1.1  EU:s förordning om gödselprodukter 2019/1009

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (nedan EU:s förordning om gödselprodukter) tillämpas från och med den 16 juli 2022 och artiklarna 20—36, dvs. kapitel IV om anmälan av organ för bedömning av överensstämmelse, tillämpas från och med den 16 april 2020. 

Allmänt 

På marknaden för gödselfabrikat inom Europeiska unionen finns det många slags gödselfabrikat, oorganiska och organiska gödselmedel, organiskt-mineraliskt gödselmedel, kalkningsämnen, jordförbättringsmedel, växtunderlag, växtbiostimulanter, hämmare eller tekniska blandningar av dessa. Endast största delen av de oorganiska gödselmedlen och en del av kalkningsmedlen omfattas av EU:s lagstiftning om gödselmedel (Europaparlamentets och rådets förordning nr 2003/2003 om gödselmedel, nedan gödselmedelsförordningen) och ungefär hälften av de gödselfabrikat som för närvarande finns på marknaden faller utanför förordningens tillämpningsområde. De gödselmedel och kalkningsämnen som omfattas av gödselmedelsförordningen har gemensamma kvalitets- och märkningskrav, men inga säkerhetskrav. De gödselmedel och kalkningsämnen som omfattas av tillämpningsområdet för gödselmedelsförordningen får röra sig fritt mellan medlemsstaterna, förutsatt att de uppfyller kraven i lagstiftningen. Även införandet av nya typbeteckningar för gödselmedel och kalkningsämnen i bilaga 1 till förordningen har varit långsamt i förhållande till industrins innovationscykler. 

Andra gödselfabrikat, såsom organiska gödselmedel, organiskt-mineraliskt gödselmedel, en del kalkningsämnen och oorganiska gödselmedel, jordförbättringsmedel, växtunderlag, växtbiostimulanter och hämmare, har omfattats av medlemsstaternas mycket heterogena nationella lagstiftning om gödselfabrikat. I det sammanhanget har medlemsstaterna också föreskrivit säkerhetskraven för gödselfabrikat. 

Nationella gödselfabrikat får röra sig fritt mellan medlemsstater genom ömsesidigt erkännande (Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 764/2008 om förfaranden för tillämpning av vissa nationella tekniska regler på produkter som lagligen saluförts i en annan medlemsstat och om upphävande av beslut nr 3052/95/EG). En medlemsstat kan förbjuda att ett gödselfabrikat saluförs inom dess territorium endast om tillsynsmyndigheten kan styrka att produkten medför en hälso- eller säkerhetsrisk för människor, djur, växter eller miljön. Detta system har dock inte fungerat effektivt i praktiken. 

Eftersom villkoren för marknadstillträde i fråga om gödselmedel endast delvis harmoniserats på EU-nivå försvårar detta avsevärt möjligheterna till handel. En harmoniserad lagstiftning täcker inte heller i tillräcklig utsträckning frågor som gäller miljön och människors hälsa. 

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1009 av den 5 juni 2019 om fastställande av bestämmelser om tillhandahållande på marknaden av EU-gödselprodukter och om ändring av förordningarna (EG) nr 1069/2009 och (EG) nr 1107/2009 samt om upphävande av förordning (EG) nr 2003/2003 (nedan EU:s förordning om gödselprodukter) är en del av kommissionens paket om cirkulär ekonomi och är en av de viktigaste av dess 54 åtgärder. Förordningen främjar den cirkulära ekonomin när det gäller näringsämnenas kretslopp. När organiska bio- och avfallsbaserade gödselfabrikat genom förordningen tas in i EU:s lagstiftning om gödselmedel säkerställs jämlika marknadsförhållanden för dem i förhållande till oorganiska gödselmedel. 

