2.1  2.1 Lagstiftning och praxis

Bestämmelser om medborgarinitiativ finns i 53 § i grundlagen och i lagen om medborgarinitiativ (12/2012).  

Till följd av en ändring av grundlagen som trädde i kraft i mars 2012 infördes ytterligare en institution som vid sidan av den rådgivande folkomröstningen gör det möjligt för medborgarna att delta direkt på statlig nivå, nämligen medborgarinitiativet. Ingen av dessa institutioner ändrar maktfördelningen enligt grundlagen. Ett medborgarinitiativ som ska ha ett visst innehåll kan anses vara en kompromisslösning mellan å ena sidan kraven på ökade påverkningsmöjligheter för medborgarna och å andra sidan principen om parlamentarisk suveränitet. Medborgarinitiativet med ett visst innehåll ändrar inte principen om parlamentarisk suveränitet i grunden, men det kan i bästa fall förbättra kvaliteten på samhällsdebatten och föra medborgarna närmare det representativa beslutsfattandet. 

Enligt lagen om medborgarinitiativ kan ett medborgarinitiativ väckas av en eller flera röstberättigade finska medborgare. Den som väcker ett initiativ ska utse minst en företrädare och en ersättare som ska sköta de praktiska åtgärder som hänför sig till initiativet. Ett medborgarinitiativ kan innehålla antingen ett lagförslag eller ett förslag om att lagberedning ska inledas. Ett initiativ kan också gälla en ändring eller upphävande av en gällande lag. Om initiativet utformas som ett lagförslag, ska det innehålla själva lagtexten. Ett initiativ ska gälla endast en ärendehelhet och det ska alltid innehålla motiveringar till förslaget. Underskrifter som stöder ett medborgarinitiativ, dvs. stödförklaringar, ska samlas in inom sex månader. Stödförklaringar kan samlas in i pappersform eller via en webbtjänst eller så att båda sätten används. När stödförklaringar samlas in i pappersform ska en blankett som justitieministeriet har fastställt genom förordning (86/2012) användas. 

I lagen om medborgarinitiativ föreskrivs också om de tekniska kraven och förfarandena när stödförklaringar samlas in via internet. Kravet är så kallad stark autentisering, som baserar sig på ett elektroniskt identitetskort eller identifiering med nätbankskoder eller mobilcertifikat. Enligt lagen om medborgarinitiativ kan stödförklaringar samlas in via justitieministeriets webbtjänst, men också andra aktörer kan skapa sina egna webbtjänster, som Kommunikationsverket dock först ska godkänna för ändamålet.  

När insamlingen har slutförts lämnar företrädaren för den som väckt initiativet stödförklaringarna till Befolkningsregistercentralen, som kontrollerar deras riktighet och behörighet och fastställer antalet godkända stödförklaringar. Om Befolkningsregistercentralen fastställer antalet insamlade stödförklaringar till minst 50 000, kan medborgarinitiativet överlämnas till riksdagen för behandling.  

Riksdagen är skyldig att ta upp ett medborgarinitiativ till behandling, men bedömer sedan om initiativet ska godkännas eller om eventuella ändringar ska göras. Ett medborgarinitiativ som innehåller ett lagförslag behandlas i den ordning som föreskrivs för behandling av lagförslag. Ett förslag om att lagberedning ska inledas behandlas som ett så kallat ärende i enda behandling. Ett initiativ förfaller med stöd av 49 § i grundlagen, om det inte har behandlats före utgången av valperioden. 

