Reformen av postlagen är uppdelad i två faser. Under den första fasen av projektet slopade man de postkoncessioner som har beviljats av statsrådet och övergick till en anmälningspliktig postverksamhet. Lagen blev stadfäst den 9 juni 2016. Under den andra fasen ska man se över postlagen i sin helhet och i enlighet med det mål för avvecklande av normer som fastställts i regeringsprogrammet avveckla föråldrade bestämmelser och sådan reglering som försvårar affärsverksamheten för aktörerna inom branschen. Samarbetet med intressentgrupperna har varit intensivt och avsikten är att lagstiftningen ska träda i kraft i juni 2017.
I regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering är de centrala målen att främja digitalisering och avveckla normer. Regeringen har som avsikt att bygga en digital tillväxtmiljö för affärsverksamhet och att genom lagstiftningen främja ibruktagande av ny teknik och nya affärsverksamhetskoncept. Man strävar efter att minska nettomängden av regleringen och öka användningen av alternativa styrningsmetoder. Regleringsmängden ska minskas t.ex. genom att avveckla bestämmelser som begränsar nyttig konkurrens och som utgör hinder för affärsverksamhet. Särskilt den överlappande, nationella reglering som genomförs i samband med genomförandet av EU-regleringen ska granskas kritiskt. Ovan nämnda mål ska uppnås genom totalreformen av postlagen.
Reformen av postlagen stöder även det mål i regeringsprogrammet som gäller att förnya de offentligt understödda persontransporterna i syfte att uppnå en besparing på tio procent redan från och med år 2017. Syftet med reformen är att utnyttja digitaliseringen och möjliggöra nya innovativa servicekoncept på marknadsvillkor genom att utveckla lagstiftningen. Lagstiftningen ska utvecklas genom en totalreform av den lagstiftning som gäller person-, post- och godstransporter. Totalreformen i fråga om person- och godstrafiken pågår inom projektet vid namn transportbalken. Det centrala i projektet är att se över bestämmelserna gällande öppenheten i informationen, att undanröja hinder för att komma in på marknaden samt att minska skiljemurarna mellan olika trafikformer.
Det finns ett klart behov av att reformera postlagen, eftersom hela verksamhetsområdet och affärsverksamhetsmodellerna ända sedan 2000-talets början har befunnit sig i en brytning på grund av digitaliseringen av informationsutbytet och människors förändrade tidsanvändning. Då betydelsen av den traditionella postverksamheten minskar måste också lagstiftningen uppdateras för att motsvara den förändrade verksamhetsmiljön. Särskilt de möjligheter som digitaliseringen ger ska beaktas, så att man kan skapa sådana marknadsförutsättningar som möjliggör lönsam affärsverksamhet och nya tjänster.
Ministeriet anser att den gällande regleringen bör bli flexiblare för att den ska kunna anpassas till de nuvarande kundbehoven bättre. På det sättet kan alla postföretag, inklusive Posti Ab såsom tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, få en möjlighet att utveckla sin verksamhet och således trygga de samhällsomfattande tjänsterna även i fortsättningen. För att postföretagen även i fortsättningen ska klara av uppgifterna med basservicen för post utan stöd av staten, krävs det att man ser över skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster så att denna skyldighet inte blir en orimlig ekonomisk belastning för Posti Ab. Då brevvolymerna minskar med nästan tio procent per år och både tidningarnas och tidskrifternas volymer kontinuerligt minskar kommer den verksamhet som bedrivs av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster att bli ineffektiv, eftersom antalet försändelser som ska utdelas minskar avsevärt. Den nuvarande minskningen på cirka tio procent i fråga om brev och tidningar minskar Posti Ab:s intäkter av postutdelning med till och med 70 miljoner euro per år. I och med att den post som delas ut minskar kommer utdelningskostnaderna per brev eller tidning ständigt att öka.
Även om postlagen reformeras i betydande grad, kommer dock postlagen även i framtiden att säkerställa bevarandet av posttjänster för alla finländare i hela Finland. Man strävar också efter att garantera utdelning i hela landet, eftersom tidningsutdelningen enligt tradition har ansetts höra till den yttrandefrihet som tryggas genom grundlagen och medborgarna har rätt att få information på lika villkor.
1.1
Lagstiftning och praxis
De samhällsomfattande tjänsterna
I Finland regleras postverksamheten genom den postlag som trädde i kraft 2011 och genom vilken EU:s tredje postdirektiv genomfördes nationellt. Syftet med postlagen är att säkerställa att posttjänster och i synnerhet samhällsomfattande tjänster finns att tillgå på lika villkor i hela landet. Lagen tillämpas på tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster och andra posttjänster. Lagens tillämpningsområde innefattar inte tjänster gällande 1) tidningar och tidskrifter, 2) icke-adresserade försändelser, 3) brevförsändelser, om verksamheten är småskalig, dess ekonomiska betydelse är ringa och dess omfattning sådan att den inte är av väsentlig betydelse för tillgången till samhällsomfattande tjänster, 4) kurirtjänst för brevförsändelser, 5) postpaket som inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, eller 6) postverksamhet som behövs för en näringsidkares egen verksamhet eller som hänför sig till den.
Den myndighet som utövar tillsyn över postmarknaden är Kommunikationsverket. Verket har till uppgift att se till att postlagen och bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den iakttas. Kommunikationsverket säkerställer en basnivå för posttjänsterna i hela Finland samt följer upp postmarknaden och utvecklingen av konkurrensen på postmarknaden. Kommunikationsverket är behörig myndighet i fråga om att utse en eller flera postföretag som tillhandahållare av den samhällsomfattande tjänsten.
Enligt 14 § i postlagen ska det i hela landet finnas ett permanent utbud av samhällsom-fattande posttjänster som ska vara tillgängliga på jämlika villkor. Skyldigheten att till-handahålla samhällsomfattande tjänster gäller postförsändelser av brev som väger högst två kilogram, av paket som väger högst tio kilogram samt av paket som väger högst 20 kilogram och som ankommer till landet. Skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i form av postförsändelser gäller endast tjänster som betalas kontant. Dessutom ska tjänsterna täcka de registrators- och försäkringstjänster som gäller de nämnda postförsändelserna.
Enligt postlagen ska de postförsändelser som omfattas av de samhällsomfattande tjänsterna samlas in och delas ut åtminstone en gång per dag fem vardagar i veckan, med undantag av söckenhelger. I postlagens 18 § föreskrivs det om undantag från insamlings- och utdelningsfrekvensen. Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster har rätt att göra undantag från den insamlings- och utdelningsfrekvens som föreskrivs i 17 § när det är fråga om hushåll som finns i svårtillgängliga skärgårds- eller ödemarksområden och som inte är belägna invid vägar som trafikeras året om, inklusive sådana rutter till vilka hör landsvägsfärjor och förbindelsebåtar som går minst fem dagar i veckan. Enligt postlagen får undantaget omfatta högst 300 hushåll i hela landet. Vid postutdelningen har man dessutom beaktat personer i över 75 års ålder med nedsatt rörlighet. Antalet hushåll för vilka man beaktade personliga specialbehov vid utdelningstjänsten uppgick år 2014 till 19 271.
Enligt postlagen får undantag från skyldigheten omfattande fem dagar tillfälligt göras endast om insamling eller utdelning av post förhindras av orsaker som beror på adressaten, lag, avbrott i trafiken eller andra motsvarande oöverstigliga hinder som inte har kunnat beaktas vid postutdelningen.
Den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ska enligt 26 § i postlagen prissätta de posttjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna så att priserna är rimliga och kostnadsorienterade samt iakttar principerna om öppenhet för insyn och icke-diskriminering. Dessutom krävs det att priserna är sådana att tjänsterna är tillgängliga för alla användare oberoende av deras boningsort. Priserna ska uppmuntra till ett effektivt tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster.
Postlagens allmänna krav på prissättningen gäller de flesta funktioner. Enligt 36 § i postlagen ska ett postföretag se till att en brevförsändelse som av misstag lämnats in till företaget för förmedling vidarebefordras för att förmedlas av ett annat postföretag och att förmedlingen görs till ett kostnadsorienterat pris och på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande. Även uppgifter i postnummersystemet och adressregistret ska med stöd av 37 och 38 § i lagen lämnas ut till ett kostnadsorienterat pris och på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande. I enlighet med 39 § i postlagen ska dessutom villkoret om kostnadsorienterat pris och villkoren om öppenhet för insyn och icke-diskriminerande tillämpas då postföretaget ordnar tillträde för ett annat postföretag till postboxar som är i dess besittning.
Kommunikationsverket är skyldigt att kontrollera prissättningen av de samhällsomfattande posttjänsterna och årligen publicera en berättelse om hur kostnadsredovisningssystemet iakttas i de postföretag som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten. Enligt berättelsen från 2015 hade Kommunikationsverket inga skäl att ingripa i prissättningen av Posti Ab:s samhällsomfattande tjänster.
Enligt postlagen avser en brevförsändelse en för befordran lämnad adresserad försändelse som väger högst två kilogram och som innehåller ett meddelande på ett fysiskt medium. Enligt definitionen avgränsar sig tillämpningsområdet således till försändelse av fysisk post och omfattar inte elektroniska meddelanden. I lagen tas inte ställning till den postutdelning som sker elektroniskt.
Redan vid utfärdandet av den gällande postlagen var man medveten om att den pågående utvecklingen kommer att förändra postbranschen och att det finns ett behov att skapa olika servicehelheter där både den fysiska och den elektroniska kommunikationen kan förenas. I regeringspropositionen om postlagen konstateras det att man genom den elektroniska kommunikationen kan utveckla tjänsterna för de hushåll till vilka försändelser inte delas ut fem dagar i veckan. Att komplettera den ena utdelningsdagen är möjligt genom att förmedla brevförsändelserna till adressaten elektroniskt de andra dagarna. Enligt regeringspropositionen kräver detta dock alltid samtycke av adressaten. Adressaten kan också på eget initiativ avtala med tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten om att utdelningen får ske elektroniskt. Enligt motiveringen till regeringens proposition kan den elektroniska utdelningen ersätta den traditionella fysiska postutdelningen t.ex. i sådana situationer där hushållet får post fem dagar, men finns i ett svårtillgängligt område med tanke på utdelningen.
I det skede när postlagen bereddes hade man redan en del erfarenheter av förenandet av de traditionella och de elektroniska posttjänsterna. Efter det har Posti Ab i egenskap av tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster fortsatt med att genomföra regionala och tidsbestämda försök för att förena den fysiska utdelningen med den elektroniska kommunikationen. Exempelvis år 2013 genomförde Posti Ab ett elektroniskt försök i skärgården i Sydvästra Finland. Enligt Posti Ab var responsen i fråga om försöket positiv.
Posti Ab erbjuder medborgarna en digital postlåda, Netpost, där det är möjligt att ta emot räkningar och annan formell post som t.ex. myndighetsbrev och lönekvitton. Tjänsten är avgiftsfri. Enligt Postens årsberättelse från 2015 hade Netpost redan 2015 över 636 000 användare. Antalet avsändare i tjänsten uppgick till över 20 000 företag och sammanslutningar. Användningen av Netpost bygger på total frivillighet. Även om de brevförsändelser i pappersform som tas emot i den digitala postlådan egentligen borde omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, har den elektroniska utdelningen allmänt taget inte ersatt den fysiska utdelning som hör till de samhällsomfattande tjänsterna.
Eftersom de brev som ingår i den samhällsomfattande tjänsten kontinuerligt minskar, får uppluckrandet av kraven om befordringstiderna de facto inga betydande konsekvenser för adressaternas ställning. Hösten 2014 genomförde Posti Ab ett utdelningsförsök på sex orter (Korso, Stensvik, Borgå, Riihimäki, Varkaus, Leppävirta) som innebar att man avstod från att dela ut organisationers brev, reklam och tidskrifter på tisdagarna. Med dagsposten på tisdagar delade man alltså endast ut de brev som omfattades av den samhällsomfattande tjänsten. De övriga dagarna fungerade utdelningen som förut. Efter försöket utredde man genom en enkätundersökning bl.a. hur nöjda man var med mottagandet och avsändandet av post före försöket och i slutet av försöket. Resultaten visade att konsumenternas tillfredställelse både i fråga om mottagande och avsändande var på samma nivå före och efter försöket. Tisdagsförsöket förändrade således inte konsumenternas ställningstagande. Den negativaste responsen kom från företagen och i slutet av försöket, särskilt från företagen med stora sändnings- och mottagningsmängder. De företag som hade de minsta postmängderna var på samma linje som konsumenterna.
Den 7 juni 2016 meddelade Posti Ab att man trots serviceförändringen från och med januari 2017 kommer att fortsätta dela ut största delen av tidningarna samt paketen, expressbreven, de internationella brevförsändelserna och laboratoriebreven vid den normala utdelningen även på tisdagar. Morgondistributionen av tidningar förändras inte. I fortsättningen kommer tidskrifter, reklam, brev eller gratis tidskrifter inte att delas ut på tisdagar ifall alla försändelser för början av veckan redan har delats ut under måndagen. De brev med frimärke som har postats på måndagen ska i regel delas ut på onsdagen. Breven och paketen ska transporteras som normalt.
Med tanke på den allmänna konkurrenssituationen på marknaden finns också skäl att beakta den skyldighet som åläggs Kommunikationsverket i 22 § 1 mom. i postlagen och som gäller att regelbundet utvärdera marknaden för brev- och pakettjänster. Vid utvärderingen av marknaden ska man utreda utbudet av tjänster på olika håll i landet så att Kommunikationsverket kan bedöma behovet att ålägga skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. På basis av utvärderingen av marknaden ska Kommunikationsverket besluta om det är behövligt att ålägga skyldigheter att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i syfte att trygga de samhällsomfattande tjänsterna.
Finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna
Enligt direktivet om posttjänster kan medlemsstaten finansiera de samhällsomfattande posttjänsterna på de sätt som anges i artikel 7 i direktivet eller på något annat sätt enligt något annat fördrag. En möjlighet är att skaffa de tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten genom att använda de förfaranden som tillämpas på offentliga upphandlingar. När det gäller metoderna enligt två andra direktiv, krävs det i direktivet att uppfyllandet av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster skulle orsaka en orimlig ekonomisk belastning för den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten. I detta fall kan tillhandahållaren kompenseras för de s.k. nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, antingen med offentliga medel eller genom att upprätta ett system för fördelning av nettokostnaderna. I det senare fallet kan medlemsstaterna inrätta en kompensationsfond som kan finansieras med avgifter som tas ut hos tillhandahållaren och/eller användarna av tjänsterna. Då eventuell kompensation betalas till tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster bör man bl.a. beakta Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd.
Bestämmelser om den finansiering av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som avses i postdirektivet finns i 6 kap. i postlagen. Med statens medel ska tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster kompenseras för den del av nettokostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten som utgör en orimlig ekonomisk belastning. De andra postföretagen ska delta i ersättandet av de kostnader som orsakas den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster. För närvarande tillämpas finansieringsmekanismen enligt postlagen inte i Finland på grund av att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster inte har begärt ersättning för kostnaderna.
Den arbetsgrupp som tillsattes av kommunikationsministeriet den 21 december 2010 hade till uppgift att utreda hur den finansieringsmekanism som avses i postlagen kan genomföras i praktiken. Arbetsgruppens uppdrag utvidgades så att den även skulle utreda andra finansieringsalternativ för tryggandet av de samhällsomfattande posttjänsterna. Den finansieringsmekanism som avses i postlagen är ny och bygger på Europeiska unionens postdirektiv. Direktivet möjliggör även användning av andra finansieringsformer. Arbetsgruppens bedömning omfattar främst genomförandet av postlagens finansieringsmekanism. Arbetsgruppen föreslog att finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna vid behov ska tryggas genom den finansieringsform som avses i postlagen och som innebär att postföretagen deltar i ersättandet av de nettokostnader för den samhällsomfattande tjänsten som orsakas tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster, om nettokostnaderna har konstaterats orsaka en orimlig ekonomisk belastning.
Med tanke på tryggandet av den samhällsomfattande tjänsten anser arbetsgruppen att det är viktigt att postmarknaden är effektiv. Även det finansieringssystem som arbetsgruppen föreslog uppfyller sitt syfte bäst då marknaden har flera tjänsteleverantörer med goda möjligheter att utöka sin marknadsandel. På så sätt uppmuntrar konkurrensen tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster att utveckla produktiviteten och hantera kostnaderna för tjänsterna väl. Arbetsgruppen bedömde också de andra finansieringsformerna för tryggandet av de samhällsomfattande posttjänsterna. Dessa bestod av offentlig upphandling och av direkta statliga stöd till tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. Arbetsgruppen rekommenderade dock inte dessa finansieringsformer för Finlands marknad.
