Regeringens proposition

Den gällande filmlagen trädde i kraft den 1 mars 2000. Under lagens giltighetstid har den ändrats två gånger. I filmlagen togs det år 2002 in en bestämmelse om straffrättsligt tjänsteansvar och en hänvisning till statsunderstödslagen. 

I fråga om sina grundläggande lösningar kan filmlagen anses fungera väl. Lagens syfte har varit att filmstöd i enlighet med tidigare praxis ska beviljas av Finlands filmstiftelse, som har ansetts ha de bästa förutsättningarna att bedöma ansökningar om filmstöd. Sedan filmlagen trädde i kraft har det utöver förändringar i själva filmbranschen skett betydande strukturella förändringar i det finländska samhället. Dessutom har myndigheternas förvaltningsförfaranden förnyats. Exempelvis i förvaltningslagen har man förenhetligat principerna för myndigheternas förvaltningsförfarande. Också Finlands grundlag (731/1999), som trädde i kraft samtidigt som filmlagen, har stärkt de grundläggande fri- och rättigheternas normativa och bindande karaktär och i betydande grad utökat området av grundläggande fri- och rättigheter som skyddas. På grund av förändringarna i omvärlden behöver tidsenligheten hos bestämmelserna i filmlagen bedömas som helhet. 

I 124 § i grundlagen föreskrivs det om överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter. Enligt paragrafen får uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt bara anförtros myndigheter. Grundlagsutskottet har ansett att exempelvis återkrav av understöd utgör betydande utövning av offentlig makt. Det har inte ansetts vara möjligt att ge andra än myndigheter befogenhet att besluta om återkrav av understöd (se t.ex. GrUU 45/2006 rd). 

På basis av 2 § i filmlagen har undervisnings- och kulturministeriet varje år anvisat Finlands filmstiftelse medel för att stöda framställning och distribution av filmer och andra bildprogram samt för annat främjande av filmkulturen. Finlands filmstiftelse, som är en privaträttslig stiftelse, har därmed skött en offentlig förvaltningsuppgift. Filmstiftelsen har i praktiken varit statsbidragsmyndighet. Stiftelsen har delat ut de offentliga stödmedel som anvisats för film som statsunderstöd, och fattat statsunderstödsbeslut. I sin verksamhet som statsbidragsmyndighet har filmstiftelsen också ansvarat för återkrav av statsunderstöd som beviljats för film. Enligt 3 § i filmförordningen ska de understödsanvisningar som styrelsen för Finlands filmstiftelse godkänner innehålla anvisningar om bl.a. övervakning och återkrav av stöd. Med hänsyn till grundlagens 124 § är det ändamålsenligt att ändra och förtydliga den gällande lagstiftningen om film till den del som gäller skötseln av den offentliga förvaltningsuppgiften. 

Enligt arbetsordningen för Finlands filmstiftelse fattar verkställande direktören på föredragning beslut om de understöd som filmstiftelsen beviljar. Verkställande direktören utses av filmstiftelsens styrelse. Riksdagens biträdande justitieombudsman har i sitt avgörande den 16 december 2013 Avgörande i en utredning av jäv på eget initiativ 16.12.2013, dnr 4714/2/12. konstaterat att Finlands filmstiftelses förfarande, där styrelsens verkställande direktör, som i hög grad är beroende av filmstiftelsens styrelse, på föredragning av produktionsrådgivarna och inom ramen för den dispositionsplan som styrelsen har godkänt beslutar om filmstöd, inte är en allmänt tillämpad beslutsmekanism inom stiftelser. Ofta är det styrelsen som i stiftelserna har rollen som beslutsfattare och som den instans som avgör hur medlen ska användas. Enligt biträdande justitieombudsmannens uppfattning kan verkställande direktörens underställda roll möjliggöra strukturell korruption. Också det förfarande och den praxis enligt vilka en medlem av den styrelse som styr och övervakar filmstiftelsens verkställande direktör i egenskap av ”insider” i stiftelsen ansöker om och beviljas betydande filmstöd som den medlemmen också är med om att övervaka, anser biträdande justitieombudsmannen vara problematiskt med hänsyn till principen om god förvaltning och bestämmelserna om jäv. Det är således ändamålsenligt att den gällande filmlagen och Finlands filmstiftelses praxis förtydligas till den del som gäller beslutsfattandet när offentliga medel delas ut. 

Enligt 8 § 2 mom. i filmlagen utfärdas närmare anvisningar om grunderna för beviljande av understöd vid behov av undervisnings- och kulturministeriet. Ministeriet har emellertid inte utfärdat några sådana anvisningar som lagen möjliggör. Enligt 4 § i filmförordningen ska filmstiftelsen årligen lämna undervisnings- och kulturministeriet en berättelse om sin verksamhet när det gäller beviljandet av stöd samt en redogörelse för användningen av de statliga medel som stiftelsen har anvisats. Enligt 3 § i filmlagen ska Finlands filmstiftelse övervaka hur stöden används. 

