1  Nuläge och föreslagna ändringar

I gruvlagen (621/2011) har guldvaskningen avskiljts till en särskild tillståndshelhet. Tillvaratagande och utvinning av guld som förekommer på statsägd mark genom vaskning samt undersökningsarbete i anslutning därtill baserar sig på ett guldvaskningstillstånd som gruvmyndigheten beviljar. Guldvaskning bedrivs också i utmål vilka lyder under separata bestämmelser. Guldvaskningen har huvudsakligen koncentrerats till områdena Lemmenjoki samt Ivalo älv och dess förgreningar. Exempelvis i Lemmenjoki bedrivs guldvaskning i ett område som år 1971 anslöts till en nationalpark. I samband med anslutningen säkerställdes att guldvaskningen kan fortsätta.  

Guldvaskningstillstånd beviljas till en början för fyra år, varefter det är möjligt att förlänga giltighetstiden med högst tre år åt gången om föreskrivna villkor uppfylls. Tillståndets maximala giltighetstid begränsas inte. Därigenom försöker man koncentrera den traditionella guldvaskningen till vissa områden, vilket är motiverat med tanke på övriga användningssyften och -ändamål för områdena. 

Det totala antalet tillstånd som ger rätt till guldvaskning har minskat från över 400 till cirka 250 under de senaste 15 åren. Gruvlagen har inte haft någon väsentlig inverkan på denna utveckling och dess hastighet. Samtidigt har den totala arealen för tillstånd som ger rätt till guldvaskning halverats från drygt 2000 hektar till drygt 1000 hektar. I den nuvarande gruvlagen är den maximala arealen för ett guldvaskningsområde fem hektar. I samband med totalreformen av gruvlagen minskades den maximala arealen från sju hektar. Detta motiverades bland annat med tillståndets relativt korta giltighetstid. Den genomsnittliga arealen för ett guldvaskningsområde är för närvarande 3,8 hektar. 

Den omständigheten att ett tillståndsbeslut i enlighet med gruvlagen har vunnit laga kraft är ett centralt villkor för inledande av verksamhet. Verksamheten enligt guldvaskningstillståndet kan påbörjas först när tillståndet har vunnit laga kraft och den säkerhet som fastställts i tillståndsbeslutet har ställts. Om åtgärderna kräver tillstånd enligt annan lagstiftning, får en åtgärd inledas först när tillståndsbeslutet i fråga har vunnit laga kraft. I fråga om förlängt guldvaskningstillstånd kan verkställighet nuförtiden sökas trots att ändring har sökts. Denna ändring av gruvlagen trädde i kraft 1.7.2014. 

Som verksamhet består guldvaskning av att marksubstanser flyttas. Verksamheten bedrivs både som traditionell spadgrävning och som maskinell guldvaskning. På grund av att guld förekommer utspritt i marken och att det ät jämförelsevis små mängder marksubstans som flyttas i verksamheten, är långsiktighet och varaktighet karakteristiska drag för guldvaskning. Förutsättningar för långsiktigheten och varaktigheten i verksamheten är å ena sidan av en tillräckligt lång giltighetstid för guldvaskningstillståndet och å andra sidan guldvaskningsområdets storlek, vilka måste stå i tillräcklig proportion till varandra. 

I propositionen föreslås en avsevärd ökning av den maximala förlängningstiden för guldvaskningstillståndets giltighet. Av detta följer att det föreslås att 23 § 3 mom. ändras så att den maximala arealen för ett guldvaskningsområde höjs från nuvarande fem hektar till sju hektar. Ändringen syftar till att förbättra förhållandet mellan guldvaskningstillståndets giltighetstid och guldvaskningsområdet, som det hänvisas till ovan, i syfte att trygga guldvaskningens långsiktighet och verksamhetens förutsebarhet. 

Under vissa förutsättningar är det möjligt att bygga i ett guldvaskningsområde. I och med den föreslagna ändringen av arealen kan verksamhetsutövaren allt bättre vid ansökan om guldvaskningstillstånd förutse läget för en konstruktion i guldvaskningsområdet, så att konstruktionen inte placeras på ett sådant ställe i området där sökanden antar att det förkommer guld. Ändringen möjliggör en allt effektivare guldvaskning och fullständig utvinningsbarhet för guldvaskningsområdet.  

