Senast publicerat 23-03-2021 13:04

Regeringens proposition RP 38/2021 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet ändras temporärt. Enligt förslaget ska förplägnadsrörelsernas utrymmen hållas stängda för kunder i tre veckors tid i de områden där det är nödvändigt för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom. Den temporära ändringen av lagen har samma innehåll som den temporära ändring i den nuvarande lagen som upphör att gälla den 28 mars 2021. 

Propositionen överlämnas som ett i 23 § i grundlagen avsett tillfälligt undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna under undantagsförhållanden.  

Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt och gälla till och med den 18 april 2021. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

1.1  Bakgrund

I Kina utbröt i början av 2020 en epidemi av den smittsamma sjukdomen covid-19, som orsakas av ett nytt coronavirus. Sjukdomen spred sig snabbt utanför Kina till nästan alla länder i världen. Till 1 § i statsrådets förordning om smittsamma sjukdomar (146/2017) fogades den 14 februari 2020 till förteckningen över allmänfarliga smittsamma sjukdomar vid sidan av SARS och MERS en annan svår infektion som orsakas av en ny typ av coronavirus (373/2020). Världshälsoorganisationen WHO klassade coronavirusepidemin som en pandemi den 11 mars 2020.  

Den första vågen av coronavirusepidemin började i Finland i mars 2020. Efter detta införde Finland snabbt en helhet av restriktioner som grundade sig på rekommendationer, lagstiftning under normala förhållanden och beredskapslagstiftning. Statsrådet konstaterade den 16 mars 2020 i samverkan med republikens president att undantagsförhållanden i enlighet med 6 § i beredskapslagen (1552/2011) råder i Finland på grund av coronavirusläget.  

I slutet av mars bereddes i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006) skyndsamt en temporär 3 a § (153/2020), med stöd av vilken nästan alla förplägnadsrörelser var stängda för kunder under perioden 4 april–31 maj 2020.  

Statsrådet fattade den 6 maj 2020 ett principbeslut om en plan för en hybridstrategi för hantering av coronakrisen. I enlighet med hybridstrategin övergick man på ett kontrollerat sätt från omfattande restriktioner till allt mer riktade åtgärder och mot tillämpning av hybridstrategins princip om att testa, spåra, isolera och behandla. Målet har varit att med hjälp av hybridstrategin effektivt kunna bromsa epidemin på ett sätt som i så liten utsträckning som möjligt ingriper i de grundläggande fri- och rättigheterna. Statsrådet konstaterade den 15 juni 2020 att epidemin kan fås under kontroll med myndigheternas normala befogenheter och att det i landet inte längre råder undantagsförhållanden. 

Genom en temporär ändring (400/2020) av lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016) och genom den statsrådsförordning (401/2020) som utfärdades med stöd av ändringen möjliggjordes redan före detta från och med den 1 juni 2020 ett hälsosäkert öppnande av restaurangerna så att det för förplägnadsverksamheten fastställdes hygienkrav och andra krav samt sådana begränsningar i fråga om antalet kundplatser, öppettider och serveringstider som anges i förordningen. Den nämnda förordningen ändrades flera gånger med iakttagande av epidemiläget. De temporära bestämmelserna gällde till och med den 31 oktober 2020.  

Till följd av att giltighetstiden för den temporära lagen upphörde utfärdades i lagen om smittsamma sjukdomar nya bestämmelser om begränsningar av förplägnadsverksamhet (727/2020) för tiden 1 november 2020–28 februari 2021. De nu gällande bestämmelser i lagen om smittsamma sjukdomar som temporärt begränsar förplägnadsrörelsernas verksamhet (165/2021) är i kraft under perioden 1 mars–30 juni 2021.  

På grund av att epidemiläget försämrats konstaterade statsrådet den 1 mars 2021 i samverkan med republikens president att det i landet råder sådana undantagsförhållanden som avses i 3 § i beredskapslagen (1552/2011). Statsrådet har bedömt att myndigheternas normala befogenheter inte är tillräckliga till alla delar.  

Riksdagen godkände den 8 mars 2021 regeringens proposition RP 22/2021 rd. Enligt den temporära 3 a § (184/2021) i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som ingår i den propositionen ska förplägnadsrörelser med tillhörande utrymmen inomhus och utomhus under en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka hållas stängda för kunder i de områden där detta är nödvändigt för att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen. Lagen godkändes som ett i 23 § i grundlagen avsett tillfälligt undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna under undantagsförhållanden. Bestämmelsen gäller under perioden 9–28 mars 2021 och den gäller inte personalrestauranger eller förplägnadsrörelsers försäljning av sådan mat eller dryck som avnjuts någon annanstans.  

Den 11 mars 2021 lämnade regeringen en proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av 58 a och 58 b § i lagen om smittsamma sjukdomar (RP 32/2021 rd). Regeringens proposition behandlas för närvarande i riksdagen. Enligt förslaget ska det genom förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av de temporära bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar kunna föreskrivas om mer omfattande begränsningar som gäller förplägnadsrörelsernas öppet- och serveringstider samt antalet kundplatser i och användning av deras utrymmen inomhus än för närvarande. Genom förordning av statsrådet får det enligt förslaget föreskrivas att serveringen ska upphöra kl. 17.00 och att förplägnadsrörelserna ska stängas kl. 18.00 i de områden där epidemin sprids kraftigast. Syftet med förslaget är att effektivisera myndigheternas normala befogenheter för att förhindra spridningen av epidemin i förplägnadsrörelser. I praktiken kan förplägnadsrörelsernas verksamhet och kontakterna mellan människor i dem enligt förslaget begränsas i större utsträckning än tidigare på det sätt som epidemiläget förutsätter, i synnerhet efter det att stängningen av förplägnadsrörelserna i de områden där detta är aktuellt har upphört. Målet är att begränsningarna av förplägnadsrörelsernas verksamhet stegvis ska kunna slopas efter detta. De bestämmelser som föreslås bli ändrade gäller till och med den 30 juni 2021. 

Syftet med förslaget är att temporärt ändra lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet genom bestämmelser med samma innehåll som i lag 184/2021. Genom förordning av statsrådet föreskrivs det enligt förslaget om områden där det för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom är nödvändigt att hålla förplägnadsrörelsernas utrymmen inomhus och utomhus stängda. Den gällande lagen och den förordning av statsrådet som utfärdats med stöd av den har haft en positiv inverkan på epidemisituationens utveckling. Covid-19-epidemin fortsätter att sprida sig trots de begränsningsåtgärder som vidtagits. I Finland har det under de senaste 14 dygnen konstaterats över 9000 fall av coronavirussmitta och incidensen har nästan tredubblats jämfört med siffrorna vid årsskiftet. På grund av den accelererande epidemisituationen är det nödvändigt att förlänga möjligheten att införa en regional stängningsskyldighet. De bestämmelser om förplägnadsrörelsers verksamhet i lagen om smittsamma sjukdomar som gäller eller som föreslås bli ändrade anses inte vara tillräckliga i epidemisituationen. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet och beredningen har skett i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet, inrikesministeriet och Institutet för hälsa och välfärd.  

På grund av propositionens brådskande natur har det varit nödvändigt att avvika från anvisningarna om hörande vid författningsberedning, och det har därför inte ordnats någon remissbehandling av propositionen. Representanterna för landskapet Åland har informerats om huvudlinjerna i beredningen. 

Nuläge och bedömning av nuläget

De begränsningar som föreskrivs i lagen om smittsamma sjukdomar och med stöd av den

Innehållet i 58 a och 58 b § i den gällande lagen om smittsamma sjukdomar beskrivs i detalj i regeringens propositioner RP 22/2021 rd och RP 32/2021 rd. 

I 58 a § i den gällande lagen om smittsamma sjukdomar finns bestämmelser om de allmänna hygienkrav som ställs på den som utövar förplägnadsverksamhet, ordnande av kundernas vistelse, begränsning av kundplatser, förkortning av öppettider och serveringstider samt uppgörande av en skriftlig plan.  

Bestämmelserna om begränsning av kundantal, öppettider och serveringstider gäller inte personalrestauranger eller försäljning av sådan mat eller dryck som avnjuts någon annanstans. Dessutom ska de begränsningar som avser öppettider inte gälla ombord på fartyg och luftfartyg som går i trafik mellan Finland och utlandet eller i trafik utomlands, och inte heller förplägnadsrörelser som finns i anslutning till distributionsstationer för flytande bränsle.  

I den gällande 58 b § i lagen om smittsamma sjukdomar föreskrivs det om regionförvaltningsverkets befogenhet att övervaka fullgörandet av de skyldigheter och iakttagandet av de begränsningar som det föreskrivs om i 58 a § och i bestämmelser som utfärdats med stöd av den, om verkets befogenhet att meddela förelägganden för att avhjälpa brister och missförhållanden och om verkets befogenhet att bestämma att förplägnadsrörelsens förplägnadsverksamhet omedelbart ska avbrytas och att rörelsen ska hållas stängd för kunder högst en månad samt om polisens handräckning. Vidare ska statsrådet enligt paragrafen noggrant följa upp huruvida förutsättningarna för begränsningar fortsatt föreligger. Om förutsättningarna inte längre uppfylls, ska statsrådet utan dröjsmål vidta åtgärder för upphävande av 58 a § och de bestämmelser som hänför sig till den. 

Genom statsrådets förordning om temporär begränsning av förplägnadsrörelsers verksamhet i syfte att förhindra spridning av en smittsam sjukdom (166/2021), som utfärdats med stöd av 58 a § i lagen om smittsamma sjukdomar, föreskrivs närmare om innehållet i begränsningarna och om deras regionala tillämpningsområde. För närvarande gäller de maximibegränsningar som lagen möjliggör i alla landskap. I förordningens 3 § föreskrivs det om skyldigheterna i anslutning till kunders vistelse och placering och i synnerhet om att alla kunder i förplägnadsrörelsen ska ha en egen sittplats vid ett bord eller en motsvarande plan yta. Förplägnadsrörelser ska ordna sin verksamhet inomhus så att kunderna instrueras att i regel sitta på sina platser. Rörelsen ska utarbeta och ge kunderna anvisningar om hur det är tillåtet att röra sig inomhus i samband med att de kommer till rörelsen eller avlägsnar sig därifrån, besöker rökrum eller toalett- och tvättrum samt hämtar mat och dryck. Syftet med skyldigheten är att effektivisera begränsningarna i fråga om kundernas vistelse för att de funktioner som är mest riskfyllda med tanke på spridningen av epidemin (dans, kundgrupper som rör sig) inte ska bedrivas, men förplägnadsrörelsens kundservice ska i övrigt fungera så smidigt som möjligt. 

I 4 § i den nämnda förordningen föreskrivs det om vilka landskap den i paragrafen avsedda begränsningen av antalet kundplatser gäller. Inne i eller i en del av en sådan förplägnadsrörelse belägen i ett landskap som nämns i paragrafen, vars huvudsakliga förplägnadsverksamhet är att mot betalning erbjuda allmänheten alkoholdrycker i en livsmedelslokal som avses i livsmedelslagen (23/2006), får det samtidigt vistas högst hälften av det i 58 a § 2 mom. i lagen om smittsamma sjukdomar avsedda högsta antalet kunder eller personer enligt serveringstillståndet eller projektbeskrivningen. Inne i eller i en del av andra än ovan avsedda förplägnadsrörelser belägna i ett av de nämnda landskapen får det vistas högst tre fjärdedelar av det antal kunder eller personer som avses i det momentet. För närvarande gäller bestämmelsen i alla landskap.  