Statens revisionsverk har i sin laglighetsgranskningsberättelse över statsunderstöd som enligt prövning beviljas av vinstmedel från penningspelsverksamhet Laglighetsgranskningsberättelse. Bidrag från vinstmedel av tippning och penninglotterier för främjande av idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete. Statens revisionsverks granskningsberättelser 14/2012, dnr 277/52/2911. som sitt ställningstagande konstaterat att undervisnings- och kulturministeriet inte på det sätt som förutsätts i 15 § i statsunderstödslagen har sörjt för att övervaka statsunderstödet på behörigt sätt och tillräckligt. Också riksdagens biträdande justitieombudsman har i det tidigare nämnda beslutet ansett att undervisnings- och kulturministeriet försummat att på ett effektivt och övergripande sätt övervaka Finlands filmstiftelses verksamhet. Det är således ändamålsenligt att bestämmelserna om tillsyn i filmlagen och undervisnings- och kulturministeriets praxis ses över och effektiviseras. 

I sin laglighetsgranskningsberättelse har statens revisionsverk ägnat mycket uppmärksamhet åt Finlands filmstiftelses statsunderstödspraxis. Revisionsverket har som sitt ställningstagande konstaterat att filmstiftelsen bör ändra sin praxis vid beviljande av statsunderstöd så att man tar hänsyn till kraven enligt statsunderstödslagen och förvaltningslagen. Det är ändamålsenligt att filmstiftelsens processer för beviljande av statsunderstöd ses över i sin helhet. 

I den gällande filmlagen finns inga bestämmelser om lagens syften. Ur filmstiftelsens stödanvisningar kan man emellertid utläsa vissa enskilda mål som gäller de stöd som beviljas för framställning och distribution av filmer och andra bildprogram samt för annat främjande av filmkulturen. För att de allmänna målen för anvisandet av offentliga medel ska vara tydliga och konsekventa är det ändamålsenligt att i filmlagen ta i en bestämmelse om lagens syfte. 

Enligt 8 § 3 mom. i filmlagen ska Finlands filmstiftelse för beviljande av understöd ha understödsanvisningar som godkänts av stiftelsens styrelse. Enligt 3 § i filmförordningen ska understödsanvisningarna innehålla anvisningar åtminstone om de olika formerna av stöd, ansökan om och grunderna för beviljande av stöd, ingående och upphävande av avtal om stöd, utbetalning av stöd, avgivande av redovisning, återkrav av stöd och övervakning av stöden. I praktiken har filmstiftelsen tre olika stödanvisningar. Stödanvisningar har utarbetats separat för produktion, kulturexport och visning och distribution. Under årens lopp har stödanvisningarna blivit en tungrodd, invecklad och svårbegriplig helhet. Eftersom de stöd som filmstiftelsen beviljar är statsunderstöd är det ändamålsenligt att bedöma stödanvisningarnas betydelse, funktion och behövlighet. 

Propositionen syftar till att se över bestämmelserna om främjande av filmkulturen och statlig finansiering av film så att de motsvarar förändringarna i filmbranschens omvärld och bestämmelserna i den gällande grundlagen. 

Finlands filmstiftelses ställning som beviljare av stöd för filmproduktion baserar sig på praxis som fortgått sedan 1970-talet. Filmstiftelsen har en etablerad ställning som den instans som delar ut statlig finansiering till aktörerna i filmbranschen. Den gällande grundlagen ställer vissa villkor för att en privat aktör ska få anförtros en offentlig förvaltningsuppgift. Propositionen syftar till att förtydliga filmstiftelsens ställning och roll i ärenden som gäller statsunderstöd för film. 

Filmkulturens omvärld är i ett brytningsskede i synnerhet på grund av digitaliseringen och internationaliseringen. För att den inhemska filmproduktionen ska vara livskraftig också i framtiden förutsätts det att aktörerna i branschen inför nya slags rutiner och att de olika aktörerna har ett tätare samarbete. Propositionen syftar till att främja och stärka den inbördes växelverkan mellan Finlands filmstiftelse och aktörerna i filmbranschen. 

Beviljandet av det statsunderstöd enligt prövning som avses i statsunderstödslagen är en offentlig förvaltningsuppgift. En offentlig förvaltningsuppgift är i regel en myndighetsuppgift. Enligt grundlagens 124 § kan offentliga förvaltningsuppgifter undantagsvis och på vissa villkor anförtros också andra än myndigheter. Det är således möjligt att antingen en statlig myndighet eller såsom hittills Finlands filmstiftelse anförtros skötseln av de statsbidragsmyndighetsuppgifter som avser beviljande av stöd för främjande av manusskript, produktion och distribution av film samt annat främjande av filmkulturen. 

I det fall att en myndighet anförtros statsbidragsmyndighetsuppgifter gällande främjandet av manusskript, produktion och distribution av film samt annat främjande av filmkulturen behöver skötseln av uppgifterna inte bedömas med hänsyn till grundlagens 124 §. Myndigheten kan bevilja statsunderstöden som en del av sina övriga myndighetsuppgifter. 