Gruvmyndigheten har efter ändringen fortfarande prövningsrätt i fråga om arealen för det guldvaskningsområde som ska beviljas, om arealen för det i ansökan avsedda guldvaskningsområdet inte motsvarar ändamålet för den planerade verksamheten eller om det annars är uppenbart att det ansökta guldvaskningsområdets areal är onödigt stor.  

På grund av bestämmelserna om maximal areal enligt den gällande gruvlagen har guldvaskare i vissa fall varit tvungna att ansöka om parallella guldvaskningstillstånd som angränsar till varandra. Detta kan utöver geografiska hinder bero på i vilken form guldet förekommer i marken eller på annan användning av guldvaskningsområdet, till exempel en byggnad eller en konstruktion som med stöd av gruvlagen uppförts i guldvaskningsområdet. Sådana parallella ansökningar som avses ovan kan enligt den nuvarande gruvlagen inte avgöras genom samma tillståndsbeslut. På grund av detta riktas i de aktuella fallen en mångdubbel administrativ börda på myndigheterna och dem som yttrar sig. På verksamhetsutövaren riktas även en mångdubbel ekonomisk börda på grund av tillståndsavgifterna. Den föreslagna ändringen bidrar till att minska den administrativa bördan för såväl gruvmyndigheten som för dem som yttrar sig. Dessutom kan ändringen anses bidra till att minska verksamhetsutövarnas administrativa börda. Därtill skapar den föreslagna ändringen också klarhet i tillsynen över verksamheten, när den tillståndsenliga verksamheten baserar sig på ett tillstånd i stället för parallella tillstånd. Utvidgningen av arealen för ett enskilt guldvaskningsområde kan trots den möjlighet som gruvlagen medger inte genomföras i praktiken, om guldvaskningsområdet angränsar till andra tillståndsinnehavares guldvaskningsområden.  

En större maximal areal för ett guldvaskningsområde minskar behovet av parallella guldvaskningstillstånd, när de utmål som beviljats för guldvaskningsverksamhet med stöd av den upphävda lagen upphör år 2020, efter övergångsperioden enligt den gällande gruvlagen. Därefter har innehavarna av de nämnda utmålen med stöd av den gällande gruvlagen förtur i fråga om ansökan om guldvaskningstillstånd för de områden som ingår i utmålen.  

Det föreslås att 65 § 1 mom. ändras så att guldvaskningstillståndets giltighetstid kan förlängas med högst tio år åt gången, i stället för de nuvarande tre åren. I övrigt föreslås det inte ändringar av tillståndsprövningen i samband med giltighetstiden. Således kvarstår förutsättningarna för förlängning av giltighetstiden och tillståndsmyndighetens prövningsrätt i fråga om bestämmandet av giltighetstiden. 

Det föreslås inte ändringar i bestämmelserna om att tillstånd förfaller, ändras eller återkallas. Följaktligen kan en part som orsakas olägenhet eller gruvmyndigheten fortfarande anhängiggöra ett ärende för att tillståndet ska förfalla, om verksamheten varit kontinuerligt avbruten i minst ett år av en orsak som beror på tillståndshavaren. Därtill ska gruvmyndigheten fortfarande på eget initiativ eller på ansökan av en berörd myndighet som bevakar det allmänna intresset inom sitt förvaltningsområde eller på ansökan av en part som orsakas olägenhet ändra guldvaskningstillståndet, om verksamheten leder till en påföljd som förbjuds i gruvlagen eller om de skadliga konsekvenserna av verksamheten väsentligen avviker från det som bedömts i samband med tillståndsprövningen. 

En tillståndsperiod som är längre än i nuläget förutsätter att gruvmyndigheten i samband med tillståndsprövningen bedömer miljökonsekvenserna av verksamheten på klart längre sikt än för närvarande. En längre tillståndsperiod ändrar inte den årliga verksamhetsvolymen och ökar därigenom inte automatiskt miljökonsekvenserna kvantitativt, kvalitativt eller regionalt. Gruvmyndigheten bör i tillståndsvillkoren beakta de behov av villkor som en längre tillståndsperiod medför, utan att glömma att den årliga rapporterings- och tillsynsskyldigheten kvarstår oförändrad.  

Avsikten med ändringen är att minska den administrativa bördan för såväl myndigheterna som verksamhetsutövarna genom att tillståndsansökningarna minskar till följd av ändringen. Ändringen ökar gruvmyndighetens ansvar för tillsynen, men möjliggör samtidigt mer resurser för tillsyn, i och med att behovet av resurser för handläggning av tillstånd minskar.  