De slutledningar som har gjorts av arbetsgruppen för finansieringen av de samhälls-omfattande tjänsterna anses fortfarande vara relevanta. Arbetsgruppen föreslog att finansieringen av de samhällsomfattande posttjänsterna vid behov ska tryggas genom den finansieringsform som avses i postlagen, där postföretagen deltar i ersättandet av de nettokostnader som orsakas av de samhällsomfattande tjänsterna. Till brevpostmarknaden har det kommit många nya aktörer, vilket kan förändra Posti Ab:s monopolställning på denna marknad i framtiden. Således är det ändamålsenligt att de andra aktörerna delar på kostnaderna för de samhällsomfattande tjänsterna i en situation där de samhällsomfattande tjänsterna kan medföra orimliga nettokostnader för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster.
Det väsentliga är dock att de samhällsomfattande tjänsterna ska trygga den marknadsmässiga verksamheten genom att förbättra förutsättningarna, så att kunderna får tillgång till så mångsidiga och heltäckande posttjänster som möjligt utan att verksamheten förutsätter stöd från staten. Lika viktigt är att utveckla skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster så att den uppfyller konsumenternas behov och möjliggör tillräcklig flexibilitet för att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster ska kunna utveckla sin egen verksamhet och genom sin övriga verksamhet även kunna stödja finansieringen av den verksamhet som hör till de samhällsomfattande tjänsterna. Detta förutsätter att regleringen luckras upp och att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster får bättre och flexiblare verksamhetsmöjligheter för att kunna fullgöra sin skyldighet att tillhandahålla denna basservice.
Befordringstiderna för brev
Skyldigheten att påföra normer för befordringstiderna baserar sig på postdirektivet. I artikel 17 i direktivet krävs det att medlemsstaterna ska besluta om kvalitetsnormer för post inom landet. Medlemsstaterna får besluta hurdana kvalitetsnormerna för de inhemska försändelserna ska vara. Påförandet av normer regleras endast så att det i bilaga 2 till direktivet anges de kvalitetsnormer som varje land ska följa vid gränsöverskridande postförsändelser inom Europeiska unionen. Denna post bör delas ut så att minst 85 procent av försändelserna är framme den tredje dagen från inlämningsdagen och så att 97 procent av försändelserna är framme den femte dagen från inlämningsdagen. Tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster ska följa kvalitetsnormerna för gränsöverskridande post vid postförsändelser både i fråga om hela unionens post och i fråga om posten mellan två av unionens medlemsstater. Enligt artikel 18.2 i direktivet får de nationella tillsynsmyndigheterna bevilja undantag från de kvalitetsnormer som anges i bilaga 2, om undantagsvis förekommande situationer med avseende på infrastruktur eller geografiska förhållanden kräver det. Om de nationella tillsynsmyndigheterna på detta sätt beslutar om undantag ska de genast meddela kommissionen om detta.
Postlagen innehåller kvalitetsnormer om befordringstiderna för de brev som distribueras av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. 1:a-klassbrev ska delas ut så att minst 80 procent av dem är framme räknat från den vardag som följer på inlämningsdagen. Av 2:a-klassbreven ska 95 procent vara framme senast den andra vardagen från inlämningsdagen och 98 procent senast den tredje vardagen. Enligt uppgifter från Posti Ab var det 91 procent av 1:a-klassbreven som var framme inom den målsatta tiden år 2014, medan 97,4 procent av 2:a-klassbreven var framme den andra vardagen från inlämningsdagen och 99 procent den tredje vardagen från inlämningsdagen.
Bestämmelser om ordnandet av ett nät av verksamhetsställen
Enligt artikel 3.2 i postdirektivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att säkerställa att expeditions- och insamlingsställena ligger så tätt att användarnas behov beaktas.
Enligt 16 § i postlagen är den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster skyldig att ha verksamhetsställen där produkter och tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna tillhandahålls. Enligt den paragrafen ska verksamhetsställena placeras så att användarna av samhällsomfattande tjänster kan uträtta ärenden vid ett verksamhetsställe som ligger på ett rimligt avstånd från den stadigvarande bostaden. I postlagen krävs det att det i varje kommun finns ett verksamhetsställe, men det kan också vara något annat än ett fast verksamhetsställe, om dess användning inte äventyrar tillgången till de samhällsomfattande tjänsterna.
Enligt statsrådets förordning om placeringen av verksamhetsställen för post ska verk-samhetsställena placeras i hela landet så att avståndet från den stadigvarande bostaden till verksamhetsstället är högst tre kilometer för minst 82 procent av dem som använder posttjänsterna. Dessutom får avståndet från den stadigvarande bostaden till verksamhetsstället för högst tre procent av dem som använder posttjänsterna vara över tio kilometer. Vid halva 2015 hade cirka 83 procent av befolkningen ett avstånd på högst tre kilometer till verksamhetsställena, avhämtningsställena och SmartPost-paketautomaterna, och cirka 97 procent ett avstånd på högst tio kilometer.
Enligt de uppgifter som publicerades 2014 hade Posti Ab 98 egna verksamhetsställen och 784 företrädande verksamhetsställen. Posti Ab hade dessutom 96 avhämtningsställen för paket och 459 SmartPost-paketautomater. Antalet lådor för brevinlämning uppgick sammanlagt till cirka 6 770 och antalet ställen för frimärkesförsäljning till cirka 3 260.
I postlagen krävs det att den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster ska sörja med till buds stående medel för att verksamhetsställena är tillgängliga för de som vill uträtta ärenden. Tillgängligheten i bestämmelsen avser den fysiska tillgängligheten. Tillgängligheten till verksamhetsstället är särskilt viktig för specialgrupper såsom personer med nedsatt syn - eller rörelseförmåga. De företrädande postställenas lokaler kontrolleras inte av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster på samma sätt som de andra ställena. Tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster bör dock i den mån det är möjligt beakta tillgängligheten även i de avtal som ingås med förmedlarställena. Bestämmelserna om tillgängligheten föreslås inte bli ändrade i samband med den aktuella reformen.
Vid beredningen av postlagen gjordes regleringen i fråga om nätet av verksamhetsställen flexiblare så att verksamhetsstället även kan vara något annat än ett fast verksamhetsställe, om dess användning inte äventyrar utbudet på samhällsomfattande tjänster. Syftet med bestämmelsen var att skapa en möjlighet att tillhandahålla tjänster via ett rörligt verksamhetsställe. Ett rörligt verksamhetsställe kan tillhandahålla tjänster på samma sätt som ett fast kontor. Fördelen är att ett rörligt verksamhetsställe kan tillhandahålla tjänsterna närmare kunderna. I praktiken kan ett rörligt verksamhetsställe vara t.ex. en bil som cirkulerar i olika delar av kommunen. Ett villkor för att använda ett rörligt verksamhetsställe är att det inte får äventyra tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten. Tillgängligheten till de samhällsomfattande tjänsterna har bedömts objektivt ur användarnas perspektiv. De samhällsomfattande tjänsterna kan äventyras t.ex. om användningen av något annat ställe än ett fast ställe leder till att användarna har tillgång till tjänsterna endast under mycket begränsade tider eller om avståndet till tjänsterna är långt. Uppfyllandet av villkoret bedöms som helhet med beaktande av den situation som följer av användningen av det rörliga verksamhetsstället. Enligt lagen bör man sörja för tillgängligheten även vid användningen av rörliga verksamhetsställen. Om det t.ex. är fråga om tjänster som tillhandahålls från en bil, ska man försöka sörja för tillgängligheten genom specialarrangemang.
Postlagen blev flexiblare också i och med att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster fick ha andra verksamhetsställen utöver de som avsågs i 16 § 1 mom. Bestämmelsens syfte var att klargöra att tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster även kan ha sådana verksamhetsställen som inte tillhandahåller alla de produkter och tjänster som ingår i den samhällsomfattande tjänsten. De andra verksamhetsställena kan t.ex. bestå av avhämtningsställen där de typer av försändelser som kan lämnas in är mycket begränsade och där det inte erbjuds tjänster för rekommenderade eller försäkrade försändelser. Syftet med dessa verksamhetsställen kan dock endast vara att komplettera nätet av verksamhetsställen. Det basnät som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster upprätthåller ska vara så tätt att det uppfyller kriterierna i 1 mom.
I samband med reformen av postlagen blev regleringen i fråga om nätet av verksam-hetsställen betydligt smidigare. I och med de gällande bestämmelserna kan tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster fullgöra tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna på många olika sätt med utnyttjande av olika servicemöjligheter. I enlighet med den gällande lagen kan tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster också utnyttja t.ex. olika elektroniska och rörliga serviceformer för tillhandahållande av posttjänster. Förpliktelsen i fråga om att ha ett verksamhetsställe gäller således främst kravet om att det i hela Finland ska finnas en möjlighet att använda vissa bastjänster för post. Det finns dock inga närmare bestämmelser om hur dessa tjänster ska tillhandahållas, utan tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster kan utnyttja de olika servicemöjligheterna på ett flexibelt sätt vid tillhandahållandet.
Förpliktelsen är därmed teknikneutral och möjliggör sammanförande av olika ser-vicemodeller. Ett verksamhetsställe kan t.ex. bestå av en helhet av olika tjänster såsom lådor för inlämning av brev, avhämtnings- och insamlingsautomater för brev och paket, möjligheten att köpa frimärken från t.ex. butiker och kiosker eller möjligheten att sända och avhämta försäkrade försändelser. I praktiken är det avhämtningen och avsändandet av försäkrade försändelser, avhämtningen av postpaket, de rekommenderade breven samt de försändelser som är försedda med mottagningsbevis som har krävt personal på plats. Enligt de gällande bestämmelserna behövs inte heller sådana samhällsomfattande tjänster som används mera sällan erbjudas på lika många ställen som de oftare använda samhällsomfattande tjänsterna. Därför måste t.ex. utbudet av avhämtnings- och inlämningsställen för försäkrade försändelser inte nödvändigt vara lika stort som t.ex. utbudet av de oftast använda samhällsomfattande posttjänsterna.
Det föreslås att man fortsätter ha verksamhetsställen för post i varje kommun. På grund av flexibiliteten i fråga om formen på verksamhetsstället och utnyttjandet av de olika möjligheterna föreslås det att förpliktelsen kvarstår oförändrad.
Postnummer- och adressregistersystemet
Enligt 37 § i postlagen är det Kommunikationsverket som ålägger tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster eller något annat postföretag uppgiften med att upprätthålla ett riksomfattande postnummersystem. Enligt 37 § i postlagen ska det postföretag som upprätthåller postnummersystemet hålla uppgifterna i postnummersystemet offentligt framlagda. På begäran ska postföretaget också lämna ut uppgifter ur postnummersystemet. Enligt 38 § 4 mom. i postlagen ska uppgifter i adressregistret lämnas ut i en form som är användbar vid skötseln av postverksamhet samt till ett kostnadsorienterat pris och på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande. Med en form som är användbar avses att uppgifterna inte får lämnas ut i sådan form att det blir omöjligt att använda dem för postverksamhet. Det postföretag som tar emot uppgiften kan inte bestämma att uppgifterna endast ska lämnas ut t.ex. via en sådan programvara som bara det själv använder. Vad gäller adressregistret motsvarar villkoret om kostnadsorienterade priser och villkoren om öppenhet för insyn och om icke-diskriminerande definitionen i postlagen.
Med kostnadsorienterad prissättning avses enligt motiveringen till 26 § i postlagen ett pris som är rimligt med hänsyn till kostnaderna och verksamhetens effektivitet. I de kostnadsorienterade priserna ska man dessutom beakta att kapitalvinsten ska vara rimlig. Kommunikationsverket har inte utvärderat Posti Ab:s prissättning av adressregistret i praktiken, och bedömningen av de kostnadsorienterade priserna har i allmänhet visat sig vara utmanande.
Posti Ab:s prissättning av registertjänsten till postföretag baserar sig på en engångskostnad för ibruktagandet och på ett månadspris per adressat som räknas ut på basis av driftskostnaderna för adressregistret och som baserar sig på det totala antalet adressater för samtliga postföretag som använder registertjänsten. Månadspriset räknas ut på basis av antalet adressater vid den första leveransen i kalendermånaden. Principerna för prissättningen av en tjänst och för produktvillkoren är offentliga och publiceras på Posti Ab:s webbsidor. Posti Ab har också delgett Kommunikationsverket uppgifter om prislistorna för tjänsterna och prisförklaringar.
Med stöd av 38 § 3 mom. i postlagen erbjuder Posti Ab sina avtalskunder olika tjänster för korrigering av adressregistret, som t.ex. informationstjänsten, uppdateringstjänsten, underhållstjänsten och registret för konditionstest-tjänsten. Posti Ab tillhandahåller tjänster för både stora och små avtalskunder, och både kontinuerlig uppdatering och engångsuppdatering. Dessutom tillhandahåller Posti Ab en tjänst för enskilda förfrågningar om adresser, vars prissättning baserar sig på antalet sökta och funna adresser.
Enligt 38 § i postlagen har alla postföretag som beviljats koncession rätt att för bedrivande av postverksamhet och för förmedling av andra försändelser än de som ingår i postverksamheten förvalta ett adressregister över adressater. I lagens 38 § 4 mom. föreskrivs det om tillgången till uppgifterna i adressregistret. I paragrafen föreskrivs det att ett postföretag som förvaltar ett adressregister och ett företag som avtalat med detta om att förvalta adressregistret är skyldigt att till ett annat postföretag på begäran lämna ut adressatens namn- och adressuppgifter som de fått av adressater eller myndigheter samt uppgifter om uppdrag som gäller ändringar i utdelningen, om det andra postföretaget behöver dem för bedrivandet av postverksamheten. I regeringsproposition RP 216/2010 konstateras det att skyldigheten att lämna ut uppgifter till postföretag således även gäller företag som sköter ett postföretags adressregister. Ett företag som är teknisk förvaltare av ett adressregister kan dock inte lämna ut uppgifter i sitt eget namn, utan det är alltid postföretaget som lämnar ut uppgifterna.
Skyldigheten att lämna ut uppgifter gäller i praktiken de uppgifter som motsvarar definitionen av en postadress enligt normen JHS 106. Den definitionen innefattar ett namn. Postadressen definieras likadant även i Världspostföreningens standard S42. Skyldigheten att lämna ut uppgifter gäller således inte sådana uppgifter som finns i adressregistret med stöd av annan lagstiftning, som t.ex. telefonnummer som samlats in på basis av adressaternas samtycke.
På begäran är postföretaget även skyldigt att lämna ut alla nya ändringar som görs i de nämnda uppgifterna. Detta ska ske på begäran, vilket avser att det sker på en enskild begäran eller t.ex. genom en överenskommelse om en regelbunden uppdatering av uppgifter. Att uppgifterna ska lämnas ut alltid när uppgifterna uppdateras betyder att utlämnandet av uppgifterna inte får fördröjas i onödan och att uppgifterna ska lämnas ut så som därom har överenskommits. Tidsintervallet för utlämnandet kan bestämmas genom en överenskommelse mellan den registeransvarige och postföretaget.
Alla postföretag som beviljats koncession för bedrivande av postverksamhet före övergången till den anmälningspliktiga postverksamheten våren 2016 och som efter det har gjort en anmälan till Kommunikationsverket om inledande av verksamhet har enligt postlagen rätt att förvalta ett adressregister för sin postverksamhet. De centrala aktörerna är Posti Ab, som bedriver postverksamhet, och Befolkningsregistercentralen, som tillhandahåller informationstjänster och certifieringstjänster via befolkningsdatasystemet. De olika registren skiljer sig från varandra både i fråga om uppgifterna och i fråga om användningsändamålet.
Vid hanteringen av adressregistren bör man skilja på två definitioner. För det första bör man precisera definitionen av en persons tillgänglighet, som avser namn och fysiska och elektroniska adresser. Enligt den definitionen finns det i Finland utöver Posti Ab:s och Befolkningsregistercentralens system även andra informationssystem och tjänsteleverantörer som tillhandahåller uppgifter om personers adresser (t.ex. de som tillhandahåller telefonböcker och telefonnummertjänster). För det andra måste man definiera den tillgänglighet till adressuppgifter som avser postnummer, gator och hus, vid vilken man ska beakta att kommunerna upprätthåller adressuppgifter för sitt eget område.
