sammanslagningar som följde på varandra.
Bestämmelser om ekonomiskt stöd för kommunsammanslagningar finns i 9 kap. i kommunstrukturlagen. Även dessa bestämmelser gäller temporärt, så att de tillämpas den sista gången vid de kommunsammanslagningar som träder i kraft 2017. Ett villkor för utbetalning av sammanslagningsunderstöd är enligt 42 § i gällande lag att kommunsammanslagningen träder i kraft senast 2017 och att kommunerna har lagt fram en sammanslagningsframställning före utgången av den lagstadgade tidsfristen för utredningsskyldigheten. Dessutom krävs det för att få sammanslagningsunderstöd att området uppfyller de kriterier som hänger samman med kommunreformen, att ministeriet har gett tillstånd att avvika från kriterierna, att det gjorts en särskild kommunindelningsutredning på området eller att en kommun som befinner sig i en speciellt svår ekonomisk ställning, dvs. en så kallad kriskommun, är en av de kommuner som går samman.
I 44 § finns bestämmelser om ersättning för minskning av statsandelar. Det är fråga om ersättning för att den nya kommunens statsandelar är mindre än de sammanräknade ersättningarna till de kommuner som går samman. Vid de sammanslagningar som träder i kraft 2016—2017 är på motsvarande sätt som vid sammanslagningsunderstöd ett villkor för att få ersättning att sammanslagningsframställningen har lagts fram senast före utgången av tidsfristen för utredningsskyldigheten.
Med stöd av 5 § 3 mom. föreskriver finansministeriet den tidpunkt före vilken framställningen om en kommunsammanslagning som planeras träda i kraft vid ingången av följande år ska ha lämnats in till ministeriet. Finansministeriet har bestämt att framställningarna om kommunsammanslagningar som träder i kraft 2017 ska lämnas in senast den 29 april 2016. Då kan de ännu få ett ekonomiskt stöd enligt de gällande bestämmelserna, dvs. sammanslagningsunderstöd och ersättning för minskning av statsandelar.
Till kommunstrukturlagen fogades i samband med kommunstrukturreformen också bestämmelser om ekonomiskt stöd för kommunernas sammanslagningsutredningar (41 §). Syftet med bestämmelserna var att trygga finansieringen av den utredningsskyldighet som föreskrivits för kommunerna. Innan det fanns en utredningsskyldighet beviljades med stöd av lagstiftningen om statsunderstöd utan särskilda bestämmelser understöd för kostnader för sammanslagningsutredningar som kommunerna gjorde frivilligt. I 16 § i kommunstrukturlagen finns bestämmelser om särskilda kommunindelningsutredningar som finansministeriet har tillsatt. I 16 § finns också bestämmelser om ersättning för kostnaderna för särskilda kommunindelningsutredningar från statens medel.
2
Föreslagna ändringar
2.1.1
Upphävning av bestämmelserna om utredningsskyldighet
I propositionen föreslås att bestämmelserna om genomförandet av kommunstrukturreformen i 1 a kap. i kommunstrukturlagen ska upphävas. I fortsättningen ska villkoren för sammanslagning av kommuner fastställas enligt de allmänna bestämmelserna (2 och 4 §) i kommunstrukturlagen och förfarandena enligt de tillsvidare gällande bestämmelserna i kommunstrukturlagen ska tillämpas vid beredningen av sammanslagning och beslutsfattande.
2.1.2
Upphävning av bestämmelsen om uppsägningsskydd för personalen
Dessutom föreslås det att kommunstrukturlagens bestämmelser om femårigt uppsägningsskydd för personalen vid förändringar av kommunindelningen (29 § 2 mom.) ska upphävas. Då kommer det särskilda uppsägningsskyddet att slopas vid de kommunsammanslagningar som träder i kraft 2016 och 2017. Vid de kommunsammanslagningar som träder i kraft före 2016 ska bestämmelsen om uppsägningsskydd ännu tillämpas.