I förordningens 5 § 1 mom. fastställs det att i förplägnadsrörelser som är belägna i de landskap som räknas upp i momentet ska serveringen av alkoholdrycker avslutas senast klockan 22, och rörelsen får hållas öppen för förplägnadsverksamhet för kunder från klockan 5 till klockan 23. För närvarande gäller bestämmelsen i alla landskap. 

Statsrådet överlämnade den 11 mars 2021 till riksdagen regeringens proposition med förslag till lag om ändring av 58 a och 58 b § i lagen om smittsamma sjukdomar (RP 32/2021 rd). Regeringens proposition behandlas för närvarande i riksdagen. Enligt förslaget ska det genom förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av de temporära bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar kunna föreskrivas om mer omfattande begränsningar som gäller förplägnadsrörelsernas öppet- och serveringstider samt antalet kundplatser i och användning av deras utrymmen inomhus än för närvarande.  

Enligt det gällande 58 a § 3 mom. kan en förplägnadsrörelses öppettider begränsas genom förordning mellan klockan 23 och klockan 5 under de förutsättningar som för närvarande anges i lagen, och enligt förslaget ska begränsningen av öppettiderna kunna börja redan tidigast klockan 18. Begränsningarna av serveringstiden kan under de förutsättningar som för närvarande anges i lagen gälla tiden mellan klockan 22 och klockan 9. Enligt förslaget kan begränsningen av tiderna för servering av alkoholdrycker börja redan tidigast klockan 17. 

En förutsättning för att föreskriva begränsningar i fråga om kundplatser och serverings- och öppettider ska fortsatt vara att de ska vara nödvändiga för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom inom de områden och i de förplägnadsrörelser som begränsningarna gäller. 

Enligt social- och hälsovårdsministeriets handlingsplan för genomförande av hybridstrategin (Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2020:26) delas lägesbilden av covid-19-epidemin in i tre faser: basnivå, accelerationsfas och samhällspridning. I handlingsplanen föreslås principer i enlighet med vilka de regionala och riksomfattande rekommendationerna och begränsningarna ska riktas på ett ändamålsenligt sätt i de olika faserna. Införandet av rekommendationer och begränsningar förutsätter en övergripande bedömning där besluten övervägs med avseende på de epidemiologiska, sociala och ekonomiska effekterna och i förhållande till de grundläggande fri- och rättigheterna. 

1. Basnivån motsvarar Finlands läge i mitten av sommaren 2020.  

a. låg incidens av smitta  

b. låg andel smitta av inhemskt ursprung.  

2. I accelerationsfasen  

a. har incidensen av regional smitta ökat:  

– omfattningen av antalet fall under 7 dygn > 6–15/100 000 invånare och  

– omfattningen av antalet fall under 14 dygn > 10–25/100 000 invånare  

b. andelen positiva tester är > 1 procent  

c. tidvis förekommer lokala och regionala smittkedjor  

d. smittkällorna är dock huvudsakligen spårbara  

e. behovet av sjukhusvård kan mötas utan specialåtgärder.  

3. I samhällsspridningen  

a. smitta sprids regionalt eller mer omfattande bland befolkningen:  

– omfattningen av antalet fall under 7 dygn > 12–25/100 000 invånare och  

– omfattningen av antalet fall under 14 dygn > 18–50/100 000 invånare  

b. den dagliga tillväxthastigheten av fall är > 10 procent  

c. andelen positiva tester är > 2 procent  

d. under hälften av smittkällorna kan spåras  

e. behovet av sjukhusvård och intensivvård ökar kraftigt. 

Indelningen baserar sig både på de ovannämnda objektiva kriterierna och på sjukvårdsdistriktens egna bedömningar av huruvida epidemin kan hanteras på den nuvarande nivån eller om man för att förhindra spridning av epidemin även enligt områdets egen uppfattning ska ta i bruk effektiviserade åtgärder.  

De begränsningar som genom förordning av statsrådet fastställts i de olika landskapen har beretts så att Institutet för hälsa och välfärd regelbundet lämnar social- och hälsovårdsministeriet sin officiella bedömning av vilka landskap det bedömer befinna sig i epidemins accelerations- eller samhällsspridningsfas eller på basnivå.  

Begränsningarna av förplägnadsrörelser har i alla faser av epidemin haft samband med den helhet som regeringens andra åtgärder utgör. Åtgärderna enligt handlingsplanen för genomförandet av hybridstrategin har särskilt efter att epidemin accelererade i december effektiviserats.  

Statsrådet har i sitt principbeslut av den 26 januari 2021 förordat att social- och hälsovårdsministeriet ska komplettera handlingsplanen för genomförande av hybridstrategin, bland annat på grund av det hot som de nya virusvarianterna utgör. I kompletteringen av handlingsplanen beskrivs tre åtgärdsnivåer vars syfte är att förhindra att epidemin accelererar och i synnerhet att de nya virusvarianterna sprids.  

Finland har i februari befunnit sig på nivå 1, där det rekommenderas att begränsningarna i områdena bör hållas på åtminstone nuvarande nivå tills omfattningen av virusvarianternas utbredning och effekten av de åtgärder som vidtagits för att förhindra spridningen har kunnat utvärderas ytterligare. Likaså har det i alla områden som befinner sig i samhällsspridningsfasen varit motiverat att fullt ut vidta alla åtgärder som finns att tillgå i samhällsspridningsfasen, för att förhindra en snabb acceleration av epidemin. Åtgärderna innefattar till exempel distansarbete i maximal utsträckning, en så omfattande rekommendation som möjligt om användningen av munskydd, stängning av offentliga lokaler och distansundervisning på andra stadiet och i högskolor. 

Den 22 februari 2021 trädde de ändringar (147/2021) av lagen om smittsamma sjukdomar i kraft som stärker kommunernas och regionförvaltningsverkens möjligheter att vidta förebyggande och snabba åtgärder för att förhindra spridningen av coronaviruset. För närings- och hobbyverksamhet har det föreskrivits allmänna hygienkrav och skyldigheter för kunder att upprätthålla tillräckliga avstånd, och utrymmen kan i yttersta fall stängas för två veckor åt gången. Metoderna har delats in i enlighet med handlingsplanen för hybridstrategin så att skyldigheterna och begränsningarna kan skärpas om de tidigare åtgärderna inte är tillräckliga.  

Statsrådet har den 25 februari 2021 fattat ett principbeslut om övergång till nivå två enligt den kompletterande handlingsplanen för genomförandet av hybridstrategin. Sammanlagt sju sjukvårdsdistrikt styrs till att omedelbart ta i bruk de striktaste begränsningarna enligt nivå två, det vill säga samhällsspridningsfasen. Dessutom rekommenderas det att nio områden som befinner sig i accelerationsfasen tar i bruk samma åtgärder.  

Lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet

I lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006) ingår en definition av förplägnadsrörelse. Med förplägnadsrörelse avses enligt 1 § 2 mom. 4 punkten i den lagen en livsmedelslokal där förplägnadsverksamhet utövas. Enligt 2 punkten i samma moment avses med förplägnadsverksamhet yrkesmässig servering av mat eller dryck till allmänheten för att avnjutas i en sådan livsmedelslokal som avses i livsmedelslagen (23/2006). I förarbetena till lagen (RP 138/2004 rd) konstateras det att den väsentliga frågan när yrkesmässigheten bedöms är huruvida verksamheten siktar till ekonomiska resultat. Det har inte någon betydelse om verksamheten faktiskt ger vinst. Sådan inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som utövas utan strävan efter ekonomisk behållning faller utanför tillämpningsområdet. I praktiken omfattar förplägnadsrörelser till exempel caféer och restauranger, inbegripet serveringsställen, liksom kiosker och utrymmen utomhus, såsom torg, som används för tillverkning och försäljning av livsmedel. Förplägnadsverksamhet utövas vanligen i restauranger som är öppna för allmänheten. Med servering avses att mat eller dryck överlåts till kunderna för att avnjutas i en livsmedelslokal där maten eller drycken serveras.  

Enligt 1 § 3 mom. i lagen avses med förplägnadsverksamhet också servering av mat eller dryck endast till personalen vid en sammanslutning, stiftelse eller inrättning eller till någon annan begränsad personkrets (personalrestaurang). Enligt förarbetena till lagen avviker en personalrestaurang som huvudsakligen betjänar personalen på en arbetsplats eller andra begränsade instanser till sin karaktär från en sådan förplägnadsrörelse som avses i 2 mom. 4 punkten, eftersom den inte är avsedd för allmänheten. Med beaktande av att avsikten är att lagen ska ha ett heltäckande tillämpningsområde föreslås det att enligt 3 mom. ska personalrestaurangverksamhet, det vill säga servering av mat eller dryck endast till personalen vid en sammanslutning, stiftelse eller inrättning eller till någon annan begränsad personkrets, jämställas med förplägnadsverksamhet. De sammanslutningar och stiftelser som avses i momentet kan vara privaträttsliga eller offentligrättsliga. Med inrättning avses till exempel statliga inrättningar och kommunala affärsverk. 

Lagen tillämpas inte på försäljning för avhämtning eller leverans där livsmedel eller drycker överlåts från en livsmedelslokal för att avnjutas enbart någon annanstans än i livsmedelslokalen. 

Enligt 11 § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet utövar polisen tillsyn över efterlevnaden av lagen. I lagens 12 § föreskrivs det om tvångsmedel.  

Till lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006) fogades genom lag (184/2021) temporärt en ny 3 a § som gäller till och med den 28 mars 2021. I paragrafen föreskrivs om temporär begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning för att förhindra spridning av en smittsam sjukdom. Förplägnadsrörelser med tillhörande utrymmen inomhus och utomhus ska hållas stängda för kunder under en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka i de områden där detta är nödvändigt för att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen. Kompletterande bestämmelser om de områden som avses ovan utfärdas genom förordning av statsrådet som ska meddelas riksdagen. I statsrådets förordning (185/2021) anges de områden där det är nödvändigt att stänga förplägnadsrörelser. 

Bedömning av nuläget

3.1  Epidemiläget

I Finland har det fram till den 17 mars 2021 konstaterats sammanlagt 71 646 fall av covid-19 (incidensen under 14 dygn ca 167 per 100 000 invånare). Antalet sjukdomsfall och incidensen har ökat i mycket snabb takt sedan början av februari 2021. Efter vecka 7 har varje vecka varit rekordartad i fråga om antalet fall under hela epidemin i Finland (figur 1a och b). 

Figur 1a. Dagligen konstaterade nya fall av covid-19 den 21 mars 2021 

Figur 1b. Nya fall av covid-19 som konstaterats varje vecka fram till vecka 10 år 2021 

De olika åldersgruppernas andel av smittspridningen

När det granskas hur epidemin framskrider i befolkningen enligt olika åldersgrupper kan det observeras att både mätt enligt antalet fall och i förhållande till åldersgruppens storlek (figur 2) förekommer den största incidensen bland den vuxna befolkningen. 

Figur 2. Incidensen enligt åldersgrupp 

Utvecklingen av behovet av sjukhus- och intensivvård

Antalet covid-19-patienter som får sjukhusvård ökar i takt med att antalet fall ökar med en fördröjning på en till två veckor. Även om antalet patienter varierar från dag till dag, har belastningen på sjukhusvården ökat mycket kraftigt under den senaste veckan.  

Den 19 mars 2021 vårdades sammanlagt 271 patienter på sjukhus, och av dessa var 55 i intensivvård. Institutet för hälsa och välfärds modellprognos som gjordes vecka 8 visar att antalet nya vårdperioder för närvarande ökar med cirka 20 procent per vecka i fråga om såväl vården på vårdavdelningar som intensivvården. Procentuellt sett har ökningen tilltagit betydligt sedan början av året.  