I syfte att trygga kvaliteten på postutdelningen förvaltar Posti Ab ett adressregistersystem som omfattar alla adresser till företag, sammanslutningar och fysiska personer, med undantag för adresser till Åland. Posti Ab lovar dock inte att täcka företags och sammanslutningars adresser perfekt. Befolkningsregistercentralens befolkningsdatasystem är däremot ett allmänt riksomfattande basregister som innehåller de uppgifter om personer, fastigheter, byggnader och lägenheter samt administrativa och andra områdesuppdelningar som det föreskrivs om i lagen om befolkningsdatasystemet och Befolkningsregistercentralens certifikattjänster (661/2009). Posti Ab:s adressregister och Befolkningsregistercentralens befolkningsdatasystem skiljer sig från varandra också i och med att fysiska personer inte är skyldiga att anmäla adressändringar till Posti Ab, medan dessa anmälningar måste göras till Befolkningsdataregistret.
I de rapporter av kommunikationsministeriet som publicerades 2012 och 2013 gör adressregisterarbetsgruppen en detaljerad bedömning av hur postnummersystemet och adressregistret kunde utnyttjas på ett mer öppet sätt och hur detta kunde främjas. Arbetsgruppen föreslog bl.a. att postlagen ska innehålla en skyldighet att offentliggöra postnummeruppgifterna så att de är tillgängliga såsom en enda fil och kan laddas ner t.ex. i användarens egen apparat. Via Posti Ab:s webbsidor har det från ingången av 2013 varit möjligt att avgiftsfritt ladda upp en postnummerfil och en fil med adresser samt uppgifter om postnummerändringar från föregående månad. Dessutom föreslog arbetsgruppen att utvecklingen av och tillgängligheten till adressuppgifterna ska främjas så att det är lätt att utnyttja uppgifterna för utvecklandet av nya tjänster och funktioner. Enligt arbetsgruppen förutsätter detta bl.a. att tillgängligheten till adressuppgifterna gällande sammanslutningar förbättras och att lägenhetsspecifika adressuppgifter får överlämnas förutom till postföretagen även till andra företag som bedriver adress-baserad utdelningsverksamhet.
Sedan 2007 har Posti Ab i samband med adressanmälningarna även samlat in andra kontaktuppgifter, t.ex. telefonnummer, e-postadresser, arbetsplatsadresser och parallella adresser (t.ex. adresser till fritidsbostäder). Posti Ab:s adressregister innehåller också kunduppgifter om de adressater som har gett en fullmakt gällande postutdelningen, som t.ex. tjänsten för avbrott i utdelningen eller vidarebefordran av post för viss tid.
I Posti Ab:s adressregister samlas årligen en betydande mängd uppdaterad information, eftersom det i genomsnitt är cirka en miljon fysiska personer och cirka 20 000 företag som flyttar per år. Utöver dessa ändringar antecknas i informationssystemet även andra ändringar som påverkar kundernas kontaktuppgifter, t.ex. kommunsammanslagningar, namnändringar eller dödsfall. Uppgifterna om dödsfall och namnändringarna fås i regel från befolkningsdatasystemet. I samarbete med Befolkningsdatacentralen och magistraterna samlar Posti Ab in uppgifter för flyttanmälningar, adressändringar och fullmakter gällande postutdelningen i enlighet med lagen om hemkommun. Från Posti Ab:s postnummersystem utlämnas avgiftsfritt sådana basuppgifter om adresser som inte innehåller uppgifter om adressaten eller lägenhetsspecifika uppgifter.
I befolkningsdatasystemet består en persons adress av hans eller hennes adress till bo-stadsbyggnaden, lägenhetsnumret och postnumret för byggnadens plats. I befolk-ningsdatasystemet kan en person även ha andra adresser än adressen till den stadigvarande bostaden, t.ex. adress, postnummer och e-postadress till en tillfällig boningsort. När en person flyttar från ett ställe till ett annat samlar Befolkningsregistercentralen in adressändringarna i fråga om boningsorten tillsammans med Posti Ab genom ett gemensamt informationsinsamlingssystem genom vilket informationen om den nya boningsorten förmedlas till bägge instansers system genom en enda anmälan, om personen så önskar. Samtidigt kan personen anmäla till Posti Ab om han eller hon vill ha sin post levererad till någon annan adress än den officiella adressen till boningsorten. Samma uppgift kan på vissa villkor även antecknas i befolkningsdatasystemet som s.k. postadress. Samarbetet mellan Posti Ab och Befolkningsregistercentralen har fungerat bra i flera år.
Tjänsten för adressändring och avbrott i utdelningen
För närvarande finns det ingen gällande reglering om anordnandet av tjänsten för adressändring och avbrott i utdelningen. Enligt 54 § i postlagen ska postföretaget med hjälp av sitt adressregister och allmänt tillgängliga offentliga register sträva efter att utreda adressatens rätta adress, om adressuppgiften för en brevförsändelse eller ett postpaket är bristfällig eller felaktig. Om adressaten har gjort en adressändring eller ingått ett avtal om vidarebefordran som är i kraft, ska brevförsändelser eller postpaket delas ut till den nya adressen, om inte postföretaget kommit överens om något annat med avsändaren. I fråga om brevförsändelser eller postpaket som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna kan det dock inte avtalas annat om adresser med avsändaren.
Principen om ”alla tjänster över en disk” kan i praktiken genomföras genom postföretags kommersiella avtal, och genomförandet av tjänsten kräver ingen lagstiftning. Att utfärda flera bestämmelser är således inte ändamålsenligt, och detta överensstämmer inte heller med det mål om att avveckla normer som ingår i regeringsprogrammet.
Utdelningen till fastighetsboxar
Enligt 43 § i postlagen ska de brevförsändelser som ska delas ut till bostadslägenheter i höghus bäras ut till de enskilda bostädernas brevinkast. Enligt 48 § i lagen får dessutom Kommunikationsverket meddela närmare föreskrifter om placering av anordningar och mindre konstruktioner som behövs för mottagning och utdelning av brevförsändelser.
I detaljmotiveringen till 43 § i regeringsproposition 216/2010 konstateras det att adressaten mot en rimlig avgift kan ingå avtal med postföretaget om arrangemang som avviker från bestämmelserna i den paragrafen.
Enligt 6 § i Kommunikationsverkets föreskrift om placering av postlådor (61/2011) kan man i höghus även placera fastighetsboxar i entréhallen eller på något annat motsvarande ställe inne i byggnaden med fastighetsägarens samtycke, om placeringen inte äventyrar brandsäkerheten. Enligt paragrafmotiveringarna i motiveringspromemorian om föreskriften ska utdelning till någon annan postlåda än till de enskilda bostädernas brevinkast ske endast i undantagsfall i höghus med bostadslägenheter. Dessa undantagsfall definieras dock inte noggrannare i motiveringen. Enligt motiveringen kan försändelserna t.ex. till ett höghus med affärslägenheter delas ut till en fastighetsbox i stället för ett brevinkast.
I lagen om bostadsaktiebolag (1599/2009) föreskrivs det om bostadsaktiebolags verksamhet. Enligt lagens 1 kap. 5 § ska bostadsaktiebolaget på det sätt som föreskrivs i denna lag och i bolagsordningen svara för förvaltningen av de fastigheter och byggnader som det besitter. Aktieägarna utövar sin beslutanderätt på bolagsstämman, som bestämmer hur aktieägarnas egendom ska skötas och hur boendeförhållandena ska utvecklas. Enligt lagens 3 kap. 1 § är aktieägarna skyldiga att betala bolagsvederlag för att täcka bolagets utgifter. Enligt 2 § i detta kapitel kan man med bolagsvederlaget täcka utgifter bl.a. för förvärv och bebyggande av en fastighet, användning och underhåll av fastigheten och byggnaderna, gemensam anskaffning av en nyttighet som har samband med användningen, grundlig förbättring och tillbyggnad av fastigheten och byggnaderna och för förvärv av ett tilläggsområde. I bolagsordningen ska det föreskrivas om grunden för bolagsvederlaget.
Enligt 6 kap. 30 § i lagen om bostadsaktiebolag fattar bolagsstämman beslut om underhåll som är vittsyftande eller som väsentligt inverkar på boendet eller boendekostnaderna. Enligt 7 kap. 2 § i lagen ska styrelsen sköta förvaltningen av bolaget och svara för att förvaltningen av fastigheten och byggnaderna samt övrig verksamhet är ändamålsenligt organiserad. Styrelsen behöver bolagsstämmans beslut för åtgärder som är osedvanliga eller vittsyftande, har en väsentlig inverkan på användningen av en aktielägenhet som är i en aktieägares besittning, eller har en väsentlig inverkan på en aktieägares skyldighet att betala bolagsvederlag eller på andra kostnader för användningen av en aktielägenhet som en aktieägare besitter. Av ovannämnda skäl kan bolagets styrelse inom budgetramarna bestämma om installation av fastighetsboxar, och behöver inte nödvändigtvis ett särskilt tillstånd av bolagsstämman för detta.
Det finns många olika slag av fastighetsboxar. På basis av erfarenheterna av utdelningen till fastighetsboxar finns det skäl att bedöma behovet av reglering i fråga om fastighetsboxarnas egenskaper, som t.ex. låsmöjligheten.
Tillträdet till postnätet
Enligt definitionen i artikel 2.2. i postdirektivet avses med postnät den organisation och de medel av alla slag som den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster använder särskilt för att samla in postförsändelser som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster från inlämningsställen inom hela territoriet, befordra och behandla dessa försändelser från postnätets inlämningsställe till utdelningscentralen samt dela ut dem till de adresser som anges på försändelserna.
Enligt artikel 11 i postdirektivet ska Europaparlamentet och rådet på förslag av kom-missionen godkänna sådana harmoniseringsåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att användarna och tillhandahållarna av posttjänster har tillgång till postnätet på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande. För närvarande hör det till medlemsstaternas befogenheter att besluta hur tillgången till nätet ska genomföras, emedan det i artikel 11 a i postdirektivet konstateras att "denna bestämmelse ska inte påverka medlemsstaternas rätt att besluta om åtgärder för att garantera tillträde till postnätet på villkor som är öppna för insyn, proportionerliga och icke-diskriminerande". Postdirektivet förutsätter således inte någon egentlig reglering om tillträdet till postnätet. Direktivet ger medlemsstaterna möjligheten att bestämma hur regleringen om tillgången till nätet ska genomföras, förutsatt att de villkor som anges i direktivet uppfylls.
Artikel 11 a i postdirektivet förpliktar dock medlemsstaterna att säkerställa en öppen och icke-diskriminerande tillgång till delar av postens infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten. Enligt artikeln är sådana delar av infrastrukturen eller sådana tjänster bl.a. postnummersystem, adressdatabaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressändringar, eftersändningsservice och returservice i fråga om försändelser som inte tagits emot. Ordalydelsen i direktivet ger således inte en heltäckande förteckning över delarna av infrastrukturen, utan endast exempel. Enligt ingressen i direktivets ändringsdirektiv bör det krävas att alla medlemsstater bedömer om vissa delar av postens infrastruktur eller vissa av de tjänster som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster i allmänhet tillhandahåller bör göras tillgängliga för andra operatorer som tillhandahåller liknande tjänster för att främja effektiv konkurrens och/eller skydda alla användare genom att säkerställa posttjänsternas allmänna kvalitet.
Enligt artikel 7, som ändrades i direktivet 2008, får medlemsstaterna inte bevilja eller behålla exklusiva eller särskilda rättigheter för införande och tillhandahållande av posttjänster. Med de exklusiva rättigheter som avses i artikeln hänvisar man till upprätthållande av monopol eller till sådana reserverade tjänster som postdirektivet tidigare möjliggjorde. Direktivet innehåller ingen definition av de särskilda rättigheterna, men innehållet i postdirektivets förbud mot beviljande av exklusiva och särskilda rättigheter motsvarar i praktiken det förbud som ingår i kommissionens direktiv om kokurrensen på marknaden för elektroniska kommunikationsnät och digitala tjänster. Enligt detta direktiv avses med särskilda rättigheter sådana rättigheter som medlemsstaten beviljar till en begränsad mängd företag inom ett visst geografiskt område och med stöd av sådana lagar, förordningar och administrativa föreskrifter med vilka företag på andra villkor än opartiska, proportionella och icke-diskriminerande villkor be-viljas sådana förmåner gällande föreskrifter och lagstiftning som väsentligt inverkar på andra företags förmåga att erbjuda motsvarande tjänster eller bedriva likadan verksamhet inom samma geografiska område och på samma villkor. I enlighet med artikel 7 i direktivet ska den nationella lagstiftaren således säkerställa att inte heller lagstiftningen innehåller sådana begränsningar som i praktiken hindrar eller försvårar konkurrensen på marknaden.
Trots att marknaden öppnats till fullo inom hela EU har konkurrensen på brevmarknaden utvecklats långsamt i de flesta medlemsstaterna, och tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster har bevarat sin ställning såsom ledande aktörer på marknaden. Konkurrensen på brevmarknaden gäller i huvudsak den utdelning som sker från ändpunkt till ändpunkt ("end-to-end-competition") och som utförs av aktörer som har skapat sitt eget utdelningsnät för utdelning direkt till mottagarna. I några medlemsstater inom unionen har det uppstått en sådan konkurrens gällande tillträdet till postnätet ("access competition") där andra aktörer överlåter breven till en tillhandahållare av den samhällsomfattande tjänsten som efter en sortering utför den slutliga utdelningen.
I många medlemsstater har de nationella konkurrensmyndigheterna ingripit i sådan verksamhet som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har bedrivit i strid med konkurrensprincipen i form av missbruk av dominerade ställning på marknaden. Dessa fall har innefattat sådana rabatter till företagskunder som strider mot konkurrensprincipen samt marginalpress och underprissättning. Dessa förfaranden leder till att konkurrensen på marknaden för posttjänster begränsas eller förhindras helt och hållet. Även vissa regleringsförfaranden där den omfattning som tillåts i direktivet överskrids har ansetts kunna försvåra möjligheterna att komma in på marknaden samt främjandet av konkurrensen.
Hur konkurrensen kan ökas och konkurrensvillkoren förbättras på postmarknaden har undersökts i många olika nationella och internationella utredningar under de senaste åren. Av de faktorer som ökar konkurrensen inom branschen betonade man i utredningarna särskilt vikten av att underlätta tillträdet till postnätet för det företag som dominerar marknaden. Under beredningen av postlagen 2011 ansåg man i Finland att andra postföretag endast behöver få tillträde till vissa delar av utdelningsnätets infrastruktur, nämligen postnummersystemet, adressregistret och de anordningar och konstruktioner som används vid utdelning.
Bestämmelser om de anordningar och konstruktioner som används vid utdelningen finns i 39 § i postlagen. Enligt lagen är ett postföretag skyldigt att ordna tillträde för ett annat postföretag till postboxar som är i dess besittning eller till någon annan sådan konstruktion där adressatens adressplats finns. Ett postföretag får ordna tillträdet på valfritt sätt, men detta får inte utgöra ett hinder för ett annat postföretags verksamhet.
En reglering av tillträdet till nätet lönar sig om kostnaderna för verksamheten är omfattande, eftersom kostnaderna begränsar möjligheten att komma in i branschen och således förhindrar konkurrens. Stora investeringar som görs i det inledande skedet innebär en betydande begränsning av möjligheten att komma in i branschen särskilt i de fall då kapitalet inte kan säljas vidare när verksamheten upphör. De anordningar och fordon som behövs vid postutdelning för insamling, sortering, bearbetning och transport av post kan medföra betydande kostnader. En stor del av kostnaderna för postutdelningen består dock av sådana kostnader som förändras, som t.ex. kostnaderna för arbetskraft.
Tillträdet till nätet skulle t.ex. kunna genomföras så att man tillåter företag att distribuera breven till en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster som sedan sköter utdelningen till adressaten, vilket innebär att man utnyttjar det utdelningsnät som tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten har. Även insamlings- och sorteringsfunktionen skulle kunna utnyttjas av de andra företagen, beroende på hur det eventuella tillträdet till nätet genomförs.
När det gäller tillträdet till nätet i fråga om sorteringsmaskineriet eller utdelningen till adressaten har man inte mycket erfarenhet i de övriga EU-länderna. I t.ex. Storbritannien möjliggjordes tillträdet till nätet dock i början av 2000 talet. Postnätet för tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten, dvs. Royal Mail, började då användas närmast vid utdelningen till adressaterna. Till stor del på grund av en misslyckad prissättning av tillträdet till nätet, ledde detta till betydande ekonomiska svårigheter för tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten samt till negativa incitament inom branschen. Tillträdet till nätet såg inte ut att öka konkurrensen, särskilt inte end-to-end-konkurrensen.
Synskadades försändelser
Vid Världspostföreningens kongress i Doha 2012 utvidgades tillämpningsområdet för artikel 7 i Världspostkonventionen som gäller blindskriftsförsändelser så att möjligheten att sända blindskriftsförsändelser till synskadade även gäller sådana organisationer som representerar synskadade. Enligt artikel 7 ska dessutom alla de försändelser innehållande korrespondens och litteratur som skickas av synskadade och organisationer för synskadade samt hjälpmedel som är avsedda för synskadade delas ut avgiftsfritt. Den avgiftsfria posten innefattar utöver material innehållande blindskrift även bl.a. ljudböcker avsedda för synskadade samt sådana anordningar och material för synskadade som är avsedda att hjälpa dem att klara av de problem som beror på synskadan. Avgiftsfriheten gäller enligt artikel 13.2 a) alla de produkter som väger mindre än sju kilogram som kan anses vara blindskriftsförsändelser. Som en försändelse som innehåller blindskrift betraktas allt sådant material som producerats med blindskrift, som t.ex. böcker, kartor, tidningar med blindskrift eller personlig korrespondens med blindskrift.
I postlagens 40 a § föreskrivs det om synskadades försändelser. Enligt paragrafen ska ett postföretag som ålagts en skyldighet enligt 9 § 2 mom. 1 punkten att verka som en i Världspostkonventionen avsedd utsedd operator erbjuda synskadade rättigheten att skicka försändelser som innehåller punktskrift och som väger mindre än sju kilogram avgiftsfritt, med undantag för flygtilläggsavgiften. Den synskadade ska på begäran av ett postföretag som avses i 1 mom. visa upp ett bevis om sin funktionsnedsättning.
Postlagens bestämmelse om synskadades försändelser är inte lika omfattande som artikeln om blindskriftsförsändelser i Världspostkonventionen. Därför godkände Finland ett förbehåll i artikeln om bindskriftsförsändelser i konventionen för att Finland ska kunna ordna saken på ett sätt som avviker från konventionen. Att bestämmelsen endast ska gälla produkter innehållande punktskrift kan motiveras därför att antalet ljudböcker som är elektroniskt tillgängliga ökar och sändning per post inte längre är det enda sättet att få tillgång till en ljudbok. I framtiden kommer detta till och med att vara det vanligare sättet att lyssna på ljudböcker, vilket således minskar postsändningen av dem.
Utlåningen av ljudböcker avgiftsfritt i Celia-biblioteket antingen i elektronisk form eller på CD främjar synskadades möjligheter att med utnyttjande av det ljudbaserade kommunikationssättet ta emot och få information på det sätt som avses i konventionen om synskadade personers rättigheter. Genom det stöd som avses i lagen om handikappförmåner kan den synskadade t.ex. skaffa sig de hjälpmedel som är avsedda för synskadade. Därför är det rimligt att bestämmelserna om hjälpmedlen inte ingår i postlagen.
Celia - biblioteket för synskadade är ett statligt specialbibliotek vars lagstadgade uppgift är att ge synskadade möjligheter till informationsanskaffning, studier, litteratur- och konstutövning samt rekreation. För att fullgöra uppgiften erbjuder Celia produktion och utlåning av skönlitteratur, facklitteratur och läroböcker inom alla utbildningsnivåer (lag om biblioteket för synskadade 638/1996 och förordning om biblioteket för synskadade 639/1996). För att vara tillgänglig för de synskadade producerar Celia böckerna i ljudform, med punktskrift eller i elektronisk form. I vårt land finns inget annat bibliotek som motsvarar Celia.
Hittills har Celia i huvudsak skickat ljudböckerna till kunderna via post och på sådana cd-skivor som inte behöver returneras. Kunderna förbinder sig att förstöra bokskivorna efter att lånetiden löpt ut. Beslutet om detta förfarande samt om ersättningarna för immaterialrätter har fattats i överenskommelse med Sanasto rf.
Synskadades förbund rf har med hjälp av understöd från RAY lånat ut specialutrustning avsedd för ljudböcker till synskadade och till de av Celias kunder som har nedsatt läsförmåga och inte kan använda s.k. mainstream-utrustning med pekskärm. Dessa apparater som kallas Daisy har ingen skärm, utan responsen ges verbalt. Formen på tangenterna gör att de är lätta att hitta med hjälp av känselsinnet och användningen är tillgänglig för alla (DAISY = Digital Accessible Information System). Antalet kunder som har lånat Daisy-apparater uppgår för närvarande till cirka 17 000, varav 13 325 personer har en nedsatt läsförmåga på grund av synen. Antalet synskadade med en invaliditetsgrad på över 50 procent som har lånat en apparat uppgår till 6790 personer. Celias sammanlagda antal kunder var 25 664 vid utgången av 2015. Celia har upphört med att registrera orsaken till den nedsatta läsförmågan, och därför kan Celia inte ge information om antalet synskadade kunder.
Enligt Celias strategi ska antalet kunder öka med 4 000 - 5000 kunder per år. Största delen av de nya kunderna består av andra än synskadade. Celia har inlett ett samarbete med de allmänna biblioteken som innebär att en del av kunderna redan har överförts till närbiblioteken som kunder. Från ingången av 2017 får alla nya kunder tjänsterna via sitt eget närbibliotek, och före utgången av 2018 ska nästan alla av Celias privatkunder ha överförts till närbiblioteken som kunder. Boklånen övergår till webben, där böckerna kan laddas ner eller lyssnas på direkt med hjälp av apparater med pekskärm eller datorer. Användningen av de nätkompatibla Daisy-apparaterna kommer inte att beviljas understöd åtminstone under de närmaste åren. Antalet boklån uppgick till 931 000 st. år 2015, varav 27 procent var lån via webben och resten cd-lån. På grund av anslagen kommer antalet cd-böcker att minska till 450 000, dvs. med nästan hälften, och största delen av cd-böckerna överföras till de samlingar som finns i de närbibliotek som deltar i samarbetet (nu cirka 300 bibliotek). Försändelserna av cd-skivor via post upphör och de cd-skivor som är utlånade ska returneras till närbiblioteken.
De främsta orsakerna till reformen är minskningarna av anslagen, kundunderlagets kraftiga ökning samt bibliotekens digitalisering. Av Celias kunder kommer en del av de synskadade att dra nytta av webbtjänsterna, men de som på grund av sin ålder eller någon annan orsak inte kan använda de mainstream-apparater som har pekskärm kommer att missgynnas utan de cd-skivor eller andra fysiska lagringsverktyg för ljudböcker som tidigare har skickats med posten. Modellen påminner om systemet i Sverige, men en avgörande skillnad är att där skickas cd-böckerna med posten. Celia erbjuder ingen lösning för att på ett tillförlitligt och jämlikt sätt trygga tillgången till ljudböcker för de synskadade som inte använder webben.
Enligt de senaste uppgifterna från det synskaderegister som förvaltas av Institutet för hälsa och välfärd är antalet synskadade i Finland uppskattningsvis 50 000 - 60 000 personer. Enligt synskaderegistret och antagandet att det finns högst 60 000 synskadade i Finland, är det till och med nästan 50 000 av dem som på basis av registrets åldersfördelning är äldre personer (65 år fyllda) och mindre än 10 000 som är i arbetsför ålder. Antalet personer under 18 år är 1 000 - 1500. Enligt registret har drygt 80 - 85 procent av de nya anmälningar som inkommit till registret under de senaste åren gällt personer som har fyllt 65 år, medan 12 - 14 procent har gällt personer i arbetsför ålder och 2 - 8 procent barn och ungdomar.
Enligt Synskadades centralförbunds bedömning kommer antalet synskadade och personer med en svår synnedsättning som behöver posttjänster på grund av ljudböckerna att uppgå till cirka 7 000 - 8 000 under de närmaste åren. Bedömningen baserar sig bl.a. på förbundets antal postade ljudtidskrifter och på att ljudböckerna är populärare och viktigare än tidskrifterna.
1.2
Internationell utveckling och lagstiftningen i utlandet och EU
Postdirektivet
Inom Europeiska unionen regleras postverksamheten genom Europaparlamentets och Rådets direktiv 97/67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (97/67Eg, sådant direktivet lyder ändrat genom direktiven 2002/39/EU och 2008/6/EU, nedan postdirektivet). Direktiv 2008/6/EG, genom vilket posttjänsterna ändrades senast, har i Finland genomförts nationellt genom den postlag som reglerar postverksamheten (415/2011).
Syftet med postdirektivet och de direktiv genom vilka det ändrats har varit att stegvis harmonisera Europeiska unionens inre marknad för posttjänster. Utöver utvecklandet av den inre marknaden har syftet med direktivet särskilt varit att säkerställa en samhällsomfattande postservice som uppfyller vissa kvalitetskrav och som är tillgänglig till ett skäligt pris för alla användare i alla medlemsstater. Genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG som antogs i februari 2008, nedan även tredje postdirektivet, tog man i bruk den rättsliga grunden för genomförandet av posttjänsterna på den inre marknaden då man vidtog den sista lagstiftningsåtgärden inom processen för det stegvisa öppnandet av marknaden. Enligt direktivet skulle marknaden öppnas till fullo i 16 medlemsstater före den 31 december 2010, och för de resterande 11 medlemsstaternas del senast den 31 december 2012. Genom det tredje postdirektivet fastställde man dessutom uppgifterna och befogenheterna för de nationella lagstiftande myndigheterna, ändrade det sätt på vilket de samhällsomfattande tjänsterna får tillhan-dahållas och finansieras samt ställde ett krav på tillträdet till vissa delar av postnätets infrastruktur.
Enligt en berättelse som kommissionen lämnade till Europaparlamentet och rådet 2015 gällande tillämpningen av postdirektivet har posttjänsterna fortfarande en viktig ställning inom hela Europeiska unionen trots att deras betydelse förändras då utvecklingen av ny teknik gör att den traditionella posten ersätts av elektronisk kommunikation och volymerna inom webbhandeln ökar snabbare. Möjligheten att skicka brev och paket som för ett exakt pris levereras inom en viss tid till alla delar inom Europeiska unionen är fortfarande en central faktor med tanke på den sociala, ekonomiska och regionala likabehandlingen samt utvecklingen av unionens inre marknad. I berättelsen konstateras det dock att den dominerande trenden i medlemsstaterna inom unionen är att de försändelsetyper som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster minskar. I och med den kontinuerliga ökningen av webbhandeln blir särskilt de rimligt prissatta och tillförlitliga pakettjänsterna allt viktigare i framtiden för att kunna förverkliga de möjligheter som den digitala inre marknaden erbjuder.
Såsom rättsakt är postdirektivet i huvudsak totalharmoniserande, dvs. i den nationella lagstiftningen får inte åläggas skyldigheter som går längre än direktivet. Direktivet indikerar delvis endast den miniminivå som måste genomföras i den nationella lagstiftningen och ger således medlemsstaterna möjligheten också till mer långtgående reglering.
De samhällsomfattande tjänsterna
I artikel 1 i direktivet fastställs gemensamma regler bl.a. om de villkor som styr till-handahållande av posttjänster samt om tillhandahållande av samhällsomfattande tjänster. Enligt artikel 3.1 i postdirektivet ska medlemsstaterna säkerställa att användarna har tillgång till samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare.
I ingressen i direktiv 2008/6/EG om ändring av postdirektivet konstateras det bl.a. att ökad konkurrens och valfrihet innebär att medlemsstaterna bör tillerkännas ytterligare flexibilitet att fastställa det effektivaste och lämpligaste sättet att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. Samtidigt bör principerna om objektivitet, öppenhet, icke-diskriminering, proportionalitet och minsta möjliga snedvridning av marknaden följas för att säkerställa det fria utbudet av posttjänster på den inre marknaden.
Direktivet innehåller minimikrav för de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna, och med beaktande av dem har medlemsstaterna behörighet att bestämma det innehåll i den samhällsomfattande tjänsten som lämpar sig för den nationella situationen i staten i fråga. Enligt artikel 3.4 i direktivet ska den samhällsomfattande tjänsten innefatta insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst två kg, insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst tio kg och tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. Medlemsstaterna har en möjlighet att höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna med avseende på postpaket till högst 20 kg och får föreskriva särskilda ordningar för överlämnande av postpaket vid dörren. Medlemsstaterna ska dock se till att postpaket som tas emot från andra medlemsstater och som väger högst 20 kg överlämnas inom deras territorium.
Artikel 3.3 i direktivet gäller insamlings- och utdelningsfrekvensen för post, enligt vilken medlemsstaterna ska säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten tillhandahålls varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som bedöms vara undantagsvis förekommande. Den samhällsomfattande tjänsten inbegriper en insamling och ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive hemvist. I undantagsfall kan den nationella tillsynsmyndigheten enligt artikeln bestämma att utdelningen på vissa villkor får ske vid lämpliga anläggningar.
Direktivet innehåller ingen definition av de situationer eller geografiska förhållanden som ska anses vara undantagsfall, utan definierandet av dessa hör till den nationella lagstiftarens behörighet. Således kan det genom den nationella lagstiftningen bestämmas vilka situationer och geografiska förhållanden som ska bedömas vara undantagsfall enligt direktivet, så att man kan göra undantag från utdelningen på minst fem dagar. Enligt artikel 3.3 i postdirektivet ska dock den nationella tillsynsmyndigheten meddela kommissionen och alla nationella tillsynsmyndigheter om varje undantag som beviljas enligt denna punkt.
I många medlemsstater inom EU, inklusive Finland, har det utfärdats bestämmelser om undantag från insamlings- och utdelningsfrekvensen, särskilt utdelningen. Enligt en utredning som gjordes av europeiska regleringsmyndigheternas grupp för posttjänster (ERGP) år 2014 är de vanligaste orsakerna till att tillämpa en avvikande utdelningsfrekvens bergig eller svårtillgänglig terräng, glesbygder, skärgården, utdelningskostnaderna, traditioner, extrema väderförhållanden, regelbunden brist på kollektiv trafik, svag infrastruktur (t.ex. vägar) och tillfälliga variationer i invånarantalet.
Enligt ingressen i ändringsdirektiv 2008/6/EG garanterar de samhällsomfattande tjänsterna i princip en insamling och en utdelning vid varje fysisk eller juridisk persons bostad eller lokaler varje vardag, även i avlägsna områden eller områden med låg befolkningstäthet. Europeiska kommissionen har konstaterat att de undantag som är tillåtna på basis av direktivet ska basera sig på tydliga och objektiva kriterier. Dessutom ska innehållet i och konsekvenserna av undantagen utvärderas regelbundet.
Den insamling och utdelning på fem dagar som anges i direktivet är endast ett minimikrav från vilket medlemsstaterna kan avvika nationellt och även bestämma att insamlingen och utdelningen ska ske mera frekvent. Enligt den berättelse som kommissionen har lämnat till parlamentet och rådet angående tillämpningen av postdirektivet minskar dock antalet medlemsstater där kravet om utdelningsfrekvensen överskrids och där posten delas ut sex dagar i veckan.
I artikel 3.2 i direktivet föreskrivs det om medlemsstaternas skyldighet att vidta åtgärder för att säkerställa att expeditions- och insamlingsställena ligger så tätt att användarnas behov beaktas. Enligt ingressen i ändringsdirektiv 2008/6/EG ska medlemsstaterna se till att det upprättas tillräckligt många insamlingsställen så att man tar hänsyn till användarnas behov i landsbygdsområden och glest befolkade områden. Medlemsstaterna bör också säkerställa ett tillräckligt antal insamlingsställen i dessa områden så att skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten uppfylls.
I artikel 12 i postdirektivet föreskrivs det om medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna är rimliga, grundar sig på kostnaderna samt är klara och tydliga och icke-diskriminerande. För tillämpningen och implementerandet av dessa principer är medlemsstaterna behöriga att utfärda nationell lagstiftning. Samtliga medlemsstater tillämpar någon form av priskontroll och i de flesta medlemsstater ingår principerna i postdirektivets artikel 12 även i den nationella postlagstiftningen.
Postdirektivet innehåller inga bestämmelser om huruvida de posttjänster som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan tillhandahållas till användarna även i elektronisk form, som ersätter hela eller en del av den utdelning som sker fysiskt. I artikel 2.6 i direktivet definieras postförsändelsen uttryckligen som en försändelse i den slutliga utformning som den överlämnas till en adressat av den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Förutom brevförsändelser kan försändelser till exempel vara böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket. En brevförsändelse definieras enligt direktivet som en skriftlig underrättelse på vilket fysiskt medium som helst, vilken ska befordras till och överlämnas på den adress som avsändaren angivit på själva försändelsen eller dess omslag. Därmed är definitionerna av postförsändelser och brevförsändelser rätt bundna till försändelsens fysiska egenskaper, vilket innebär att den skyldighet att tillhandahålla samhällsomfat-tande tjänster som definieras i direktivet uttryckligen gäller fysisk leverans av brevför-sändelser.
På en allmän nivå är det enligt direktivet dock godtagbart att ersätta de traditionella kommunikationsmedlen med elektroniska kommunikationsmedel, och i direktivet beaktas möjligheten att tillhandahålla olika digitala posttjänster. Enligt artikel 5 i direktivet ska varje medlemsstat vidta åtgärder för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna uppfyller de krav som anges i artikeln. Enligt den sista punkten i artikeln ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att den samhällsomfattande tjänsten ska utvecklas som svar på den tekniska, ekonomiska och sociala omgivningen samt på användarnas behov. I ingressen i ändringsdirektiv 2008/6/EG konstateras det också att tillhandahållarna av posttjänster, inklusive de utsedda tillhandahållarna av samhälls-omfattande tjänster, uppmuntras att förbättra effektiviteten för att bemöta de nya konkurrensutmaningar (digitaliseringen och den elektroniska kommunikationen) som avviker från de traditionella posttjänsterna.
Tjänster och produkter som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna
I direktivet anges minimikrav för de tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna. Med beaktande av dessa minimikrav är medlemsstaterna behöriga att bestämma det innehåll i den samhällsomfattande tjänsten som är lämpligt för den nationella situationen i staten i fråga. Enligt artikel 3.4 i direktivet ska den samhällsomfattande tjänsten åtminstone omfatta insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser som väger högst två kg och insamling, sortering, transport och utdelning av postpaket som väger högst tio kg samt tjänster för rekommenderade och assurerade försändelser. Medlemsstaterna får höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna med avseende på postpaket till högst 20 kg och får föreskriva särskilda ordningar för överlämnande av postpaket vid dörren. Medlemsstaterna ska dock se till att postpaket som tas emot från andra medlemsstater och som väger högst 20 kg överlämnas inom deras territorium.
Kvalitetskrav för de samhällsomfattande tjänsterna
Artikel 3.3 i direktivet gäller insamlings- och utdelningsfrekvensen för post, enligt vilken medlemsstaterna ska säkerställa att den samhällsomfattande tjänsten tillhandahålls varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan utom under omständigheter eller geografiska förhållandende som bedöms vara undantagsvis förekommande. Den samhällsomfattande tjänsten inbegriper en insamling och ett överlämnande vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive hemvist. I undantagsfall kan den nationella tillsynsmyndigheten enligt artikeln bestämma att utdelningen på vissa villkor får ske till lämpliga anläggningar. Med anläggningar kan avses t.ex. fastighetsboxar i höghus.
Prissättningen av de samhällsomfattande tjänsterna
I artikel 12 i postdirektivet föreskrivs det om medlemsstaternas skyldighet att säkerställa att avgifterna för var och en av de tjänster som ingår i tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna är rimliga, grundar sig på kostnaderna samt är klara och tydliga och icke-diskriminerande. För tillämpningen och implementerandet av dessa principer är medlemsstaterna behöriga att utfärda nationell lagstiftning. Syftet med de rimliga priserna är att garantera att alla har tillgång till basservice för post. I vissa medlemsstater har ett enkelt pristak ansetts vara tillräckligt för att garantera att priserna är rimliga, medan andra medlemsstater testar prisernas rimlighet t.ex. genom att utnyttja myndigheternas förhandsprövning. Syftet med den kostnadsorienterade prissättningen är utöver att garantera rimliga priser även att hindra aktörerna inom de samhällsomfattande tjänsterna att prissätta sina produkter så att priserna underskrider de kostnader som föranleds av produktionen, vilket kan begränsa konkurrensen och på lång sikt leda till ökade kostnader.
Finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna
Enligt direktivet om posttjänster kan medlemsstaten finansiera de samhällsomfattande posttjänsterna på de sätt som anges i artikel 7 i direktivet eller på något annat sätt enligt något annat fördrag. En möjlighet är att skaffa de tjänster som hör till den samhällsomfattande posttjänsten genom att använda de förfaranden som tillämpas på offentliga upphandlingar. När det gäller metoderna enligt de två andra direktiven, krävs det i direktivet att uppfyllandet av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster inte orsakar en orimlig ekonomisk belastning för den som tillhandahåller den samhällsomfattande tjänsten. I detta fall kan tillhandahållaren kompenseras för de s.k. nettokostnaderna för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster antingen med offentliga medel eller genom att upprätta ett system för fördelning av nettokostnaderna. I det senare fallet kan medlemsstaterna inrätta en kompensationsfond som kan finansieras med avgifter som tas ut hos tillhandahållaren och/eller av användarna av tjänsterna. Då eventuell kompensation betalas till tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster bör man bl.a. beakta Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd.
Postutdelning och digitala posttjänster
Postdirektivet innehåller inga bestämmelser om huruvida de posttjänster som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan tillhandahållas för användarna även i elektronisk form så att hela eller en del av den utdelning som sker fysiskt ersätts. I artikel 2.6 i direktivet definieras postförsändelsen uttryckligen som en försändelse i den slutliga utformning som den överlämnas till en adressat av den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Förutom brevförsändelser kan försändelser till exempel vara böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket. En brevförsändelse definieras enligt direktivet som en skriftlig underrättelse på vilket fysiskt medium som helst, vilken ska befordras till och överlämnas på den adress som avsändaren angivit på själva försändelsen eller dess omslag. Därmed är definitionerna av postförsändelser och brevförsändelser rätt bundna till försändelsens fysiska egenskaper, vilket innebär att den skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som definieras i direktivet uttryckligen gäller fysisk leverans av brevförsändelser.
På en allmän nivå är det enligt direktivet dock godtagbart att ersätta traditionella kommunikationsmedel med elektroniska kommunikationsmedel, och i direktivet beaktas möjligheten att tillhandahålla olika digitala posttjänster. Enligt artikel 5 i direktivet ska varje medlemsstat vidta åtgärder för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna uppfyller de krav som anges i artikeln. Enligt den sista punkten i artikeln ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att den samhällsomfattande tjänsten ska utvecklas som svar på den tekniska, ekonomiska och sociala omgivningen samt på användarnas behov. I det tredje postdirektivet konstateras det också att tillhandahållarna av posttjänster, inklusive de utsedda tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster, uppmuntras att förbättra effektiviteten för att bemöta de nya konkurrensutmaningar (digitaliseringen och den elektroniska kommunikationen) som avviker från de traditionella posttjänsterna.
Tillträdet till postnätet
Enligt definitionen i artikel 2.2. i postdirektivet avses med postnät den organisation och de medel av alla slag som den eller de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster använder särskilt för att 1) från inlämningsställen inom hela territoriet samla in de postförsändelser som omfattas av skyldigheterna för tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster, 2) befordra och behandla dessa försändelser från postnätets inlämningsställe till utdelningscentralen och 3) dela ut till de adresser som anges på försändelserna.
Enligt artikel 11 i postdirektivet ska Europaparlamentet och rådet på förslag av kom-missionen godkänna sådana harmoniseringsåtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att användarna och tillhandahållarna av posttjänster har tillträde till postnätet på villkor som är öppna för insyn och icke-diskriminerande. För närvarande hör det till medlemsstaternas befogenheter att besluta hur tillträdet till nätet ska genomföras, emedan det i artikel 11 a i postdirektivet konstateras att "denna bestämmelse ska inte påverka medlemsstaternas rätt att besluta om åtgärder för att garantera tillträde till postnätet på villkor som är öppna för insyn, proportionerliga och icke-diskriminerande". Postdirektivet förutsätter således inte någon egentlig reglering om tillträdet till postnätet. Direktivet ger medlemsstaterna möjligheten att bestämma hur regleringen om tillträdet till nätet ska genomföras, förutsatt att de villkor som anges i direktivet uppfylls.
Artikel 11 a i postdirektivet förpliktar dock medlemsstaterna att säkerställa en öppen och icke-diskriminerande tillgång till delar av postens infrastruktur eller tjänster som tillhandahålls inom ramen för den samhällsomfattande tjänsten. Enligt artikeln är sådana delar av infrastrukturen eller sådana tjänster bl.a. postnummersystem, adressdatabaser, postboxar, brevlådor, uppgifter om adressändringar, eftersändningsservice och returservice i fråga om försändelser som inte tagits emot. Ordalydelsen i direktivet ger således inte en heltäckande förteckning över delarna av infrastrukturen, utan endast exempel. Enligt ändringsdirektiv 2008/6/EG bör det krävas att alla medlemsstater bedömer om vissa delar av postens infrastruktur eller vissa av de tjänster som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster i allmänhet tillhandahåller bör göras tillgängliga för andra operatorer som tillhandahåller liknande tjänster för att främja effektiv konkurrens och/eller skydda alla användare genom att säkerställa posttjänsternas allmänna kvalitet.
Enligt artikel 7, som ändrades i direktivet 2008, får medlemsstaterna inte bevilja eller behålla exklusiva eller särskilda rättigheter för införande och tillhandahållande av posttjänster. Med de exklusiva rättigheter som avses i artikeln hänvisar man till upprätthållande av monopol eller till sådana reserverade tjänster som postdirektivet tidigare möjliggjorde. Direktivet innehåller ingen definition av de särskilda rättigheterna, men innehållet i postdirektivets förbud mot beviljande av exklusiva och särskilda rättigheter motsvarar i praktiken det förbud som ingår i kommissionens direktiv om kokurrensen på marknaden för elektroniska kommunikationsnät och digitala tjänster. Enligt detta direktiv avses med särskilda rättigheter sådana rättigheter som medlemsstaten beviljar till en begränsad mängd företag inom ett visst geografiskt område och med stöd av sådana lagar, förordningar och administrativa föreskrifter med vilka företag på andra villkor än opartiska, proportionella och icke-diskriminerande villkor be-viljas sådana förmåner gällande föreskrifter och lagstiftning som väsentligt inverkar på andra företags förmåga att erbjuda motsvarande tjänster eller bedriva likadan verksamhet inom samma geografiska område på samma villkor. I enlighet med artikel 7 i direktivet ska den nationella lagstiftaren således säkerställa att inte heller lagstiftningen innehåller sådana begränsningar som i praktiken hindrar eller försvårar konkurrensen på marknaden.
Vad gäller kommissionens berättelse till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet om posttjänster kan man konstatera att konkurrensen på brevmarknaden har utvecklats långsamt i de flesta medlemsstaterna trots att marknaden har öppnats till fullo och tillhandahållarna av samhällsomfattande tjänster fortsättningsvis är de dominerande aktörerna på marknaden. Konkurrensen på brevmarknaden gäller i huvudsak den utdelning som sker från ändpunkt till ändpunkt ("end-to-end-competition") och som utförs av aktörer som har skapat sitt eget utdelningsnät för utdelning direkt till adressaterna. I några medlemsstater inom unionen, t.ex. i Slovenien, Storbritannien och Tyskland, har det uppstått en sådan konkurrens gällande tillträdet till postnätet ("access competition") där andra aktörer överlåter breven till en tillhandahållare av den samhällsomfattande tjänsten som efter en försortering delar ut den till adressaten.
I många medlemsstater har de nationella konkurrensmyndigheterna ingripit i sådan verksamhet som tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster har bedrivit i strid med konkurrensprincipen genom att den inneburit missbruk av dominerande ställning på marknaden. Dessa fall har innefattat sådana rabatter till företagskunder som strider mot konkurrensprincipen samt marginalpress och underprissättning. Dessa förfaranden begränsar konkurrensen på marknaden för posttjänster eller gör att den förhindras helt och hållet. Även vissa regleringsförfaranden där den omfattning som tillåts i direktivet överskrids har ansetts kunna försvåra möjligheterna att komma in på marknaden samt främjandet av konkurrensen.
Sverige
Marknadsläget
I Sverige öppnades postmarknaden för konkurrens redan 1993 då statens postinrättning bolagiserades och blev Posten Ab. För närvarande finns det cirka 30 koncessionsinnehavare i Sverige, varav de flesta är aktiva aktörer på marknaden för posttjänster. Antalet aktörer har inte förändrats mycket under de senaste åren.
Ett exempel på internationalisering inom postverksamheten är att Sveriges Post Ab och Danmarks Post Danmark A/S sammanslogs till Posten Norden AB år 2009 (nu PostNord AB). PostNord AB ägs av svenska staten (60 procent) och danska staten (40 procent). När det gäller brevposten har Sveriges post börjat använda namnet Post Nord, medan Danmarks bolag fortfarande använder namnet Post Danmark.
Posten AB är den största aktören på Sveriges postmarknad. År 2014 innehade den en marknadsandel på cirka 85 procent av Sveriges marknad för brevpost. Posten AB:s största konkurrent är Bring Citymail, vars marknadsandel var 14,4 procent år 2014. Under åren 2013-2014 sjönk Posten AB:s marknadsandel med 1,1 procent samtidigt som Bring Citymail lyckades med att öka sin andel med 1,2 procentenheter.
Förändringarna på Sveriges marknad för brevpost har utvecklats i samma riktning som i övriga Europa. År 2015 skickades det över 2,4 miljarder brev i Sverige, vilket är cirka fyra procent mindre än 2014. Volymerna av brevpost, som avser utdelning av adresserade försändelser som väger mindre än två kg, har minskat med cirka 25 procent under ett årtionde. Samtidigt sjönk dock marknadens totala omsättning endast med lite mindre än elva procent.
Konkurrensen på Sveriges paketmarknad har fungerat bra redan en längre tid särskilt vad gäller företagspaketen. Tillväxten inom webbhandeln har spelat en stor roll i utvecklingen av paketmarknaden. År 2014 skaffade Bring, Post Nords norska konkurrent, produkten Smartpak och fick samtidigt 600 nya verksamhetsenheter avsedda särskilt för privata kunders mottagning av paket. Trots att konkurrensen ökat har Post-Nords pakettjänster fortfarande en viktig ställning särskilt i landsbygden och glesbygden.
Lagstiftning och myndigheter
I Sverige regleras postverksamheten genom postlagen från 2010 (2010:1045) och genom postförordningen som utfärdades med stöd av den (2010:1049) och som innehåller närmare bestämmelser om postverksamheten. I postlagen från 2010 har man beaktat ändringarna i det tredje postdirektivet (2008/6/EG).
Post- och telestyrelsen, nedan PTS, är den myndighet som utövar tillsyn över post-verksamheten. Den beviljar också de koncessioner som krävs i postlagen för att få bedriva postverksamhet. PTS har till uppgift att övervaka att Post Nord och de andra koncessionsinnehavarna följer postlagen och uppfyller de villkor som anges i koncessionerna.
Även i Sverige har man inlett åtgärder med anledning av den förändrade verksamhetsmiljön, och därför utsåg Sveriges näringsdepartement i augusti 2015 en utredare för att bedöma behoven att ändra postlagen. Syftet är att se över den gällande postlagen mot bakgrund av det digitala samhället och de förändringar som detta medför samt bedöma om lagen kan bemöta de krav som ställs på den både i nuläget och i framtiden.
Den samhällsomfattande tjänsten
Enligt postförordningen får PTS ålägga en eller flera koncessionsinnehavare en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, antingen för hela eller för en del av basservicen för post. De samhällsomfattande tjänsterna definieras i 1 kap. 2 § i postlagen en posttjänst som ska finnas i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser för befordran kan avlämna sådana försändelser.
I Sverige innefattar den samhällsomfattande tjänsten utdelning fem dagar i veckan av adresserade brev som väger högst två kg och adresserade paket som väger högst 20 kg, inklusive registrators- och försäkringstjänster som gäller de nämnda postförsändelserna.
Enligt 3 kap. 1 § i postlagen ska den samhällsomfattande posttjänsten uppfylla kraven att det varje arbetsdag och minst fem dagar i veckan ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser, utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag.
Antalet undantagshushåll som inte omfattades av utdelningen omfattande fem dagar var i Sverige cirka 900 vid utgången av 2014. År 2013 fanns det cirka 100 sådana hushåll. Enligt PostNord är orsaken till att antalet hushåll som inte omfattats av utdelningen på fem dagar har sjunkit för det första att invånarantalet sjunkit i de områden som har den lägsta befolkningstätheten. För det andra anser man att antalet sjunkit på grund av att vissa postkontor ändrat utdelningsrutterna och allt fler hushåll i och med detta har kunnat garanteras utdelning fem dagar i veckan, även om avståndet till postlådan kan ha varit längre än tidigare. Avståndet mellan bostaden och postlådan kan i praktiken således leda till att det kan bli svårt att ta emot posten fem dagar i veckan. I PTS:s anvisning definieras det dock inte hur långt det längsta avståndet mellan hemmet och postlådan får vara. Hushållen kan således frivilligt avtala med PostNord om att posten ska delas ut mera sällan så att den kan delas ut närmare hemmet än vad som är möjligt vid en utdelning omfattande fem dagar.
Enligt den kvalitetsstandard som anges i postförordningen ska minst 85 procent av 1 klass breven vara levererade dagen efter försändelsen och minst 97 procent senast inom tre arbetsdagar. Enligt de uppgifter som rapporterades 2014 har drygt 93 procent av brevposten kunnat levereras senast under arbetsdagen efter försändelsen.
PTS övervakar att prissättningen av den samhällsomfattande tjänsten i enlighet med 3 kap. 2 § i postlagen är öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad och att den främjar ett effektivt tillhandahållande av tjänster. Tjänsten innefattar förutom behandling av de klagomål som framförts av PostNords konkurrenter och kunder även en årlig granskning av de kostnadsbedömningar som PostNord gör och som utgör grunden för bolagets prissättning.
Enligt 3 kap. 3 § i postlagen får statsrådet utfärda särskilda bestämmelser om att priserna på vissa tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna inte får överskrida en bestämd nivå. Postförordningens 9 § innehåller ett pristak för 1:a-klassbrev. En operator som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster får enligt bestämmelsen per kalenderår inte höja priser för enstaka inrikes 1 klass brev som väger högst 500 gram, mer än förändringen i konsumentprisindex mellan juli närmast föregående år och juli året dessförinnan.
Tillgången till den samhällsomfattande posttjänsten ska enligt 3 kap. 4 § i postlagen tillförsäkras genom upphandling, om det är nödvändigt med hänsyn till kostnaderna för att tillhandahålla tjänsten. Om PostNord i egenskap av aktör inom samhällsomfattande tjänster inte skulle tillhandahålla de posttjänster som hör till de samhällsomfattande tjänsterna, skulle man således i första hand använda offentlig upphandling som finansieringsform.
Postutdelning och digitala posttjänster
Enligt de definitioner som finns i postlagen avser ett brev en adresserad postförsändelse som är innesluten i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Även andra postförsändelser definieras i lagen så att de är bundna till en fysisk försändelse.
I Sverige används den digitala postlådan Min Myndighetspost, i vilken medborgare och företag kan ta emot sådan post från myndigheter och kommuner som har sänts i elektronisk form. Utöver det har dessutom Bring´s Digimail, och Kivra som i dag är den största aktören på marknaden för elektroniska postlådor, rätt att hantera post som har levererats av den offentliga förvaltningen.
Tillträdet till postnätet och förutsättningarna för konkurrens
PTS beviljar den sökande tillstånd, om man kan anta att denna kommer att bedriva verksamheten så att den tillgodoser kraven i postlagen. Enligt 2 kap. 6 § i postlagen ska postverksamheten bedrivas så att den tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. I övrigt innehåller lagstiftningen inga särskilda krav i fråga om ansökan om tillstånd.
Trots att det inte funnits hinder för konkurrensen har man i fråga om tillträdet till marknaden märkt att det finns ekonomiska hinder som beror på att det fortfarande är PostNord som i huvudsak dominerar marknaden. Ett hinder som är centralt och som i praktiken är en betydande orsak till att inte få tillträde till marknaden har att göra med att aktören måste upprätta ett eget adressregister, eftersom PostNords eller de andra postoperatorernas adressregister inte är offentligt tillgängliga. Detta skapar särskilda problem på andra ställen än i stadsområdena, eftersom det ibland inte finns någon direkt koppling mellan adresserna och postlådornas egentliga placering. Det bolag som upprätthåller ett register för adressändring, dvs. Svensk Adressändring AB, samarbetar dock med Skatteverket, som förvaltar över befolkningsdata, och med PostNord och andra postaktörer. Bolaget ägs av PostNord och Bring tillsammans. De postföretag som har ett giltigt tillstånd för att bedriva postverksamhet kan ingå ett avtal med Svensk Adressändring AB om att få tillgång till adressändringsuppgifter.
Uppgifter om enskilda postnummer kan hämtas på PostNords webbsidor via en sökmotor. Via PostNords webbsidor är det också möjligt att köpa en postnummerkarta över de geografiska postnummerområdena. Adressuppgifter kan köpas också t.ex. via webbtjänsten Postnummerservice, antingen som ett engångsköp eller som en månatlig beställning.
Enligt ERGP:s rapport om tillträdet till postnätet som publicerades 2014 har det uppstått end-to-end-konkurrens i Sverige, vilket innebär att små operatorer som kommit in på marknaden har upprättat egna utdelningsnät. Den konkurrens där den ledande postaktörens nät utnyttjas omfattar fortfarande under fem procent av Sveriges volymer.
Danmark
Marknadsläget
Som i de övriga nordiska länderna har det också på Danmarks postmarknad skett en strukturell förändring som lett till att volymerna av försändelser och utdelning av adresserade brev och tidningar har minskat redan under flera år. I jämförelse med Finland, Sverige och Norge har dock förändringen varit särskilt stor i Danmark, och t.ex. under åren 2008-2015 minskade den totala volymen av brevförsändelser i Danmark med så mycket som 40 procent. Under första kvartalet 2014 minskade antalet brevförsändelser så markant att Danmarks trafikminister inledde en utredning om medborgarnas användning och behov av posttjänster. Syftet var att utreda hurdana posttjänster medborgarna använder och hur ofta och för vilka ändamål de används samt hurdana behov medborgarna har gällande posttjänsterna. Enligt rapporten som publicerades i slutet av 2014 har både privatpersoners och företags sätt att kommunicera förändrats i och med digitaliseringen. I resultaten av utredningen betonas det dock att det i framtiden kommer att finnas ett ökat behov att förbättra den kapacitet som gäller pakettjänsterna och de postförsändelser som inte kan levereras via internet.
Danmarks postmarknad öppnades för konkurrens till fullo år 2011. Post Danmark, som är den ledande aktören, har trots den befriade marknaden inte fått någon större konkurrens, utan har fortfarande haft en klar ställning som den största aktören på Danmarks postmarknad. Post Danmark är också ansvarig för tillhandahållandet av de nationella samhällsomfattande tjänsterna. Dess största konkurrenter inom postutdelningen är Bladkompagniet och FK Distribution. På paketmarknaden är konkurrensen större, eftersom särskilt de stora internationella aktörerna såsom DHL, GLS och UPS tävlar med Post Danmark om de växande volymerna av paketförsändelser. Post Danmark har strävat efter tillväxt också genom tillträde till nya verksamhetsområden som t.ex. tjänster för transport av livsmedelsköp. År 2014 ingick Post Danmark ett avtal med Irma, ett danskt dagligvaruhandelsbolag vars webbbutik Irma.dk möjliggör livsmedelsköp via webben.
Lagstiftning och myndigheter
I Danmark regleras posttjänsterna genom postlagen från 2010 (postloven). Syftet med den postlagen är att främja verkställandet av fri konkurrens på marknaden för posttjänster och att trygga genomförandet av den samhällsomfattande posttjänsten så att medborgarna kan erbjudas högklassiga och förmånliga posttjänster där användarnas behov har beaktats.
I februari 2014 godkände Danmarks parlament de ändringar av postlagen som föreslagits. Lagändringarna var följden av den nya granskning av tillståndsvillkoren för Post Danmark och godkännandet av ändringarna i villkoren som utfördes på grund av utvecklingen på postmarknaden. Med den granskning som gällde tillstånden särskilt för den samhällsomfattande tjänsten syftade man till att trygga effektiva posttjänster till rimliga priser även om volymerna av postförändelserna har minskat märkbart.
Enligt postlagen är det Transport- og Bygningsministeriet som är behörigt att utfärda närmare bestämmelser om postverksamheten. Ministeriet ansvarar också för beviljandet av tillstånden, för åläggandet av skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten samt för bestämmandet av noggrannare villkor för tillstånden till aktörerna inom de samhällsomfattande tjänsterna. Tillsynsmyndigheten inom postverksamheten och postmarknaden är Trafik- og Byggestyrelsen, som lyder under Trans-port- og Bygningsministeriet. Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har till uppgift att t.ex. bedöma huruvida prissättningen av de samhällsomfattande tjänsterna baserar sig på kostnaderna.
Den samhällsomfattande tjänsten
Enligt postlagen utser Transport- og Bygningsministeriet ett företag som ska vara skyldigt att tillhandahålla de samhällsomfattande posttjänsterna i Danmark. Tillståndsvillkoren och villkoren för tillhandahållandet av tjänsterna i fråga om det företag som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna ska vara offentliga.
Den som innehar skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska för sändande och mottagande av brev tillhandahålla användare av posttjänster ett riksomfattande offentligt nät av postlådor och verksamhetsenheter för post. I jämförelse med de övriga nordiska länderna är denna skyldighet att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten rätt heltäckande och innefattar följande produkter: adresserade brev på högst två kg, adresserade dags-, vecko- och månadstidningar och motsvarande enhetliga tryckalster på högst två kg, adresserade paket på högst 20 kg med eller utan utdelning till adressaten, rekommenderade försändelser och värdefulla försändelser, förflyttning och utdelning i hemlandet av internationella försändelser samt avgiftsfri utdelning av paket med kommunikationsmaterial på högst sju kg avsedda för synskadade.
Enligt postlagen ska Transport- og Bygningsministeriet fastställa de enskilda tillståndens kvalitetskrav för de samhällsomfattande tjänsterna, som t.ex. utdelningsdagarna och nätet av verksamhetsenheterna för post. Enligt tillståndsvillkoren för Post Danmark är det skyldigt att utföra minst en daglig utdelning alla dagar i veckan (måndag-lördag), dvs. sex dagar i veckan, när det gäller de produkter som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten.
I fråga om postutdelningen föreskrivs det i 15 § i postlagen om ett undantag som gäller tillståndsvillkoren för Post Danmark. Undantaget gäller sådana permanenta hushåll som finns på vissa öar. Enligt tillståndsvillkoren ska Post Danmark dela ut posten till de öar som har den minsta bebyggelsen till en samlingspunkt som finns på fastlandet, t.ex. i en färjehamn, från vilken invånarna själva måste hämta sin post. Detta arrangemang tillämpas på de öar som endast har 1-10 permanenta hushåll och av vilka det finns cirka 7-8 i hela Danmark. På grund av detta undantagsarrangemang får invånarna ersättning i pengar av tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster. År 2013 uppgick ersättningsbeloppet till 3 410 danska kronor per hushåll.
De öar som har 11-1000 permanenta hushåll får posten levererad ändra fram till ön, förutsatt att ön i fråga har en allmän båt- eller färjeförbindelse. Dessa öar har också möjlighet att ingå avtal om specialarrangemang t.ex. så att en eller flera invånare på ön eller någon annan person transporterar posten från fastlandet till ön. Till de över 1000 öar där hushållen kan nås med en allmän båtförbindelse delas posten ut enligt samma villkor som gäller för landet i övrigt.
I Danmark var regeringen (Venstre-partiet), det socialdemokratiska partiet, Danmarks folkparti, den liberala alliansen, den radikala vänstern, det socialistiska folkpartiet och det konservativa folkpartiet eniga om att skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten bör ses över för att främja utvecklingen på postmarknaden och trygga den samhällsomfattande tjänsten i hela landet under åren 2017-2019. Utvecklingen på marknaden och det kraftigt minskade antalet fysiska brev har haft betydande konsekvenser för Post Danmarks ekonomi. Företagets resultat av dess primära verk-samhet har således visat en förslust på sammanlagt 750 000 000 kronor under åren 2012-2015.
Parterna har diskuterat anpassningen av den samhällsomfattande tjänsten och kommit fram till följande ändringar av den samhällsomfattande tjänsten under åren 2017-2019:
Post Danmark ska fortfarande vara tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster, men dess skyldighet att dela ut brev på natten (A-brev) upphävs. Däremot strävar Post Danmark efter att kunna tillhandahålla den tjänst utanför den samhällsomfattande tjänsten som innefattar att dela ut de expressbrev som delas ut på natten och som ska lämnas in till en postcentral, ett företags inlämningsställe eller en verksamhetsenhet för post. Efter reformen blir de s.k. B-breven vanliga brev, som enligt kravet på tjänsterna ska delas ut senast inom fem vardagar (för närvarande fyra dagar). På detta följer att de brevförsändelser som kommer från utlandet kommer att hanteras lika som inrikes standardbrev och delas ut senast inom fem dagar från det att brevet mottagits av Post Danmark. I fråga om försändelser som anländer från andra EU-länder tar Post Danmark inom den samhällsomfattande tjänsten i bruk en ny EU-ilförsändelse som avsändaren kan välja i stället för standardbrevet om han eller hon så önskar. På detta sätt uppfyller Post Danmark kvalitetskraven i Världspostkonventionen och EU:s post-direktiv. På grund av den långsammare transporten har utdelningsfrekvensen i praktiken kunnat minskas avsevärt, till endast två dagar i veckan.
Postutdelning och digitala posttjänster
En orsak till Danmarks rätt stora volymer av postförsändelser har ansetts vara digitaliseringen av brevförsändelserna och särskilt den ökade användningen av e-Books-tjänsten som tillhandahåller elektroniska posttjänster. Tjänsten e-Books är ett företag som Post Danmark och Nets A/S grundade tillsammans år 2001 och som erbjuder en digital postlåda för både företag och privatpersoner. För närvarande är det över 4 miljoner medborgare och 287 000 företag som använder den. Det är avgiftsfritt att använda tjänsten för mottagande av post, och via tjänsten kan man i realtid t.ex. lagra och ta emot post via dator, tablett eller smarttelefon.
Danmark är det första landet i Europa som har stiftat lagstiftning om kommunikationen mellan den offentliga förvaltningen och medborgarna och samtidigt bestämt att mottagandet av elektronisk post i regel ska vara obligatoriskt. År 2012 trädde lagen om offentlig digital post i kraft i Danmark (Lov om Offentlig Digital Post), och enligt den ska alla över 15 åriga personer med ett danskt personnummer som bor i Danmark vara registrerade i den offentliga förvaltningens Digital Post-system från och med ingången av 2014. Lagen ger också myndigheter rätt att i framtiden sända den offentliga förvaltningens post via ett elektroniskt postsystem i stället för via pappersbrev. I lagen föreskrivs också att den digitala posten har samma juridiska ställning som de brev som sänts som traditionell papperspost. I framtiden väntas Digital Post-tjänsten och de digitala postlådorna bli allt populärare.
Danmarks postlag innehåller dock inga bestämmelser om den digitala utdelningen. Även om användningen av den elektroniska postlådan blivit vanligare och naturligt nog inverkat på volymerna av den post som hör till den samhällsomfattande tjänsten, känner man inte till att det skulle ha gjorts några ändringar i fråga om utdelningsfrekvenseni fråga om den post som omfattas av skyldigheten att tillhandahålla den samhällsomfattande tjänsten, t.ex. genom att ersätta den fysiska utdelningen med elektronisk utdelning.
Tillträdet till postnätet och förutsättningarna för konkurrens
Enligt lagen om posttjänster förutsätter bedrivandet av postverksamhet i Danmark ett tillstånd. I 3 § i lagen om posttjänster föreskrivs det om villkoren för beviljande av tillstånd. Villkoren gäller bl.a. det ekonomiska läget, eftersom ett av villkoren för att få tillstånd t.ex. är det ekonomiska läge som krävs för att bedriva affärsverksamhet samt kravet om att företaget inte får ha sådana skulder för ett värde över 50 000 danska kronor som förfallit till betalning. Ekonomiska krav och andra krav som varit för stränga har eventuellt ansetts strida mot postdirektivet och hindra innovativa lösningar som kunde erbjudas när nya aktörer får tillträde till marknaden.
I postlagen föreskrivs det att den som har skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster ska mot en avgift, på ett öppet och icke-diskriminerande sätt och baserat på kostnaderna ge andra tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster tillträde till uppgifterna om aktörens geografiska verksamhetsområde i den adressdatabas som den förvaltar och upprätthåller.
Enligt postlagen ska tillhandahållaren av samhällsomfattande tjänster upprätthålla ett offentligt postnummersystem. Om den som är skyldig att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster vill göra ändringar i postnummersystemet ska planerna för detta godkännas av Transport- og Bygningsministeriet. För närvarande fås postnummeruppgifterna avgiftsfritt och kan skrivas ut via Post Danmarks webbsidor. Informationen kan tas ut antingen i nummerordning eller i alfabetisk ordning. På sidan kan man dessutom söka enskilda postnummer med utnyttjande av sökfunktionen.
Enligt ERGP:s rapport som publicerades 2014 finns det på Danmarks marknad för brevpost ingen sådan konkurrens som utnyttjar det postnät som förvaltas av aktören inom den samhällsomfattande tjänsten (access competition) och endast mindre än 1 procent s.k. end-to-end-konkurrens.
Norge
Marknadsläget
I Norge är den nationella postaktören Posten Norge AS, som är ett aktiebolag som ägs till hundra procent av norska staten. Posten Norge Group består av två olika bolag: Posten betjänar privata kunder på Norges postmarknad, medan Bring i huvudsak betjänar företagskunder i de nordiska länderna.
Utdelningen av adresserad brevpost har hittills skötts av Posten Norge. I och med ut-vecklingen på marknaden har antalen brevförsändelser minskat samtidigt som Posten Norge gått in för att mer än tidigare rikta sina funktioner till logistiken. År 2014 kom till och med 62 procent av bolagets omsättning från logistikfunktionerna. Enligt rapportens uppgifter om det tredje kvartalet av 2015 hade antalet försändelser av brevpost sjunkit med 5,5 procent under år 2015. Enligt bedömningen av Posten Norge ökar köpen via webben i Norge med 15-20 procent per år, och webbhandeln och pakettjänsterna hör de facto till bolagets prioriteringar.
Lagstiftning och myndigheter
Direktiv 2008/6/EG om ändringen av Europeiska unionens postdirektiv ska med stöd av EES-avtalet genomföras i Norge. Enligt den ursprungliga tidtabellen skulle medlemsstaterna slopa ensamrätterna inom postsektorn före utgången av 2010. År 2011 meddelade Norge att landet kommer att använda den reservationsrätt som landet har med stöd av EES-avtalet, och att Norge inte kommer att genomföra unionens tredje postdirektiv. År 2013 beslutade landets regering dock att återkalla sin anmälan om användningen av reservationsrätten och började bereda genomförandet av det tredje postdirektivet.
Den nya postlagen (Lov om posttjenester) godkändes sommaren 2015 och lagen trädde i kraft den 1 januari 2016. I och med den lagen genomförs EU:s tredje postdirektiv i sin helhet, och således är även Norges postlagstiftning i linje med de andra EU-medlemsstaternas, vilket innebär att postmarknaden öppnas till fullo för konkurrens. Den nya lagen ersatte lagen om posttjänster av 1996, som gav Posten Norge ensamrätt i fråga om utdelningen av brev som väger mindre än 50 gram. I och med den nya postlagen utfärdades det även en postförordning som trädde i kraft vid ingången av 2016 (Forskrift om post). Dessutom ska man göra ändringar i de tillståndsvillkor som gäller för Posten Norge.
Den myndighet som utövar tillsyn över postsektorn i Norge är kommunikationsverket Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Myndigheten har bl.a. till uppgift att övervaka de aktörer som tillhandahåller post- och telekommunikationstjänster. Dess uppgift är att se till att det finns högklassiga samhällsomfattande posttjänster till rimliga priser samt att tillståndsvillkoren särskilt i fråga om Posten Norge uppfylls.
Den samhällsomfattande tjänsten
Syftet med postlagen är att användare i olika delar av landet ska ha tillgång till heltäckande och innovativa posttjänster och att de har jämlika möjligheter att använda de samhällsomfattande posttjänsterna till förmånliga priser så att samhällets resurser kan utnyttjas på ett effektivt sätt. Lagens tillämpningsområde omfattar den avgiftsbelagda postverksamhet som innehåller de samhällsomfattande posttjänsterna, men lagen ska inte tillämpas på utdelningen av icke-adresserade försändelser.
Enligt den gällande postlagen omfattar skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster adresserade brev, tidningar och tidskrifter som väger högst två kg och paket som väger högst 20 kg, inklusive de registrators- och försäkringstjänster som gäller de nämnda försändelserna. När det gäller detta ändrade den nya postlagen inte innehållet i skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Enligt den nya postlagen får skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster åläggas en eller flera postaktörer, men valet av aktören för de samhällsomfattande tjänsterna bör ske öppet, objektivt och icke-diskriminerande.
Förutom i postlagen bestäms det om innehållet i de samhällsomfattande tjänsterna även i Posten Norges tillstånd som förnyades 2013. Enligt tillståndsvillkoren ska den samhällsomfattande tjänsten vara tillgänglig för alla medborgare via ett riksomfattande postnät.
Enligt den nya postlagen innehåller den samhällsomfattande tjänsten en insamling och en utdelning per dag under fem dagar i veckan. Förut har kravet varit att utdelningen ska ske sex dagar i veckan. Till postlagen fogades dock en bestämmelse enligt vilken myndigheten kan utfärda närmare bestämmelser om att utdelningen av tidningar kan ske sex dagar i veckan i sådana situationer där adressaten inte har någon annan möjlighet att ta emot posten. Posten Norge meddelade att de kommer att ändra utdelningen så att den från 2016 sker fem dagar i veckan, men tidningarna ska fortsättningsvis delas ut sex dagar i veckan.
I 8 § i den nya postlagen föreskrivs det om undantagen i fråga om den samhällsomfattande tjänsten. Enligt den paragrafen har den behöriga myndigheten möjligheten att utfärda närmare bestämmelser om de undantag som får tillämpas på kvalitetskraven för den samhällsomfattande tjänsten och som gäller avvikande situationer eller särskilda geografiska förhållanden. Möjligheten att tillämpa en avvikande utdelningsfrekvens preciseras i Posten Norges tillstånd enligt vilket det med särskilda geografiska förhållanden avses situationer där adressaten bor i ett sådant område där det är omöjligt eller orimligt dyrt att leverera post alla dagar i veckan. Glesbygden anses inte automatiskt betyda särskilda geografiska förhållanden enligt tillståndet. Det är endast i undantagsfall som det kan bestämmas att utdelningen ska ske mindre frekvent än tre gånger i veckan. Enligt tillståndsvillkoren ska Posten Norge årligen rapportera hur många hushåll som inte ska omfattas av den utdelning som sker sex dagar i veckan. Dessa hushåll var sammanlagt 931 st. år 2014.
Enligt Posten Norges tillståndsvillkor ska varje kommun ha minst ett permanent verk-samhetsställe som ska vara öppet alla dagar i veckan (måndag-lördag). Öppettiderna ska enligt tillståndet anpassas till de lokala behoven.
Med stöd av 10 § i den nya postlagen är aktören inom den samhällsomfattande tjänsten skyldig att tillhandahålla posttjänster på villkor som är öppna för insyn, objektiva och icke-diskriminerande. Enligt den paragrafen har den behöriga myndigheten rätt att för aktören inom de samhällsomfattande tjänsterna utfärda särskilda bestämmelser om skyldigheten att tillhandahålla posttjänster på villkor som är öppna för insyn, objektiva och icke-diskriminerande. Enligt den postförordning som trädde i kraft vid ingången av 2016 kan kommunikationsverket bestämma om prissättningen av de samhällsomfattande posttjänsterna t.ex. genom att fastställa ett pristak. Även i det nuvarande tillstånd som gäller Posten Norge ingår ett pristak.
Från och med 2002 har man i Norge använt en nettokostnadsberäkning för betalningen av ersättningarna till aktören inom de samhällsomfattande tjänsterna. Posten Norge gör enligt den ersättningsmekanismen en årlig kalkyl över kostnaderna för tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten, som granskas och godkänns av en utomstående revisor. Aktören inom de samhällsomfattande tjänsterna kompenseras för kostnaderna med statens medel. Enligt de senaste uppgifterna uppgick de kalkylerade kostnaderna för den samhällsomfattande tjänsten till cirka 3 procent av omsättningen.
Även enligt 9 § i den nya postlagen ska den behöriga myndigheten på begäran av aktören inom de samhällsomfattande tjänsterna kompensera operatorn inom de samhällsomfattande tjänsterna för nettokostnaderna, om organiserandet av den samhällsomfattande tjänsten orsakar aktören en orimligt stor ekonomisk belastning.
Postutdelning och digitala posttjänster
Eftersom den offentliga förvaltningen är en av de instanser som står för en stor del av brevförsändelserna, har ibruktagandet av digitala lösningar naturligt nog påverkat brevpostmängden. Digipost, den digitala postlåda som Post Norgen tillhandahåller, upprättades 2011 och har i dag över 500 000 användare i hela landet. År 2014 blev Digipost den offentliga förvaltningens elektroniska postförmedlare. I framtiden har den offentliga förvaltningen för avsikt att utvidga användningen av digital post ytterligare. Posten Norge har konstaterat att de är väl förberedda inför de förändringar som digitaliseringen medför.
I den nya postlag som trädde i kraft 2016 finns det dock inga separata bestämmelser om digital post eller postutdelning.
Tillträdet till postnätet och förutsättningarna för konkurrens
I den nya postlagen föreskrivs det om tillträdet till postnätet i lagens 4 kap. Bestämmelserna är nya och syftet med dem är bl.a. att främja konkurrensen på postmarknaden i enlighet med kraven i det tredje postdirektivet. Exempelvis i lagens 34 § föreskrivs det om vidarebefordran av postförsändelser. Enligt den paragrafen ska aktören tillhandahålla tjänster för att sända försändelser vidare till andra företag på villkor som är öppna för insyn, objektiva och icke-diskriminerande. Med tjänster för vidarebefordran avses att förmedla postförsändelserna till adressaten för en annan aktörs räkning.
Posten Norge förvaltar ett nationellt postnummersystem och gör årligen behövliga ändringar i det. Med hjälp av den sökfunktion som finns på Posten Norges och Brings webbsidor kan man söka enskilda postnummeruppgifter och regionala postnummer via en karttjänst. Postnummerdatabasen kan också laddas ner avgiftsfritt från webben.
I fråga om adressregister föreskrivs det i den nya postlagen att aktören inom samhälls-omfattande tjänster ska upprätta och förvalta ett sådant register. Aktören är skyldig att säkerställa att uppgifterna i adressregistret uppdateras. Adressändringsuppgifterna ska tillhandahållas andra registrerade postaktörer på villkor som är öppna för insyn, objektiva och icke-diskriminerande och till kostnadsorienterade priser.
Storbritannien
Marknadsläget
Storbritanniens ledande aktör på postmarknaden är Royal Mail, innehavaren av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster. Tidigare var bolaget helt statsägt, men 2011 i och med lagen om posttjänster (Postal Services Act 2011) blev bolaget privat, varvid största delen av dess aktier noterades på London börsen i oktober 2013. I samband med börsnoteringen förblev 30 procent av Royal Mails aktier i Storbritanniens regerings ägo, men den 11 juni 2015 såldes den resterande delen, dvs. 15 procent.
Storbritanniens postmarknad har varit öppen för konkurrens ända sedan 2006, men Royal Mail har inte haft många konkurrenter på marknaden för brevpost. Den viktigaste konkurrenten, den holländska postoperatorn Whistl som ägs av PostNL, har bedrivit verksamhet på Storbritanniens postmarknad sedan 2004. Bolaget ökade sin marknadsandel också på marknaden för brevpost då bolaget levererade post till kunder via sitt eget utdelningsnät (end-to-end-competition), tills det var tvunget att upphöra med sin utdelning av brevpost på sommaren 2015. Att bolaget trädde ut ur marknaden var en följd av att det inte fick den finansiering som krävdes för investeringarna. Bolaget fortsätter dock med andra funktioner i Storbritannien inom t.ex. pakettjänster och logistik. På Storbritanniens paketmarkand finns det många aktörer, och tillväxten inom webbhandeln har fört med sig ytterligare tillväxtpotential.
När det gäller volymerna av brevpost följer Storbritanniens marknadsläge utvecklingen i Europa, även om antalet försändelser sjunker en aning mindre än i vissa andra stater i Europa. Under åren 2014-2015 sjönk den totala brevpostmängden med 1,1 procent, men den minskade långsammare under de sista två åren än den gjorde under den föregående granskningsperiod då antalet brevförsändelser sjönk med 3,2 procent. Trots de minskade volymerna av brevpost har marknadens omsättning dock varit stabil och sjönk endast med 0,1 procent under åren 2014-2015. På paketmarknaden ökade däremot antalet försändelser med 7 procent under åren 2014-2015.
Lagstiftning och myndigheter
Postverksamheten regleras genom den lag om posttjänster som trädde i kraft 2011 (Postal Services Act 2011), genom vilken även EU:s tredje postdirektiv genomfördes. På postverksamheten tillämpas dessutom förordningen om posttjänster (The Postal Services Order), som innehåller bestämmelser som preciserar innehållet i den samhällsomfattande tjänsten. De villkor för skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som motsvarar tillståndsvillkoren samt de andra Ofcom-föreskrifter som gäller aktörer inom samhällsomfattande tjänster lämpar sig för den verksamhet som bedrivs av den som är skyldig att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (Designa-ted USP Conditions, nedan DUSP-villkor).
Den 1 oktober 2011 ersattes den behöriga myndigheten Postcom av Ofcom, som sedan dess har varit den myndighet som är ansvarig för posttjänsterna. Ofcoms grundläggande mål är att utföra dess uppdrag på det sätt som den anser är bäst för att trygga genomförandet av de samhällsomfattande tjänsterna för medborgarna, konsumenterna och användarna av posttjänster. Ofcom har till uppgift att övervaka iakttagandet av lagstiftningen och följa upp verksamheten och utvecklingen på postmarknaden särskilt med tanke på främjandet av konkurrensen och tillträdet till marknaden. Ofcom utvärderar regelbundet huruvida Royal Mails verksamhet är ekonomiskt lönsam och effektiv samt publicerar rapporter och utredningar om detta.
Den samhällsomfattande tjänsten
Enligt lagen om posttjänster avser posttjänster förmedlande av försändelser från ett ställe till ett annat och mottagande, insamling, sortering och utdelning av dessa försändelser samt sådana tjänster som hänför sig till eller som produceras i samband med ovan nämnda tjänster.
I Storbritannien omfattar den samhällsomfattande tjänsten försändelser av brev och paket som väger mindre än 20 kg. Dessutom omfattar den samhällsomfattande tjänsten sändning av rekommenderade och försäkrade brev samt försändelser avsedda för synskadade personer.
Storbritanniens bestämmelser om minimikraven i fråga om kvaliteten på de samhälls-omfattande tjänsterna finns i lagen om posttjänster. I enlighet med lagen om posttjänster bestämmer Ofcom om de tjänster och detaljerna i fråga om tjänsterna som ska ingå i de samhällsomfattande tjänsterna. Förordningen om posttjänster innehåller närmare definitioner av sådant som är av betydelse med tanke på tillämpningen av lagen.
Enligt lagen om posttjänster ska de samhällsomfattande posttjänsterna omfatta minst en utdelning varje dag från måndag till lördag och minst en paketutdelning varje dag från måndag till fredag. Vad gäller insamlingen är minimikravet en insamling av brev varje dag från måndag till lördag och en insamling av annan post varje dag från måndag till fredag. De officiella helgdagarna omfattas inte av skyldigheterna i fråga om utdelning och insamling.
Ofcom ger närmare riktlinjer för de undantag som kan tillämpas på utdelningsfrekvensen i fråga om de postförsändelser som omfattas av den samhällsomfattande tjänsten. Ofcom har fastställt olika kategorier för de situationer när det kan göras undantag från den skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster som avses i lagen. Som avvikande geografiska omständigheter betraktas t.ex. boningsorter som finns på sådana öar som har en begränsad färjeförbindelse eller boningsorter som kan nås endast med båt, dock inte med den allmänna kollektivtrafiken. En avvikande utdelningsfrekvens kan tillämpas också i sådana fall när resan till boningsorten blir för lång på grund av att man måste välja en längre väg eller en väg som är i dåligt skick. Även faktorer som gäller postutdelarnas hälsa och säkerhet kan vara orsaker för att göra undantag, särskilt när det gäller utdelningsplatsen. Ofcom har bestämt att Royal Mail årligen ska publicera en översikt på sin webbsida av vilka hushåll som omfattas av undantagen och om hushållens antal.
Storbritanniens postlagstiftning innehåller inga bestämmelser om minimikrav för antalet postkontor som ska höra till den samhällsomfattande tjänsten. I fråga om postlådor och andra inlämningsställen konstateras det i DUSP-villkoren gällande Royal Mail att antalet postlådor ska beräknas så att det uppfyller användarnas rimliga behov med beaktande av de kostnader som föranleds av tillhandahållandet och skötseln av insamlingsställena. År 2013 fäste Ofcom uppmärksamhet vid Royal Mails serviceutbud särskilt av postlådor, varvid bolaget på basis av resultatet av en utredning och de utlåtanden som lämnades in bestämde att ändra DUSP-villkoren för Royal Mail vad gällde villkoren i fråga. Enligt det gällande villkoret ska aktören inom samhällsomfattande tjänster garantera att postlådorna är utspridda i hela Storbritannien så att 98 procent av användarna av posttjänster har tillgång till ett insamlingsställe som är högst en halv mil (805 meter) från personens bostad. Om detta inte kan ordnas, ska tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten i vilket fall som helst garantera tillträdet till ett inlämningsställe på ett sätt som är rimligt med tanke på användaren av posttjänsterna och med beaktande av kostnaderna och användningen i praktiken.