Statsrådet har redan fattat beslut om de sammanslagningar av kommuner som träder i kraft 2016 (Hollola—Hämeenkoski, Jalasjärvi—Kurikka, Lahtis—Nastola, Säkylä—Kjulo). Vid dessa sammanslagningar utarbetade kommunerna sina sammanslagningsframställningar och anknytande sammanslagningsavtal utifrån antagandet att ett femårigt uppsägningsskydd gäller vid sammanslagningen. Att lagen ändras i detta skede kan således anses vara problematiskt med tanke på beslutsfattandet i en kommun som går samman. Enligt det lagförslag som skickades på remiss kunde kommuner som går samman 2016 avtala om huruvida det femåriga uppsägningsskyddet ska tillämpas på sammanslagningen. Denna möjlighet kan dock anses problematisk med tanke på 18 § 3 mom. i grundlagen, även om produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker till uppsägningen dessutom ska föreligga som laglig grund i varje enskild uppsägningssituation. Enligt 18 § 3 mom. i grundlagen får ingen avskedas från sitt arbete utan laglig grund.
På ovannämnda grunder föreslås det i propositionen att det särskilda femåriga uppsägningsskyddet även i sammanslagningar som träder i kraft 2016 slopas direkt med stöd av lag. I förslaget beaktas den kommunala självstyrelsen på så sätt att alla åtta kommuner som ska gå samman 2016 har lämnat positiva utlåtanden om förslaget att slopa uppsägningsskyddet i utkastet till lag. Lagändringen innebär att sådana bestämmelser om uppsägningsskydd i sammanslagningsavtalen som kommunerna beslutat om före lagens ikraftträdande inte är juridiskt bindande för den nya kommunen, om kommunerna före sammanslagningens ikraftträdande inte har preciserat sammanslagningsavtalet i fråga om uppsägningsskyddet.
I övergångsbestämmelserna ska också en sådan situation där kommunen deltar i en ny kommunsammanslagning medan det femåriga uppsägningsskydd som hänger samman med den föregående sammanslagningen fortfarande är i kraft beaktas. Den nya sammanslagningen ska inte förlänga varaktigheten av uppsägningsskyddet, men alla arbetstagare i den nya kommunen ska ha uppsägningsskydd så länge som det är i kraft med stöd av den föregående sammanslagningen. Grunden till detta är ställningen för personalen i den kommun som ansluter sig. Med tanke på personalen i den kommun som ansluter sig kan det inte anses vara skäligt att de övriga arbetstagarna i den nya kommunen har ett särskilt uppsägningsskydd, medan sedvanliga uppsägningsgrunder av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker tillämpas på arbetstagarna i den kommun som ansluter sig. Med stöd av bestämmelsen kan den nya kommunen tillämpa en enhetlig personalpolitik.
2.1.3
Ekonomiskt stöd för kommunsammanslagningar
De villkor för sammanslagningsunderstöd och ersättning för förlorade statsandelar som anknyter till kriterierna och tidsfristerna för kommunreformen ska upphävas. Sammanslagningsunderstöd ska betalas till alla nya kommuner som bildas genom sammanslagning 2017. Sammanslagningsunderstödets belopp ska motsvara de gällande bestämmelserna. Sålunda kommer sammanslagningsunderstödets belopp att bestämmas utifrån antalet kommuner som går samman och deras invånarantal. En kommun som uppfyller det så kallade ekonomiska kriteriet ska fortsättningsvis få sammanslagningsunderstödets tilläggsdel. Eftersom bestämmelserna om det ekonomiska kriteriet (4 f §) ska upphävas tillsammans med de övriga bestämmelserna om utredningsskyldigheten, föreslås det att i samband med sammanslagningsunderstödets tilläggsdel ska i sak sådana bestämmelser om det ekonomiska kriteriet som motsvarar bestämmelserna i gällande lag utfärdas. Det ekonomiska kriteriet gäller utöver kriskommuner också kommuner vars ekonomi håller på att hamna i kris. Storleken på tilläggsdelen är 150 euro per invånare och högst 1 miljon euro per kommunsammanslagning. Vid kommunsammanslagningar efter 2017 kommer det inte längre att betalas ut sådana sammanslagningsunderstöd som för närvarande.