Sammanlagt 804 personer har avlidit i sjukdomen. Medelåldern bland de avlidna är cirka 81 år. Risken för allvarlig sjukdom och dödsfall ökar kraftigt med ökande ålder. Redan medelålders personer löper en relativt hög risk att insjukna så allvarligt att sjukdomen kräver sjukhusvård. 

Ökningen i antalet dödsfall kan följa på ökningen i antalet fall med flera veckors fördröjning. Dödsfall till följd av sjukdomen kan föregås av ett långvarigt sjukhus- och intensivvårdsskede. Ökningen av antalet dödsfall beror också på de åldersgrupper som smittas. Typiskt är att antalet fall ökar först hos unga vuxna som har fler sociala kontakter. När sjukdomen sprider sig i större utsträckning bland befolkningen ökar också smittfallen bland äldre och personer med betydande underliggande sjukdomar, vilket i synnerhet i samband med anstaltsepidemier kan leda till ett snabbt ökande antal dödsfall. 

Hittills har covid-19-epidemin inte nämnvärt ökat den totala dödligheten i Finland. Dödsfall bland personer i arbetsför ålder är sällsynta och medelåldern för dem som avlidit är över 81 år. I Finland har inga dödsfall konstaterats i samband med covid-19 hos barn. 

Regional lägesbild

Enligt de bedömningar som sjukvårdsdistriktens regionala samarbetsgrupper själva gjort var Södra Karelens, Helsingfors och Nylands, Centrala Tavastlands, Päijät-Häme, Birkalands, Satakunta, Vasa och Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt samt landskapet Åland den 23 mars 2021 i samhällsspridningsfasen enligt social- och hälsovårdsministeriets handlingsplan.  

I accelerationsfasen var den 23 mars 2021 Kymmenedalens, Södra Savolax, Mellersta Finlands, Södra Österbottens, Norra Österbottens och Lapplands sjukvårdsdistrikt.  

På basnivån var den 23 mars 2021, Mellersta Österbottens, Norra Savolax, Norra Karelens och Kajanalands sjukvårdsdistrikt. 

Figur 3. Regional lägesbild enligt sjukvårdsdistrikt 

I Helsingfors och Nyland är incidensen under 14 dygn 342 per 100 000 invånare, det vill säga ungefär dubbelt så hög som incidensen hos hela Finlands befolkning. Under veckorna 8–9 steg incidensen i landskapet Åland ännu högre än så, men har nu minskat klart. Incidensen under 14 dygn är nu 103 per 100 000 invånare. I fråga om Åland bör det vid bedömningen av situationen beaktas att befolkningen i landskapet är liten. I Egentliga Finland ökar incidensen snabbt och är nu 248. 

I Helsingfors och Nyland samt Egentliga Finland är incidensen särskilt hög inom centralkommunernas område samt i många av de omgivande kommunerna som utgör den naturliga service- och pendlingsregionen. Det kan bedömas att befolkningen i dessa områden rör sig och ofta är i kontakt och att dessa områden därmed utgör ett enhetligt epidemiologiskt riskområde där smittspridningen kan ske snabbt och okontrollerat. 

I de övriga sjukvårdsdistrikten i samhällsspridningsfasen är motsvarande incidens följande: Södra Karelen 165, Centrala Tavastland 154, Birkaland 90, Päijät-Häme 161, Satakunta 52 och Vasa 55.  

I Lappland konstateras ett betydande antal smittfall i anslutning till resor. Dessa, som utgör cirka 30 procent av smittfallen, registreras i andra sjukvårdsdistrikt. 

Den totala incidensen/14 dygn inom Syd-Österbottens sjukvårdsdistrikt har sjunkit och är nu 25. Den totala incidensen/14 dygn inom Norra Österbottens sjukvårdsdistrikt har stigit och är nu 48.  

Till skillnad från sjukvårdsdistriktens helhetsbedömning har Institutet för hälsa och välfärd i sitt utlåtande av den 23 mars 2021 ansett att restaurangstängningen i fortsättningen ska omfatta Norra Savolax sjukvårdsdistrikt men inte Syd-Österbottens sjukvårdsdistrikt.  

Virusvarianternas inverkan på spridningen av covid-19-epidemin

Sammanlagt 2181 fall som orsakats av varianter av coronaviruset hade anmälts till Institutet för hälsa och välfärds register över smittsamma sjukdomar per den 19 mars 2021. Av dessa har 2031 fall varit av den så kallade virusvarianten från Storbritannien (B.1.1.7), 149 fall av den så kallade virusvarianten från Sydafrika (B.1.351) och ett fall av den så kallade virusvarianten från Brasilien (P.1). Av samtliga ovannämnda fall som härrör från virusvarianter har 77,7 procent, alltså 1578 fall, konstaterats inom Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt.  

Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt har rapporterat att två tredjedelar av de nya fall av coronavirussmitta som konstaterats inom sjukvårdsdistriktets område redan i detta läge orsakats av virusvarianten B.1.1.7. Detta förklarar sannolikt till en del epidemins kraftiga regionala acceleration under de senaste veckorna.  

Även Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt rapporterar att virusvarianten B.1.1.7 ökat klart bland de nya fallen (närmare 50 procent av de nya fallen vecka 8). 

Likaså har den snabbt utbredda epidemin på Åland visat sig vara orsakad av virusvarianten B.1.1.7. 

Enligt Institutet för hälsa och välfärds uppföljningsuppgifter har de fynd som gäller virusvarianter på andra håll i Finland fortfarande huvudsakligen haft samband med resor samt enskilda smittkedjor och smittkluster. Fall har dock redan konstaterats i alla sjukvårdsdistrikt, och i 13 sjukvårdsdistrikt har det konstaterats över 20 fall. I Östra Savolax sjukvårdsdistrikt har den Sydafrikanska virusvarianten B.1.351 orsakat en regional epidemi som dock verkar ha fåtts under kontroll. 

Enligt studier som utförts i Storbritannien sprider sig den virusvariant som upptäcktes i landet 30–50 procent snabbare än tidigare virustyper och leder oftare till sjukhus- och intensivvård och till dödsfall. Riskkvoten har i genomsnitt varit cirka 1,3–1,4 gånger högre än för tidigare virustyper https://www.gov.uk/government/publications/nervtag-update-note-on-b117-severity-11-february-2021. Även det nuvarande antalet fall kan alltså leda till att behovet av sjukhusvård ökar med 30–40 procent. Om reproduktionstalet (R-talet) blir 30–50 procent högre än i det aktuella läget påskyndas spridningen av epidemin, eftersom antalet fall växer exponentiellt till en nivå som är avsevärt högre än för närvarande, och då ökar också behovet av sjukhusvård kraftigt. 

Även den uppföljning som gjorts i Danmark visar på att virusvarianter leder både till snabbare spridning av epidemin och till ökad risk för behov av sjukhusvård till följd av en allvarlig form av covid-19. Enligt en riskbedömning som Europeiska centrumet för förebyggande och kontroll av sjukdomar ECDC offentliggjorde den 15 februari 2021 kommer virusvarianten från Storbritannien under vårens lopp att ersätta tidigare virustyper och sannolikt leda till en fördubbling av dödligheten i covid-19, om vaccineringen av befolkningen inte hinner skydda äldre och riskgrupper https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/covid-19-risk-assessment-variants-vaccine-fourteenth-update-february-2021

Framskridande och effekter av vaccinering

I Finland har vaccineringen av personer som bor på vårdhem och av de äldsta åldersklasserna framskridit väl, men sett till hela befolkningen är vaccinationstäckningen endast cirka 15,5 procent. Vaccinationerna har sannolikt redan inverkat på antalet personer som avlider i covid-19, och detta antal är i februari 2021 inte lika högt som i slutet av 2020, trots ett större antal smittfall.  

Bland personer över 80 år har över 80 procent fått den första vaccindosen och i åldersgruppen 75–79 år är motsvarande andel redan över 50 procent. Enligt nuvarande uppskattningar kommer vaccineringarna av äldre och personer som hör till en medicinsk riskgrupp att fortsätta åtminstone till och med maj 2021. 

Enligt förhandsinformation som finns tillgänglig i Skottland som förhandspublikation har skyddseffekten för en dos vaccin varit utmärkt, 85–94% https://www.ed.ac.uk/files/atoms/files/scotland_firstvaccinedata_preprint.pdf.  

Skyddseffekten börjar gradvis några veckor efter vaccinationen och är utmärkt fyra veckor efter vaccinationen. Till följd av den låga täckningen skyddar vaccinationerna i mars–april 2021 dock alltså ännu inte i tillräcklig utsträckning alla de befolkningsgrupper vars risk för allvarlig covid-19 är förhöjd. En snabbt tilltagande epidemi kan alltså under de närmaste veckorna, trots de pågående vaccinationerna, leda till en allvarlig överbelastning av sjukhus- och intensivvården och en ny ökning av antalet dödsfall. 

3.2  Förplägnadsrörelsernas roll i spridningen av covid-19-epidemin

Förplägnadsrörelsernas roll i spridningen av epidemin beskrivs i regeringens propositioner RP 22/2021 rd och RP 32/2021 rd. 

Besök i förplägnadsrörelser har i flera undersökningar konstaterats medföra en betydande risk för spridning av covid-19. Enligt en analys som utnyttjar amerikansk mobildata och som publicerades i den vetenskapliga tidskriften Nature i november 2020 utgör förplägnadsrörelser en av de mest betydande kontaktpunkterna för människor och sprider således smitta mycket effektivt https://www.nature.com/articles/d41586-020-03140-4. Enligt en annan undersökning som omfattar uppgifter från 41 länder och som publicerades i den vetenskapliga tidskriften Science i februari 2021 kan stängning eller betydande begränsning av förplägnadsrörelser och andra verksamheter med hög risk för smittspridning som en ensam åtgärd bromsa spridningen av epidemin med 31 procent https://www.medrxiv.org/content/10.1101/2020.05.28.20116129v3. Minskningen är nästan lika stor som den som kan uppnås genom omfattande restriktioner som tillåter endast nödvändig serviceverksamhet såsom livsmedelsaffärer och apotek att hålla öppet. Begränsningar av förplägnadsverksamhet, det vill säga begränsningar av en enda bransch, kan med andra ord grovt uppskattat ha effekter som motsvarar även omfattande begränsningar som gäller flera branscher.  

Enligt de uppgifter som den europeiska smittskyddsmyndigheten ECDC samlat in i september 2020 har sammanlagt 25 EU-medlemsländer stängt förplägnadsrörelser som en del av åtgärderna för att bekämpa covid-19 https://www.ecdc.europa.eu/sites/default/files/documents/covid-19-guidelines-non-pharmaceutical-interventions-september-2020.pdf. Enligt de uppgifter som EU-medianätverket samlat in har förplägnadsrörelser i januari 2021 varit stängda i 18 EU-länder, utöver vilket 9 EU-länder kraftigt begränsar förplägnadsrörelsernas verksamhet https://www.euractiv.com/section/coronavirus/news/special-edition-eu-hospitality-sector-seeks-support-to-open-not-remain-closed/. Av länderna i Finlands närområde har Danmark helt stängt förplägnadsrörelserna, Norge har stängt dem helt regionalt eller begränsat verksamheten och Sverige och Estland har liksom Finland begränsat serveringen och öppettiderna.  