Filmen är en speciell konstart, eftersom framställningen av en film är en konstnärlig process medan produktion och distribution av film är företags- och affärsverksamhet. Livscykeln för en film omfattar manusskrivning, utveckling, produktion och distribution. Filmprojekt och den statliga finansieringen av dem fördelas på flera år. Filmen är en konstform där den statliga finansieringen utgör en del av den totala finansieringen. Exempelvis i inhemska långa spelfilmer utgjorde den statliga medfinansieringen år 2016 ca 40 procent av den totala budgeten. Den statliga finansieringen är viktig eftersom den utgör filmprojektets basfinansiering och ökar projektets trovärdighet hos övriga finansiärer. Filmproduktioner avviker från många andra konst- och kulturprojekt som får statsunderstöd enligt prövning i synnerhet genom att filmprojekt tar lång tid att genomföra och föranleder betydande kostnader. Filmproduktioner kräver betydande ekonomiska satsningar från olika finansieringskällor. Därför är också de filmstöd som beviljas i form av statsunderstöd enligt prövning relativt stora. På andra konstområden produceras och genomförs produktioner av motsvarande storlek i regel vid konstinstitutioner som stöds eller drivs av staten och kommunerna. Film däremot produceras i privata, ofta små företag. 

På grund av filmbranschens särskilda karaktär krävs det specialkunskap för att sköta de statsbidragsmyndighetsuppgifter som gäller film. Sådan specialsakkunskap finns uttryckligen hos Finlands filmstiftelse. Statsbidragsmyndighetsuppgifterna kräver att man gör långsiktiga satsningar på de statsunderstödda filmprojekten, något som de statliga myndigheterna inte i praktiken har möjlighet till. Långsiktiga satsningar förutsätter dessutom särskild yrkeskunskap. Det finns inte en enda statlig myndighet som har den specialkompetens som krävs för att bevilja produktionsstöd för film. 

Till Finlands filmstiftelses grundare hör utöver aktörer i filmbranschen även dåvarande undervisningsministeriet. Filmstiftelsens uppdrag är att stödja och främja den inhemska filmproduktionen och filmkonsten. Filmstiftelsen har beviljat stöd för filmproduktion och främjande av filmkulturen sedan 1970-talet. De anställda vid filmstiftelsen har sakkunskap inom filmens och den audiovisuella sektorns alla områden. Filmstiftelsen är en känd aktör på filmområdet, inte bara nationellt utan också internationellt. Aktörerna i filmbranschen har betonat att det för att konsten ska bevara sin autonoma ställning vore viktigt att filmprojekt behandlas vid en självständig stiftelse såsom Finlands filmstiftelse, som är åtskild från de statliga myndigheterna och som aktörerna i filmbranschen anser vara mer flexibel och mer oberoende i sin verksamhet än myndigheterna. 

Vid bedömningen av de alternativa aktörer som kunde tänkas sköta statsbidragsmyndighetsuppgifter har man ansett att Finlands filmstiftelse bättre än de statliga myndigheterna lämpar sig att sköta uppgiften som statsbidragsmyndighet på filmområdet. Filmproduktions- och filmdistributionsverksamhet står i centrum för filmstiftelsens övergripande verksamhet, och filmstiftelsen har såsom beskrivs ovan sådan specialsakkunskap som krävs för att sköta statsbidragsmyndighetsuppgifter som avser produktionsstöd och distributionsstöd för film, stipendium för manuskript och statsunderstöd för annat främjande av filmkulturen. Filmstiftelsen kan också mer flexibelt än en myndighet genomföra det långsiktiga stöd och den fleråriga övervakning av projekt som filmproduktion kräver. Filmstiftelsen har också en yrkesskicklig personal som är specialiserad på att behandla statsunderstöd för film. Dessutom kan filmstiftelsens verksamhet lättare än myndighetsverksamhet vid behov utvecklas så att den motsvarar förändringarna i filmbranschen. 

Genom arrangemang där beslut om stöd fattas ”på armlängds avstånd” från myndigheten kan man också lättare trygga konstens frihet, som enligt 16 § 3 mom. i grundlagen är en kulturell rättighet. 

Eftersom Finlands filmstiftelse är en privaträttslig stiftelse kan den inte sköta sådana statsbidragsmyndighetsuppgifter som innefattar betydande utövning av offentlig makt. Enligt grundlagsutskottets tolkning har det inte ansetts vara möjligt att ge andra än myndigheter befogenhet att besluta om exempelvis återkrav av statsunderstöd (GrUU 45/2006 rd). Eftersom avbrytande av utbetalning, som utgör en säkerhetsåtgärd inom statsunderstödet för film, kan anses innebära relativt betydande utövning av offentlig makt, har man i propositionen utgått från att Finlands filmstiftelse inte heller ska sköta den uppgiften. Därför bör avbrytande av utbetalning samt återkrav av statsunderstöd anförtros en statlig myndighet. De myndigheter på området för konst och kultur som i praktiken kan komma i fråga för dessa uppgifter är undervisnings- och kulturministeriet och Centret för konstfrämjande. Också Nationella audiovisuella institutet KAVI är ett statligt ämbetsverk inom sektorn för audiovisuell kultur, men dess myndighetsuppgifter gäller i huvudsak tillsyn över bildprogram enligt lagen om bildprogram (710/2011) och bevarande av kulturarvsmaterial. KAVI har inte den specialkunskap som krävs för att bevilja produktionsstöd för film. 

