2.1.1  Lagen om småbarnspedagogik och förordningen om barndagvård

Om varje barns rätt till småbarnspedagogik föreskrivs i lagen om småbarnspedagogik (36/1973) och i förordningen om barndagvård (239/1973), nedan dagvårdsförordningen. Med småbarnspedagogik avses en systematisk och målinriktad helhet som består av fostran, undervisning och vård av barn och i vilken i synnerhet pedagogiken betonas. Till den del lagen föreskriver om barndagvård, avses småbarnspedagogik. 

Kommunen ska se till att ordna småbarnspedagogik för kommuninvånarna. Av småbarnspedagogik kan sådana barn komma i åtnjutande, som ännu inte uppnått läropliktsåldern. Enligt 28 § i lagen om grundläggande utbildning (628/1998) börjar läroplikten det år då barnet fyller 7 år. Enligt 2 § i lagen om småbarnspedagogik kan också läropliktiga barn för vilka vård inte ordnats på annat sätt komma i åtnjutande av småbarnspedagogik, om särskilda omständigheter påkallar det. 

En kommun kan anordna småbarnspedagogik på olika sätt. Enligt 10 § i lagen om småbarnspedagogik kan en kommun ordna de uppgifter som hör till småbarnspedagogiken genom att sköta verksamheten själv, genom avtal tillsammans med en annan kommun eller andra kommuner, genom att vara medlem i en samkommun som sköter verksamheten, genom att anskaffa service från staten, en annan kommun, en samkommun eller någon annan offentlig eller privat serviceproducent eller genom att serviceanvändaren ges en servicesedel. Enligt 11 § i lagen ska kommunen se till att den småbarnspedagogik som kommunen ordnar eller övervakar står till buds i den omfattning och i sådan form som behovet inom kommunen förutsätter. Enligt 2 § ska småbarnspedagogiken såvitt möjligt ordnas så att den erbjuder en för barnets vård och fostran lämplig vårdplats och fortgående vård under den tid av dygnet då sådan vård behövs. Enligt 11 b § ska man när småbarnspedagogik ordnas se till att barn inom småbarnspedagogiken har möjlighet att delta i förskoleundervisning enligt i lagen om grundläggande utbildning. 

I 11 a § i lagen om småbarnspedagogik föreskrivs om den så kallade subjektiva rätten till småbarnspedagogik. Enligt paragrafen ska kommunen se till att barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare får en sådan av kommunen anordnad plats inom småbarnspedagogiken som avses i 1 § 2 eller 3 mom. (i daghem eller i familjedagvård) efter utgången av den tid för vilken moderskaps- och föräldrapenning eller partiell föräldrapenning enligt sjukförsäkringslagen (1224/2004) får betalas. Denna rätt gäller dock inte under den tid för vilken det betalas ut sådan faderskapspenning utanför moderskaps- och föräldrapenningsperioden som avses i 9 kap. 7 § 1 mom. i sjukförsäkringslagen. Kommunen ska se till att barnet kan få delta i den småbarnspedagogiska verksamheten tills det såsom läropliktigt enligt lagen om grundläggande utbildning inleder den grundläggande utbildningen. Enligt paragrafen ska småbarnspedagogiken dock anordnas under en del av dagen, när barnet innan det har nått den i lagen om grundläggande utbildning nämnda läropliktsåldern deltar i förskoleundervisning enligt lagen om grundläggande utbildning, eller när barnet i enlighet med 25 § 2 mom. i lagen om grundläggande utbildning inleder sin grundläggande utbildning ett år tidigare än vad som anges i 1 mom. i den paragrafen. Småbarnspedagogiken ska om möjligt anordnas i den form som barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare önskar. 

I 11 a § i lagen om småbarnspedagogik föreskrivs dessutom att föräldrarna till eller andra vårdnadshavare för ett barn som inte för ordnande av vården av barnet väljer en plats inom småbarnspedagogik som kommunen anordnar, för ordnande av barnets vård på något annat sätt har rätt att få stöd enligt lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (1128/1996) så som närmare bestäms i den lagen. Lagstiftningen möjliggör därmed tre alternativ när det gäller stöd från samhället för ordnande av vård av barn som ännu inte är läropliktiga: barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare kan ansöka om en plats inom småbarnspedagogiken som kommunen anordnar, välja småbarnspedagogik som ordnas av en privat serviceproducent och få stöd för privat vård av barn eller vårda barn under 3 år hemma och få hemvårdsstöd. För en hemvårdare som är i anställningsförhållande och som inte är en familjemedlem kan man dock ansöka om hushållsavdrag vid beskattningen, om familjen inte har ansökt om stöd för vården. 