Förplägnadsrörelserna i Finland var stängda under våren 2020, och deras serverings- och öppettider samt antalet kundplatser har begränsats regionalt enligt epidemiläget hösten 2020 och i början av 2021. Trots hygienåtgärder och begränsningar har det i januari–februari 2021 konstaterats flera omfattande smittkedjor och exponeringssituationer som fått sin början i förplägnadsrörelser och där nästan alla personer som besökt förplägnadsrörelsen har smittats. Risken har varit störst i de förplägnadsrörelser där servering av alkoholdrycker utgör en stor del av inkomsterna, men smittfall har konstaterats också i förplägnadsrörelser som i huvudsak fokuserar på matservering. Det är möjligt att det faktum att en smittsammare virusvariant blivit vanligare har ökat smittrisken ytterligare i förplägnadsrörelser och andra utrymmen där den vuxna befolkningen möts och samlas. 

Enligt de meddelanden som Institutet för hälsa och välfärd fått av sjukvårdsdistrikten har det under veckorna 1–7 hittills konstaterats sammanlagt 78 exponeringssituationer, där man i fråga om minst 10 personer har kunnat påvisa att de exponerats i en förplägnadsrörelse. Det faktiska antalet exponerade är betydligt större, eftersom antalet mer begränsade exponeringssituationer är stort, och ofta kan endast personer i det egna sällskapet namnges/identifieras som exponerade, inte andra kunder som inte känner varandra. 

Under veckorna 1–7 har det konstaterats sammanlagt sju smittkluster där minst 10 smittfall har kunnat härledas till förplägnadsrörelser. Antalet rapporterade smittfall som kan härledas till förplägnadsrörelser är sammanlagt 451. Fallen finns huvudsakligen i sjukvårdsdistrikt där epidemin är i samhällsspridningsfasen och accelerationsfasen. I Södra Karelens, Södra Österbottens, Mellersta Österbottens, Kymmenedalens, Norra Savolax och Kajanalands sjukvårdsdistrikt har det inte rapporterats några smittfall under perioden i fråga. I fråga om Vasa saknas det delvis uppgifter.  

Enligt de uppgifter som Helsingfors stads epidemiologiska enhet samlat in inom Helsingfors stads område har de exponeringssituationer som kan härledas till förplägnadsrörelser uppgått till 75 stycken under de första fyra veckorna av 2021, och av dessa situationer har 40 varit i restauranger och 35 i barer. 

En del av exponeringarna har lett till omfattande smittkedjor. I samband med en exponeringssituation som skett i en förplägnadsrörelse i Helsingfors konstaterades det att av 30 närvarande, som kom från sammanlagt fem olika sällskap, hade smittan spridits vidare till 24. I samband med en exponeringssituation i en annan förplägnadsrörelse hade smittan spridits vidare till nästan alla av de 20 exponerade. I huvudstadsregionen har det utöver de ovannämnda situationerna även förekommit ett stort antal mindre smittkluster i förplägnadsrörelser, men det har dock inte i alla exponeringssituationer konstaterats att smittan spridits vidare. 

Även annanstans i Finland har smittkedjor konstaterats, bland annat i Södra Karelens, Kajanalands, Birkalands, Norra Savolax och Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt. I Mellersta Finlands sjukvårdsdistrikt konstaterades det efter en studentfest som ordnats i en förplägnadsrörelse att sammanlagt minst 100 personer smittats.  

Liksom i fråga om antalet exponeringssituationer i förplägnadsrörelser är även antalet smittfall en avsevärd underskattning, vilket dels beror på bristande rapportering, dels på att smittkällan i cirka hälften av fallen inte kan utredas. I fråga om olika exponeringsmiljöer finns det dock stora skillnader beträffande hur lätt och tillförlitligt man kan identifiera smittkällan. På arbetsplatser och i läroanstalter är det relativt lätt, men i fråga om förplägnadsrörelser är det betydligt svårare, eftersom kundomsättningen är stor och besökarna inte bokförs. Det är sannolikt att en stor del av de exponeringar som de facto skett i förplägnadsrörelser förblir oupptäckta. 

Utifrån de uppgifter som sjukvårdsdistrikten lämnat till Institutet för hälsa och välfärd är det svårt att bedöma i hur stor omfattning de smittkedjor som härrör från förplägnadsrörelser når ut bland befolkningen. Utifrån uppföljningsuppgifterna kan man dock uppskatta att smittfall som härrör från förplägnadsrörelser för närvarande står för en betydande del av de smittfall utanför hemmet som man kan förebygga med effektiva restriktioner. 

Institutet för hälsa och välfärd följer upp exponeringar som hänför sig till covid-19-epidemin och fallen av coronasmitta enligt smittplats genom att en gång i veckan begära information av sjukvårdsdistrikten. Institutet för hälsa och välfärd samarbetar även med Helsingfors stad så att de smittspårnings- och uppföljningsuppgifter som stadens epidemiologiska enhet samlat in kan analyseras direkt i ett elektroniskt system (systemet SAI).  

Dessutom samlar Institutet för hälsa och välfärd in uppgifter om smittkluster och exponeringssituationer vid de samarbetsmöten med sjukvårdsdistrikten som hålls varje vecka och vid den dagliga kontakten med kommuner och sjukvårdsdistrikt. 

Insamlandet av uppgifter om de exponeringar som skett och smittor som spridits i förplägnadsrörelser är utmanande, eftersom de som spårar smitta inte nödvändigtvis alltid informeras om var exponeringen har skett eller hur många närkontakter den smittade har haft. Dessutom får enheten för smittsamma sjukdomar i den kommun där en förplägnadsrörelse är belägen ofta inte kännedom om icke-ortsbor som smittats i förplägnadsrörelser och den smittade personens närmaste krets kan nog identifieras, men inte de som befunnit sig i samma utrymmen. Därmed kan alla exponerade inte spåras och smittspridningen inte heller kopplas till en viss förplägnadsrörelse. 

Med beaktande av dessa utmaningar är det svårt att föra närmare statistik över de smittfall som kan härledas till restauranger, och det är inte möjligt att göra en kontinuerlig jämförelse enligt sjukvårdsdistrikt vad gäller de exponeringar som skett eller smittor som spridits i förplägnadsrörelser. 

3.3  Bedömning av huruvida de normala befogenheterna är tillräckliga

För att förhindra att epidemin sprids bör restriktionerna riktas till sådana platser och situationer där smittspridning skett som kan påverkas genom restriktioner. Sammantaget är det nödvändigt att avsevärt bromsa epidemin och att i betydande grad begränsa nära kontakter mellan människor till det som är absolut nödvändigt. Spridningen av coronaviruset sker till stor del inom familjen och den närmaste kretsen, och det är i praktiken inte möjligt att införa restriktioner som gäller dem. En stor del av den smittspridning som kan förhindras genom restriktioner sker i det nuvarande smittläget i förplägnadsrörelser och hobbyverksamhet.  

Man går till förplägnadsrörelserna för att träffa folk, umgås och tillbringa tid. Smittkedjor har på det sätt som beskrivits ovan spridits från förplägnadsrörelser under den tid de gällande begränsningarna varit i kraft, innan förplägnadsrörelserna stängdes. Eftersom virusvarianter ökar risken för att viruset sprids kan det bedömas att de bestämmelser om förplägnadsrörelsernas öppettider, serveringstider, placeringen av kunder och hygienanvisningar som gäller enligt lagen om smittsamma sjukdomar eller som behandlas av riksdagen inte är tillräckliga för att förhindra smittkedjor som härrör från förplägnadsrörelser efter att den nu gällande stängningen upphör. Detta trots att det föreslås att öppettiderna och serveringstiden ska förkortas betydligt och att klienternas vistelse och rörlighet ska regleras i detalj. Enligt Institutet för hälsa och välfärd bidrar dessa åtgärder till att minska kontakterna bland den vuxna befolkningen, men är inte tillräckliga i det nuvarande epidemiläget med hög incidens, utan de bör tillämpas i ett senare skede när incidensen är tillräckligt låg. Att ersätta stängningen med dem i nuläget är en avsevärd risk. 

I det rådande läget anses det inte tillräckligt att begränsningarna skärps genom den normala lagstiftningen. Målet är att bromsa ökningen av antalet smittfall genom att stänga förplägnadsrörelserna i tre veckor på det sätt som regeringen föreslår. Detta är nödvändigt för att man ska kunna säkerställa att epidemiläget ska bli bättre. Det föreslås att den skyldighet för förplägnadsrörelser att hålla stängt som infördes den 9 mars 2021 förlängs till den 18 april 2021. 

Institutet för hälsa och välfärd har bedömt att det i och med att covid-19-epidemin fortsätter att accelerera kraftigt och virusvarianten har bred spridning är en nödvändig och proportionerlig åtgärd att helt och hållet, med undantag av försäljning av mat för avhämtning eller leverans, stänga förplägnadsrörelserna inom de sjukvårdsdistrikt där epidemin är i samhällsspridningsfasen och accelerationsfasen för en period på minst tre veckor, för att på ett övergripande sätt minska antalet kontakter och skydda befolkningens liv och hälsa. I denna situation anses det inte vara möjligt att använda de ordinarie befogenheterna. Institutet för hälsa och välfärd har redan i sitt utlåtande av den 8 mars 2021 konstaterat att tre veckors stängning kan vara en alltför kort tidsperiod för att bromsa epidemin. Långvariga restriktioner kan vara motiverade i de områden där det råder osäkerhet om hur epidemiläget utvecklas. 

Syftet med åtgärden är att avvärja den allvarliga risk för att vi under de närmaste månaderna kommer att se ett ökat antal allvarliga sjukdomsfall med påföljande överbelastning av sjukvårds- och intensivvårdskapaciteten som virusvarianten för med sig. Detta kan medföra inte bara att behandlingen av dem som smittats av coronaviruset äventyras utan också att behandlingen av dem som lider av andra sjukdomar fördröjs och att kvaliteten på vården avsevärt försämras 

Målsättning

För att bromsa spridningen av covid-19 är det nödvändigt att förlänga begränsningarna av restaurangernas öppettider med tre veckor. Syftet med förslaget är att utrymmena inomhus och utomhus i restauranger, nattklubbar, restauranger med alkoholservering och caféer ska hållas stängda för kunder i de områden där det är nödvändigt för att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen. Förslaget möjliggör dock försäljning för avhämtning eller leverans från restauranger.  

Syftet med begränsningen av förplägnadsrörelsernas verksamhet är att minska de fysiska kontakterna mellan människor, så att risk för smittspridning inte uppkommer. Propositionen är en del av en helhet som syftar till att tillfälligt begränsa fysiska närkontakter mellan människor till det som är absolut nödvändigt. Detta görs för att förhindra spridningen av en allmänfarlig smittsam sjukdom. Genom att bromsa spridningen av epidemin strävar man efter att trygga hälso- och sjukvårdens kapacitet och tillräcklighet i en situation där det verkar sannolikt att epidemin sprids snabbt, om inte kraftiga restriktioner införs 

Förslagen och deras konsekvenser

5.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att den temporära stängningen av förplägnadsrörelserna för kunder förlängs i de områden där epidemin sprider sig mest. I praktiken innebär detta att epidemin i dessa områden är i samhällsspridningsfasen eller accelerationsfasen.  

Med stöd av förslaget ska det fortfarande vara tillåtet att sälja mat och dryck för avhämtning. Stängningen ska inte heller gälla personalrestauranger som avses i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet.  

Till dessa delar motsvarar propositionen till sitt innehåll den temporära ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som gällde från och med den 4 april till och med den 31 maj 2020 (lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 153/2020, RSv 14/2020 rd, RP 25/2020 rd) och den temporära ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som gäller från och med den 9 mars till och med den 28 mars 2021 (lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 184/2021, RSv 13/2021 rd, RP 22/2021 rd).  