Som en del av statsrådet ansvarar undervisnings- och kulturministeriet för att främja och utveckla filmkulturen och den audiovisuella kulturen och bereda relevant lagstiftning. Undervisnings- och kulturministeriets uppgifter är av strategisk karaktär. Att enskilda uppgifter som ankommer på en statsbidragsmyndighet sköts på ministerienivå har inte ansetts vara en önskvärd utvecklingstrend. Centret för konstfrämjande är ett statligt ämbetsverk som arbetar för att främja konsten. I samband med Centret för konstfrämjande finns kommissionen för audiovisuell konst, som beviljar kvalitetsstöd för film, konstnärsstipendier för filmkonst, verksamhetsunderstöd för de regionala filmcentrumen, verksamhets- och projektunderstöd för filmfestivaler och filmevenemang samt andra projektunderstöd och stipendier för filmkulturverksamhet. Centret för konstfrämjande har därmed erfarenhet av statsbidragsmyndighetsuppgifter som avser statsunderstöd för filmkultur och audiovisuell kultur. Det mest ändamålsenliga alternativet torde vara att Centret för konstfrämjande anförtros de statsbidragsmyndighetsuppgifter som avser avbrytande av utbetalning och återkrav av de statsunderstöd som Finlands filmstiftelse beviljar. 

I propositionen föreslås det att den gällande filmlagen ersätts genom en lag om statlig finansiering av främjande av filmkulturen. I lagen föreslås bestämmelser om det anslag för stöd för utarbetande av filmmanuskript, produktion och distribution av film samt annat främjande av filmkulturen som tas in i statsbudgeten och om fördelningen av anslaget. Det föreslås att undervisnings- och kulturministeriet liksom hittills ska kunna anvisa Finlands filmstiftelse statliga medel för att stöda utarbetande av filmmanuskript och för produktion och distribution av film samt för annat främjande av filmkulturen. 

I propositionen föreslås det att Finlands filmstiftelse också framöver ska sköta uppgifter som ankommer på en statsbidragsmyndighet i fråga om statsunderstöd för produktion och distribution av film och utarbetande av filmmanuskript samt för annat främjande av filmkulturen. Avsikten är att Finlands filmstiftelse ska sköta uppgifter som ankommer på en statsbidragsmyndighet med undantag av besluten gällande avbrytande av utbetalning eller återkrav av statsunderstöd. Dessa beslut ska enligt förslaget fattas av Centret för konstfrämjande. 

Det föreslås att styrelsen för Finlands filmstiftelse, som utses av undervisnings- och kulturministeriet, ska besluta om statsunderstöd för produktion och distribution av film, utarbetande av filmmanuskript och annat främjande av filmkulturen. Styrelsen ska fatta besluten på föredragning av produktionsrådgivarna, som hädanefter ska kallas föredragande i produktionsstödsärenden, och filmstiftelsens direktör. 

Vid skötseln av den offentliga förvaltningsuppgiften ska Finlands filmstiftelse och dess styrelse iaktta de allmänna förvaltningslagarna. På de personer som sköter offentliga förvaltningsuppgifter ska dessutom tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar. 

Enligt förslaget ska undervisnings- och kulturministeriet övervaka skötseln av de offentliga förvaltningsuppgifterna och användningen av de statliga medel som anvisats för uppgifterna. Styrelsen för Finlands filmstiftelse ska svara för skötseln av den offentliga förvaltningsuppgiften vid stiftelsen i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen. Filmstiftelsens direktör ska svara för den allmänna ledningen och utvecklingen av skötseln av den offentliga förvaltningsuppgiften. 

Enligt förslaget ska statsunderstöd endast kunna beviljas för produktion av sådana filmer som betraktas som kulturprodukter. Statsunderstöd som avser film utgör statsunderstöd enligt artiklarna 107 och 108 i FEUF-fördraget. I lagen föreslås också bestämmelser om dem som kan beviljas produktionsstöd, distributionsstöd och stipendium för manuskript. Dessutom föreslås i lagen bestämmelser om stödavtal som gäller produktionsstöd, om användning av statsunderstöd som återbetalats, om bokföring och granskningsrätt, om målen för skötseln av den offentliga förvaltningsuppgiften, om måluppföljningen och rapporteringen om målen samt om sökande av ändring. 

För att främja de syften som avses i lagens 2 § och samverkan mellan aktörerna inom filmbranschen ska det i anslutning till Finlands filmstiftelse finnas en delegation som styrelsen för filmstiftelsen utser. Delegationen ska utses för tre år i sänder och utöver ordföranden ha högst tio andra medlemmar. Medlemmarna ska företräda de aktörer som nämns i lagens 7 § och myndigheter. Filmstiftelsens direktör ska vara ordförande i delegationen. 