Enligt 11 a § 4 mom. i lagen om småbarnspedagogik kvarstår rätten till samma plats inom småbarnspedagogiken även om barnet inte får småbarnspedagogik under de avsnitt av faderskapspenningsperioden som avses i 9 kap. 7 § i sjukförsäkringslagen. Frånvaro som beror på avsnitt av faderskapspenningsperioden ska anmälas till platsen inom småbarnspedagogiken senast två veckor före den planerade periodens början. 

Enligt 30 a § i lagen om småbarnspedagogik får ändring inte sökas genom besvär i ett beslut om antagning av ett barn till småbarnspedagogik som fattats av det organ som avses i 11 d § 1 mom. i den lagen eller av en tjänsteinnehavare som är underställd det organet. Den som är missnöjd med en tjänsteinnehavares beslut har dock rätt att få beslutet behandlat i det organ som avses i 11 d § 1 mom., om han eller hon yrkar detta inom 14 dagar efter delfåendet av beslutet. Enligt 31 § i lagen om småbarnspedagogik får, trots det som föreskrivs i 30 a §, en ändring i ett i 11 a § avsett beslut om antagning av ett barn till småbarnspedagogik som fattats av det kollegiala organ som avses i 11 d § 1 mom., sökas genom besvär hos förvaltningsdomstolen inom 30 dagar från delfåendet av beslutet. Rätten att överklaga ett beslut som fattats av ett sådant kollegialt organ i kommunen gäller sålunda enbart den subjektiva rätten till en plats inom småbarnspedagogiken, beslutet kan inte i övrigt överklagas. 

I 32 a § i lagen om småbarnspedagogik föreskrivs om samarbetsskyldigheten mellan undervisnings- och kulturministeriet och social- och hälsovårdsministeriet. Undervisnings- och kulturministeriet bereder i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet sådana ändringar av lagen om småbarnspedagogik som kan ha konsekvenser för det som föreskrivs i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn. Social- och hälsovårdsministeriet bereder i samarbete med undervisnings- och kulturministeriet sådana ändringar i lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn som kan ha konsekvenser för dagvårdssystemet. 

I 2 § i dagvårdsförordningen föreskrivs det att de föräldrar eller andra vårdnadshavare som önskar en sådan plats inom småbarnspedagogiken för sitt barn som avses i 11 a § i lagen om barndagvård ska ansöka därom senast fyra månader innan barnet behöver platsen. Om behovet av småbarnspedagogik dock beror på sysselsättning, studier eller utbildning och det inte är möjligt att förutsäga när behovet uppstår, ska ansökan om plats inom småbarnspedagogiken göras så snart som möjligt, dock senast två veckor innan barnet behöver platsen. Om behovet av småbarnspedagogik hos ett barn en ändras från halvdagsvård eller annan deltidsvård till heldagsvård på grund av oförutsedd sysselsättning eller utbildning eller oförutsedda studier ska kommunen dock enligt paragrafens 3 mom. av ovan nämnda skäl omedelbart efter det att det ändrade behovet har kommit den till känna ordna en plats som fyller det utvidgade vårdbehovet. 

Enligt 4 § i dagvårdsförordningen ordnas småbarnspedagogik som halvdagsvård och heldagsvård. Vårdtiden för barn i heldagsvård får i allmänhet fortgå i en fortsättning högst tio timmar per dygn och i halvdagsvård fem timmar per dygn. 

I dagvårdsförordningen utfärdas bestämmelser om antalet barn som vårdas i daghem och familjedaghem och om antalet personer som deltar i vård- och uppfostringsuppgifter. Enligt 6 § i förordningen ska det för varje grupp på högst sju barn som har fyllt tre år och är i heldagsvård finnas minst en person som uppfyller behörighetsvillkoren. På motsvarande sätt ska det finnas en sådan person för varje grupp på högst fyra barn under tre år. Barn som har fyllt tre år och är i halvdagsvård omfattas av en annan bestämmelse. I daghemmet ska för varje grupp på högst 13 barn som har fyllt 3 år och är i halvdagsvård i vård- och uppfostringsuppgifter finnas minst en person i vård- och uppfostringsuppgifter som uppfyller behörighetsvillkoren. I familjedagvård kan samtidigt vårdas högst fyra sådana barn som inte ännu deltar i grundläggande utbildning, familjedagvårdarens egna barn medräknade. Dessutom kan där vårdas ett barn som får förskoleundervisning enligt lagen om grundläggande utbildning, eller som har inlett grundläggande utbildning eller ett sådant barn som är i halvdagsvård som kommunen ordnar och som inleder den grundläggande utbildningen året efter verksamhetsåret. I förordningen finns dessutom bestämmelser om antalet barn som vårdas i s.k. gruppfamiljedagvård. 