Genom EU:s förordning om gödselprodukter skapas enhetliga förutsättningar på EU-nivå för alla CE-märkta gödselfabrikat (oorganiska och organiska gödselmedel, organiskt-mineraliskt gödselmedel, kalkningsämnen, jordförbättringsmedel, växtunderlag, växtbiostimulanter, hämmare eller tekniska blandningar av gödselfabrikat) varvid också möjligheterna för den gödselfabrikatindustri som använder organiska råvaror att komma in på den inre marknaden förbättras. Den ger också möjlighet till nya innovativa gödselfabrikat. Marknaden för gödselfabrikat som är avsedda för den nationella marknaden kan dock fortsätta sin verksamhet utan störning, eftersom de nationella bestämmelserna bibehålls. Det är fråga om en partiell harmonisering av marknaden för gödselfabrikat, inom ramen för vilken tillverkarna av gödselfabrikat kan besluta om den produkt de tillverkar är avsedd för den lokala marknaden eller för EU:s inre marknad som CE-märkta gödselfabrikat. Även det ömsesidiga erkännandet av nationella gödselfabrikat kvarstår. 

Det huvudsakliga innehållet i EU: s förordning om gödselprodukter 

I EU:s förordning om gödselprodukter finns det bestämmelser om definitionerna på CE-märkta EU-gödselfabrikat samt om aktörernas, såsom tillverkarnas, tillverkarnas representanters, importörernas och distributörernas skyldigheter. I EU:s förordning om gödselprodukter finns bestämmelser om de produktkrav som ställs på CE-märkta EU-gödselfabrikat samt om hur överensstämmelsen med kraven för CE-märkta EU-gödselfabrikat bedöms och säkerställs enligt komponentmaterialkategori och produktfunktionskategori. För vissa produktkategorier är den interna kontroll som tillverkaren själv utför tillräcklig, medan riskerna i andra komponentmaterialkategorier kräver att tillverkaren utnyttjar de anmälda organen för bedömning gödselfabrikatens av överensstämmelse med kraven (Bilaga IV modul A1, B, C och D1 i EU:s förordning om gödselprodukter). Enligt EU:s förordning om gödselprodukter ska det dock genom nationell lagstiftning utfärdas närmare bestämmelser om själva utseendet av en anmälande myndighet och om godkännandet som anmält organ till kommissionen och medlemsstaterna. 

På tillsynen över CE-märkta EU-gödselfabrikat tillämpas artiklarna 16–29 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 765/2008 om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/93 (nedan NLF-förordningen). I dessa artiklar finns det bestämmelser om de centrala begrepp och principer som den produktsektorspecifika regleringen stöder sig på och enligt vilka regleringen bör utvecklas. I artiklarna 15—26 i NLF-förordningen föreskrivs det om en gemenskapsram för marknadskontroll och i artiklarna 27—29 om kontroll av produkter som förs in på gemenskapsmarknaden. 

Med av den tillsyn som utförs i form av marknadskontroll övervakar marknadskontrollmyndigheten genom stickprov eller på basis av risker att CE-märkta EU-gödselfabrikat överensstämmer med kraven. Ansvaret för att ett CE-märkt EU-gödselfabrikat överensstämmer med kraven vilar på den ekonomiska aktören (tillverkaren, importören eller distributören). I övrigt har särdragen för tillsynen över CE-märkta EU-gödselfabrikat och bestämmelserna om tillsynen med avvikelse från den ovannämnda grundläggande bestämmelsen beskrivits i förordningen. I den fastställs också bestämmelser om anmälda organ som bedömer CE-märkta EU-gödselfabrikats överensstämmelse med kraven. 

Bestämmelser om produktkraven för CE-märkta EU-gödselfabrikat finns i bilaga I och II till EU:s förordning om gödselprodukter. I bilagorna beskrivs fabrikatens produktfunktionskategorier och de kvalitets- och säkerhetskrav som gäller dem. Bilaga II innehåller dessutom komponentmaterialkategorier (råvaror) som är tillåtna vid tillverkning av CE-märkta EU-gödselfabrikat och de krav som hänför sig till dem. Det finns 11 komponentmaterialkategorier i EU:s förordning om gödselprodukter, såsom råvaruämnen och råvarublandningar, kompost, rötrester med ursprung i färska grödor och andra rötrester än rötrester med ursprung i färska grödor, men t.ex. avloppsslam finns inte ännu bland de tillåtna komponentmaterialkategorierna. I bilaga III finns märkningskraven för CE-märkta EU-gödselfabrikat enligt produktkategori. Detaljerade förfaranden för hur bedömningen av överensstämmelse tillämpas enligt komponentmaterialkategori och beskrivningar av dem finns i bilaga IV till EU:s förordning om gödselprodukter. 