Dessutom föreslås det att polisen vid övervakningen av stängningen i samband med den tillsynsskyldighet som polisen redan har enligt lagens 11 § även ska förfoga över de tvångsmedel som lagen innehåller. I fråga om förslaget har man bedömt att det inte i detta sammanhang är ändamålsenligt att föreskriva om andra ändringar i myndigheternas befogenheter. Det är ändamålsenligt att tillsynen över skyldigheten att stänga förplägnadsrörelsens utrymmen anförtros polisen, som även i övrigt övervakar efterlevnaden av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet. Avsikten är att regionförvaltningsverken fortfarande ska övervaka förplägnadsrörelserna i sådana områden där epidemiläget är på basnivån, vilka inte ska omfattas av bestämmelserna om stängning. Det är ändamålsenligt att särskilja övervakningen av bestämmelserna om stängning från regionförvaltningsverkets uppgifter, eftersom övervakningen till sin karaktär avsevärt skiljer sig från övervakningen av bestämmelserna om öppettider och kraven på servering och hygienrutiner i lagen om smittsamma sjukdomar, som kan jämställas med övervakningen av alkoholtillstånd. Till denna del motsvarar propositionen till sitt innehåll den temporära ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som gäller från och med den 9 mars till och med den 28 mars 2021 (lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 184/2021, RSv 13/2021 rd, RP 22/2021 rd).  

Avsikten är att den föreslagna lagen ska gälla i tre veckor. Efter att bestämmelserna har upphört att gälla ska på förplägnadsrörelser tillämpas de temporära bestämmelserna om begränsningar i lagen om smittsamma sjukdomar. Avsikten är att begränsningarna enligt lagen om smittsamma sjukdomar ska tillämpas i de områden som inte enligt den förordning som ska utfärdas med stöd av den föreslagna lagen omfattas av stängningen. På motsvarande sätt ska också bestämmelserna om personalrestauranger i lagen om smittsamma sjukdomar tillämpas under den tid som den föreslagna lagen är i kraft.  

3 a §.Temporär begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning i syfte att förhindra spridning av en smittsam sjukdom Den föreslagna paragrafen gör det möjligt att begränsa förplägnadsrörelsers öppethållning under undantagsförhållandena. Förplägnadsrörelserna ska enligt förslaget hållas stängda för kunder. Att en förplägnadsrörelse hålls stängd innebär enligt förslaget att den inte får servera kunderna produkter för att avnjutas i förplägnadsrörelsens utrymmen. Bestämmelsen omfattar sådana utrymmen som är kopplade till en förplägnadsrörelse, till exempel uteserveringar och andra utrymmen utomhus samt områden utanför serveringsområdena, där rörelsen bedriver näringsverksamhet. Bestämmelsen ska alltjämt också gälla situationer där en kund via självbetjäning köper produkter och avnjuter dem i förplägnadsrörelsens utrymmen. Bestämmelsen ska dock inte gälla hotellrum med minibar.  

I 1 mom. föreslås på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen en egen, fristående definition av undantagsförhållanden, som i praktiken motsvarar definitionen av undantagsförhållanden i 3 § 5 mom. i beredskapslagen, nämligen en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka. Endast under sådana undantagsförhållanden ska det vara möjligt att begränsa förplägnadsrörelsernas öppethållning. 

Att stänga förplägnadsrörelser ska enligt paragrafen endast vara möjligt i områden där detta är nödvändigt för att förhindra spridningen av covid-19-viruset. Nödvändighetskriteriet bedöms bli uppfyllt i de områden där epidemin är i samhällsspridningsfasen eller accelerationsfasen. Däremot bedöms nödvändighetskriteriet inte bli uppfyllt i de områden där epidemin är på basnivå. Inom dessa områden ska alltjämt tillämpas de begränsningar som föreskrivs i 58 a § i lagen om smittsamma sjukdomar och med stöd av den paragrafen.  

Paragrafens 2 mom. ska för tydlighetens skull innehålla en bestämmelse om att det som i 1 mom. föreskrivs om att förplägnadsrörelser ska hållas stängda för kunder inte gäller förplägnadsrörelsers försäljning av sådan mat eller dryck som avnjuts någon annanstans. Bestämmelsen möjliggör försäljning av produkter för avhämtning eller leverans, där produkter säljs till kunderna för att avnjutas någon annanstans än i förplägnadsrörelsens utrymmen. Avsikten är också att kunden när han eller hon köper produkter ska ha möjlighet att själv sammanställa sin matportion från en buffé som finns i förplägnadsrörelsen. Vid sidan av försäljning direkt till kunder möjliggör bestämmelsen matbudstjänster, inklusive förplägnadsrörelsens egna matleveranstjänster. Försäljningen av mat för avhämtning ska ordnas på ett hälsosäkert sätt.  

Enligt 3 § 1 mom. 12 punkten i alkohollagen (1102/2017) avses med servering av alkoholdrycker försäljning av alkoholdrycker för förtäring i lokaler som försäljaren kontrollerar eller under övervakning som ordnas av försäljaren. I 18 § 1 mom. i alkohollagen anges att ett serveringstillstånd för alkoholdrycker gäller serveringsområdet på ett serveringsställe och beviljas en sökande som utövar förplägnadsverksamhet som avses i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet.  

Enligt propositionen ska förplägnadsrörelser inte få servera mat eller dryck till kunder i förplägnadsrörelsens utrymmen inomhus och utomhus. Detta innebär att inte heller alkoholdrycker ska få säljas till kunder för förtäring på platsen. Därmed behöver servering av alkoholdrycker inte separat förbjudas eller begränsas. 

I paragrafens 3 mom. föreslås en bestämmelse om att sådana personalrestauranger som avses i lagens 1 § 3 mom. inte behöver stänga. Bestämmelsen omfattar servering av mat eller dryck endast till personalen vid en sammanslutning, stiftelse eller inrättning eller till någon annan begränsad personkrets. De sammanslutningar och stiftelser som avses i momentet kan vara privaträttsliga eller offentligrättsliga. Det väsentliga vid bedömningen ska vara huruvida förplägnadsrörelsen är öppen för allmänheten eller endast tillgänglig för en begränsad personkrets. Bestämmelsen innebär i praktiken att till exempel ålderdomshem, sjukhus inklusive till exempel sinnessjukhus och enheter avsedda för vård av personer med funktionsnedsättning, garnisoner, fängelser, daghem och skolor samt företagens personalrestauranger ska få vara öppna också i fortsättningen.  

Inkvarteringsrörelser som avses i 1 § 2 mom. 3 punkten i lagen ska inte få servera frukost som avnjuts i inkvarteringsrörelsens utrymmen, men de ska fortfarande få erbjuda kunderna färdiga portioner eller frukosttillbehör att ta med sig eller erbjuda kunden möjlighet att själv sammanställa en take-away-portion från en buffé. Arrangemanget ska genomföras på ett hälsosäkert sätt.  

I 4 mom. föreslås ett bemyndigande att utfärda förordning. Dessutom föreslås i momentet en skyldighet för statsrådet att omedelbart vidta åtgärder för att ändra förordningen, om förutsättningarna för begränsningar enligt 1 mom. inte längre uppfylls inom något område.  

12 §. Tvångsmedel.Det föreslås att paragrafens 1 mom. ändras temporärt så att den föreslagna 3 a § fogas till förteckningen över bestämmelser för vars övervakning polisen kan tillgripa tvångsmedel. Avsikten är att polisen direkt med stöd av 11 § i den gällande lagen även ska övervaka efterlevnaden av den nya bestämmelsen om stängning av förplägnadsrörelser. I förslaget ställs till polisens förfogande samma tvångsmedel i fråga om efterlevnaden av stängningsskyldigheten som i fråga om efterlevnaden av bestämmelserna i den gällande lagen. I praktiken ska polisen övervaka förplägnadsrörelsernas öppethållande vid sidan av den normala fältkontrollen. Om polisen observerar sådan kundverksamhet i en förplägnadsrörelse som är förbjuden enligt lag, ska polisen kunna ålägga utövaren av förplägnadsverksamheten att iaktta stängningsskyldigheten. Om åläggandet inte följs inom utsatt tid, ska polisen kunna meddela ett nytt åläggande och eventuellt förena det med vite.  

5.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.3  Ekonomiska konsekvenser

De allmänna konsekvenserna av de begränsningar som gäller förplägnadsrörelsernas verksamhet beskrivs bland annat i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet RP 22/2021 rd och i regeringens propositioner till riksdagen med förslag till lag om temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar RP 72/2020 rd, RP 139/2020 rd och RP 32/2021 rd.  

Förplägnadsverksamheten har begränsats under cirka ett års tid till följd av covid-19-epidemin. 

Propositionen innebär att förplägnadsrörelsernas kundutrymmen stängs i tre veckors tid. Stängningen är en fortsättning på den stängningsskyldighet som trädde i kraft den 9 mars 2021. Förplägnadsrörelserna ska under den tillfälliga stängningen fortfarande få sälja mat för avhämtning.  

Propositionen kan bedömas ha betydande ekonomiska konsekvenser för förplägnadsverksamheten och dess lönsamhet, eftersom företagen även efter att de stängt sina utrymmen har olika fasta kostnader och övriga kostnader. Fasta kostnader kan vara exempelvis hyra för restaurangutrymmen, avgifter för el, vatten och avfallshantering, tillståndsavgifter för verksamheten och amorteringar på lån som tagits för verksamheten. En del av restaurangerna kommer att fortsätta att sälja mat för avhämtning också under stängningen, men det kan antas att en stor del av förplägnadsrörelserna kommer att stänga ned sin verksamhet helt och hållet under stängningen. Det kan bedömas att till exempel restauranger med alkoholservering kommer att hållas helt stängda medan lagen är i kraft. Propositionen kan således även leda till ett ökat antal konkurser för företagen inom förplägnadsbranschen jämfört med en situation där rörelserna inte skulle ha stängts. Företagens ekonomiska situation förvärras ytterligare i och med att de kraftiga begränsningsåtgärderna fortsätter. Eventuell tillfällig finansiering och ekonomiska buffertar har förbrukats, vilket ökar konkursrisken avsevärt.  

Sysselsättningen inom restaurangbranschen har försämrats på grund av covid-19-pandemin, och stängningen av förplägnadsrörelserna kommer sannolikt att leda till omfattande permitteringar och eventuella uppsägningar av de anställda.  

Genom att åter stänga restaurangernas kundutrymmen ingriper man på ett betydande sätt i näringsfriheten. Därför är det är nödvändigt att företagen kompenseras för begränsningarna. Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om temporärt kostnadsstöd för företag (RP 27/2021 rd) lämnades till riksdagen den 11 mars 2021 och kompletterades med en regeringsproposition den 18 mars 2021 (RP 37/2021 rd). Propositionen innehåller på det sätt som riksdagen förutsatt bestämmelser om skälig ersättning till företag för förluster till följd av begränsningar som gäller stängning av lokaler i samband med covid-19-pandemin. De föreslagna bestämmelserna gäller små företag och mikroföretag med högst 49 anställda. En ersättningsmodell för större företag bereds separat. Modellen samordnas med EU:s regler om statligt stöd och vid behov underställs modellen EU-kommissionen för godkännande. 

På basis av det lagförslag som ingår i den ovannämnda regeringspropositionen uppskattas de ersättningar som föranleds av stängningen ha en budgeteffekt på 70 miljoner euro. Bedömningen är att ca två tredjedelar av detta kommer att användas till stöd till små företag och mikroföretag samt en tredjedel till stöd till stora företag. Under moment 32.40.43 (Kostnadsstöd för företag) finns det till förfogande ett reservationsanslag från år 2020 på uppskattningsvis 360 miljoner euro för utgifter som betalas på basis av den tredje ansökningsomgången för kostnadsstöd och denna kompletterande proposition. De beräknade utgifterna för dem uppgår till sammanlagt 330 miljoner euro. 