2.1.2  Lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården

Enligt 13 § i lagen om småbarnspedagogik tillämpas på avgifter som tas ut för småbarnspedagogik lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården (734/1992, nedan klientavgiftslagen) och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den, sådana de lyder den 1 januari 2013. Enligt 7 a § i klientavgiftslagen kan det för daghemsvård och familjedagvård enligt lagen om småbarnspedagogik bestämmas en månadsavgift. Månadsavgiften för heldagsvård får uppgå till högst det eurobelopp som betalningsprocenttalet för familjestorleken i fråga anger för den del av inkomsten som överstiger minimiinkomstgränsen. Vid ingången av 2014 var avgiften för heldagsvård högst 283 euro per månad och barn. En avgift som var mindre än 26 euro per barn togs inte ut. 

Om fler än ett barn i samma familj är i småbarnspedagogik som ordnas av kommunen, får avgiften för det yngsta barnet i heldagsvård bestämmas enligt den högsta avgiftsprocenten. För nästa barn i åldersordningen i heldagsvård får en lika stor avgift bestämmas som för det yngsta barnet, från början av augusti 2014 dock högst 255 euro per månad. För varje följande barn ska avgiften vara 20 procent av avgiften för det yngsta barnet. Avgiften för familjens andra barn eller fler barn i familjen ska bestämmas utifrån den kalkylerade avgiften för heldagsvård för det yngsta barnet. 

Vartannat år justeras eurobeloppen för de inkomstgränser som ligger till grund för avgifterna för småbarnspedagogik samt de eurobelopp som avses i 7 a § 4, 5 och 9 mom. i lagen. Eurobeloppen för inkomstgränserna och eurobeloppen enligt 7 a § 4 mom. justeras i enlighet med förändringen i det allmänna förtjänstnivåindexet och eurobeloppen enligt 5 och 9 mom. i enlighet med förändringen i social- och hälsovårdsväsendets prisindex. Undervisnings- och kulturministeriet har i november 2013 utfärdat ett meddelande om vissa indexjusterade klientavgifter inom barndagvården (829/2013). Indexjusteringarna trädde i kraft den 1 augusti 2014. Enligt 7 a § 6 mom. i klientavgiftslagen ska kommunen om ett barn är i dagvård en del av dagen eller om vårdtiden per dag, vecka eller månad annars fortgående är betydligt kortare än den regelrätta vårdtiden i heldagsvård på de grunder som den bestämmer ta ut en avgift i relation till vårdtiden som är lägre än avgiften för heldagsvård. Även avgiftsfri förskoleundervisning enligt lagen om grundläggande utbildning ska beaktas som en faktor som sänker avgiften för småbarnspedagogiken. 

Kommunernas praxis när det gäller att fastställa klientavgifterna för halvdagsvård och framför allt för deltidsvård varierar. I största delen av kommunerna har det för halvdagsvård, dvs. högst fem timmar småbarnspedagogik om dagen, tagits ut en klientavgift som motsvarar 60 procent av avgiften för heldagsvård. Det är möjligt att ta ut en avgift för småbarnspedagogik som heldagsvård om vårdtiden överstiger fem timmar per dag. I vissa kommuner har man tagit i bruk en separat avgift, t.ex. 80 procent av avgiften för heldagsvård, om vårdtiden är längre än fem timmar, men högst sju timmar per dag. För småbarnspedagogik som behövs utöver förskoleundervisningen tas det vanligen ut en egen separat procentandel av avgiften för heldagsvård. Avgiften påverkas av det sammanlagda antalet timmar förskoleundervisning och småbarnspedagogik. På fastställandet av avgiften för deltidsvård (t.ex. småbarnspedagogik tre dagar i veckan) inverkar särskilt hur frånvarodagar eller lediga dagar kompenseras vid fastställandet av avgiften. Kommunerna har mycket olika praxis i fråga om dem. I vissa kommuner har man infört vårdavgifter i relation till vårdtiden. De modeller som används skiljer sig dock från varandra exempelvis när det gäller hur flexibla och heltäckande de är. 