Myndigheternas roller i medborgarinitiativsförfarandet 

Medborgarinitiativsförfarandet innebär uppgifter för Kommunikationsverket, Befolkningsregistercentralen, justitieministeriet och riksdagen. Kommunikationsverkets uppdrag är att fastställa att de informationssystem som används vid insamlingen av stödförklaringar för ett medborgarinitiativ uppfyller de krav som ställs i lagen om medborgarinitiativ. Justitieministeriet ska erbjuda medborgarna en avgiftsfri webbtjänst för insamlingen av stödförklaringar via nätet. Utöver att skapa tjänsten innebär detta också ansvar för att upprätthålla systemet och för att ge handledning i frågor som gäller väckandet av initiativ och utnyttjandet av tjänsten i övrigt. Befolkningsregistercentralen kontrollerar riktigheten och behörigheten av de stödförklaringar som samlats in till stöd för medborgarinitiativet och fastställer det sammanlagda antalet godkända stödförklaringar. I enlighet med lagen om medborgarinitiativ är riksdagen skyldig att ta upp ett medborgarinitiativ till behandling, men riksdagen har rätt att besluta om behandlingen av initiativet och om eventuellt godkännande av det. 

I egenskap av administratör för tjänsten medborgarinitiativ.fi säkerställer justitieministeriet att de initiativ som publiceras i tjänsten uppfyller kraven på initiativ enligt lagen om medborgarinitiativ och att innehåll som strider mot strafflagen inte publiceras på nätet. Enligt användarvillkoren för webbtjänsten medborgarinitiativ.fi kan ett medborgarinitiativ lämnas opublicerat eller tas bort om initiativet strider mot lag, till exempel kränker någons ära, sprider uppgifter som gäller någon annans privatliv eller sekretessbelagda uppgifter, hetsar mot folkgrupp eller anstiftar till brott. Enligt användarvillkoren publiceras inte heller initiativ med kommersiella inslag. Administratörerna för tjänsten redigerar inte innehållet i medborgarinitiativen, men vid behov skickas initiativet tillbaka till dem som väckt initiativet för redigering, om villkoren enligt lagen om medborgarinitiativ eller användarvillkoren för tjänsten inte uppfylls. 

2.2  2.2 Bedömning av nuläget

Lagen om medborgarinitiativ har varit i kraft sedan den 1 mars 2012. Eftersom ett medborgarinitiativ som väcks inte behöver registreras offentligt finns det inte exakta uppgifter om hur många medborgarinitiativ som har väckts. Genom att studera de initiativ som har lagts fram via justitieministeriets webbtjänst medborgarinitiativ.fi kan man dock få en tämligen heltäckande bild av det totala antalet initiativ som har väckts och hur antalet har ändrats på årsnivå.  

Tjänsten medborgarinitiativ.fi togs i bruk den 1 december 2012 och under de påföljande cirka sex åren har ca 800 medborgarinitiativ lagts fram. Det uppskattas att mindre än tre procent av medborgarinitiativen lyckas samla in 50 000 stödförklaringar och gå till riksdagen för behandling. Fram till augusti 2018 har sammanlagt 28 initiativ samlat in över 50 000 stödförklaringar. För alla utom ett av dessa initiativ har stödförklaringar samlats in via tjänsten medborgarinitiativ.fi.  

Medborgarinitiativet har visat sig vara en populär kanal för deltagande som används i vid utsträckning. Möjligheten att samla in stödförklaringar via nätet har bidragit till medborgarinitiativens breda användning och kännedomen om dem. Den avgiftsfria tjänsten medborgarinitiativ.fi som justitieministeriet erbjuder användarna har gjort det möjligt att väcka medborgarinitiativ också för de medborgargrupper som inte har möjlighet att skapa en webbaserad insamlingsplattform eller genomföra omfattande kampanjer. Hittills har medborgarna inte heller utnyttjat möjligheten att skapa egna insamlingsplattformer på nätet. Enligt forskarna är det unikt i världen att den offentliga förvaltningen erbjuder en webbplattform för insamling av stödförklaringar. Christensen et al. 2016b, 63 

En enkät som gjordes i samband med riksdagsvalsundersökningen 2015 Det politiska deltagandets mångfald – Riksdagsvalundersökning 2015, JM 28/2016 visar att majoriteten av finländarna anser att medborgarinitiativet har haft en positiv inverkan på demokratins funktion i Finland. Av dem som svarade på enkäten var 83 procent helt (32,7 %) eller delvis (50,3 %) av den åsikten att medborgarinitiativet har främjat demokratins funktion i Finland.  