Budgeteffekten av den föreslagna stängningsskyldigheten på tre veckor beräknas uppgå till 70 miljoner euro. 

5.4  Konsekvenser för medborgarna

Med beaktande av det sätt på vilket viruset sprids är det fortfarande viktigt att minska kontakterna mellan människor. Trots att det är mycket svårt att testa och på förhand fastställa vilken effekt enskilda begränsningar har på epidemins framfart och på ändringen i reproduktionstalet, bedöms hälsokonsekvenserna av de ytterligare begränsningarna inom förplägnadsverksamheten vara positiva. Enbart genom reglering som gäller förplägnadsrörelser kan man inte påverka spridningen av det virus som orsakar covid-19, men den är en nödvändig och behövlig del av de åtgärder som utgörs av begränsningar och förpliktelser som sträcker sig till olika områden i samhället. Genom att förhindra att viruset sprids strävar man efter att skydda människors hälsa och trygga hälso- och sjukvårdskapaciteten. Att möjliggöra utförsäljning från förplägnadsrörelser har en positiv inverkan på människors välbefinnande och stöder samtidigt kontinuiteten i samhällets nödvändiga funktioner. 

Konsekvenserna för hälsan beskrivs närmare i avsnittet Bedömning av nuläget i regeringspropositionen. 

5.5  Konsekvenser för myndigheterna

Förslaget innebär att tillsynen över stängningen av förplägnadsrörelserna anförtros polisen, liksom under den motsvarande stängning av restaurangerna som genomfördes våren 2020. Förslaget kommer att öka polisens arbetsmängd under den tid som lagen är i kraft och inom de områden där stängning genomförs. Förutom att stängningen kommer att tillämpas en relativt kort tid kan det dessutom bedömas att skyldigheten att stänga förplägnadsrörelserna i stor omfattning kommer att respekteras. Tillsynsuppgifterna kommer i praktiken att skötas vid sidan av polisens normala fältkontroll.  

Jämfört med den situation som var aktuell våren 2020 ger förslaget emellertid polisen större möjligheter att förstärka övervakningen genom de tvångsmedlen som redan nu ingår i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet.  

Alternativa handlingsvägar

6.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Vid beredningen har man bedömt att det utan den föreslagna ändringen och en förlängning av skyldigheten för förplägnadsrörelserna att hålla stängt inte är möjligt att minska kontakterna mellan människor i förplägnadsrörelser och smittkedjor som dessa kontakter ger upphov till. Om begränsningarna inte förlängs, kan de virusvarianter som sprids lättare än den tidigare virustypen leda till en kraftig spridning av covid-19-epidemin under de närmaste veckorna.  

För att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen har förplägnadsverksamheten begränsats på det sätt som avses i 58 a § i den gällande lagen om smittsamma sjukdomar och i statsrådets förordning som utfärdats med stöd av paragrafen. Förplägnadsrörelserna har ålagts allmänna skyldigheter i anslutning till upprätthållande av hygienrutiner och avstånd mellan kunderna. Dessutom har det varit möjligt att genom förordning av statsrådet föreskriva om i lag angivna nödvändiga begränsningar av antalet kundplatser och av serveringstider och öppettider i fråga om olika områden och restaurangtyper. Riksdagen behandlar för tillfället ett lagförslag (RP 32/2021 rd) enligt vilket det genom förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av de temporära bestämmelserna i lagen om smittsamma sjukdomar ska kunna föreskrivas om mer omfattande begränsningar som gäller förplägnadsrörelsernas öppet- och serveringstider samt antalet kundplatser i och användning av deras utrymmen inomhus än för närvarande. Förslagets innehåll beskrivs ovan i avsnitt 2 Nuläge och bedömning av nuläget.  

De ändringar som föreslås i lagen om smittsamma sjukdomar anses inte vara tillräckliga i det nuvarande accelererande epidemiläget. Enligt Institutet för hälsa och välfärds sakkunnigbedömning bidrar dessa åtgärder till att minska kontakterna bland den vuxna befolkningen, men de är inte tillräckliga i det nuvarande epidemiläget med hög incidens, utan de bör tillämpas i ett senare skede när incidensen är tillräckligt låg. Att ersätta stängningen med dem i nuläget är en avsevärd risk. Därför föreslås det i propositionen att avbrottet i förplägnadsverksamheten förlängs under en kort tid i de värsta epidemiområdena.  

När det föreskrivs om det regionala tillämpningsområdet för den stängningsskyldighet som för närvarande gäller övervägde möjligheten att avgränsa det regionala tillämpningsområdet mer ingående på det sätt som riksdagen förutsätter (Ö 3/2021 rd). Som alternativa handlingsvägar övervägdes en granskning av områdesnivån enligt sjukvårdsdistrikt eller kommun. Dessutom granskades möjligheten till begränsningar enligt ekonomisk region. 

En indelningen av områdena enligt sjukvårdsdistrikt vore något mer ingående än en granskning på landskapsnivå, men skillnaden är inte betydande. Allmänt anses landskapen vara en mer känd områdesindelning. Indelningen i ekonomiska regioner har ingen officiell ställning som områdesindelning och används för närvarande som en statistisk områdesindelning av Statistikcentralen.  

De egentliga uppgifterna och statistiken om epidemin samlas in regionvis på sjukvårdsdistriktsnivå. På kommunnivå statistikförs sjukdomsfallen enligt personens hemkommun. Pendlingsområdena begränsar sig dock inte till personens hemkommun. Människor kan inom pendlingsområdena dagligen röra sig t.ex. mellan städer som befinner sig i olika faser av epidemin och deras kranskommuner. Inte heller människors övriga normala rörlighet begränsar sig till hemkommunen. Bedömningen och uppföljningen av förutsättningarna för att begränsningarna ska vara nödvändiga förutsätter aktuell information om epidemiläget i området, för att statsrådet ska kunna bedöma om förutsättningarna för nödvändighet uppfylls i området. På det sätt som beskrivs i avsnitt 3 Nuläge och bedömning av nuläget påverkas bedömningen också av andra faktorer än förändringen i antalet smittade. På grund av epidemins klusterartade spridningssätt kan förändringar i epidemiläget särskilt i kommuner med mindre befolkningsunderlag ske mycket plötsligt enligt de indikatorer som används. Incidensen (fall/100 000 invånare) kan bli mycket hög på grund av att antalet smittfall är litet. Statsrådet anser att en granskning på kommunnivå i en plötslig situation också skulle vara en kommunikationsmässig utmaning som kan skapa ovisshet bland näringsidkarna. För att epidemin ska kunna kontrolleras är det nödvändigt att isolera smittklustren och de grupper och den befolkning som utsatts för smitta, så att man kan förhindra fortsatt smittspridning. Även detta talar för en bredare, landskapsbaserad indelning. Med beaktande av ovannämnda omständigheter föreslås det att landskapsindelningen fortsättningsvis ska användas som områdesindelning för förplägnadsrörelsers kortvariga stängningsskyldighet.  

De gällande begränsningarna av antalet kundplatser samt serveringstiderna och öppettiderna i lagen om smittsamma sjukdomar har differentierats med hänsyn till om serveringen av alkoholdrycker till kunderna utgör förplägnadsrörelsens huvudsakliga förplägnadsverksamhet. På denna grund kunde man överväga olika undantag från den föreslagna regleringen. Den stängningsskyldighet som grundar sig på en temporär ändring av den gällande lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet gäller alla förplägnadsrörelser och deras utrymmen inomhus och utomhus, med undantag för personalrestauranger.  

På det sätt som beskrivs ovan i avsnitt 3.1 har epidemin på riksnivå tills vidare inte vänt mot en sådan klar och tillräcklig minskning i fråga om dagliga eller veckovisa fall eller sjukdomsfall hos personer som behöver sjukhusvård, att man med stöd av den kan bedöma att begränsningarna av de fysiska kontakterna bland den vuxna befolkningen kan minskas. Enligt Institutet för hälsa och välfärd finns det en mycket hög sannolikhet för att epidemin ytterligare accelererar om man minskar begränsningarna. 

I det rådande epidemiläget utgör närkontakt och vistelse i samma rum som personer som inte hör till det egna hushållet eller närståendekretsen en klar smittrisk. Denna risk är inte beroende av restaurangtyp. Med beaktande av detta föreslås det att stängningsskyldigheten förlängs så att den gäller alla typer av förplägnadsrörelser samt deras utrymmen inomhus och utomhus. Detta trots att risknivån kan variera. I denna epidemisituation anses det vara nödvändigt att vidta omfattande åtgärder för att minska alla möten mellan människor. 

6.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

I regeringens propositioner RP 72/2020 rd, RP 139/2020 rd och RP 6/2020 rd redogörs det för de olika metoder som tillgripits utomlands för att begränsa förplägnadsverksamheten. 

Bestämmelser på lägre nivå än lag

Förslaget innehåller ett bemyndigande att utfärda förordning. Genom förordning av statsrådet får det enligt förslaget utfärdas bestämmelser som kompletterar lagen och som gäller de områden som stängningen enligt 3 a § i lagförslaget gäller. I samband med utfärdandet av statsrådets förordning kommer det att bedömas i vilka områden förutsättningarna för stängning uppfylls. Stängningen berör enligt förslaget endast områden där det är nödvändigt att begränsningen gäller. Om kravet på nödvändighet inte längre uppfylls inom något område, ska statsrådet enligt förslaget utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra statsrådets förordning. Förslaget till förordning finns som bilaga till lagförslaget, och situationen i de områden som räknas upp i förordningen motsvarar epidemiläget vid den tidpunkt då förslaget lämnades.  

Statsrådets förordning föreläggs riksdagen på det sätt som föreskrivs i 23 § 2 mom. i grundlagen efter det att förordningen har antagits. 

Ikraftträdande

Lagen avses träda i kraft så snart som möjligt och den föreslås gälla till och med den 18 april 2021. Avsikten är att lagen ska ersätta den gällande lagen, vars giltighetstid går ut den 28 mars 2021.  

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Undantag från näringsfriheten och egendomsskyddet

När det gäller undantagen från de grundläggande fri- och rättigheterna är det i lagförslaget fråga om motsvarande temporära bestämmelser i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet som de som gällde under perioden 4 april–31 maj 2020 (lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 153/2020, RSv 14/2020 rd, GrUU 7/2020 rd, RP 25/2020 rd) och de som gäller under perioden 9–28 mars 2021 (lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 184/2020, RSv 13/2021 rd, GrUU 6/2021 rd, RP 22/2021 rd). 

Stängningen av förplägnadsrörelserna innebär ett ingrepp i näringsfriheten, som tryggas i 18 § i grundlagen. Enligt grundlagens 18 § 1 mom. har var och en i enlighet med lag rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Förslaget bedöms även leda till att antalet permitteringar och uppsägningar ökar ytterligare inom restaurangbranschen. Lagförslaget är därmed av betydelse också med avseende på det allmännas skyldighet att främja sysselsättningen enligt 18 § 2 mom. i grundlagen. Dessutom kan förslagen anses ha konsekvenser för egendomsskyddet, som tryggas i 15 § i grundlagen.  

Inskränkningarna av näringsfriheten är av avsevärd betydelse och får avsevärda konsekvenser, eftersom förslaget i praktiken kan anses innebära att det för viss tid blir förbjudet att utöva förplägnadsverksamhet. Förslaget kan åtminstone anses jämförbart med återkallande av koncession för viss tid. Det berör flera tusen företag inom förplägnadsbranschen och deras anställda. Det slutliga antalet beror på inom vilka områden det föreskrivs att begränsningarna gäller.  