2.1.3  Lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn

I lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn föreskrivs om ekonomiskt stöd för ordnande av vård av barn. Stödet betalas på det villkor att barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare inte väljer en plats inom småbarnspedagogiken enligt 11 a § 1 mom. i lagen om småbarnspedagogik. 

Med hemvårdsstöd avses ett ekonomiskt stöd som betalas till en förälder eller annan vårdnadshavare för ordnande av vården av ett barn och som kan bestå av vårdpenning och vårdtillägg. Det är möjligt att få hemvårdsstöd endast om barnet inte har fyllt 3 år eller om det hör till samma familj som ett annat barn som är under 3 år, som berättigar till vårdpenning och som vårdas på samma sätt. Vårdpenningen betalas separat för varje barn som har rätt till stöd. År 2015 är vårdpenningen för ett barn under 3 år 342,53 euro per månad, för familjens övriga barn under 3 år 102,55 euro per månad och barn samt för barn över 3 år men under skolåldern 65,89 euro per månad och barn. Familjens storlek och bruttoinkomster påverkar vårdtillägget och det betalas endast för ett barn. År 2015 är vårdtillägget högst 183,31 euro per månad. 

Med stöd för privat vård avses ett ekonomiskt stöd som betalas till en vårdproducent som anges av en förälder eller annan vårdnadshavare för ordnande av vården av ett barn och som kan bestå av vårdpenning eller vårdtillägg. Med vårdproducent avses en enskild person eller en sammanslutning som har gjort en anmälan enligt 28 § 1 mom. i lagen om småbarnspedagogik och som bedriver barndagvårdsverksamhet mot ersättning. Vårdproducenten kan också vara en person som har ingått arbetsavtal om barndagvård med den förälder eller andra vårdnadshavare som har rätt till stöd, men som dock inte är en medlem i samma hushåll. Vårdpenningen och vårdtillägget enligt stödet för privat vård betalas separat för varje barn som har rätt till stödet. Stödet kan vara högst lika stort som vårdavgiften för barnet. Vårdpenningen enligt stödet för privat vård år 2015 är 174,38 euro i månaden per barn. Den sänkta vårdpenningen för barn som deltar i förskoleundervisningen eller barn som omfattas av förlängd läroplikt är 64,16 euro per månad och barn. Vårdtillägget är högst 146,64 euro per månad och barn. 

Vårdpenning och vårdtillägg kan betalas förhöjt med ett belopp som kommunen bestämmer (kommuntillägg). Enligt Kommunförbundets enkät 2014 betalade 30 procent av kommunerna kommuntillägget till hemvårdsstödet. Kommuntillägget till stödet för privat vård betalades av 43 procent av kommunerna. 

År 2013 omfattades 4,6 procent av barnen i 7 års ålder av stödet för privat vård av barn. 

Tillsynen över sådan småbarnspedagogik för vilken det betalas stöd för privat vård av barn sköts alltid av kommunen. Inom den privata småbarnspedagogiken ska man följa de gällande gemensamma principerna, bestämmelserna och styrdokumenten för småbarnspedagogiken. 

2.1.4  Finansiering av småbarnspedagogiken och av stödet för privat vård av barn

Kostnaderna för småbarnspedagogiken finansieras genom statsandel, kommunens finansieringsandel och intäkter från klientavgifter. Lagen om statsandel för kommunal basservice (1704/2009) tillämpas på statsandel som beviljas för driftskostnader i fråga om sådana uppgifter för kommunerna som det föreskrivs om i lagen om småbarnspedagogik. Finansministeriet beviljar kommunen statsandel och beslutar om utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna. Statsandelsfinansieringen för småbarnspedagogiken, förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen beviljas centraliserat via ett och samma system som förvaltas av finansministeriet. Statsandelen grundar sig på invånarantal enligt åldersklass och beviljas kommunerna. 

Enligt 12 § i lagen om småbarnspedagogik kan för verksamhet enligt den lagen för kommuner och samkommuner, inom ramen för det anslag som anvisats i statsbudgeten, beviljas statsunderstöd så som föreskrivs i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009). För investeringar kan statsunderstöd också beviljas enligt statsunderstödslagen (688/2001). 