I några fall har också initiativ som har förkastats i riksdagen lett till åtgärder och initiativ som eventuellt kommer att leda till ändringar av lagstiftningen i framtiden. Exempelvis ledde initiativet om energicertifikat och initiativet om att slopa sommartiden till fortsatt beredning och finländskt påverkansarbete i Europeiska unionen. Således är de politiska effekterna av medborgarinitiativen inte så ringa som man skulle kunna anta utifrån jämförelsen mellan förkastade och godkända initiativ. 

Även om medborgarinitiativsförfarandet fungerar väl som helhet betraktat och reformen kan anses vara lyckad har det visat sig att det finns behov av vissa ändringar. 

Man kan naturligtvis inte ställa samma kvalitetskrav på ett medborgarinitiativ som på en regeringsproposition. Trots det kan det konstateras att beredningen av ett medborgarinitiativ förutsätter övervägande och att innehållet i den gällande lagstiftningen klarläggs. Initiativ kan dock läggas fram på stundens ingivelse och alla initiativ har inte utarbetats noggrant. Man har befarat att detta minskar medborgarinitiativens betydelsefullhet och trovärdighet som institution. Under de första åren som medborgarinitiativet har varit i kraft har justitieministeriets avgiftsfria tjänst kanske gjort det lätt att väcka ett initiativ särskilt i jämförelse med det arbete som en framgångsrik kampanj för initiativet förutsätter. Detta återspeglas dels i att största delen av de initiativ som väcks endast samlar in ett ringa antal stödförklaringar, dels i att utskotten har upplevt att initiativen kräver en betydligt grundligare bearbetning än regeringens propositioner. 

När lagen om medborgarinitiativ stiftades bedömdes det att tidsfristen på sex månader för att överlämna ett initiativ till riksdagen efter Befolkningsregistercentralens beslut skulle göra förfarandet tillräckligt smidigt och möjliggöra att i slutet av en valperiod kan den som väcker ett initiativ och företrädaren överlämna initiativet till riksdagen för behandling först efter valen. Denna tid har i praktiken visat sig vara onödigt kort. När en ny riksdag tillträder 2019 är det möjligt att en del av de initiativ som har överlämnats till riksdagen 2018 förfaller med stöd av 49 § i grundlagen. Detta beror bland annat på att riksdagsbehandlingen har kunnat ta en oförutsägbart lång tid ur initiativtagarnas synvinkel. Den nuvarande tidsfristen för att överlämna ett initiativ till riksdagen är således inte alltid tillräcklig lång för att förhindra att riksdagen inte hinner behandla initiativet. 

Stödförklaringar som har samlats in för ett initiativ är offentliga om det vid Befolkningsregistercentralens kontroll kan konstateras att kravet på 50 000 stödförklaringar uppfylls. Befolkningsregistercentralen ska dock förstöra stödförklaringarna efter det att behandlingen av initiativet i riksdagen har avslutats eller efter nio månader, om initiativet inte överlämnas till riksdagen. Också de stödförklaringar som de ansvariga för initiativet har i sin besittning ska förstöras inom de tidsfrister som föreskrivs i lagen. Förfarandet kan verka oklart för den som understöder ett initiativ. När en person som understöder ett initiativ undertecknar stödförklaringen kan han eller hon inte veta om uppgifterna blir offentliga, om inte initiativet redan vid det laget har samlat in minst 50 0000 stödförklaringar och den som understöder initiativet är medveten om det. Det är också sannolikt att en del av dem som undertecknar ett initiativ felaktigt tror att de uppgifter som uppges i stödförklaringarna är sekretessbelagda eftersom de inte publiceras på nätet till exempel i justitieministeriets tjänst medborgarinitiativ.fi. Intresset för att granska stödförklaringar har varit litet. Antalet begäran att få granska stödförklaringar har varit mindre än fem och slutligen har endast en person bekantat sig med Befolkningsregistercentralens material. 