Propositionen beräknas inte ha några konsekvenser för den statliga ekonomin. Propositionen kan genomföras inom ramen för regeringens plan för de offentliga finanserna för åren 2019—2022. Finansiering för främjande av filmkulturen har i statsbudgeten budgeterats ur avkastningen av penningspelsverksamhet enligt 17 § i lotterilagen, som beviljas för att främja konst. Medlen utgör en finansieringspost utanför budgetramen. 

Propositionen påverkar inte i sig vare sig nivån för de anslag som anvisats för främjande av filmkulturen eller anslagsvillkoren. Propositionen har således inga konsekvenser med tanke på de ekonomiska verksamhetsförutsättningarna för aktörerna i filmbranschen. 

Propositionen bedöms inte ha några nämnvärda konsekvenser för myndigheternas verksamhet. 

Konsekvenser för Finlands filmstiftelses verksamhet 

I propositionen föreslås det att filmstiftelsens nuvarande 18 stödkategorier slås samman i tre stödformer. De nuvarande stödkategorierna kommer inte att slopas som sådana utan de kommer att omorganiseras och omfördelas. Avsikten är också att förtydliga filmstiftelsens nuvarande praxis beträffande statsunderstöd och utveckla den så att den blir mer transparent och kundorienterad. I fortsättningen ska filmstiftelsen t.ex. genomföra särskilda utlysningar för varje stödform. De nuvarande, separata stödanvisningarna kommer att slopas, och förutsättningarna och villkoren för användningen av statsunderstödet kommer att anges i utlysningen och i statsunderstödsbeslutet. 

I propositionen föreslås det också att förfarandet vid beslut om statsunderstöd som avser produktionsstöd, distributionsstöd och stipendium för manuskript samt annat främjande av filmkulturen ses över. I fortsättningen ska styrelsen för Finlands filmstiftelse i stället för verkställande direktören besluta om beviljande av statsunderstöd på föredragning av föredragandena i produktionsstödsärenden och filmstiftelsens direktör. På grund av ändringen bör filmstiftelsen förnya sin beslutspraxis i samband med statsunderstöd. 

Den översyn av understödspraxis som det redogörs för ovan kommer i någon mån att öka det administrativa arbetet vid Finlands filmstiftelse, i synnerhet i det inledande skedet av reformen. Den administrativa bördan kommer att öka i någon mån också till följd av den delegation för främjande av växelverkan inom filmbranschen som kommer att inrättas i anslutning till filmstiftelsen. 

Konsekvenser för verksamheten vid Centret för konstfrämjande 

Kommissionen för audiovisuell konst som finns vid Centret för konstfrämjande har beviljat kvalitetsstöd i efterskott till producenter av högklassig film eller andra bildprogram av hög kvalitet som förnyar filmområdet. Antalet ansökningar om statsunderstöd som avser kvalitetsstöd har varit ca 70 varje år, och kommissionen för audiovisuell konst har behandlat dem på föredragning av kommissionens sekreterare. I propositionen föreslås det att de statsunderstödsuppgifter som avser kvalitetsstöd överförs från Centret för konstfrämjande till Finlands filmstiftelse. 

År 2007 ändrades kvalitetsstödet från att ha varit ett pris till statsunderstöd. Kvalitetsstödet är i praktiken ett utvecklingsstöd, och det har nästan i sin helhet fördelats på samma projekt för vars utvecklande Finlands filmstiftelse har beviljat stöd. Avsikten är att kvalitetsstödet ska bli en del av det produktionsstöd som filmstiftelsen beviljar. Genom ändringen minskar man mängden överlappande arbete hos statsbidragsmyndigheterna. Genom att de statsunderstödsuppgifter som avser kvalitetsstöd överförs till filmstiftelsen minskar mängden administrativt arbetet vid Centret för konstfrämjande. 

I propositionen föreslås det vidare att Centret för konstfrämjande ska fatta beslut om avbrytande av utbetalning och om återkrav av de statsunderstöd som Finlands filmstiftelse beviljar. Finlands filmstiftelse har inte i praktiken fattat ett enda beslut om avbrytande av utbetalning. Åren 2014 och 2016 fattade filmstiftelsen två beslut om återkrav per år och åren 2015 och 2017 ett beslut om återkrav per år. I återkravsbesluten har det i regel varit fråga om statsunderstöd av ringa belopp. 

Att beslutsfattandet i fråga om avbrytande av utbetalning och återkrav av de statsunderstöd som Finlands filmstiftelse beviljar överförs från filmstiftelsen till Centret för konstfrämjande kommer i någon mån att öka det administrativa arbetet vid centret. Det är emellertid svårt att mer konkret bedöma hur mycket det administrativa arbetet kommer att öka, eftersom det är svårt att på förhand förutse och bedöma antalet statsunderstöd som kommer att återkrävas och hur komplexa de ärendena kommer att vara. När man har fått tillräckligt med erfarenheter av och information om genomförandet av reformen och om dess konsekvenser, ska det utvärderas om de resurser som Centret för konstfrämjande har för att sköta de överförda uppgifterna är tillräckliga. 