Enligt 23 § i grundlagen kan det genom lag, eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag, införas sådana tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som är förenliga med Finlands internationella förpliktelser avseende mänskliga rättigheter och som är nödvändiga om Finland blir utsatt för ett väpnat angrepp eller om det råder andra i lag angivna undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen. Enligt grundlagsutskottets betänkande i samband med att den gällande 23 § infördes i grundlagen kan undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen till exempel vara en pandemi (GrUB 9/2010 rd, s. 10/I). De mål som eftersträvas med de föreslagna begränsningarna och som gäller tryggandet av individens grundläggande fri- och rättigheter är synnerligen vägande och godtagbara med avseende på systemet med grundläggande fri- och rättigheter. 

Grundlagsutskottet har betonat att tillämpningen av 23 § i grundlagen är exceptionell och har ansett att myndigheternas ordinarie befogenheter också i undantagsförhållanden är det primära. Enligt grundlagsutskottet ska också lagstiftningsändringar som görs under undantagsförhållanden i första hand vara inskränkningar som uppfyller de allmänna kriterierna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Vid behov ska de också uppfylla de särskilda kriterierna för inskränkning av respektive grundläggande fri- och rättighet. Ändringarna ska alltså inte avse sådana undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som avses i 23 § i grundlagen. (GrUU 14/2020 rd, GrUU 7/2020 rd, GrUU 6/2021 rd). Vidare finns det enligt grundlagsutskottets uppfattning inget konstitutionellt hinder för att reglera tillfällig stängning av förplägnadsrörelsers lokaler som en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Vid behandlingen av regeringens proposition med förslag till lag om ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet ansåg grundlagsutskottet dock att även den regleringslösning som valts med stöd av 23 § i grundlagen i en exceptionell situation konstitutionellt är möjlig. (GrUU 6/2021, stycke 14)  

Enligt statsrådet förutsätter ett omfattande och djupgående ingripande i de grundläggande fri- och rättigheterna att man stöder sig på 23 § i grundlagen. Statsrådet anser att behovet av temporära åtgärder som påverkar de grundläggande fri- och rättigheterna i det förslag som nu behandlas beror på att smittläget på nytt accelererar på ett oförutsett sätt på det sätt som beskrivs i avsnitt 3.1 Epidemiläget. Enligt statsrådet är det inte fråga om lagstiftning för normala förhållanden eller om att inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna görs i lagstiftningen för normala förhållanden, utan om tillfälliga undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna i enlighet med 23 § i grundlagen. Åtgärdernas konsekvenser för förplägnadsrörelserna är nästan riksomfattande, och de har även en mer omfattande inverkan på näringssektorer såsom förplägnadsrörelsernas varuleverantörer. Skyldigheten att stänga förplägnadsrörelser fullgörs direkt med stöd av lagen, till skillnad från stängningen av kundutrymmen enligt 58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar, i fråga om vilka kommunerna och regionförvaltningsmyndigheterna är behöriga att fatta beslut.  

Undantagsförhållanden

Statsrådet anser att sådana undantagsförhållanden som avses i 23 § i grundlagen råder. I lagförslaget ingår på det sätt som 23 § i grundlagen förutsätter en fristående definition av undantagsförhållandena. Enligt det föreslagna temporära 3 a § 1 mom. ska förplägnadsrörelser under en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka hållas stängda för kunder i de områden där detta är nödvändigt för att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen. Undantagsförhållandena anges på motsvarande sätt som i den tidigare temporära lag (153/2020) som gällde stängning av förplägnadsrörelser. 

Vid behandlingen av regeringens proposition med förslag till lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet konstaterade grundlagsutskottet att kravet i 23 § i grundlagen på att det ska föreligga undantagsförhållanden som allvarligt hotar nationen uppfylls. Grundlagsutskottet baserade sin bedömning särskilt på antalet sjukdomsfall och att incidensen av dem ökat snabbt samt att de muterade virustyperna sprids snabbare och att de påverkar uppkomsten av allvarligare sjukdomsformer. (GrUU 6/2021 rd, stycke 5).  

De undantagsförhållanden som avses i propositionen motsvarar de undantagsförhållanden som avses i den tidigare regeringspropositionen, dock så att läget i fråga om den smittsamma sjukdomen under de senaste veckorna har förvärrats ytterligare på det sätt som beskrivs ovan i avsnitt 3.1 Epidemiläget. Covid-19-epidemin fortsätter att sprida sig trots de begränsningsåtgärder som vidtagits. I Finland har det under de senaste 14 dygnen konstaterats över 9000 fall av coronavirussmitta och incidensen har nästan tredubblats jämfört med siffrorna vid årsskiftet.  

Grundlagsutskottet har betonat att förutsättningarna för lagstiftning som ska stiftas med stöd av 23 § i grundlagen följer av grundlagens 23 § och övriga bestämmelser i grundlagen. Det förfarande som gäller ibruktagande av befogenheter enligt beredskapslagen på lagnivå och som inbegriper konstaterande av undantagsförhållanden bestämmer inte grundlagsenligheten hos de lagförslag som utfärdas med stöd av 23 § i grundlagen. Ett separat konstaterande av undantagsförhållanden är således å ena sidan inte en förutsättning för stiftande av lagstiftning som grundar sig på 23 § i grundlagen och å andra sidan inte bindande för riksdagen när den bedömer om undantagsförhållanden föreligger. (GrUU 6/2021, stycke 8).  

Undantagens nödvändighet och proportionalitet

Under rådande förhållanden är det inte möjligt att hindra spridningen av covid-19-epidemin och trygga befolkningens hälsa och hälso- och sjukvårdens bärkraft genom åtgärder som i mindre utsträckning ingriper i näringsfriheten. En förlängning av den stängningsskyldighet som gäller i spridnings- och accelerationsfasen efter giltighetstiden på tre veckor är nödvändig för att förhindra den spridning av den fortsatt accelererande epidemin som beskrivs i avsnitt 3.1 Epidemiläget

Det temporära undantag från näringsfriheten som ingår i förslaget ska anses vara nödvändigt på det sätt som avses i 23 § i grundlagen för att individernas grundläggande fri- och rättigheter, som specificeras ovan, ska kunna tryggas och för att de skyldigheter som gäller det allmänna ska fullgöras. Det undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna som föreslås är också tidsmässigt begränsat endast till den omfattning – tre veckor – som ska anses nödvändig och proportionerlig med avseende på de mål som ligger till grund för undantaget. Den totala giltighetstiden för undantaget från de grundläggande fri- och rättigheterna blir sammanlagt sex veckor. Denna uppfattning baserar sig på smittskyddsmyndigheternas uppfattning, som beskrivs i avsnitt 3.3.  

Det bemyndigande att utfärda förordning som ingår i lagförslaget gör det möjligt att bedöma i vilka områden undantaget från de grundläggande fri- och rättigheterna är nödvändigt och proportionerligt. Avsikten är att begränsningarna ska träda i kraft i de områden som befinner sig i covid-19-epidemins samhällsspridningsfas eller accelerationsfas. Begränsningarna riktas då bara till de områden där de utgör en nödvändig och proportionerlig åtgärd. Ovan i avsnitt 6 Alternativa handlingsvägar har möjligheten att avgränsa det regionala tillämpningsområdet mer ingående övervägts (GrUU 6/2021 rd, GrUB 3/2021 rd). Med beaktande av att de virusvarianter som redan förekommer i 13 landskap är mer smittsamma, att människor rör sig normalt över kommungränserna och att det finns ett behov av att begränsa kontakterna mellan människor till vad som är absolut nödvändigt, anses det att begränsningar på kommunnivå i de landskap som är i spridnings- och accelerationsfasen inte är vanligtvis tillräckliga.  

För att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen har förplägnadsverksamheten begränsats på det sätt som föreskrivs i 58 a § i den gällande lagen om smittsamma sjukdomar och i den statsrådförordning som utfärdats med stöd av den. För förplägnadsrörelser har det föreskrivits allmänna skyldigheter i anslutning till hygien och avståndet mellan kunder. Förplägnadsrörelserna har ålagts allmänna skyldigheter i anslutning till upprätthållande av hygienrutiner och avstånd mellan kunderna. Dessutom har det varit möjligt att genom förordning av statsrådet föreskriva om i lag angivna nödvändiga begränsningar av antalet kundplatser, av kundernas vistelse och av serveringstider och öppettider i fråga om olika områden och restaurangtyper. Riksdagen behandlar för närvarande en proposition om skärpta bestämmelser så att förplägnadsrörelsers öppettider kan begränsas dagtid i områden där det är nödvändigt. 

I propositionens avsnitt 3 Nuläge och bedömning av nuläget, underavsnitten Epidemiläget, Virusvarianternas inverkan på spridningen av covid-19-epidemin och Förplägnadsrörelsernas roll i spridningen av covid-19-epidemin, finns beskrivningar med källhänvisningar av den större smittsamhet och dödlighet och den allvarligare sjukdomsform som virusvarianterna ger upphov till samt av förplägnadsrörelsernas betydelse vid spridningen av covid-19-epidemin. På det sätt som beskrivs i avsnitt 3.3 i regeringspropositionen kan de ordinarie befogenheterna – inte ens i ändrad form – anses vara tillräcklig.  

Grundlagsutskottet har i sin bedömning av bestämmelserna om förplägnadsrörelser i lagen om smittsamma sjukdomar, som granskats som en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna, förutsatt att bestämmelser om begränsningsåtgärder för olika typer av förplägnadsrörelser differentieras (GrUU 31/2020 rd, GrUU 6/2021 rd). Enligt den gällande regleringen kan förplägnadsrörelser vars huvudsakliga förplägnadsverksamhet består av att servera kunderna alkohol föreläggas strängare begränsningar än andra förplägnadsrörelser. På det sätt som riksdagen förutsatte bedömdes denna möjlighet i samband med beredningen av propositionen på det sätt som beskrivs i avsnitt 6 Alternativa handlingsvägar. I det nuvarande svåra epidemiläget anses det inte vara möjligt att differentiera bestämmelserna enligt restaurangtyp. Det är nödvändigt att minska kontakterna mellan människor i stor omfattning och så heltäckande som möjligt. 

Ersättning för förluster till följd av begränsningarna

Grundlagsutskottet konstaterade i fråga om den förra temporära stängningen av förplägnadsrörelser att det med tanke på regleringens proportionalitet också är av betydelse vilka möjligheter näringsidkaren har att anpassa sin verksamhet till ändringarna i lagstiftningen. Med beaktande av de exceptionellt betydande och akuta konsekvenserna av regleringen ansåg grundlagsutskottet att det var nödvändigt att det genom lag föreskrivs såväl om skälig kompensation till näringsidkare för verkningarna av förbudet som om arrangemang som lindrar verkningarna (

). I samband med bedömningen av den statsrådsförordning genom vilken det utfärdades närmare bestämmelser om begränsningarna () upprepade utskottet denna sin tidigare ståndpunkt och framhävde än en gång vikten av att skälig kompensation införs och att bestämmelser om arrangemang som lindrar konsekvenserna utfärdas utan dröjsmål. Utskottet preciserade senare att det inte hade förutsatt att full ersättning betalas för förlusterna, utan ansåg att den senare föreslagna regleringen om arrangemang som lindrar konsekvenserna och om gottgörelse för verksamhetsbegränsningar höll sig inom lagstiftarens prövningsmarginal i fråga om stöd- och gottgörelsebeloppen. Utskottet ansåg att det med tanke på näringsfriheten och egendomsskyddet ändå hade varit mer motiverat att sikta på en mer heltäckande gottgörelse som bättre beaktar förlusterna och kostnaderna till följd av begränsningarna i stället för den föreslagna särskilda typen av skälig gottgörelse, som hade relativt snäv räckvidd (, s. 3).  