Befolkningsregistercentralens kontroll av initiativen har i praktiken fungerat väl och smidigt. Bestämmelserna i 9 § i lagen om medborgarinitiativ som gäller överlämnande av stödförklaringar till Befolkningsregistercentralen och Befolkningsregistercentralens kontroll av initiativ är dock onödigt komplicerade. En separat kontroll av Befolkningsregistercentralen behövs inte i fråga om stödförklaringar som har samlats in via justitieministeriets webbtjänst, eftersom det krävs stark autentisering av den som stöder ett initiativ i webbtjänsten och systemet kontrollerar i befolkningsdatasystemet att villkoren för att understödja initiativet uppfylls. I webbtjänsten är det inte heller möjligt att samma person understöder ett initiativ i tjänsten flera gånger. Eftersom en enskild person ändå kan fylla i en stödförklaring både i webbtjänsten och på en blankett i pappersform ska Befolkningsregistercentralen se till att flera stödförklaringar av samma person inte beaktas i det sammanlagda antalet stödförklaringar. 

4.1  4.1 Ekonomiska konsekvenser

Propositionen har inga betydande ekonomiska konsekvenser. En del av de föreslagna ändringarna medför behov att uppdatera webbtjänsten medborgarinitiativ.fi, som upprätthålls av justitieministeriet. Detta innebär att ändringarna i webbtjänstens funktioner orsakar kostnader på några tusen euro, som täcks med justitieministeriets verksamhetsanslag. 

4.2  4.2 Konsekvenser för myndigheterna

Propositionen har inte mer än obetydliga konsekvenser för myndigheternas verksamhet. I praktiken medför den föreslagna ändringen att Befolkningsregistercentralens kontrollverksamhet blir något smidigare. Ändringarna i webbtjänsten medborgarinitiativ.fi medför uppgifter för justitieministeriet som kan genomföras med de nuvarande personalresurserna. 

4.3  4.3 Samhälleliga konsekvenser

Syftet med de ändringar som föreslås i denna proposition är att förtydliga bestämmelserna om medborgarinitiativsförfarandet särskilt i fråga om processen för att väcka initiativ. Målet är att säkerställa att medborgarinitiativsförfarandet är ändamålsenligt och tydligt och på sätt underlätta väckandet av medborgarinitiativ. 

Med tanke på jämlikheten är det viktigt att resurssvagare eller marginaliserade grupper har möjlighet att framföra sina åsikter i den offentliga debatten. När det är lätt att väcka ett initiativ och ingen avgift tas ut kan följden bli att initiativ väcks på stundens ingivelse och att de inte har beretts noggrant. Man har befarat att detta minskar medborgarinitiativens betydelsefullhet och trovärdighet som institution. De föreslagna ändringarna av antalet ansvariga för ett initiativ bedöms dels förbättra kvaliteten på initiativen, dels säkerställa att det också i fortsättningen ska vara möjligt att väcka initiativ utan omfattande organisering eller resurser. 

Medborgarinitiativet är en form för politiskt deltagande som har nått en vid krets av olika medborgargrupper. Således bedöms inte de föreslagna ändringarna av lagen om medborgarinitiativ ha konsekvenser för de olika könens eller åldersgruppernas ställning. 

I grundlagen begränsas rätten att väcka medborgarinitiativ till myndiga finska medborgare. Även om en person som stöder eller väcker ett initiativ måste vara finsk medborgare har dock en företrädare för initiativet hittills kunnat vara någon annan än en finsk medborgare. Det föreslås dock att detta inte ska vara möjligt i fortsättningen i och med att benämningarna och ansvaren förenhetligas i fråga om de ansvariga för initiativ. Ändringen bedöms inte i praktiken försämra påverkningsmöjligheterna för dem som inte är finska medborgare eftersom det också i fortsättningen kommer att vara möjligt för alla att till exempel delta i kampanjer för initiativ. 

Genom ändringen av bestämmelserna om stödförklaringarnas offentlighet förtydligas integritetsskyddet för dem som stöder ett initiativ och säkerställs att de som understöder ett initiativ kan identifieras även i fortsättningen. Sekretessbelagda stödförklaringar kan försämra möjligheterna att följa vem som ligger bakom statliga initiativ. 