Stödet till filmkulturen är en del av statens kulturpolitik. Genom stödet till inhemsk film upprätthålls ett mångsidigt utbud av inhemsk film samtidigt som man säkerställer tillgången till en mångsidig och mångstämmig audiovisuell kultur i Finland. Stödsystemet är en förutsättning för att finländarna ska ha möjlighet att på egna villkor skapa filmproduktioner som avspeglar den finländska kulturen. Genom stöd för film säkerställer man samtidigt en bred tillgång till och täckning för film över olika distributionskanaler och plattformar. 

Filmkonsten kännetecknas av att dess framställning är en konstnärlig process, medan produktionen, distributionen och visningen av film är företags- och affärsverksamhet. För företagen i branschen är stödsystemet ett livsvillkor, och det har skapat stabilitet och kontinuitet i utvecklingen på området. När det gäller filmbranschens utveckling har stödsystemet på ett centralt sätt bidragit till företagens förmåga och vilja att på allt längre sikt investera i och utveckla sin verksamhet. Utan statligt stöd skulle inte yrkeskunskapen och sysselsättningen inom den finländska filmbranschen ha kunnat utvecklas i den omfattning den har gjort. 

Den finansiering som staten anvisar för filmproduktion utgör en del av den totala finansieringen av filmproduktionen. Den statliga finansieringen är viktig eftersom den utgör filmprojektets basfinansiering och ökar projektets trovärdighet hos övriga finansiärer. Statlig finansiering ingår i mer än 80 procent av de filmer som produceras i Finland. 

Betydelsen av att man främjar den audiovisuella kulturen återspeglas i samhället inte bara genom att branschen utvecklas utan också genom att det regionala och lokala kulturlivet stimuleras, vilket stärker den sociala sammanhållningen och förebygger utslagning. För den stora allmänheten är filmen en kulturform med låg tröskel som det är lätt att närma sig. I och med digitaliseringen av biograferna har filmen blivit en kulturtjänst som i geografiskt hänseende tillhandahålls på alltmer jämlika villkor. De digitala biograferna har också gjort det möjligt att utvidga repertoaren av annat kulturutbud i regionerna, exempelvis genom förevisning av opera- eller teaterproduktioner antingen i realtid eller som inspelningar. 

Filmen är en bransch inom den kreativa ekonomin. Aktörerna inom den kreativa ekonomin kännetecknas av att de bedriver affärsverksamhet som baserar sig på nyttjande av immateriellt kapital, och de kreativa branschernas betydelse i det finländska samhället ökar hela tiden. Både filmen och de övriga branscherna inom den kreativa ekonomin kännetecknas exempelvis av att deras produkter och tjänster lätt kan mångfaldigas och av att digitaliseringen öppnar nya möjligheter för produktion, distribution och spridning av produkter och tjänster. Genom propositionen vill man bidra till att stärka och främja filmens och filmbranschens ställning och betydelse i det finländska samhället som en del av den kreativa ekonomin. 

Filmproduktion är en arbetskraftsintensiv bransch. Den baserar sig i betydande utsträckning på immateriellt kapital. I Finland står arbetskraftskostnaderna för ca 70 procent av filmproduktionskostnaderna. Exempelvis en lång spelfilm sysselsätter ca 350—400 personer under olika långa tidsperioder (i genomsnitt 32 årsverken). I produktionen ingår utöver arbetsuppgifter som kräver yrkeskompetens i regel många biträdande arbetsuppgifter där utbildningströskeln är låg. Den inhemska filmproduktionen påverkar därmed befolkningens sysselsättning på ett mångsidigt och omfattande sätt. Filmproduktioner utnyttjar också lokala inkvarterings- och förplägnadstjänster samt bygg- och logistiktjänster och andra tjänster på produktionsorten och i produktionsregionen. Filmproduktion har således lokalekonomiska multiplikatoreffekter. 

Statens revisionsverk genomförde åren 2011—2012 en granskning av de statsunderstöd enligt prövning som beviljades av avkastningen av penningspelsverksamhet för främjande av idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete. I laglighetsgranskningsberättelsen Laglighetsgranskningsberättelse. Bidrag från vinstmedel av tippning och penninglotterier för främjande av idrott och fysisk fostran, vetenskap, konst och ungdomsarbete. Statens revisionsverks granskningsberättelser 14/2012, dnr 277/52/2011. ägnades också uppmärksamhet åt de statsunderstöd som Finlands filmstiftelse beviljar och åt statsunderstödsbesluten och förfarandena vid beslutsfattandet. 