Kommunen ansvarar för finansieringen av de stöd för privat vård av barn som betalas till dess egna invånare. Staten ansvarar för finansieringen till den del stöden betalas till de personer vars hemkommun inte är i Finland. För verkställigheten av stödet för privat vård av barn svarar Folkpensionsanstalten. Detta gäller även kommuntilläggen, om Folkpensionsanstalten och kommunen har gjort en sådan överenskommelse. I annat fall är det kommunen som ansvarar för verkställigheten av kommuntilläggen. Beloppet av de stöd som ska betalas varje månad betalar kommunen på förhand till folkpensionsanstalten. Grunden för den ersättning som ska betalas av kommunen utgörs av det antal personer som har kommunen som hemkommun den första dagen i månaden.  

Kommunerna får själva bestämma huruvida de betalar kommuntillägg samt på vilka villkor och hur mycket. Beloppet av kommuntillägget kan variera beroende på barnets ålder, men oftast så att det betalas ett större kommuntillägg för barn under tre år än för äldre barn. Andra eventuella villkor för att få kommuntillägg enligt stödet för privat vård av barn innefattar bl.a. vård på heltid, en minimitidsgräns, föräldrarnas gällande anställningsförhållande eller studier samt att stöd kan fås endast för hela månader och för ett barn som är i behov av särskilt stöd (Kommunförbundet: Selvitys lasten kotihoidon lasten kotihoidon sekä yksityisen hoidon tuen kuntalisistä sekä palvelusetelistä 2012). Kommuntilläggets andel av kostnaderna för stödet för privat vård av barn är 63,4 procent. Således är kommuntillägget betydande när det gäller stödet för privat vård av barn. 

2.1.5  Lagen om utkomstskydd för arbetslösa

Enligt definitionen i 5 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002) avses med heltidsarbete arbete som utförs i ett anställningsförhållande där arbetstiden överstiger 80 procent av den inom branschen tillämpade maximiarbetstiden för arbetstagare i heltidsarbete. Med deltidsarbete avses arbete som utförs i ett anställningsförhållande där arbetstiden är högst 80 procent av den inom branschen tillämpade maximiarbetstiden för arbetstagare i heltidsarbete. Tjänsteförhållanden jämställs med anställningsförhållanden. 

Företagare definieras separat i lagen. Ställningen som företagare påverkas av skyldigheten att försäkra sig, arbetssökandens egen och hans eller hennes ägarandel eller annan beslutsrätt i företaget samt den arbetssökandes ställning inom företaget. För att uppfylla definitionen på företagare krävs alltid att ifrågavarande person också är sysselsatt som företagare. Om den arbetssökande anses vara företagare, ska man bedöma om han eller hon är sysselsatt som företagare i huvudsyssla eller bisyssla. Sysselsättning som företagare eller i eget arbete på heltid bedöms enligt den mängd arbete sysslan kräver. En person anses vara sysselsatt på heltid som företagare eller i eget arbete, om den arbetsinsats som verksamheten kräver är så stor att den hindrar honom eller henne att ta emot ett heltidsarbete. 

Som heltidsstudier betraktas enligt 2 kap. 10 §: 1) studier där målsättningen är att avlägga yrkeshögskoleexamen, högre yrkeshögskoleexamen eller lägre eller högre högskoleexamen vid universitet, 2) gymnasiestudier när deras omfattning enligt lärokursen är sammanlagt minst 75 kurser; gymnasiestudier som ordnas i internat betraktas dock alltid som heltidsstudier, 3) andra studier än de som avses i 1 och 2 punkten, vars omfattning enligt studieplanen i genomsnitt är minst fem studiepoäng, tre studieveckor eller 4,5 kompetenspoäng per studiemånad, och 4) andra studier än de som avses i 1—3 punkten, vars omfattning enligt undervisningsprogrammet är i genomsnitt minst 25 veckotimmar. 

Enligt lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (916/2012) är sysselsättningsbefrämjande service, träning för jobbsökning, karriärträning, utbildningsprövning, arbetsprövning, arbetskraftsutbildning och arbetssökandes frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån. Sysselsättningsbefrämjande service är också sådan arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte som avses i lagen om arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte (189/2001) och sådana frivilliga studier som främjar invandrares integration som ska stödjas med arbetslöshetsförmån som avses i 22—24 § i lagen om främjande av integration (1386/2010). Övriga sysselsättningsbefrämjande åtgärder är till exempel de olika slags sakkunnigbedömningar samt sådan vägledning för yrkesval och karriär som avses i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice. 

2.1.6  Utvecklingen av den subjektiva rätten till barndagvård och småbarnspedagogik

Lagen om småbarnspedagogik (ursprungligen med rubriken lagen om barndagvård) och förordningen om barndagvård trädde i kraft 1973. Före detta fanns det bestämmelser om dagvården i barnskyddslagen som trädde i kraft 1936. I regleringen betonades tjänstens vårdande och socialvårdande aspekt. Dagvårdslagen och dagvårdsförordningen har ändrats ofta, över 50 gånger. En av de största principiella förändringarna har varit förändringen av dagvård från behovsprövad tjänst till subjektiv rätt. 

Med subjektiv rätt avses en sådan rätt, förmån eller service som grundar sig på lag och som ska beviljas de personer som uppfyller de villkor som föreskrivs i lag. Det är vanligen fråga om en skyldighet för kommunen att anordna viss service. Om en person uppfyller förutsättningarna för att få service, har kommunen inte prövningsrätt när det gäller att bevilja servicen. Rätten att få service beror inte på om kommunen har reserverat anslag för att anordna servicen. I 11 a § i dagvårdslagen är det fråga om den subjektiva rätten för barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare att få en dagvårdsplats för barnet. I och med att lagen om barndagvård från och med den 1 augusti 2015 ändrades till lagen om småbarnspedagogik, föreskrivs i 11 a § om barnets rätt till en plats inom småbarnspedagogiken av motsvarande omfattning. 

År 1985 ändrades lagen om stöd för vård av barn i hemmet och lagen om barndagvård (RP 202/1984 rd). Ändringarna trädde stegvis i kraft, så att alla föräldrar eller andra vårdnadshavare med barn under tre år vid ingången av 1990 hade rätt att efter föräldrapenningsperioden för ordnande av vården av barnet få stöd för hemvård av barn eller en kommunal dagvårdsplats. Till de barn under tre år vars föräldrar valde en kommunal dagvårdsplats var kommunen tvungen att ordna en vårdplats för att föräldrarnas rätt att välja skulle kunna tillgodoses. 

I regeringspropositionen motiverades reformen med utvecklandet av familjepolitiken. Utvecklandet av familjepolitiken hade tagits upp i flera olika sammanhang. De familjepolitiska åtgärderna som helhet hade behandlats bl.a. i regeringens familjepolitiska redogörelse till riksdagen den 25 mars 1980. Förbättrade vårdarrangemang för små barn ansågs allmänt vara det mest brådskande utvecklingsområdet. Målet för utvecklingen av vårdsystemet för barn var att skapa ett vårdsystem som beaktar barnfamiljernas olika behov, är tillräckligt mångsidigt och som tryggar verkliga valmöjligheter. Delfaktorer i ett heltäckande vårdsystem var moderskapspenningen, där utvecklingsmålet var moderskapspenning under 13 månader och en utveckling av moderskapspenningen till föräldraledighet, utvecklande av ett system för vårdersättning för hela åldersklassen, kommunala dagvårdstjänster som motsvarar behovet samt ett tillräckligt täckande ekonomiskt stöd i form av hemvårdsstöd för familjerna. Till de centrala utvecklingsmålen i anslutning till en förbättring av systemen för vård för barn ansågs också höra en förbättring av anställningsskyddet för föräldrar som skötte ett barn under tre år hemma samt en förbättring av vårdsystemen när det gällde sjuka barn. I motiveringen till regeringspropositionen konstaterades det enligt de undersökningar som hade gjorts att föräldrarna efter det att moderskapspenningsperioden hade upphört i större utsträckning än vad som då var fallet ville vårda sina små barn i hemmet om det ekonomiskt var möjligt. Men det hade samtidigt också varit brist på kommunala dagvårdsplatser. Familjerna hade varit tvungna att lösa frågan om vård för barnen på mycket varierande, och ur barnens synvinkel ofta otillfredsställande, sätt. I motiveringen konstaterades det att osäkerheten i anslutning till arrangemangen för barnens vård inverkar negativt på både föräldrarnas och barnens trygghet. Tillgängliga forskningsresultat visar att en tillräcklig kontinuitet och trygghet i barnets vårdförhållanden och människorelationer är synnerligen viktiga för en balanserad psykisk utveckling. Därför ansågs det att samhället skulle se till att olika vårdarrangemang som uppfyller förutsättningarna skulle vara tillgängliga. 