Det föreslås också att kommunstrukturlagens 41 § om ekonomiskt stöd för sammanslagningsutredningar, som hänger ihop med kommunreformen, ska upphävas, eftersom kommunerna inte längre kommer att ha någon utredningsskyldighet. Enligt övergångsbestämmelserna ska lagstadgat utredningsunderstöd dock med stöd av ansökningar som kommunerna lämnat in betalas ännu 2015 och 2016 för utredningar som har påbörjats när utredningsskyldigheten var i kraft.
I fortsättningen kan understöd för kostnader för kommunernas frivilliga utredningar beviljas med stöd av lagstiftningen om statsunderstöd, så som det gjordes före de särskilda bestämmelserna om kommunreformen. I 16 § i den gällande kommunstrukturlagen finns bestämmelser om att kostnader för särskilda kommunindelningsutredningar som finansministeriet har tillsatt ska ersättas från statens medel.
Dessutom föreslås det att 5 mom., som gäller de bestämmelser som det i denna proposition föreslås ska upphävas, i ikraftträdandebestämmelsen i lagen om ändring och temporär ändring av kommunindelningslagen ska upphävas.
3
Propositionens konsekvenser
Kommunernas lagstadgade skyldighet att utreda kommunsammanslagning enligt villkoren i kommunstrukturlagen upphör när den föreslagna lagen träder i kraft. Utredningsunderstöd ska dock betalas för utredningar som påbörjats medan utredningsskyldigheten gäller. I fortsättningen ska ändringar i kommunindelningen bygga på kommunernas frivilliga utredningar, för vilka finansministeriet enligt eget omdöme kan bevilja understöd i enlighet med de allmänna bestämmelserna i statsunderstödslagen. Att tillsätta särskilda kommunindelningsutredningar är möjligt med stöd av de bestämmelser som är i kraft tills vidare (15 §) i kommunstrukturlagen.
I statens budget för 2015 har det reserverats anslag för kostnader för sammanslagningsutredningar. I propositionen om statsbudgeten för 2016 har utredningsunderstöd för även 2016 beaktats.
Genom de utredningskriterier som det i propositionen föreslås ska upphävas har man strävat efter att styra bildandet av utredningsområden och nya kommuner särskilt när det gäller befolkningsunderlaget och den funktionella helheten. Att upphäva utredningskriterierna kan leda till sammanslagningsutredningar och sammanslagningsframställningar på mindre och funktionsmässigt mer splittrade områden än tidigare. Antalet sammanslagningar som träder i kraft 2017 kan komma att öka också på grund av att sammanslagningsunderstöd betalas utan särskilda villkor till alla kommuner som går samman och att sådana sammanslagningsunderstöd som finns för närvarande inte kommer att betalas ut efter detta.
Enligt budgetpropositionen för 2016 reserveras totalt 24 574 000 euro för sammanslagningsunderstöd och ersättning för minskning av statsandelar. Sammanslagningsunderstöd betalas till en ny kommun under tre år från det att kommunsammanslagningen trädde i kraft, och eventuell minskning av statsandelar ersätts fram till utgången av 2019. Det belopp som behövs för understöd har beaktats i ramarna för statsfinanserna 2017—2019.
Upphävandet av bestämmelsen om uppsägningsskydd inverkar i princip endast på kommunsammanslagningar som träder i kraft efter lagens ikraftträdande. Med anledning av att bestämmelsen om uppsägningsskydd upphävs slopas det särskilda uppsägningsskyddet vid kommunsammanslagningar. Detta kan i viss mån påverka särskilt de kommunanställdas villighet att stödja planerade kommunsammanslagningar. Arbetstagarna i den nya kommun som bildas genom sammanslagning ska dock i dessa situationer ha sedvanligt uppsägningsskydd.
Ändringarna av uppsägningsskyddet kan förbättra den nya kommunens ekonomiska verksamhetsförutsättningar och utvidga dess möjligheter att omorganisera funktionerna. Några kommuner, t.ex Kouvola och Salo, har inlett samarbetsförhandlingar för att minska personalen genom uppsägning av ekonomiska orsaker och produktionsorsaker när det femåriga uppsägningsskydd som tillämpades vid kommunsammanslagningen upphörde. I praktiken är dock faktiska beslut om att säga upp personal ovanliga.