Grundlagsutskottet upprepade i samband med bedömningen av den temporära ändringen av lagen om smittsamma sjukdomar (RP 245/2020 rd, GrUU 44/2020 rd) sin ståndpunkt och ansåg att det av konstitutionella skäl är motiverat att föreskriva om skälig kompensation till näringsidkare för ekonomiska förluster som orsakas av kommunens eller regionförvaltningsverkets beslut om stängning av lokaler, i synnerhet om begränsningen varar längre än den maximitid på 14 dygn som föreskrivs för ett stängningsbeslut. I riksdagens svar (RSv 3/2021 rd) på propositionen ingick ett uttalande enligt vilket riksdagen förutsätter att statsrådet snabbt bereder bestämmelser om att ekonomiska förluster till följd av stängning av kundlokaler ersätts näringsidkarna genom ett allmänt kostnadsstöd eller som en särskild ersättning, om man har varit tvungen att förlänga en stängning som pågått i 14 dygn. 

Grundlagsutskottet har således i sin utlåtandepraxis under den senaste tiden av hävd ansett att staten ska ersätta ekonomiska förluster som följer av att utrymmen som används i näringsverksamhet stängs genom lag eller med stöd av lag, i synnerhet om det med hänvisning till proportionalitetsbedömningen krävs på grund av stängningens varaktighet eller oförutsebarhet eller av någon annan motsvarande orsak. Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om temporärt kostnadsstöd för företag (RP 27/2021 rd) lämnades till riksdagen den 11 mars 2021 och kompletterades med en regeringsproposition den 18 mars 2021 (RP 37/2021 rd). Propositionen innehåller på det sätt som riksdagen förutsatt bestämmelser om skälig ersättning till företag för förluster till följd av begränsningar som gäller stängning av lokaler i samband med covid-19-pandemin. De föreslagna bestämmelserna gäller små företag och mikroföretag med högst 49 anställda. En ersättningsmodell för större företag bereds separat. Modellen samordnas med EU:s regler om statligt stöd och vid behov underställs modellen EU-kommissionen för godkännande. Regeringens proposition behandlas för närvarande i riksdagen och i samband med behandlingen av den beaktas förlängningen av giltighetstiden för den föreslagna stängningsskyldigheten.  

Bedömning av de sammantagna nackdelarna för samhället i relation till fördelarna

Grundlagsutskottet har i sina tidigare ställningstaganden om stängning av förplägnadsrörelser fäst särskild uppmärksamhet vid att begränsningarna kraftigt ingriper i grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i grundlagen, vid tungt vägande skäl för att begränsa dem, vid att begränsningarna är i kraft temporärt, vid att begränsningarna avgränsas i fråga om försäljning för avhämtning och personalrestauranger, vid den situation som rådde när begränsningarna godkändes samt vid den tidsmässiga och regionala täckningen vid bedömningen av begränsningens nödvändighet och proportionalitet.  

Begränsningarnas sammantagna nackdelar för samhället i relation till fördelarna bör därmed bedömas med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. 

De lagstiftningsåtgärder som vidtagits för att bromsa och förhindra spridningen av covid-19-epidemin har haft en avsevärd inverkan på förplägnadsbranschen. Verksamheten vid företagen inom branschen har påverkats inte bara av begränsningarna, utan också av bristen på företagskunder och turister till följd av det allmänna epidemiläget och av konsumenternas osäkerhet när det gäller att köpa tjänster. Det är därför svårt att bedöma vilka direkta orsakssamband det finns mellan begränsningarna i sig och företagens svåra ekonomiska situation. Stängningen kommer dock att leda till att förplägnadsrörelsernas inkomstflöde avstannar så gott som fullständigt. Eftersom förplägnadsrörelsernas ekonomi redan är försvagad av epidemin, har stängningen allvarliga konsekvenser för förplägnadsrörelsernas ekonomiska situation och förmåga att förbli livskraftiga efter epidemin.  

Syftet med de åtgärder som begränsar förplägnadsrörelsernas verksamhet är att begränsa de fysiska närkontakterna mellan människor och att därigenom bromsa upp epidemin. Förplägnadsrörelser är vanligen ställen där människor av naturliga skäl har många närkontakter, vilket gör det mer sannolikt att viruset sprids. Dessutom serveras alkohol i restauranger med alkoholtillstånd, vilket kan leda till att hygienanvisningarna inte iakttas lika bra. Detta ökar virusets möjligheter att sprida sig, ofta till en stor grupp närkontakter. 

Enligt statsrådets bedömning är de eftersträvade fördelarna av bromsandet av virusspridningen större än de nackdelar begränsningarna medför för samhället.  

Giltighetstid

De undantag som ingår i lagförslaget är till sin natur temporära på det sätt som förutsätts i 23 § i grundlagen, och utfärdandet av dem liksom också tillämpningen av den föreslagna 3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet är i sin helhet i lagtextens ordalydelse bunden till att undantagsförhållanden föreligger. Lagen gäller enligt förslaget under en förhållandevis kort period på tre veckor till och med den 18 april 2021. I praktiken innebär lagändringen att den skyldighet att hålla stängt som trädde i kraft den 9 mars 2021 förlängs med tre veckor.  

Enligt statsrådets bedömning har bestämmelsernas giltighetstid begränsats till vad som är nödvändigt. Den föreslagna lagen förlänger de facto den gällande restaurangstängningen så att den varar sammanlagt sex veckor. Det epidemiläge som beskrivs ovan i avsnitt 3.1 Epidemiläget visar hur allvarlig sjukdomssituationen är och att det är nödvändigt att fortsätta stängningen.  

På grund av kravet på nödvändighet ska den förordning som utfärdas med stöd av lagen upphävas helt när undantagsförhållandena är över, eftersom det då inte längre finns förutsättningar för undantag enligt 23 § i grundlagen.  

Statsrådet följer utvecklingen av sjukdomsläget utifrån hälsovårdsmyndigheternas sakkunniguppgifter. Om kravet på nödvändighet i och med att sjukdomsläget blir bättre inte längre uppfylls inom ett område, ska statsrådet enligt förslaget utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra statsrådets förordning och slopa begränsningarna. När sjukdomsläget försämras och nödvändighetskriteriet uppfylls kan förordningen ändras så att området i fråga omfattas av stängningsskyldigheten.  

Bemyndigande att utfärda förordning

I lagförslaget ingår ett bemyndigande för statsrådet att utfärda en förordning om de områden där förplägnadsrörelserna ska hållas stängda för kunder. I den föreslagna lagen har bemyndigandet tagits in i 3 a § 4 mom.  

Grundlagsutskottet har inte ansett att lösningen att lagens räckvidd regleras genom förordning är helt problemfri med tanke på grundlagens 80 § och författningshierarkin (se exempelvis GrUU 14/2005 rd). Enligt 23 § i grundlagen kan bestämmelser om undantag från de grundläggande fri- och rättigheterna emellertid utfärdas genom lag eller genom en förordning av statsrådet som utfärdas med stöd av ett sådant bemyndigande med exakt avgränsat tillämpningsområde som av särskilda skäl tagits in i lag. Grunderna för tillfälliga undantag ska dock bestämmas genom lag.  

En eventuell snabb förändring i epidemiläget utgör en sådan särskild orsak som grundlagsutskottet har ansett kunna ligga till grund för att bestämmelser om det regionala tillämpningsområdet utfärdas genom förordning av statsrådet. På grund av nödvändighetskravet ska en gällande förordning om regional tillämpning upphävas helt eller delvis när undantagsförhållandena upphör. Förordningar av statsrådet som gäller tillfälliga undantag ska enligt 23 § 2 mom. i grundlagen utan dröjsmål föreläggas riksdagen. Riksdagen kan besluta om förordningarnas giltighet. Enligt grundlagsutskottets ståndpunkt kan en sådan riksdagsbehandling av förordningar genomföras exempelvis på samma sätt som i fråga om förordningar som utfärdats med stöd av beredskapslagen (GrUU 7/2020 rd, GrUB 10/2020 rd, GrUU 6/2021 rd). 

Ett utkast till statsrådsförordning som kompletterar lagförslaget finns som bilaga till propositionen. Utkastet baserar sig på den bedömning av i vilka områden begränsningarna är nödvändiga som gjorts vid tidpunkten för lämnandet av propositionen. Efter godkännandet föreläggs statsrådets förordning riksdagen på det sätt som föreskrivs i 23 § 2 mom. i grundlagen. 

På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Det anses dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om temporär ändring av lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras temporärt i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006) 12 § 1 mom., sådant det lyder i lag 1103/2017, och  
fogas temporärt till lagen en ny 3 a § som följer: 
3 a § 
Temporär begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning i syfte att förhindra spridning av en smittsam sjukdom 
Under en pandemi som till sina verkningar kan jämföras med en synnerligen allvarlig storolycka ska förplägnadsrörelser med tillhörande utrymmen inomhus och utomhus, med avvikelse från vad som föreskrivs i 58 a § i lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016) och med stöd av den paragrafen, hållas stängda för kunder i de områden där detta är nödvändigt för att förhindra spridning av den smittsamma sjukdomen. 
Det som föreskrivs i 1 mom. gäller inte förplägnadsrörelsers försäljning av sådan mat eller dryck som avnjuts någon annanstans. 
Det som föreskrivs i 1 mom. gäller inte sådana personalrestauranger som avses i 1 § 3 mom. 
Närmare bestämmelser om de områden som avses i 1 mom. utfärdas genom förordning av statsrådet. Om det inte längre är nödvändigt att tillämpa 1 mom. i ett område, ska statsrådet utan dröjsmål vidta åtgärder för att ändra statsrådets förordning. 
12 § 
Tvångsmedel 
Om en utövare av inkvarterings- eller förplägnadsverksamhet åsidosätter en skyldighet enligt 3 a §, 6 § 1 mom. eller 8 eller 9 §, ska polisinrättningen efter att ha fått kännedom om saken ålägga utövaren att fullgöra sin skyldighet inom utsatt tid. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 21 och gäller till och med den 18 april 2021. 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 23 mars 2021 
StatsministerSannaMarin
ArbetsministerTuulaHaatainen

Statsrådets förordning om temporär begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning i syfte att förhindra spridning av en smittsam sjukdom 

I enlighet med statsrådets beslut föreskrivs med stöd av 3 a § 4 mom. i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006), sådant det lyder i lag / : 
1 §  
Tillämpningsområde  
Denna förordning innehåller bestämmelser om de områden i vilka förplägnadsrörelserna ska hållas stängda för kunder under de undantagsförhållanden som avses i 3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006). 
2 § 
Begränsning av förplägnadsrörelsers öppethållning enligt område i syfte att förhindra spridning av en smittsam sjukdom 
Förplägnadsrörelserna ska hållas stängda för kunder i följande landskap:  
1) Nyland,  
2) Egentliga Finland, 
3) Satakunta,  
4) Egentliga Tavastland,  
5) Birkaland,  
6) Päijänne-Tavastland,  
7) Kymmenedalen,  
8) Södra Karelen,  
9) Södra Savolax,  
10) Norra Savolax 
11) Mellersta Finland, 
12) Österbotten,  
13) Norra Österbotten, 
14) Lappland, 
15) Åland. 
3 §  
Ikraftträdande  
Denna förordning träder i kraft den mars 2021. Förordningen gäller till och med den april 2021.  
Helsingfors den mars 2021 
minister 
föredragande