I EU:s förordning om gödselprodukter tas gränsvärden i bruk för skadliga ämnen, såsom tungmetaller, per produktkategori i fråga om EU-gödselfabrikat. I säkerhetskraven föreskrivs det för första gången i EU om tillåtna gränsvärden för kadmium i EU-gödselfabrikat för alla kategorier av gödselfabrikat i syfte att skydda marken och därigenom även människors hälsa. För kadmium är gränsvärdet för oorganiskt gödselmedel och organiskt-mineraliskt gödselmedel med en fosforhalt på minst 2,2 procent (5 procent P205) 60 mg/kg P205. Åtstramningen är inte krävande för Finland, eftersom Finland i likhet med Sverige får behålla det undantag som beviljades senast 2006 genom kommissionens beslut 2006/348/EG om att begränsa den maximala kadmiumhalten i gödselmedel till 22 mg/kg P205 tills dess att detta gränsvärde är detsamma eller lägre än i EU:s förordning om gödselprodukter. 

EU:s förordning om gödselprodukter innehåller också bestämmelser med hjälp av vilka från det avfall som ska återvinnas i enlighet med artikel 6.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG om avfall och om upphävande av vissa direktiv genom vissa behandlingsprocesser och behandlingsmetoder kan fås komponentmaterial (råvaror) för tillverkning av EU-gödselfabrikat eller produkter vilka som sådana används som EU-gödselfabrikat. Då upphör avfallet enligt artikel 19 i EU:s förordning om gödselprodukter att vara avfall när avfallet behandlats i enlighet med kraven i komponentmaterialkategorin i förordningen och det har framställts ett EU-gödselfabrikat av avfallet enligt denna förordning. 

För sådana framställda produkter som avses i artiklarna 32, 35 och 36 i Europaparlamentets och rådets förordning 1069/2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (nedan förordningen om animaliska biprodukter), kan det i förordningen om animaliska biprodukter fastställas att slutpunkten i tillverkningskedjan är ett gödselfabrikat och då tillämpas förordningen om animaliska biprodukter inte längre. Ett undantag från denna princip är dock brådskande åtgärder i anslutning till människors och djurs hälsa, och på dessa tillämpas då Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet. 

I EU: s förordning om gödselprodukter klargörs gränsdragningen mellan om produkten är ett CE-märkt gödselfabrikat eller växtskyddsmedel. När man genom växtbiostimulanter enbart syftar till att förbättra växternas näringsutnyttjande, tolerans mot abiotisk stress eller kvalitetsegenskaper hos skörden, påminner de till sin natur mer om gödselfabrikat än om växtskyddsmedel. Sådana produkter kan vara CE-märkta gödselfabrikat och de ska vara undantagna från tillämpningsområdet för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (nedan förordningen om växtskyddsmedel). Om en produkt har en eller flera funktioner av vilka någon omfattas av tillämpningsområdet för förordningen om växtskyddsmedel omfattas produkten av förordningen om växtskyddsmedel och då är det inte möjligt att tillverka ett CE-märkt gödselfabrikat av produkten. 

I EU:s förordning om gödselprodukter finns det dessutom bestämmelser om kommittéförfarande samt om antagande av delegerade akter och genomförandeakter. 

2.1  Nationell lagstiftning och praxis

Lagen om gödselfabrikat (539/2006) tillämpas på nationella gödselfabrikat och i tillämpliga delar på råvaror till gödselfabrikat i fråga om tillverkning för utsläppande på marknaden, utsläppande på marknaden, användning, transport, import samt export. Den tillämpas också bl.a. på tillsynen över gödselmedelsförordningen och annan verkställighet som den förutsätter. I jord- och skogsbruksministeriets förordning om gödselfabrikat (24/11) och i jord- och skogsbruksministeriets förordning om utövande och tillsyn av verksamhet gällande gödselfabrikat (11/12) vilka utfärdats med stöd av lagen finns detaljerade bestämmelser om nationella gödselfabrikat, om kvalitets-, säkerhets- och märkningskrav som gäller dem, om krav på verksamhetsutövare som tillverkar gödselfabrikat och som importerar och exporterar gödselfabrikat samt om tillsynen över dessa gödselfabrikat. Livsmedelsverket ansvarar för tillsynen över gödselfabrikat med hjälp av Tullen vid import och export. 