4
Beredningen av propositionen och hur remissyttrandena har beaktats
Propositionen har beretts vid finansministeriet. Utlåtanden om utkastet till proposition begärdes av totalt 23 kommuner, som under de senaste åren har deltagit i kommunsammanslagningar eller som går samman 2016 eller 2017. Dessutom begärdes utlåtande av arbets- och näringsministeriet, justitieministeriet, Finlands Kommunförbund rf och av kommunsektorns huvudavtalsorganisationer Kunta-alan unioni ry, Kommunsektorns utbildade vårdpersonal KoHo rf, Förhandlingsorganisationen för offentliga sektorns utbildade FOSU rf och KT Kommunarbetsgivarna.
De som lämnat ett remissyttrande ställde sig i huvudsak positiva till förslagen. Ställningstagandena skiljer sig avsevärt från varandra endast i fråga om slopandet av det femåriga uppsägningsskyddet och framför allt i fråga om den föreslagna möjligheten för kommunerna att avtala om tillämpandet av uppsägningsskyddet vid sammanslagningar som träder i kraft 2016.
De 20 kommuner som lämnade ett yttrande stödde i stor utsträckning förslagen. Ingen av kommunerna motsatte sig slopandet av det femåriga uppsägningsskyddet för personalen i kommunsammanslagningssituationer. Upphävandet av uppsägningsskyddet vid kommunsammanslagningar som träder i kraft 2016 understöddes i samtliga kommuner som går samman 2016. Också de övriga kommunerna understödde förslaget, med undantag av Juankoski och Alavus städer, som i sina yttranden motsatte sig slopandet av uppsägningsskyddet i redan avtalade sammanslagningar.
Justitieministeriet och Finlands Kommunförbund understödde i övrigt förslagen gällande uppsägningsskyddet, men motsatte sig den föreslagna möjligheten för kommunerna att avtala om slopandet av det femåriga uppsägningsskyddet vid sammanslagningar som träder i kraft 2016. Justitieministeriet ansåg att bestämmelsen om sammangående kommuners möjlighet att avtala om uppsägningsskyddet var motiverad med tanke på den kommunala självstyrelsen, men att det med tanke på 18 § 3 mom. i grundlagen är problematiskt att det i lag uttryckligen föreskrivna uppsägningsskyddet för sammangående kommuners personal avgörs enbart genom avtal mellan kommunerna. Finlands Kommunförbund motiverar behovet att ändra den föreslagna övergångsbestämmelsen i fråga om kommunsammanslagningar som träder i kraft 2016 med att kommunernas beslutsprocess blir tungrodd, i och med att slopandet av uppsägningsskyddet i fråga om sammanslagningar som träder i kraft 2016 kräver att sammanslagningsavtalen öppnas och behandlas på nytt i fullmäktige.
I det gemensamma yttrande som lämnats av de huvudavtalsorganisationer som företräder personalen inom kommunsektorn och Undervisningssektorns Fackorganisation motsatte man sig slopandet av uppsägningsskyddet och föreslog att en bestämmelse om omställningsskydd för personalen ska tas in i kommunstrukturlagen. I Kommunarbetsgivarnas yttrande ansåg man att det femåriga uppsägningsskyddet borde upphöra till alla delar och i alla kommuner vid ingången av 2017, och att ändringen inte har karaktären av retroaktiv lagstiftning.
Finlands Kommunförbund, Kommunarbetsgivarna och Kuopio stad tog i sina yttranden också upp behovet att skapa klarhet i övergångsbestämmelserna om tillämpning av uppsägningsskyddet i situationer där en kommun eller stad har gått samman flera gånger i följd.
Dessutom tog Finlands Kommunförbund i sitt yttrande upp att det finns behov av sammanslagningsunderstöd och av att ersätta förlusterna av statsandelar vid kommunsammanslagningar som träder i kraft efter 2017. I denna proposition föreslås inga bestämmelser om ekonomiskt stöd för kommunsammanslagningar efter att de tillfälliga bestämmelserna tillämpats, utan beslut om detta kommer att fattas separat i ett senare skede.
Propositionen har behandlats enligt statens och kommunernas samrådsförfarande i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning.