1.1  Bakgrund

Villkorlig frigivning innebär att en fånge som dömts till ovillkorligt fängelsestraff får avtjäna resten av straffet i frihet. I det straffrättsliga systemet har det varit allmänt accepterat att den som första gången gör sig skyldig till ett brott som leder till ett ovillkorligt fängelsestraff behandlas lindrigare än de som gör sig skyldiga till upprepade brott. Det har också ansetts vara godtagbart att verkställigheten av påföljden blir strängare om brotten upprepas.  

I det finländska systemet för villkorlig frigivning behandlas inte bara de som första gången har dömts till fängelsestraff lindrigare, utan det gör också sådana lagöverträdare som inte har begått några brott under en viss tid efter avtjänandet av en tidigare fängelsedom. På dessa lagöverträdare tillämpas samma kvotdelar för villkorlig frigivning som på dem som sitter i fängelse för första gången. I praktiken innebär dessa bestämmelser att en fånge på nytt kan bli villkorligt frigiven på samma sätt som en förstagångsförbrytare om fången inte har begått några brott under en tidsperiod som anges i lagen. Enligt regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering ska bestämmelserna om villkorlig frigivning ändras så att en person kan räknas som förstagångsförbrytare endast en gång. Syftet med skrivningen i regeringsprogrammet är att skärpa bestämmelserna om villkorlig frigivning så att återfallsförbrytare friges villkorligt när de har avtjänat en i lag angiven större kvotdel av sitt straff, oberoende av hur lång tid som har förflutit sedan deras tidigare fängelsestraff.  

1.2  Beredning

Lagförslaget har beretts som tjänsteuppdrag vid justitieministeriet. Vid beredningen har Brottspåföljdsmyndigheten hörts om den ökning av antalet fångar som förslaget medför och om kostnaderna för ökningen samt om den föreslagna ändringens konsekvenser för Brottspåföljdsmyndighetens informationssystem. Vid beredningen har också Enheten för hälso- och sjukvård för fångar, som finns inom social- och hälsovårdsministeriets förvaltningsområde, hörts om de kostnader som det ökade antalet fångar orsakar enheten.  

2.1  Bakgrund till den gällande lagstiftningen

Villkorlig frigivning blev en del av det finländska straffsystemet i 1889 års strafflag (39/1889). Systemet har så småningom genom många lagändringar utvecklats till sin nuvarande form. År 1931 blev villkorlig frigivning huvudregeln inom straffsystemet i stället för att vara ett undantagsförfarande. Villkorlig frigivning var också länge efter det formellt sett beroende av prövning, och systemet har stegvis utvecklats mot regelmässig frigivning.  

Sedan 1944 har det varit möjligt att villkorligt frige en fånge som första gången avtjänar ett fängelsestraff, när fången har avtjänat hälften av fängelsestraffet. Det ansågs att denna mindre kvotdel också kunde tillämpas på en lagöverträdare som hade varit i fängelse tidigare och som under de fem år som föregick det senaste brottet inte hade avtjänat ett ovillkorligt fängelsestraff (lagen angående ändring av förordningen om verkställighet av straff (339/1944)). Modellen motsvarade i hög grad det system som tillämpades i Frankrike och enligt vilket fångar som tidigare hade varit i fängelse för mer än fem år sedan jämställdes med förstagångsförbrytare (Mohell & Pajuoja 2006, s. 258).  

Villkorlig frigivning var emellertid fortfarande beroende av fängelsemyndigheternas prövning, men på 1970- och 1980-talet blev det efterhand mindre vanligt att villkorlig frigivning sköts upp efter prövning. Efter det att justitieministeriets fångvårdsavdelning 1995 meddelade föreskriften 9/011/95 har det varit sällsynt med uppskov efter prövning. 

Den tid efter vilken det var möjligt för en fånge som hade blivit frigiven från fängelset att efter en ny fängelsedom bli villkorligt frigiven efter en kortare tid på samma sätt som en fånge som första gången avtjänade ett straff ändrades genom en administrativ föreskrift från justitieministeriets fångvårdsavdelning från fem till tre år på 1970-talet. Enligt frihetsstraffkommitténs betänkande (1969:A 4) var anledningen ett statsfinansiellt behov att minska de utgifter som fångvårdsväsendet orsakade staten. Först 2001 ändrades lagstiftningen i enlighet med den praxis som föreskriften ledde till (lagen om ändring av lagen om verkställighet av straff (580/2001)). 

Den senaste ändring som gällde villkorlig frigivning och möjligheten att på nytt räknas som förstagångsförbrytare gjordes 2019 (lagen om ändring av 2 c kap. i strafflagen (521/2019)). Ändringen grundade sig på regeringsprogrammet för statsminister Sipiläs regering. Då ändrades tiden för att en fånge på nytt ska kunna räknas som förstagångsförbrytare tillbaka från tre till fem år. I fråga om dem som har begått brott före 21 års ålder höll man emellertid kvar tiden på tre år, detta till följd av grundlagsutskottets kommentarer i samband med riksdagsbehandlingen av ärendet (GrUU 56/2018 rd och LaUB 20/2018 rd). I detta sammanhang gjordes också bestämmelserna om villkorlig frigivning i 2 c kap. 5 § i strafflagen tydligare genom att paragrafen delades upp i flera moment.  

2.2  Gällande lagstiftning

2.3  Bedömning av nuläget

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås det att bara en fånge som avtjänar sitt första fängelsestraff ska kunna bli villkorligt frigiven efter att ha avtjänat en i lag angiven mindre kvotdel av straffet, och en fånge som inte har begått några brott under en viss tid ska alltså inte på nytt kunna räknas som förstagångsförbrytare. Den som har dömts till ett fängelsestraff på viss tid och när brottet begicks redan hade avtjänat ett annat fängelsestraff kan således bli villkorligt frigiven först efter att ha avtjänat två tredjedelar av straffet, oavsett hur lång tid som har förflutit sedan det föregående fängelsestraffet avtjänades. Den ändring som föreslås i 2 c kap. 5 § i strafflagen innebär en skärpning av straffsystemet. De nya bestämmelserna ska tillämpas på brott som begås efter lagens ikraftträdande. Ändringen ska också gälla dem som har dömts till övervakningsstraff i stället för ovillkorligt fängelsestraff och på vars villkorliga frigivning den nämnda bestämmelsen i strafflagen ska tillämpas enligt den gällande lagstiftningen.  

Enligt propositionen föreslås det dessutom till lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten bli fogat en ny 15 a § där det föreskrivs att de tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten i vars tjänsteuppdrag ingår beräkning av strafftiden ska ha rätt att behandla sådana uppgifter som har överförts till det i 33 § avsedda indexet och som är nödvändiga för beräkning av strafftiden. Genom den nya bestämmelsen blir de uppgifter som är nödvändiga för bestämmande av tidpunkten för villkorlig frigivning tillgängliga under en längre tid än för närvarande. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Den föreslagna ändringen av strafflagen grundar sig på en skrivning i regeringsprogrammet enligt vilken bestämmelserna om villkorlig frigivning ska ändras så att en person kan räknas som förstagångsförbrytare endast en gång. Den ändring som föreslås i den lagen kan anses vara det enda alternativet när det gäller att nå detta mål.  

Vid beredningen har man behandlat unga lagöverträdares ställning som en särskild fråga och i enlighet med vad som anges i avsnitt 2.3.1 kommit fram till att det är motiverat att ändringen också ska omfatta återfallsförbrytare under 21 år. Eftersom ändringen i praktiken inte har några konsekvenser för lagöverträdare under 18 år innebär det om unga lagöverträdare inte omfattas av ändringen att den lindrigare behandlingen endast gäller de mycket få återfallsförbrytare mellan 18 och 20 år som första gången återfaller i brott tidigast tre år efter frigivningen från fängelset. Den lösning som man har gått in för i propositionen kan anses motiverad särskilt med tanke på att systemet ska vara tydligt och rättvist och lagöverträdarna behandlas jämlikt.  

I lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten föreslås det en ny bestämmelse med stöd av vilken de tjänstemän i vars tjänsteuppdrag ingår beräkning av strafftiden ska ha rätt att behandla sådana uppgifter som har gallrats ur det egentliga brottspåföljdsregistret och överförts till indexet och som är nödvändiga för beräkning av strafftiden.  

Vid beredningen av propositionen har det bedömts att tjänstemännen kan få tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för beräkning av strafftiden också genom att tiderna för bevarande av uppgifterna i det egentliga brottspåföljdsregistret förlängs avsevärt från de nuvarande tio år som anges i lagens 31 §. Detta skulle emellertid innebära att betydligt fler tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten får tillgång till uppgifterna, vilket inte behövs med tanke på syftena med propositionen. Det valda tillvägagångssättet tryggar bättre skyddet för de dömdas personuppgifter. För att bevara uppgifterna en längre tid i brottspåföljdsregistret fordras det också större ändringar i Brottspåföljdsmyndighetens informationssystem än med den nu föreslagna lösningen, och detta skulle medföra merkostnader.  

5.2  Lagstiftningen i utlandet

Justitieministeriet gjorde en närmare utredning av andra länders lagstiftning om villkorlig frigivning i samband med att bestämmelserna senast ändrades (RP 175/2018 rd, s. 6–13). Då valdes de nordiska länderna, alltså Sverige, Norge, Island och Danmark, och av de övriga europeiska länderna Belgien, Österrike, Tyskland, Schweiz och Estland till jämförelseländer. 

Med stöd av utredningen konstaterades det att Finlands system där en mindre kvotdel för villkorlig frigivning, lika stor som för en fånge som avtjänar sitt första straff, tillämpas om det har förflutit en viss tid från det att personen avtjänade en tidigare dom, avviker från systemen i jämförelseländerna. 

I samband med beredningen av den nu aktuella propositionen har eventuella lagstiftningsändringar som har gjorts i dessa länder efter den tidigare utredningen utretts. Det har ändå inte noterats några sådana ändringar som skulle vara av betydelse vid bedömningen av det aktuella förslaget. Således kan det konstateras att slutsatsen att Finlands system avviker från jämförelseländerna i fråga om möjligheten att på nytt kunna räknas som förstagångsförbrytare fortfarande gäller.  

Vid beredningen av denna proposition har det dessutom gjorts en utredning om lagstiftningen i Frankrike eftersom de grundläggande principer för det nuvarande systemet som man 1944 fick in för i stor utsträckning motsvarade den lagstiftning som då gällde i Frankrike (Mohell & Pajuoja 2006, s. 258). Enligt fransk lag kunde fångar som avtjänade sitt första straff bli villkorligt frigivna när de hade avtjänat hälften av straffet. På återfallsförbrytare tillämpades en kvotdel på två tredjedelar. Som förstagångsförbrytare betraktades förutom lagöverträdare som dömdes till fängelse för första gången också lagöverträdare för vars del det hade förflutit mer än fem år sedan fängelsestraffet för ett tidigare brott hade avtjänats. I fråga om exceptionellt grova brott för vilka straffhotet enligt strafflagen är fängelse i tio år eller mer var en förutsättning för att lagöverträdarna skulle räknas som förstagångsförbrytare att tio år hade förflutit sedan den senaste frigivningen. Enligt justitieministeriets utredning har lagstiftningen i Frankrike emellertid ändrats efter detta, och den gällande lagstiftningen motsvarar inte längre den modell som tillämpas i Finland.  

7.1  Strafflagen

2 c kap. Om fängelse och kombinationsstraff 

5 §. Det föreslås ändringar i de bestämmelser i 2–4 mom. som gäller tillämpning av en lindrigare kvotdel för villkorlig frigivning av återfallsförbrytare.  

Paragrafens 2 mom. gäller huvudregeln för villkorlig frigivning. Den som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid ska friges villkorligt, om inte något annat följer av kapitlets 9 §, när han eller hon har avtjänat två tredjedelar av straffet. En fånge som under fem år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i ett fängelse ska friges villkorligt när hälften av straffet har avtjänats. Momentet föreslås bli ändrat på så sätt att en mindre kvotdel i fortsättningen ska tillämpas endast på fångar som innan brottet begicks inte har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. En kortare tid ska således inte heller tillämpas på dem som inte har begått några brott under en lång tid efter frigivningen från fängelset.  

Paragrafens 3 mom. innehåller bestämmelser om villkorlig frigivning av unga lagöverträdare. Enligt momentet ska en fånge som avtjänar ett fängelsestraff på viss tid för ett brott som han eller hon har begått före 21 års ålder friges villkorligt, om inte något annat följer av 9 §, när han eller hon har avtjänat hälften av straffet. En fånge som under tre år före brottet inte avtjänat ett fängelsestraff i fängelse ska emellertid friges villkorligt när en tredjedel av straffet för ett brott som han eller hon begått före 21 års ålder avtjänats. Momentet föreslås bli ändrat i analogi med 2 mom., så att en mindre kvotdel i fortsättningen ska tillämpas endast på fångar som innan brottet begicks inte har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse. 

I 4 mom. föreskrivs det att de lindrigare kvotdelarna enligt 2 och 3 mom. kan tillämpas även om personen i fråga tidigare i fängelse har avtjänat förvandlingsstraff för böter eller straff för vissa brott som avses i civiltjänstlagen eller värnpliktslagen. I momentet ska, i analogi med 2 och 3 mom., tider på fem och tre år inte längre nämnas. Den föreslagna ändringen innebär till denna del ingen ändring i fråga om behandlingen av de grupper av fångar som nämns i momentet. Ett tidigare förvandlingsstraff för böter eller ett fängelsestraff som exempelvis har dömts ut för vägran att fullgöra civiltjänst utgör således inget hinder för att en person även i fortsättningen ska kunna friges enligt en lindrigare kvotdel, om personen senare döms till ett fängelsestraff.  

7.2  Lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten

3 kap. Principer för behandling av personuppgifter 

15 a §.Behandling av uppgifter för beräkning av strafftiden. Till 3 kap., som gäller principer för behandling av personuppgifter, föreslås det bli fogat en ny 15 a § där det föreskrivs om rätten för tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten att för beräkning av strafftiden behandla uppgifter som har överförts till det i 33 § avsedda indexet. Vid behandlingen av uppgifterna är det fråga om ett sådant annat godtagbart ändamål som nämns i 33 §. Endast de tjänstemän i vars tjänsteuppdrag ingår beräkning av strafftiden ska ha rätt att behandla uppgifterna. I uppdraget att beräkna strafftiden ingår bland annat att bestämma när den som har dömts till ett fängelsestraff på viss tid eller ett övervakningsstraff kan friges villkorligt. Syftet med bestämmelsen är att se till att de tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten i vars tjänsteuppdrag det ingår att besluta när en dömd person kan friges villkorligt på det sätt som anges i 2 c kap. 5 § i strafflagen har de uppgifter som behövs för att bestämma denna tidpunkt. Rätten att behandla uppgifter ska också gälla föredragande som deltar i beslutsfattandet. Eftersom alla uppgifter gallras ur det egentliga brottspåföljdsregistret på det sätt som föreskrivs i 31 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten senast tio år efter personens sista anhängiga verkställighetsärende som antecknats i brottspåföljdsregistret, har de tjänstemän som svarar för beräkningen av strafftiden utan den föreslagna ändringen efter denna tid inte någon möjlighet att utreda den dömdes eventuella tidigare vistelse i fängelse.  

Den föreslagna bestämmelsen innehåller en begränsning av hurdana uppgifter i indexet tjänstemännen i fråga har rätt att behandla. För beräkning av strafftiden ska endast i 6 § 1–4 punkten angiva uppgifter kunna tas fram om en dömd person, nämligen 1) uppgifter om brott, domar och påföljder, 2) uppgifter om beräkning av strafftiden, 3) uppgifter om när verkställigheten av straffet, häktningen eller häktningsarresten eller den tekniska övervakningen av förstärkt reseförbud eller något annat frihetsberövande har inletts och avslutats, och 4) uppgifter om uppskov med och avbrott i verkställigheten. Dessa uppgifter får behandlas endast till den del som de är nödvändiga för beräkning av strafftiden. Behandling av uppgifter som har överförts till indexet ska inte i någon större utsträckning tillåtas för andra ändamål. 

10.1  Samband med andra propositioner

Propositionen har inget nämnvärt samband med andra propositioner. 

10.2  Förhållande till budgetpropositionen

De anslagsbehov som propositionen enligt avsnittet om ekonomiska konsekvenser bedöms medföra finansieras med anslag enligt statsbudgeten och rambesluten för statsfinanserna. 

11.1  Bestämmelserna om villkorlig frigivning

Propositionens förslag till ändringar i fråga om villkorlig frigivning innebär att påföljdssystemet skärps och tiden för frihetsberövandet förlängs för vissa återfallsförbrytare. Propositionen måste därför bedömas i synnerhet i förhållande till den personliga friheten, som tryggas i 7 § i grundlagen, och till den straffrättsliga legalitetsprincipen enligt 8 § i den lagen. Av betydelse är också artikel 7 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (FördrS 63/1999), nedan Europeiska människorättskonventionen , och artikel 15 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (FördrS 8/1976). Enligt dessa konventioner får ett strängare straff inte utmätas än det som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. När det gäller minderåriga lagöverträdare är konventionen om barnets rättigheter viktig. Enligt artikel 37 b i konventionen får fängslande av ett barn endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid.  

Grundlagsutskottet har ansett att det måste finnas ett tungt vägande samhälleligt behov av en kriminalisering, och också grunden för kriminaliseringen måste vara godtagbar inom systemet med de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 10/2017 rd, s. 3, GrUU 9/2016 rd, s. 4 och GrUU 61/2014 rd). Detta gäller även ändringar i det straffrättsliga påföljdssystemet, eftersom det finns ett samband mellan straffen och förbuden i strafflagen och syftet med straffen är att stödja och effektivisera förbuden (GrUU 10/2017 rd, s. 3 och GrUU 9/2016 rd, s. 4). Grundlagsutskottet har också påpekat att strängheten i en straffpåföljd måste stå i rätt proportion till gärningens klandervärdhet och att straffsystemet genomgående måste uppfylla proportionalitetskravet (t.ex. GrUU 56/2018 rd, s. 2, GrUU 9/2016 rd, s. 6, GrUU 56/2014 rd, s. 3 och GrUU 16/2013 rd, s. 2). 

Enligt utskottets etablerade praxis bör straffbestämmelserna uppfylla allmänna villkor för att begränsa en grundläggande fri- eller rättighet och eventuella särskilda villkor som följer av en gällande bestämmelse om sådana rättigheter. Sammantaget gäller grundlagsutskottets praxis när det gäller förutsättningarna för inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna den straffrättsliga lagstiftningen rent generellt (t.ex. GrUU 56/2018 rd, s. 2 och GrUU 48/2017 rd, s. 7–8). Kravet på proportionalitet förutsätter en avvägning av om det är nödvändigt att kriminalisera en handling för att skydda det bakomliggande rättsobjektet. Det gäller på denna punkt att avgöra om samma syfte kan nås på något annat sätt som innebär ett mindre ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheterna än kriminalisering (se GrUU 56/2018 rd, s. 2 och GrUU 23/1997 rd, s. 2/II).  

Det är i sig klart att grundlagen inte sätter några strikta gränser för straffskärpning så länge det finns godtagbara grunder för ändringarna. Grundlagsutskottet har tvärtom konstaterat att lagstiftaren har rätt stort spelrum vid kriminalisering (GrUU 23/1997 rd, s. 2/I). Utskottet ansåg när systemet för villkorlig frigivning senast ändrades (RP 175/2018 rd) att den skärpning av systemet som då föreslogs ligger inom marginalen för lagstiftarens prövning (GrUU 56/2018 rd, s. 2).  

Att återfalla i ett brott som leder till fängelsestraff kan i regel anses vara mer klandervärt än att för första gången göra sig skyldig till ett brott, vilket talar för en strängare behandling på lika villkor för alla återfallsförbrytare, i enlighet med förslaget. Den ändring som föreslås i propositionen gäller endast återfallsförbrytare som redan har avtjänat minst ett ovillkorligt fängelsestraff. Återfall är en faktor som gör gärningen mer klandervärd även om tiden mellan brotten är lång.  

Syftet med propositionen är att öka rättvisan i systemet med villkorlig frigivning och att på ett mer allmänt plan göra det straffrättsliga påföljdssystemet mer begripligt, godtagbart och trovärdigt. Detta förutsätter att det straff som har dömts ut för ett brott och tiden för det faktiska avtjänandet av straffet står i rättvis proportion till varandra. Förslaget om att tillämpa en större kvotdel för villkorlig frigivning på alla återfallsförbrytare kan anses vara rättvist med tanke på hela påföljdssystemet och proportionerligt särskilt i förhållande till dem som första gången begår ett brott. 

För närvarande tillämpas en större kvotdel för villkorlig frigivning på dem som återfaller i brott inom fem år från frigivningen. Enligt förslaget ska en större kvotdel börja tillämpas också på de lagöverträdare som återfaller i brott först efter det att fem år har förflutit sedan deras tidigare fängelsestraff. En sådan ändring kan bedömas överensstämma med proportionalitetsprincipen, eftersom det är fråga om att utvidga tillämpningen av en redan existerande kvotdel till alla återfallsförbrytare. 

Vid bedömningen av proportionaliteten ska det beaktas att ändringen föreslås gälla lagöverträdare som åtminstone för andra gången avtjänar ett ovillkorligt fängelsestraff. Med tanke på trovärdigheten och rättvisan i straffsystemet är det motiverat att återfallsförbrytare behandlas strängare vid verkställigheten av straff, vilket de facto bestämmer hur kännbart det straff som dömts ut är. Mot denna bakgrund kan ändringen anses överensstämma med proportionalitetsprincipen. 

Propositionen föreslås också gälla unga lagöverträdare. Grundlagsutskottet har tidigare ställt sig avvisande till lagförslag där villkorlig frigivning av unga lagöverträdare har stramats åt. Utskottet har påpekat att artikel 37 b i konventionen om barnets rättigheter föreskriver att fängslande av ett barn endast får användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Grundlagsutskottet har fäst lagutskottets uppmärksamhet vid att de bestämmelser som ska tillämpas på barn åtminstone inte de facto ska förlänga tiderna för frihetsberövandet (GrUU 56/2018 rd och GrUU 21/2005 rd, s. 4). 

Vid bedömningen av om den nu föreslagna ändringen är godtagbar ska det beaktas att bestämmelserna om unga lagöverträdare inte bara gäller minderåriga utan också myndiga lagöverträdare under 21 år. I exempelvis bestämmelserna om straffmätning och val av straffart i 6 kap. i strafflagen har de lindrigare bestämmelserna om minderåriga lagöverträdare inte utsträckts till att gälla lagöverträdare mellan 18 och 20 år. Om endast minderåriga lagöverträdare granskas kan det konstateras att den föreslagna ändringen inte påverkar den straffrättsliga behandlingen av dem. Eftersom det enligt de gällande bestämmelserna endast är en lagöverträdare som under de tre år som föregår brottet inte har avtjänat ett fängelsestraff i fängelse som kan dra nytta av villkorlig frigivning genom att personen i fråga räknas som förstagångsförbrytare, kan minderåriga som har återfallit i brott inte få detta lindrigare bemötande innan de har hunnit fylla 18 år. Den föreslagna ändringen gäller således i praktiken endast myndiga lagöverträdare. I vilket fall som helst föreslås lagöverträdare under 21 år få en lindrigare behandling än andra inom systemet för villkorlig frigivning, eftersom lindrigare kvotdelar fortfarande ska tillämpas på dem i enlighet med gällande lagstiftning. En återfallsförbrytare under 21 år ska således också efter ändringen kunna bli villkorligt frigiven efter att ha avtjänat hälften av sitt straff, vilket i fråga om lagöverträdare över 21 år motsvarar den kvotdel som tillämpas på förstagångsförbrytare.  

Propositionen måste också bedömas med utgångspunkt i den i 8 § i grundlagen föreskrivna straffrättsliga legalitetsprincipen och det förbud mot retroaktiva straff som ingår i den principen. Enligt den paragrafen får för brott inte dömas till strängare straff än vad som var föreskrivet i lag när gärningen begicks. Enligt artikel 7 i Europeiska människorättskonventionen får ingen fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än det som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks. Enligt artikel 15 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter får högre straff inte utmätas än det som var tillämpligt vid den tid då den brottsliga gärningen begicks. De bestämmelser som ingår i propositionen handlar inte om att döma ut straff, men propositionen har konsekvenser för straffens faktiska längd och för frihetsberövandet till följd av ett brott.  

I propositionen föreslås det med tanke på lagens tydlighet en uttrycklig övergångsbestämmelse om att de föreslagna nya bestämmelserna endast får tillämpas på ett brott som har begåtts efter ikraftträdandet av lagen. Till denna del står förslaget i samklang med förbudet mot retroaktiva straff, det vill säga mot att döma ut ett strängare straff eller en strängare påföljd än vad som var tillämpligt när gärningen begicks. 

11.2  Skyddet för personuppgifter

Den allmänna lagen om behandling av personuppgifter vid verkställighet av straff är lagen om behandling av personuppgifter i brottmål och vid upprätthållandet av den nationella säkerheten (1054/2018), nedan dataskyddslagen avseende brottmål . Lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten utgör ett komplement till denna allmänna lag och har antagits med grundlagsutskottets medverkan (GrUU 27/2021 rd). Den nya bestämmelse som föreslås i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten är av betydelse med tanke på skyddet för privatlivet och personuppgifter, vilket tryggas i 10 § i grundlagen.  

Grundlagsutskottet har understrukit att skyddet för privatlivet och personuppgifter inte har företräde framför andra grundläggande fri- och rättigheter utan bör står i proportion till andra grundläggande och mänskliga rättigheter samt till andra vägande samhälleliga intressen som allmän säkerhet, som i extrema fall kan gå tillbaka på den personliga säkerheten som grundläggande rättighet. Lagstiftaren ska garantera skyddet för privatlivet och personuppgifter på ett sätt som är godtagbart med avseende på de samlade grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 14/2018 rd, s. 7–8). 

Grundlagsutskottet har vidare ansett att ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen av uppgifter, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser (GrUU 27/2021 rd, s. 2 och GrUU 14/2018 rd, s. 5). Utskottet har i den konstitutionella bedömningen av behandlingen av personuppgifter ansett att det också är av betydelse om syftet med behandlingen är att möjliggöra utövning av offentlig makt mot individer (GrUU 1/2018 rd, s. 6). Utskottet har särskilt påpekat att det bör finnas exakta och noga avgränsade bestämmelser om att det är tillåtet att behandla känsliga uppgifter bara om det är absolut nödvändigt. Bestämmelser om behandling av känsliga uppgifter måste vara detaljerade och omfattande, inom de ramar som EU:s dataskyddslagstiftning tillåter (GrUU 27/2021 rd, s. 4, GrUU 65/2018 rd, s. 45 och GrUU 15/2018 rd, s. 40). I tolkningspraxis i fråga om grundlagen avses med känsliga personuppgifter större uppsättningar uppgifter än endast de särskilda kategorier av personuppgifter som avses i EU:s dataskyddsförordning eller i dataskyddslagen avseende brottmål. Grundlagsutskottet har lyft fram riskerna med behandlingen av känsliga uppgifter. Utskottet anser att omfattande databaser med känsliga uppgifter medför allvarliga risker för informationssäkerheten och missbruk av uppgifter. Riskerna kan i sista hand utgöra ett hot mot personers identitet (se GrUU 15/2018 rd, även GrUU 13/2016 rd och GrUU 14/2009 rd). 

Utöver kravet på att behandlingen av känsliga uppgifter ska vara nödvändig har grundlagsutskottet särskilt lyft fram kravet på ändamålsbegränsning. Utskottet har ansett det möjligt att göra bara exakt avgränsade och mycket små undantag från det kravet. Bestämmelserna får inte heller leda till att någon annan verksamhet än den som är förknippad med det ursprungliga ändamålet blir det huvudsakliga ändamålet eller ens ett viktigt ändamål (se GrUU 40/2021 rd, s. 5 stycke 15, GrUU 15/2018 rd, s. 45, GrUU 1/2018 rd, s. 4 och GrUU 14/2017 rd). 

En utgångspunkt vid behandling av personuppgifter ska vara att behandlingen behövs för att en behörig myndighet ska kunna utföra en uppgift inom den aktuella lagens tillämpningsområde och att det föreskrivs om denna uppgift i lagstiftningen. De uppgifter som hänför sig till verkställighet av straff är sådana till sin natur att behandlingen av personuppgifter medför en hög risk för fysiska personers rättigheter och friheter. När personuppgifter som hänför sig till verkställighet av straff behandlas är det fråga om behandling av känsliga uppgifter. Det är således motiverat att i detalj föreskriva om sådan behandling av personuppgifter i speciallagstiftning. De bestämmelser som ska ändras hänför sig till en kontext som är känslig med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna. 

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska endast de tjänstemän i vars tjänsteuppdrag ingår beräkning av strafftiden ha rätt att behandla uppgifterna. I uppdraget att beräkna strafftiden ingår bland annat att bestämma när den dömda personen kan friges villkorligt. Syftet med bestämmelsen är att se till att de tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten i vars tjänsteuppdrag det ingår att besluta när en dömd person kan friges villkorligt på det sätt som anges i 2 c kap. 5 § i strafflagen har de uppgifter som är nödvändiga för att bestämma denna tidpunkt.  

Den föreslagna bestämmelsen innehåller också en begränsning av hurdana uppgifter i indexet tjänstemännen i fråga har rätt att behandla. För beräkning av strafftiden ska endast sådana i 6 § 1–4 punkten angiva uppgifter som är nödvändiga för beräkningen kunna tas fram. I den nu föreslagna bestämmelsen är det fråga om grundläggande uppgifter om verkställigheten, såsom brott, domar och tidpunkten för när verkställigheten av ett straff har inletts och avslutats. Behandlingen ska inte omfatta i 13 § avsedda uppgifter som hör till särskilda kategorier av personuppgifter. 

Varaktig lagring av uppgifter är enligt grundlagsutskottet inte förenlig med skyddet för personuppgifter om den inte är befogad av skäl som är kopplade till informationssystemets art eller syfte. Information som delvis är oförändrad eller ändras långsamt och som inte uppdateras bara för att tiden gått och som behövs för att uppgifter ska kunna skötas kan enligt utskottets uppfattning lagras varaktigt. Utskottet har däremot ansett att en bevaringstid på fem år för känsliga uppgifter är lång och betonat att ju längre bevaringstiden blir, desto viktigare är det att se till datasäkerheten, övervakningen av användningen av uppgifterna och de registrerades rättsskydd (t.ex. GrUU 27/2021 rd, s. 6 och GrUU 28/2016 rd). 

Den ändring av strafflagen som ingår i propositionen och som gäller villkorlig frigivning förutsätter att de dömdas eventuella tidigare fängelsestraff utreds för en betydligt längre tid än för närvarande. Medan det för tillämpningen av de gällande bestämmelserna har varit tillräckligt att känna till den dömdes eventuella tidigare fängelsetid under en period av fem eller tre år innan brottet begicks, förutsätter de föreslagna bestämmelserna att sådana uppgifter i princip ska finnas tillgängliga för hela den tid som personen har varit tillräckligt gammal för straffrättsligt ansvar. Även om uppgifterna också gallras ur det i 33 § i lagen om behandling av personuppgifter vid Brottspåföljdsmyndigheten avsedda indexet när 50 år har förflutit sedan personen i fråga senast frigavs från en enhet vid Brottspåföljdsmyndigheten eller slutförde avtjänandet av en samhällspåföljd, kan en så pass lång tid anses vara tillräcklig för att målen med propositionen ska nås.  

Det valda regleringssättet, som grundar sig på att uppgifter tas fram ur indexet, kan anses ändamålsenligt även om indexet normalt inte drivs med tanke på arbetsuppgifter som omfattar formell verkställighet av straff. Uppgifterna i indexet har emellertid ursprungligen samlats in för verkställighet av straff. Därför är det förenligt med uppgifternas ursprungliga användningsändamål att de används vid beräkning av strafftiden när det är nödvändigt med tanke på utförandet av uppdraget, trots att uppgifterna har gallrats ur det egentliga brottspåföljdsregistret.  

Tjänstemännen kan få tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för beräkning av strafftiden också genom att tiderna för bevarande av uppgifterna i brottspåföljdsregistret förlängs avsevärt från de nuvarande tio år som anges i lagens 31 §. Detta skulle emellertid innebära att betydligt fler tjänstemän vid Brottspåföljdsmyndigheten får tillgång till uppgifterna, vilket inte behövs med tanke på syftena med propositionen. Det valda tillvägagångssättet tryggar bättre skyddet för de dömdas personuppgifter.  

Sådan behandling av personuppgifter som avviker från indexets nuvarande användningsändamål begränsas genom den föreslagna bestämmelsen till vad som är nödvändigt och proportionellt för att säkerställa syftet med bestämmelsen, det vill säga att se till att den dömdes strafftid blir korrekt bestämd. Användningsändamålet ligger ändå nära det ursprungliga ändamålet med registreringen av uppgifter om påföljder. I enlighet med det ovan sagda grundar sig den begränsning av 10 § i grundlagen som ingår i den föreslagna lagstiftningen på lag, och begränsningarna är med beaktande av regleringens innehåll och syfte exakta och noggrant avgränsade. 

Enligt regeringens uppfattning kan lagförslagen godkännas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.