2.2  Lagstiftningen i EU

Gödselmedelsförordningen gäller gödselfabrikat märkta med ”EG-GÖDSELMEDEL”, i fråga om tillverkning för utsläppande på marknaden, utsläppande på marknaden och kvalitetskontroll. Syftet med gödselmedelsförordningen är att genom att förenhetliga bestämmelserna om gödselmedlens kvalitet och märkning främja den fria handeln med gödselmedel inom EU. Genom gödselmedelsförordningen harmoniserades EU:s lagstiftning om gödselmedel, bestämmelserna om provtagningsmetoder och om analysering av gödselmedel samt metoderna för kontroll av enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt och av deras egenskaper, gränsvärden och detonationssäkerhet. Gödselmedelsförordningen innehåller en skyddsklausul som gäller alla EG-gödselmedel, enligt vilken en EU-medlemsstat tillfälligt får förbjuda utsläppande på marknaden av ett EG-gödselmedel inom sitt territorium eller ställa särskilda villkor, om medlemsstaten har skälig anledning att misstänka att ett visst EG-gödselmedel utgör en risk för människors, djurs eller växters säkerhet eller hälsa eller utgör en miljörisk. Gödselmedelsförordningen gäller både fasta och flytande oorganiska gödselmedel samt en del av kalkningsämnena och den innehåller en förteckning över typbeteckningarna för gödselmedel och kalkningsämnen som får förses med märkningen ”EG-GÖDSELMEDEL”. EG-gödselmedlen är antecknade i förteckningen enligt respektive typbeteckning och för dem beskrivs tillverkningsmetoder och centrala komponentmaterial samt fastställs minimimängder för näringsämnen och anmälningssätt. Gödselmedelsförordningen gäller inte de gränsvärden för tungmetaller, såsom kadmium, som fastställts för gödselmedel.  

I gödselmedelsförordningen har det byggts in ett system i enlighet med vilket nya gödselmedelstyper kan fogas till förordningens bilagor eller gamla gödselmedelstyper strykas ur bilagorna. I gödselmedelsförordningen finns det bestämmelser om de allmänna krav som ställs på gödselmedelstyper för att det ska vara möjligt att foga EG-gödselmedel till förordningens bilagor. Gödselmedelsförordningen förutsätter att EU-medlemsstater nationellt ska föreskriva om de påföljder som tillämpas vid överträdelse av medlemsstatens bestämmelser. Likaså ger gödselmedelsförordningen möjlighet att nationellt besluta om anmälningssättet för vissa märkningskrav. Nationella bestämmelser om andra gödselfabrikat än sådana som är märkta med ”EG-GÖDSELMEDEL” finns i lagen om gödselfabrikat. 

Avsikten är att översynen av den nationella lagen om gödselfabrikat i anslutning till EU:s nya förordning om gödselprodukter ska inledas vid ingången av 2020, och då är avsikten att göra de ändringar som EU:s lagstiftning om gödselfabrikat förutsätter samt att också beakta de förändringar som skett inom den nationella sektorn för gödselfabrikat, såsom ändringar i fråga om råvaror till följd av cirkulär ekonomi. I samband med totalreformen förenhetligas också den nationella lagstiftningen med EU-lagstiftningen, dock med beaktande av nationella särdrag. 

3.1  De viktigaste förslagen

Det föreslås att det till lagen om gödselfabrikat fogas de bestämmelser som förutsätts i EU:s förordning om gödselprodukter och som gäller godkännande av organ för bedömning av överensstämmelse och utseende till anmält organ. Dessutom föreslås det att det till lagen om gödselfabrikat fogas en bestämmelse om att ett beslut som utarbetats med hjälp av automatisk databehandling kan undertecknas maskinellt. 