Syftet med ändringen av den tidsfrist inom vilken initiativet ska överlämnas till riksdagen efter Befolkningsregistercentralens beslut är att förhindra att initiativen inte behandlas i riksdagen. I och med att de ansvariga för ett initiativ har bättre möjligheter att planera handläggningstiden för initiativet förbättras medborgarinitiativets institutionella funktion i praktiken. Samtidigt förebygger man den frustration som eventuellt uppstår om initiativen inte tas upp till behandling. Trots den föreslagna ändringen är det möjligt att riksdagen inte hinner behandla alla initiativ eftersom det inte föreskrivs om en tidsfrist inom vilken ett initiativ ska behandlas i riksdagen. Med stöd av 49 § i grundlagen förfaller initiativ vid utgången av riksdagsperioden. 

5.1  5.1 Beredningsskeden

Propositionen har beretts vid justitieministeriets enhet för demokrati, språk och grundläggande rättigheter. 

Regeringens proposition grundar sig på en bedömningspromemoria om förfarandet med medborgarinitiativ 2012–2017 (Justitieministeriet 45/2017) som behandlar initiativsförfarandet, erfarenheterna av medborgarinitiativ och förslag till hur det nuvarande initiativsförfarandet kunde utvecklas. I promemorian bedöms hur lagen om medborgarinitiativ fungerar och vilka eventuella ändringsbehov det finns i förfarandet. Bedömningspromemorian har samband med den demokratipolitiska redogörelse (Justitieministeriet 14/2014) som lämnades till riksdagen 2014 och där det konstaterades att man under nästa regeringsperiod skulle utvärdera utfallet av lagen om medborgarinitiativ, förfarandena och de elektroniska tjänsternas funktion. Utredningen av förfarandet med medborgarinitiativ har tagits in som en åtgärd även i statsrådets demokratipolitiska handlingsprogram (Justitieministeriet 7/2017), som syftar till att följa upp genomförandet av riktlinjerna enligt den demokratipolitiska redogörelsen. 

I bedömningspromemorian använde man rapporten Demokratiska innovationer i Finland – Användning och effekter på lokal och nationell nivå, som har utarbetats av forskare vid Åbo universitet. Rapporten färdigställdes i december 2016. Forskargruppen vid Åbo universitet utredde medborgarnas synpunkter på medborgarinitiativ även i samband med riksdagsvalsundersökningen 2015. I bedömningspromemorian har man utöver dessa akademiska undersökningar också använt sig av enkäter (2014 och 2016) som riktats till användarna av justitieministeriets tjänst medborgarinitiativ.fi och av annan respons från användarna av tjänsten.  

För bedömningspromemorian gjordes en utredning bland de ansvariga för medborgarinitiativ och företrädare för organisationer som har samband med medborgarinitiativsprocessen för att kartlägga deras erfarenheter och synpunkter på initiativsförfarandet och eventuella utvecklingsbehov. För att genomföra kartläggningen ordnades en verkstad för ansvariga för medborgarinitiativ och andra intresserade vid justitieministeriet den 28 mars 2017. Man genomförde också en enkät till de ansvariga för medborgarinitiativ. Enkäten skickades till de ansvariga för sådana medborgarinitiativ som publicerats på tjänsten medborgarinitiativ.fi och som samlat in minst 20 000 stödförklaringar. Utöver enkäten till de ansvariga öppnades en enkät och en webbdiskussion i justitieministeriets webbtjänst dinåsikt.fi. Enkäten riktades till alla som är intresserade av att utveckla medborgarinitiativen. Medborgarenkäten kunde besvaras i tjänsten dinåsikt.fi 24.4–21.5.2017. 

Utöver hörandena av initiativtagare och medborgare hördes också organisationer med anknytning till medborgarinitiativsförfarandet. För utredningen har parter i medborgainitiativsprocessen hörts (riksdagen, Befolkningsregistercentralen, Kommunikationsverket). Vid riksdagen hördes utskottsråden i de utskott som behandlat medborgarinitiativ och vid centralkansliet hördes riksdagens biträdande generalsekreterare. Kommunikationsverket ansåg för sin del att det inte behövs en genomgång av ändringsbehov som gäller processen. 