Förlängningen av tillståndsperioden för fortsatt guldvaskningstillstånd enligt gruvlagen, så att den är enhetlig med tillståndsperioden för ett miljötillstånd som eventuellt behövs för verksamheten, kan för sin del även underlätta synkroniseringen av miljömyndighetens och gruvmyndighetens tillsynsarbete och effektivisera myndighetsverksamheten.  

Dessutom syftar ändringen till att säkerställa att den traditionella guldvaskningskulturen bevaras i Finland, med tanke på verksamhetens långsiktighet och regionala varaktighet. Ändringen minskar verksamhetsutövarnas ekonomiska börda.  

Det föreslås att 169 § 1 mom. ändras så att även ett beslut om guldvaskningstillstånd får verkställas trots att ändring sökts.  

I samband med totalreformen av gruvlagen utökades parternas möjligheter att påverka. I och med ändringen söks i fråga om guldvaskning ändring i allt fler beslut om guldvaskningstillstånd. Behandlingen av ett ärende som gäller sökande av ändring i ett tillståndsbeslut kan ta flera år i förvaltningsdomstolar, och verksamheten kan vara helt avbruten i flera år. Detta kan ha betydande ekonomiska konsekvenser för aktörerna, som i regel är privatpersoner eller småföretagare. Avsikten har varit att lindra konsekvenserna av denna påföljd. Enligt den gällande gruvlagen kan gruvmyndigheten på begäran av sökanden i ett beslut som gäller förlängning av malmletningstillståndets eller guldvaskningstillståndets giltighetstid eller gruvtillstånd eller gruvsäkerhetstillstånd fastställa att de åtgärder som specificerats i tillståndet får inledas med iakttagande av tillståndsbeslutet trots att ändring har sökts. Det ska framföras en grundad anledning för begäran.  

Geografiskt förekommer guldvaskning i regel i områden där guldvaskning bedrivits redan tidigare. På grund av det ovan sagda medför eventuella förberedelser för guldvaskning inte oåterkalleliga miljökonsekvenser i området, men påskyndar inledandet av verksamheten enligt ett överklagat tillstånd, om tillståndsbeslutet inte ändras eller återförvisas till gruvmyndigheten genom besvärsmyndighetens beslut. Om besvärsmyndigheten å andra sidan ändrar tillståndsbeslutet eller återförvisar beslutet till gruvmyndigheten, anses förberedelserna för guldvaskning inte medföra oåterkalleliga miljökonsekvenser till den grad att konsekvenserna inte kan återställas vid behov. Detta gäller i synnerhet ansökningar om guldvaskningstillstånd där man i praktiken fortsätter med guldvaskning som redan påbörjats i området, men där det föreslås en ändring av det guldvaskningsområde som guldvaskningstillståndet omfattar.  

För att berörda ska kunna utföra förberedelser eller guldvaskning i liten skala i guldvaskningsområdet trots att ändring sökts, måste gruvmyndigheten ha möjlighet att förordna att tillståndet får verkställas trots att ändring sökts.  

Utgångspunkten är att ett verkställighetsförordnande inte kan ges om ett område där det enligt gruvmyndighetens uppgifter inte tidigare förekommit guldvaskning. Gruvmyndigheten bör överväga motiveringen till förordnandet särskilt noggrant, när det område som ansökan avser inte befinner sig i omedelbar närhet av områden med gällande guldvaskningstillstånd. I praktiken kräver ett verkställighetsförordnande som gäller ett helt nytt geografiskt område särskilt vägande motiveringar utifrån vilka det kan konstateras att det finns förutsättningar för att utfärda förordnandet. 

Avsikten är inte att verkställighetsförordnande i och med ändringen automatiskt tillämpas på varje tillståndsbeslut, utan utfärdandet av förordnandet ska fortfarande bedömas i varje enskilt fall. Ett verkställighetsförordnande innebär inte automatiskt rätt att inleda verksamhet enligt guldvaskningstillståndet i området, utan i förordnandet som ges i tillståndet kan tillåtas bland annat inledande av förberedelser, såsom förande av redskap och annan utrustning till området eller guldvaskning i liten skala. Gruvmyndigheten ska i varje enskilt fall särskilt bedöma vilka konsekvenser åtgärder enligt ett eventuellt verkställighetsförordnande har för områdets miljö. Vid utfärdande av verkställighetsförordnande ska myndigheten särskilt beakta att beslutet inte gör att ändringssökandet blir onödigt. 