Den 22 oktober 2013 tillsatte undervisnings- och kulturministeriet strategikonsult Jari Muikku för att utreda Finlands filmstiftelses uppgifter och verksamhet samt måluppfyllelsen för de mål som ministeriet ställt upp för filmstiftelsen. Syftet med utredningen var att ta fram informations- och bakgrundsmaterial för ministeriet för utarbetande av en regeringsproposition för en översyn av filmlagen, för en utvärdering av dimensioneringen av det verksamhetsunderstöd som beviljas Finlands filmstiftelse samt för utveckling av resultatstyrningen mellan ministeriet och stiftelsen. Utredningen om Finlands filmstiftelses stödverksamhet Suomen elokuvasäätiön tukitoiminta: hallintotapa, tavoitteet ja tuloksellisuus. (Finlands filmstiftelses stödverksamhet: förvaltningspraxis, mål och resultat.) Undervisnings- och kulturministeriets arbetsgruppspromemorior och utredningar 2014:1. överlämnades till undervisnings- och kulturministeriet den 20 januari 2014. 

Utifrån utredningen om Finlands filmstiftelses stödverksamhet utarbetades vid undervisnings- och kulturministeriet ett utkast till regeringsproposition med förslag till lag om främjande av filmkonsten och den audiovisuella kulturen och om ordnande av stödverksamheten. På basis av yttrandena om utkastet tillsatte undervisnings- och kulturministeriets kultur- och konstpolitiska avdelning den 18 juni 2014 en arbetsgrupp med uppgift att fortsätta beredningen av utkastet till regeringsproposition. Arbetsgruppens uppdrag var att bereda utkastet så att det var färdigställt senast den 30 april 2015. 

Den 13 mars 2015 gav undervisnings- och kulturministeriet direktör Leif Jakobsson i uppdrag att utreda hur den inhemska audiovisuella kulturen på bästa sätt kunde främjas i framtiden. Jakobsson överlämnade sin utredning Leif Jakobsson. AV fältets utmaningar och strukturer. Helsingfors 25.5.2015. om det audiovisuella fältets utmaningar och strukturer till ministeriet den 25 maj 2015. 

Den 15 mars 2016 gav undervisnings- och kulturministeriet professor Tuomas Ojanen och biträdande professor Pauli Rautiainen i uppdrag att i ett grundlagsperspektiv utreda möjligheten att ge Finlands filmstiftelse befogenheter i statsunderstödsärenden som avser framställning och distribution av film och främjande av filmkulturen och utreda vilka andra viktiga omständigheter i filmstiftelsens verksamhet som eventuellt bör vägas in. Utredningen om grundlagsfrågorna i anknytning till Finlands filmstiftelses statsunderstödsuppgifter Tuomas Ojanen och Pauli Rautiainen: Selvitys Suomen elokuvasäätiön valtionaputehtävienperustuslakikysymyksistä (Utredning om grundlagsfrågor i Finlands filmstiftelses statsbidragsverksamhet) 15.5.2016. överlämnades till undervisnings- och kulturministeriet den 15 maj 2016. 

Den 1 september 2016 bad undervisnings- och kulturminister Sanni Grahn-Laasonen magistern i teaterkonst Irina Krohn lägga fram sina synpunkter som underlag för översynen av lagen om främjande av filmkonsten. Utredningen skulle innefatta synpunkter på den betydande utövning av offentlig makt som hänför sig till Finlands filmstiftelses verksamhet, på nya finansiella instrument i branschen samt på utvecklandet av den audiovisuella kulturpolitiken och främjandet av filmkonsten. Irina Krohn överlämnade sin utredning om strukturerna, finansieringen och utövningen av offentlig makt inom den audiovisuella branschen och om utvecklingen av den audiovisuella konstpolitiken till undervisnings- och kulturministeriet den 30 november 2016. 

Den 29 september 2016 tillsatte undervisnings- och kulturministeriet en arbetsgrupp med uppgift att bereda ett utkast till regeringsproposition om en översyn av filmlagen. Propositionen skulle bl.a. innehålla förslag till ett system med statligt stöd för produktion och distribution av film och andra bildprogram och för främjande av audiovisuell kultur. Dessutom skulle den lägga fram förslag om hur utövningen av offentlig makt i samband med beviljandet av statligt stöd kunde ordnas på lagnivå. I beredningen skulle Finlands filmstiftelses ställning som privaträttslig stiftelse beaktas. Dessutom skulle man vid beredningen ta hänsyn till ställningstagandena i statens revisionsverks laglighetsgranskningsberättelse, riksdagens biträdande justitieombudsmans avgörande och de utredningar som gjorts med tanke på lagreformen. I arbetsgruppen ingick företrädare för undervisnings- och kulturministeriet och Finlands filmstiftelse. 

Arbetsgruppen skulle i samband med beredningsarbetet höra sakkunniga inom audiovisuell produktion och andra företrädare för audiovisuell kultur, och vid behov också andra sakkunniga. Under beredningsarbetet hörde arbetsgruppen företrädare för Centret för konstfrämjande och Nordisk Film & TV Fond. Arbetsgruppen ordnade den 6 april 2017 ett samråd med aktörerna i filmbranschen där man diskuterade arbetsfördelningen inom de statsbidragsmyndighetsuppgifter som avser kvalitetsstöd för film och stöd för manusskrivning. Representanterna för filmbranschen ansåg det vara viktigt att de statsbidragsmyndighetsuppgifter som avser stöd för manusskrivning också framöver sköts vid Finlands filmstiftelse. Arbetsgruppen ordnade den 19 juni 2017 ett nytt samråd med aktörerna i filmbranschen. Syftet med samrådet var att diskutera principerna för beviljande och utbetalning av produktionsstöd för film och behandla det centrala innehållet i och målen för lagändringen. Branschrepresentanterna understödde inte införandet ett system för återbetalning av produktionsstöd. 