I fråga om priserna på de samhällsomfattande tjänsterna ställs ett allmänt krav om att posttjänsterna ska produceras till förmånliga priser som fastställts enligt en offentlig tariff och som är enhetliga i hela Storbritannien.
Förut var Storbritanniens prissättning av de samhällsomfattande tjänsterna striktare reglerad genom lagstiftningen, men efter 2011 utvärderade man prisregleringen noggrannare i och med att tillsynen över marknaden för posttjänster och utvecklandet av lagstiftningen överfördes till Ofcom. Eftersom den hållbara produktionen av samhällsomfattande tjänster ansågs vara hotad och Royal Mails ekonomiska läge hade försvagats, tyckte myndigheten att Royal Mail bör få friare möjligheter till konkurrens. Därför avvecklades således en stor del av prisregleringen. För närvarande innehåller lag-stiftningen fortfarande ett enkelt pristak inom vilket de samhällsomfattande tjänsterna ska prissättas av den som är skyldig att tillhandahålla dem. Pristaket gäller 2:a-klassbrev och stora brev samt paket som väger mindre än två kg.
Enligt Ofcom har det ekonomiska läget i fråga om utbudet av samhällsomfattande tjänster förändrats samtidigt som konkurrensen och innovationerna inom pakettjänsterna har ökat, vilket kan få konsekvenser även för tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. Ofcom övervakar dessutom att Royal Mails prissättning följer konkurrenslagstiftningen, eftersom bolaget har en dominerande ställning på marknaden åtminstone vad gäller brevposttjänsterna.
Bestämmelser om mekanismen för finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna finns i lagen om posttjänster. Enligt lagen ska Ofcom regelbundet bedöma den eventuella ekonomiska belastning som skötseln av skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster kan orsaka samt i samband med detta särskilt huruvida de tjänster som hör till de samhällsomfattande tjänsterna produceras effektivt i förhållande till kostnaderna.
Postutdelning och digitala posttjänster
Enligt den rapport som beskriver läget på postmarknaden och som publicerades av Ofcom 2015 är e-posten det vanligaste kommunikationssättet av alla de sätt som har ersatt pappersposten. De digitala posttjänsterna behandlas inte alls i rapporten. Även om man i Storbritannien har satsat mycket t.ex. på digitaliseringen, värdesätter man fortfarande pappersbreven inom posttjänsterna.
Även i Storbritannien erbjuder man dock digitala posttjänster till de kunder som är in-tresserade av dem. Till exempel UKPostBox, som grundades år 2008, tillhandahåller digitala posttjänster för privatpersoner och företag bl.a. genom att skanna pappersbrev och sända dem till kunden i elektronisk form.
Tillträdet till postnätet och förutsättningarna för konkurrens
I Storbritannien har tillträdet till Royal Mails postnät varit obligatoriskt enligt lag ända sedan 2001. Royal Mail och UK Mail förhandlade om ett första avtal om tillträdet till nätet år 2004, och som en följd av det kom också många andra bolag in på marknaden. I den gällande lagen om posttjänster ges Ofcom befogenheter att bestämma om de villkor och förutsättningar för tillträdet till nätet som ska gälla för aktörer inom de samhällsomfattande tjänsterna. De detaljerade bestämmelserna om tillträdet till nätet och om verkställandet av tillträdet finns i Royal Mails USP Access Conditions. Under åren 2013-2014 utgjorde den konkurrens där Royal Mails postnät utnyttjas nästan 50 procent på marknaden för massutdelningen av post i Storbritannien. För att konkurren-sen ska vara effektiv har Ofcom fäst särskild uppmärksamhet vid den prissättning som gäller tillträdet till Royal Mails nät.
Ofcom har kommit ut med flera utredningar och rapporter om konkurrensläget på Storbritanniens postmarknad och om de faktorer som inverkar på förutsättningarna för kokurrens. Ofcom har också börjat ta ställning till förutsättningarna för konkurrens i sitt beslutsförfarande. Ett av de senaste besluten gäller end-to-end konkurrensen på Storbritanniens postmarknad. Bakgrunden till beslutet ligger i den utredning som Royal Mail lämnade till Ofcom sommaren 2014 och som utgjorde grunden till bolagets påstående om att end-to-end konkurrensen utgör ett betydande hot mot tillhandahållandet av de samhällsomfattande posttjänsterna. Om Ofcom, trost Royal Mails krav, inte ingriper i det rådande läget, anser Royal Mail att dess producerande av sam-hällsomfattande posttjänster är ekonomiskt omöjligt. Tidigare fanns det knappt någon sådan konkurrens i Storbritannien där posttjänsterna skulle ha producerats helt och hållet i konkurrentens eget postnät och där delar av Royal Mails nät inte skulle ha ut-nyttjats. Whistl, som inte längre finns med på marknaden för brev, var den första kon-kurrenten som tog i bruk konkurrensen i sitt eget nät och som själv började dela ut postförsändelser ända fram till adressaten. Ofcom ansåg dock i sitt beslut att det inte finns behov av en reglering för end-to-end konkurrensen eller av andra åtgärder.
Royal Mail äger Storbritanniens postnummerdatabas (Postcode Address File, PAF). Med stöd av lagen om posttjänster ska Royal Mail upprätthålla PAF och lämna ut uppgifterna i detta på rimliga villkor så att de är tillgängliga för alla. PAF innehåller uppgifter om alla adresser som kan ta emot post, och innehåller därmed cirka 29,5 miljoner adresser och över 1,8 miljoner postnummer. Ofcom har rätt att utfärda föreskrifter om de villkor på vilka uppgifterna i PAF ska lämnas ut till andra aktörer. Royal Mail delger uppgifterna i databasen genom ett licenssystem, och licensernas innehåll och priser varierar.
Enligt lagen om posttjänster behövs det inget särskilt tillstånd eller en myndighets godkännande på förhand för att få tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster. Ofcom får utfärda föreskrifter som uttryckligen förpliktar aktörerna inom de samhällsomfattande posttjänsterna, men dessa kan endast gälla de kategorier som avses i lagen om posttjänster.
Italien
I Italien har den lagstiftande myndigheten beslutat att direktivets undantag endast kan tillämpas på högst 25 procent av landets befolkning. I de områden som omfattas av direktivets undantag är det tillåtet att dela ut post varannan vardag i perioder på två veckor (må, ons, fre, ti, to). De områden som omfattas av direktivets undantag ska ha mindre än 200 invånare per kvadratkilometer. Områdena bestäms på provins- eller kommunnivå och beror på om hela provinsens befolkningstäthet, med undantag av provinsens huvudstad, uppgår till mindre än 200 invånare per kvadratkilometer. Fördelen med ett sådant förhållningssätt är å ena sidan att undantaget ger större fördelar i form av enhetligare områden när undantaget tillämpas på hela provinsen, och å andra sidan att undantaget på så sätt riktas på ett jämlikare sätt till den befolkning som bor i de olika områdena.
Nya Zeeland
New Zealand Post (NZP) är ett statsägt bolag som ansvarar för posttjänsterna på hela Nya Zeeland. I avtalet Deed of Understanding, som ingicks 1989 mellan NZP och regeringen, anges NZP:s samhälleliga uppgifter, prissättningsprinciper och serviceinnehåll. I avtalet säkerställs dessutom NZP:s roll som tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster på hela Nya Zeeland.
Nya Zeelands postmarknad öppnades för konkurrens år 1998 när lagen om posttjänster trädde i kraft (Postal Services Act 1998). Enligt lagen om posttjänster och Deed of Understanding-avtalet är det dock fortfarande NZP som är skyldig att tillhandahålla de samhällsomfattande tjänsterna. För tillfället är postmarknaden helt öppen för konkurrens och vem som helst har möjligheten att registrera sig som postaktör i det register över postaktörer som förs av närings-, innovations- och arbetsministeriet, om aktören uppfyller de förutsättningar för registrering som anges i lagen om posttjänster. För att registrera sig som postaktör måste man betala en behandlingsavgift på 95 NZD (cirka 62 euro). Lagen om posttjänster gäller dock endast posttjänster för brev, och därför krävs tillståndet endast för tillhandahållande av sådana tjänster, vilket betyder att paketförsändelserna inte omfattas av lagens tillämpningsområde. För närvarande finns det 22 postaktörer registrerade i postregistret på Nya Zeeland.
På grund av Nya Zeelands geografiska särdrag har postutdelningen i landsbygden ord-nats genom att köpa utdelningstjänster av sådana tjänsteleverantörer som inte hör till NZP. Utdelningstjänsterna skaffas genom den sedvanliga upphandlingen och avtalsförfarandet från sådana privata postutdelare som inte är anställda av NZP. Systemet fungerar så att NZP svarar för sorteringen av posten till respektive utdelare som sedan delar ut posten till adressaten samtidigt som de levererar många andra produkter. År 2013 omfattade landsbygdens posttjänster sammanlagt 230 000 adresser.
Lagstiftning och myndigheter
I lagen om posttjänster från 1998 föreskrivs det om de rättigheter och skyldigheter som gäller för de aktörer som registrerats som utövare av postverksamhet. Lagen om posttjänster tillämpas endast på de aktörer som tillhandahåller tjänster för brevförsändelser. Brev definieras i lagen om posttjänster såsom skriftlig kommunikation i någon form eller ett dokument eller ett stycke som är riktat till en viss person eller adress och som transporteras på något annat sätt än elektroniskt och som ska transporteras, tas emot och sändas till en avgift som inte får överstiga 80 cent (inklusive skatt).
Ministeriet (Ministry of Business, Innovation and Employment) är den myndighet som ska styra och övervaka postsektorn på Nya Zeeland. Ministeriets mål är att se över lagstiftningen och trygga konkurrensen på marknaden så att det finns en effektiv och fungerande postmarknad. Ministeriet upprätthåller också ett register över aktörerna inom postsektorn. På Nya Zeeland finns däremot ingen branschspecifik lagstiftande myndighet uttryckligen för postsektorn.
The Postal Network Access Committee är en opartisk grupp som tillsattes 2010 med uppgift att övervaka tillträdet till NZP:s postnät. Syftet med kommittén är att behandla och utreda frågor som gäller tillträdet till nätet. Däremot tar den inte emot eller behandlar de klagomål från kunder som gäller postverksamheten. Kommittén har fem medlemmar, varav fyra inte har någon anknytning till NZP.
Den samhällsomfattande tjänsten
Innehållet i de samhällsomfattande tjänsterna regleras genom Deed of Understanding-avtalet mellan regeringen och NZP, i vilket minimikraven för tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna anges. Avtalet som härstammar från 1998 ändrades år 2010, men de viktigaste ändringarna, vilka i praktiken ledde till ett helt nytt avtal med nytt innehåll, gjordes år 2013. I samband med reformen ändrades skyldigheten att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster så att t.ex. man från den 1 juli 2015 delade ut post i stadsområdena endast tre gånger i veckan. På landsbygden delas posten ut fem gånger i veckan. Ändringarna behövdes med tanke på utvecklingen i samhället, eftersom de traditionella brevförsändelserna i hög grad har ersatts av elektronisk kommunikation även på Nya Zeeland. Inom ramen för det gamla avtalet hade NZP dessutom svårigheter att anpassa sig till den förändrade situationen på marknaden.
Det är endast NZP som har förpliktats att tillhandahålla samhällsomfattande posttjänster på Nya Zeeland. Lagen om posttjänster innehåller inga bestämmelser om huruvida denna skyldighet kan åläggas flera än en aktör. Enligt Deed of Understanding-avtalet, som ändrades 2013, ska NZP leverera post minst tre dagar i veckan till 99, 88 procent av utdelningspunkterna, och minst en dag i veckan till resten av utdelningspunkterna. Trots dessa ändringar sägs det i avtalet att NZP ska leverera posten fem dagar i veckan till landsbygden.
Ändringen i utdelningsfrekvensen gäller endast 2 klass post. Den ska inte tillämpas t.ex. på utdelningen till postboxar (PO Box) eller på 1:a-klassbrev och paket, och utdelningen av dessa kommer att fortsätta fem dagar i veckan även i framtiden. Enligt NZP har de ändringar som gjorts i fråga om utdelningsfrekvensen efter den 1 juli 2015 berört de största städerna och bostadsområdena, där utdelningsdagarna ska vara måndag, onsdag och fredag eller tisdag, torsdag och lördag.
Enligt Deed of Understanding-avtalet ska NZP upprätthålla ett postnät bestående av minst 880 verksamhetsställen och en postcentral, som ska tillhandahålla en basservice för post för konsumenterna. Det sammanlagda antalet verksamhetsställen kan bestå både av egentliga verksamhetsställen och av kiosker för självbetjäning. I det sammanlagda antalet verksamhetsställen ska ingå minst 240 verksamhetsställen som tillhandahåller personlig service och mer omfattande produkter och tjänster än de som hör till basservicen för post.
Lagen om posttjänster innehåller inga bestämmelser om prissättningen av de sam-hällsomfattande tjänsterna. Enligt Deed of Understanding-avtalet får NZP inte ta i bruk den avgift för leverans till landsbygden som har tillämpats tidigare på basservicen för post. I avtalet konstateras det dock att den ovan nämnda bestämmelsen inte hindrar NZP att ta ut en avgift för andra tjänster, inklusive avgifterna för de tjänster som kompletterar basservicen för post.
De samhällsomfattande tjänsterna finansieras inte med statens medel, och lagen om posttjänster innehåller inga bestämmelser om finansieringen av de samhällsomfattande tjänsterna eller om ersättandet av kostnaderna.
Postutdelning och digitala posttjänster
Enligt definitionen i lagen om posttjänster avser ett brev skriftlig kommunikation i någon form eller ett dokument eller ett stycke som är riktat till en viss person eller adress och som transporteras på något annat sätt än elektroniskt. Lagen innehåller bestämmelser om digital postutdelning.
NZP tillhandahåller den avgiftsfria elektroniska postlådan Connect. Via Connect är det möjligt att logga in också till andra sidor (t.ex. till StudyLink och Kiwibank som är avsedda för studerande), och dessutom är det möjligt att t.ex. förvara viktiga dokument i plattformen. Enligt de nyheter som publicerades på sommaren 2015 planerar NZP ett försök med en digital tjänst för postutdelning. De kunder som meddelar att de vill få sin post i elektronisk form får posten skannad till sin e-post. Tjänsten ska först testas på personalen, och efter det utvidgas användningen till kunderna.
Tillträdet till postnätet och förutsättningarna för konkurrens
Tillträdet till postnätet regleras genom Deed of Understanding-avtalet. Genom avtalet säkerställs tillträdet till postnätet för NZP:s konkurrenter i och med att NZP förpliktas att ingå ett anslutningsavtal (Access Agreement) med alla registrerade postaktörer som vill ansluta sig. I det nya avtal som togs i bruk 2013 ändrades inga villkor för tillträdet till nätet.
Avtalet förpliktar NZP att tillhandahålla tillträde till dess postnät för de andra aktörer-na på villkor som inte får ge färre fördelar än de villkor som gäller kunder i samma situation, förutsatt att aktören kan uppfylla de krav som ställs inom tjänsten i fråga. Den bestämmelsen hindrar dock inte NZP att förhandla om specialarrangemang med enskilda kunder eller andra postaktörer. Villkoren för tillträdet till postnätet ska uppfylla lagen om handel (Commerce Act 1986) eller annan lagstiftning som ska tillämpas på detta.
Dessutom övervakas postaktörernas tillträde till NZP:s postnät av Postal Network Access Committee. Kommittén godkände den 11 juli 2011 principerna för NZP:s prissättning av tillträdet till nätet. Principerna har ändrats och kompletterats 2013 och 2014. Kommittén förhandlar för närvarande med postaktörerna om prissättningen av tillträdet till nätet och diskuterar hur tillträdet till tjänsterna i ändpunkten av postkedjan ska ordnas.
År 2013 hade NZP avtal om tillträde till postnätet med sex aktörer inom postsektorn. Endast en av dessa aktörer förvaltade ett eget nät för postutdelning i majoriteten av städerna och centrumen i de stora regionerna, men de volymer som inte täcktes av detta nät sköttes av NZP. De fem övriga aktörerna har inget eget nät för hantering och utdelning av post, utan säljer i stället sådana frimärken samt kuvert med betald postavgift som kan användas inom NZP:s postnät.