2  Propositionens konsekvenser

De föreslagna ändringarna möjliggör smidigare kontinuitet i guldvaskningsverksamheten samtidigt som den administrativa bördan för den traditionella guldvaskningskulturen minskar i fråga om både myndigheterna och aktörerna. De ändringar som minskar den administrativa bördan har positiva ekonomiska konsekvenser för aktörerna. Ändringarna försämrar inte parternas rättigheter.  

Å andra sidan kan de föreslagna ändringarna också medföra att aktörernas ekonomiska börda ökar, eftersom de föreslagna ändringarna och konsekvenserna av dem bör beaktas när säkerheter enligt gruvlagen fastställs. 

Den ändring som gäller den maximala arealen för ett guldvaskningsområde bidrar till att den administrativa bördan för gruvmyndigheten och de myndigheter som yttrar sig minskar i sådana fall där en guldvaskare inte längre behöver ansöka om ett parallellt tillstånd på grund av områdets storlek. Ändringen har inte betydande konsekvenser för övriga näringar i området eller för områdesanvändningen i och med att ändringen av den maximala arealen är relativt måttfull och med beaktande av att den totala arealen för guldvaskning minskat under hela 2000-talet. Denna lagändring bedöms inte ändra utvecklingstrenden för den totala arealen. I bedömningen av konsekvenserna har man dessutom beaktat den maximala storleken på ett inmutningsområde för guldvaskning enligt gruvlagen, sju hektar, som enligt nuvarande uppgift inte har haft någon betydande inverkan på näringarna i området eller på annan användning av området i jämförelse med nuläget.  

Den totala arealen som för guldvaskning har minskat kontinuerligt och det väntas inte någon ändring på den nuvarande utvecklingstrenden. Den genomsnittliga arealen för gällande guldvaskningstillstånd, för närvarande 3,8 hektar, har på lång sikt hela tiden hållit sig lägre än den maximala areal som lagen möjliggör. Således brukar man inte ansöka om eller bevilja guldvaskningstillstånd som motsvarar den maximala areal som lagen möjliggör. Den föreslagna ändringen kan således inte anses ha någon betydande inverkan på områdets miljö eller på sameras rätt att såsom urfolk bevara och utveckla sitt språk och sin kultur. Det finns skäl att beakta att gruvmyndigheten även efter den föreslagna ändringen för varje guldvaskningstillstånd genomför sin tillståndsprövning enligt gruvlagen. Därigenom tryggas de allmänna och enskilda intressena och bedöms på lämpligt sätt hindren för beviljande av stöd i samernas hembygdsområde, skoltområde och särskilt renskötselområde. 

Den föreslagna ändringen av den maximala giltighetstiden för ett beslut om förlängning av guldvaskningstillståndet bidrar till att minska den administrativa och ekonomiska bördan. Minskningen av cyklerna i tillståndsförfarandet minskar den administrativa bördan för gruvmyndigheten, de myndigheter som yttrar sig och besvärsmyndigheterna, i och med att det totala antalet tillståndsansökningar minskar. Dessutom minskar ändringen den ekonomiska och administrativa bördan för aktörerna.  

Det föreslås inte ändringar i tidsfristen för guldvaskningstillståndet, tillståndet gäller efter ändringen fortfarande i fyra år. Det förslås inte heller ändringar i villkoren för en förlängning av giltighetstiden för guldvaskningstillstånd. På grund av detta bedöms i tillståndsprövningen för en förlängning av giltighetstiden fortfarande bland annat att guldvaskarens verksamhet följer lagen och tillståndsvillkoren samt den olägenhet för allmänt och enskilt intresse som verksamheten orsakar. Den föreslagna ändringen förutsätter att det till ansökan om förlängning av giltighetstiden för ett guldvaskningstillstånd fogas mer täckande redogörelser än i nuläget för konsekvenserna av verksamheten, för att gruvmyndigheten ska kunna bedöma konsekvenserna under hela tillståndsperioden. Konsekvenserna varierar avsevärt bland annat beroende på vilka metoder som används i guldvaskningen.  