I enlighet med sitt uppdrag diskuterade arbetsgruppen översynen av filmlagen med styrelsen för Finlands filmstiftelse den 27 april 2017 och den 29 augusti 2017. 

Propositionen grundar sig huvudsakligen på det förslag till revision av filmlagen som utarbetats i arbetsgruppen. 

Undervisnings- och kulturministeriet begärde den 29 september 2017 via tjänsten www.lausuntopalvelu.fi utlåtanden om utkastet till proposition av följande: Aalto-universitetet/ Taik/ ELO, Audiovisual Finland, AVEK/Kopiosto ry, AV-Tuottajien Tekijänoikeusyhdistys Tuotos, Nationella audiovisuella institutet (KAVI), Käsikirjoittajien Kilta, kommunikationsministeriet, MTV MEDIA Oy, justitieministeriet, Sanoma Media Finland Oy, Suomen audiovisuaalisen alan tuottajat SATU ry, Suomen Elokuvaohjaajaliitto SELO ry, styrelsen för Finlands filmstiftelse, Elokuvatuottajat ry, Filmproducenter rf, Suomen Filmikamari - Finlands Filmkammare ry, Suomen Näytelmäkirjailijat ja Käsikirjoittajat - Finlands Dramatiker och Manusförfattare ry , Suomen Näyttelijäliitto - Finlands Skådespelarförbund ry, Centret för konstfrämjande, Fackförbundet för teater och media Finland, arbets- och näringsministeriet, Kommissionen för audiovisuell konst, statens revisionsverk, finansministeriet och Rundradion Ab. 

Inom den utsatta tiden 3 november 2017 lämnades via utlåtandetjänsten in sammanlagt 24 yttranden, varav 12 från parter till vilka utkastet särskilt hade sänts på remiss. Dessutom lämnade de Synskadades förbund, Finska Hörselförbundet, Finlands Dövas Förbund rf, Näkövammaisten Kulttuuripalvelu ry och För kultur på lika villkor rf yttranden. Också Vista Films Oy och tre privatpersoner lämnande yttranden. Styrelsen för Finlands Filmstiftelse lämnade sitt yttrande direkt till undervisnings- och kulturministeriet. Utöver arbets- och näringsministeriet lämnade justitieministeriet och finansministeriet yttranden i ärendet. På grund av ett fel vid sändningen av begäran om utlåtande lämnade de två sistnämnda in sina yttranden först efter tidsfristen. 

Remissinstanserna ansåg det vara viktigt och angeläget att lagen ses över. De ansåg också att arbetsgruppens förslag generellt sett var heltäckande och väl underbyggt. I vissa yttranden ansågs det att förslaget inte i tillräcklig utsträckning reflekterar den omvälvning som skett på det audiovisuella området i och med digitaliseringen (bl.a. digitaliseringen av hela värdekedjan, de förändrade intäktsmodellerna, fragmenteringen av distributionen, de förändrade användarvanorna osv.), utan att förslaget i alltför hög grad fokuserar på att trygga kontinuiteten för de befintliga verksamhetsmodellerna. Också beredningsgruppens sammansättning ansågs vara alltför snäv av vissa remissinstanser. 

Mest kommentarer föranledde det förslag som gällde beslutsfattandet, nämligen att styrelsen ska fatta beslut på föredragning av direktören. Detta ansågs inte vara en bra lösning. Remissinstanserna ansåg att produktionsrådgivarna också framöver bör ha en föredragande roll och att direktören bör kunna fatta beslut. Också förslaget om att de uppgifter som gäller återkrav och avbrytande av utbetalning överförs till Centret för konstfrämjande väckte frågor. Kommentarer och förslag gavs dessutom i fråga om de paragrafer i lagen som gäller lagens syfte och definitionerna samt de paragrafer som gäller beviljande av statsunderstöd och villkoren för det. Förslaget om en delegation understöddes genomgående, och remissinstanserna kom med flera kommentarer om delegationens sammansättning. 

Förslaget har till flera delar förbättrats speciellt utifrån justitieministeriets yttrande. Paragraferna har förtydligats genom preciseringar och genom att man ändrat bestämmelsernas ordningsföljd och struktur. Bestämmelserna om beslutsfattandet, skötseln av den offentliga förvaltningsuppgiften och tillsynen över uppgiften har preciserats. Särskild uppmärksamhet har ägnats åt motiveringen till lagstiftningsordningen med hänsyn till 124 § i grundlagen. I förslaget har det också gjorts författningstekniska ändringar och bland annat avlägsnats en paragraf som innehöll definitioner.