Begäran om utlåtande om bedömningspromemorian skickades via webbtjänsten utlåtande.fi den 8 september 2017 och utlåtandena begärdes vara justitieministeriet tillhanda senast den 25 oktober 2017. Utlåtande begärdes av partierna i partiregistret, Blåa riksdagsgruppen, riksdagen, Befolkningsregistercentralen, institutionen för statskunskap vid Åbo universitet, valforskningskonsortiet, Delegationen för medborgarsamhällspolitik och av frivilligorganisationerna Avoin ministeriö ry, Institutet för deliberativ demokrati rf och Open Knowledge Finland. Sammanlagt 18 utlåtanden lämnades in. 

De ändringar av processen för att väcka medborgarinitiativ som föreslås i bedömningspromemorian understöddes i utlåtandena. I frågan om stödförklaringarnas offentlighet gick remissinstansernas åsikter tydligast i sär. I bedömningspromemorian konstateras att utifrån de iakttagelser som samlades in verkar det ändamålsenligt att stödförklaringar som samlats in för ett medborgarinitiativ ska förstöras inom de tidsfrister som nu föreskrivs i lagen utan att uppgifterna om dem som understöder initiativet blir offentliga, även om initiativet har samlat över 50 000 stödförklaringar. Av remissinstanserna understödde Sannfinländarna r.p., Svenska folkpartiet i Finland och Finlands Socialdemokratiska parti nuvarande praxis i fråga om stödförklaringarnas offentlighet. Utöver förslaget i bedömningspromemorian lyfte i synnerhet organisationsaktörerna fram det alternativet att var och en som understöder ett initiativ själv ska få bestämma om stödförklaringens offentlighet. 

Flera remissinstanser tog ställning till frågan om när initiativen förfaller. En förlängning av tiden för när initiativ förfaller från ett halvt år till ett år understöddes av riksdagens kansli och Finlands Socialdemokratiska Parti. Flera remissinstanser (t.ex. Sannfinländarna, Vänsterförbundet och organisationsaktörerna) understödde förslaget att initiativen inte förfaller i slutet av valperioden, även om detta förutsätter en ändring av grundlagen. 

5.2  5.2 Remissyttranden och hur de har beaktats

Ett utkast till regeringens proposition skickades ut på remiss den 23 oktober 2018. Eftersom ett brett samråd ordnades redan när bedömningspromemorian utarbetades var remisstiden exceptionellt kort, cirka tre veckor. Det kom in 15 utlåtanden om utkastet till regeringens proposition. Utlåtande lämnades av riksdagens kansli, Kristdemokraternas riksdagsgrupp, Samlingspartiet r.p., Gröna förbundet r.p., Vänsterförbundet r.p., Självständighetspartiet r.p., Åbo universitet/Maija Setälä, Befolkningsregistercentralen, finansministeriet, Avoin ministeriö ry, Open Knowledge Finland, Nylands distrikt vid Finlands naturskyddsförbund rf, Institutet för deliberativ demokrati rf, Finlands Egnahemsförbund rf och en privatperson. 

I utlåtandena ansågs systemet med medborgarinitiativ öka demokratin och vara allmänt välfungerande. Regeringens proposition ansågs vara av teknisk natur och av liten betydelse, men i huvudsak understöddes de ändringar som föreslagits. Mest kritik riktades mot höjningen av minimiantalet ansvariga personer för ett initiativ, vilket två remissinstanser ansåg oskäligt försvårar väckandet av initiativ. Många remissinstanser påpekade att även om den föreslagna ändringen att förlänga tiden för inlämnande av ett initiativ till riksdagen är värd att understödja borde initiativen överhuvudtaget inte förfalla när riksdagen byts. I många utlåtanden önskades mer ambitiösa ändringar, såsom en sänkning av den nedre åldersgränsen för dem som väcker initiativ till 16 år. I utkastet till regeringens proposition gjordes inga ändringar utifrån remissbehandlingen.