3.2  De huvudsakliga konsekvenserna

I lagförslaget föreslås det att Livsmedelsverket ska vara den nationella anmälande myndighet som avses i EU:s förordning om gödselprodukter. Den bedömning av ansökan och av handlingar i anslutning till den, det anmälningsförfarande och den tillsyn som krävs enligt EU: s förordning om gödselprodukter ökar i viss mån Livsmedelsverkets administrativa skyldigheter och kostnader. Uppgifterna beräknas dock inte förorsaka Livsmedelsverket ett behov av tilläggsresurser. För en ansökan med syfte att bli ett anmält organ tar Livsmedelsverket ut en avgift av den sökande för de kostnader som föranleds av godkännandet och utseendet i anslutning till detta. 

De huvudsakliga konsekvenserna riktar sig förutom till den nationella myndigheten även till aktörer som har som mål att ansöka om att bli ett sådant anmält organ för bedömning av överensstämmelse som avses i EU:s förordning om gödselprodukter. Överenstämmelse med kraven för EU-gödselfabrikat som ska släppas ut på marknaden efter ikraftträdandet av EU:s förordning om gödselprodukter ska påvisas genom förfaranden enligt EU:s förordning om gödselprodukter, där de anmälda organen har en viktig roll. 

För att ett organ för bedömning av överensstämmelse ska kunna ansöka om att bli utsett till anmält organ hos Livsmedelsverket ska organet ha ett ackrediteringsintyg från ackrediteringsenheten (FINAS) vid Säkerhets- och kemikalieverket. I arbets- och näringsministeriets förordning om Säkerhets- och kemikalieverkets avgiftsbelagda prestationer (1391/2018) finns det bestämmelser om Säkerhets- och kemikalieverkets avgiftsbelagda prestationer och förordningen är i kraft till utgången av 2021. Ackrediteringsavgifterna består av en fast ansökningsavgift (720 euro), en fast grund- och årsavgift (beroende på prisklass är grundavgiften 2 680—9 700 euro och årsavgiften 1 540—12 830 euro), en timavgift för bedömning och beslutsfattande (124 euro per timme) och en avgift för teknisk bedömning från fall till fall. Den fasta ansökningsavgiften tas ut när ett bedömningsorgan ansöker om ackreditering eller därmed jämförbar bedömning av behörigheten för första gången. Grundavgiften och årsavgiften för bedömningen bestäms enligt bedömningsorganets prisklass, vilken fastställs av FINAS. Timavgifterna för bedömning och beslutsfattande bestäms enligt den arbetstid som använts. Avgiften för den tekniska bedömningen bestäms enligt den arbetstid som använts för den tekniska bedömningen. En bedömning som gjorts av en utomstående bedömare eller expert faktureras enligt de faktiska kostnaderna. På övriga tjänster för bedömning tillämpas prislistan för ackrediteringstjänsterna enligt vilken typ av organ som bedöms. För det anmälda organet föranleds ovan nämnda kostnader för ackrediteringsintyg.  

Det anmälda organet fakturerar den tillverkare av ett EU-gödselfabrikat som ansöker om CE-märkning för sin behandling av ansökan om bedömning av överensstämmelse och för den egentliga kontrollen vid själva anläggningen, för bedömning och godkännande av anläggningen samt för de årliga kontrollerna av CE-märkta EU-gödselfabrikat. Ministeriet bedömer att dessa kostnader är högre än för ett nationellt gödselfabrikat, vars råvaror är riskfyllda på samma sätt, och för de kostnader i Finland som föranleds av Livsmedelsverkets godkännande av anläggningar som förutsätts av fabrikatet. Livsmedelsverkets godkännande av anläggningar med en behandlingskapacitet på högst 2 000 m3 kostar 593 euro, med en behandlingskapacitet på 2 001-8 000 m3 1289 euro och med en behandlingskapacitet på över 8000 m3 2579 euro. Förnyande, överföring och återkallande av godkännande av en anläggning kostar 85 euro per timme. En tillverkare av gödselfabrikat ska även från fall till fall överväga om de gödselfabrikat som produktionsanläggningen tillverkar är riktade till EU:s inre marknad eller till export som CE-märkta EU-gödselfabrikat eller om avsikten är att gödselfabrikaten ska marknadsföras endast på den nationella marknaden.