I och med ändringen betonas betydelsen av konsekvensbedömningarna i samband med tillståndsprocessen och tillsynen under verksamhetstiden. Tillsyn över verksamheten utövas av gruvmyndigheten, Forststyrelsen och miljömyndigheten. Som administrativt förfarande är tillsyn lättare än tillståndsförfarande för både gruvmyndigheten och övriga myndigheter. Genom tillsynen kan man bland annat säkerställa skicket på området som tillståndet avser och att det kontinuerligt uppfyller kraven på säkerhet och att det inte orsakas skadliga miljökonsekvenser.  

Ett guldvaskningsområde enligt gruvlagen är alltid statsägt. Eftersom det i praktiken bara är möjligt att utfärda verkställighetsförordnande för ett område där man vet att guldvaskning bedrivits tidigare och ett förordnande inte kan beviljas för ett område i naturtillstånd, har den föreslagna ändringen inte konsekvenser för miljön eller enskilda intressen och verkställandet av beslutet gör inte ändringssökandet onödigt. Verkställighetsförordnandet möjliggör i första hand förberedelser för guldvaskning och gör det möjligt att till exempel transportera guldvaskningsutrustningen och tillbehören från ett område där det inte längre bedrivs guldvaskning till ett nytt tillståndsområde, vilket därmed minskar terrängtrafiken. Spadgrävning i liten skala är möjligt med stöd av verkställighetsförordnandet i områden där det redan tidigare har vidtagits åtgärder som omformar terrängen. Utgångspunkten är att verkställighetsförordnande inte ska beviljas för maskinell guldgrävning, för då har även en kortvarigare verksamhet betydande konsekvenser. I helt jungfruliga områden är det inte heller efter lagändringarna möjligt att genomföra åtgärder innan tillståndet vunnit laga kraft. I verkställighetsförordnandet för ett guldvaskningstillstånd ska tillståndsinnehavaren vid behov förpliktas till en förhandsförhandling med närings-, trafik- och miljöcentralen i regionen samt den myndighet som ansvarar för förvaltningen av området, för att minimera miljökonsekvenserna av åtgärder som förordnandet möjliggör. Denna förpliktelse behövs i synnerhet i naturskyddsområden. 

I verkställighetsförordnandet fastställer gruvmyndigheten med stöd av gruvlagen en särskild säkerhet för att ersätta de förluster av förmåner och de kostnader som kan föranledas av att tillståndsbeslutet upphävs eller tillståndsvillkoren ändras.  

I gruvlagen ingår för närvarande 15 bestämmelser som gäller samernas rättigheter. Bland annat får enligt 50 § i gruvlagen guldvaskningstillstånd inte beviljas, om verksamheten enligt tillståndet ensamt eller tillsammans med andra motsvarande tillstånd eller annan områdesanvändning väsentligt försämrar förutsättningarna för att inom samernas hembygdsområde driva traditionella samenäringar eller att i övrigt bevara och utveckla samekulturen. Det föreslås inte ändringar i gruvlagens bestämmelser om samernas rättigheter, utan förutsättningarna att idka samekultur kvarstår till denna del oförändrade. Avsikten är således inte att genom förslaget ingripa i gruvlagens eller sametingslagens bestämmelser om samernas rättigheter. Således förpliktar förhandlingsplikten i 9 § i sametingslagen samt den kompletterade utredningsplikten enligt 38 § i gruvlagen även framöver tillståndsmyndigheten i frågor som avses i de nämnda bestämmelserna när det gäller samernas hembygdsområde. 

3  Beredningen av propositionen

Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet och remissyttranden har begärts av följande instanser: 

- Justitieministeriet 

- Miljöministeriet 

- Säkerhets- och kemikalieverket Tukes 

- Närings-, trafik- och miljöcentralen i Lappland 

- Regionförvaltningsverket i Norra Finland 

- Norra Finlands förvaltningsdomstol 

- Forststyrelsen 

- Salla kommun 

- Sodankylä kommun 

- Enare kommun 

- Sametinget 

- Skolternas byastämma 

- Renbeteslagens förbund (Renbetslagen i Sallivaara, Hammastunturi, Muotkatunturi, Enare och Lappland) 

- Lapin kullankaivajain liitto ry 

I samband med beredningen av ärendet fördes den 9 februari 2016 en förhandling enligt 9 § i sametingslagen. 

I de inkomna remissyttrandena betonades betydelsen av tillsyn och den centrala roll som tillståndsprövningen i konsekvensbedömningen har. Dessutom påpekades det att lagändringarna måste beaktas när en säkerhet enligt gruvlagen fastställs. De inkomna remissyttrandena har beaktats i den fortsatta beredningen. 

4  Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2016.