För att vidareutveckla vårdsystemet för barn föreslogs 1990 en stegvis genomförd kommunal dagvård för barn under skolåldern som fyllt tre år (RP 319/1990 rd). År 1991 ändrades lagen om stöd för vård av barn i hemmet (631/1991) så att rätten till valfrihet när det gällde stöd för vård av barn i hemmet och kommunal dagvård utvidgades med en åldersklass så att den omfattade familjer med barn under fyra år. En motsvarande ändring som gällde utvidgad rätt till valfrihet gjordes i dagvårdslagen (630/1991). Ändringarna trädde i kraft vid ingången av 1993. Dessutom ändrades 11 a § 1 mom. i lagen om barndagvård så att barnets föräldrar eller andra vårdnadshavare efter föräldrapenningsperioden hade rätt att få kommunal dagvård för barnet tills det som läropliktigt enligt grundskolelagen (476/1983) började i grundskolan. Dagvård skulle ordnas under en del av dagen, när barnet innan det nått läropliktsåldern enligt grundskolelagen deltog i förundervisningen i skolan. Ändringen av ordnandet av dagvården trädde i kraft i början av augusti 1995. 

Lagen om stöd för hemvård av barn och 11 a § 2 mom. i lagen om barndagvård ändrades genom temporära lagändringar (1287/1992 och 1288/1992) som trädde i kraft vid ingången av 1993. Av statsfinansiella skäl och med beaktande av den rådande dåliga situationen i kommunerna ändrades bestämmelserna om valet av vårdform så att den utvidgning med en åldersklass av rätten till valfrihet när det gäller kommunal dagvård och av stödet för hemvård av barn som skulle omfatta föräldrar till och andra vårdnadshavare för barn under fyra år och som skulle träda i kraft vid ingången av 1993 sköts upp och trädde i kraft den 1 augusti 1995. Senare sköts ikraftträdandet av utvidgningen av rätten till valfrihet upp ett flertal gånger tills det föreslogs en ändring av hela stödsystemet som gäller vård av små barn. Lagen om stöd för hemvård och privat vård av barn (1128/1996) trädde i kraft den 1 augusti 1997. 

År 1995 lades det fram ett förslag om att den ändring som skulle garantera barn under skolåldern rätt till kommunal dagvårdsplats och som planerats träda i kraft i början av augusti 1995 skulle träda i kraft i början av augusti 1997. Detta motiverades av statsfinansiella skäl och med tanke på det rådande dåliga läget i kommunerna. Förslaget godkändes dock inte, utan utvidgningen av den subjektiva dagvårdsrätten till att omfatta alla barn som ännu inte var läropliktiga trädde i kraft vid ingången av 1996. 

Senare ändringar av 11 a § i dagvårdslagen har närmast gällt faderskapspenningsperioderna och ändringar av dem. År 2003 trädde en lagändring (1077/2002) i kraft enligt vilken rätten till dagvårdsplats inte gäller under den tid för vilken partiell föräldrapenning betalas eller under faderskapspenningsperiod omedelbart efter föräldrapenningsperioden. Den ändring (1344/2006) som trädde i kraft vid ingången av 2007 har samband med att pappamånaden blev mer flexibel. Enligt den ändring (905/2012) som trädde i kraft vid ingången av 2013 har man fortfarande inte rätt att utnyttja dagvårdsplatsen under faderskapspenningsperioden, men rätten till samma dagvårdsplats kvarstår, fastän barnet inte får vård under faderskapspenningsperioden. 

2.1.7  Åländsk lagstiftning

Bestämmelserna om rätten till barndagvård (på Åland barnomsorg) skiljer sig på Åland från bestämmelserna i Fastlandsfinland. Enligt 18 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om socialvården, som barnomsorgen har hört till. På Åland föreskrivs det om rätten till barnomsorg i barnomsorgslagen för landskapet Åland (ÅFS 2011:86). I 17 § finns bestämmelser om vårdnadshavares rätt till kommunal barnomsorg i daghemsverksamhet. För barn som har fyllt tre år omfattar rätten 25 timmar per vecka till dess läroplikten börjar. Rätten till barndagvård gäller också under den tid då vårdnadshavaren förvärvsarbetar, studerar eller är arbetssökande, till dess läroplikten börjar, under den tid då moderskapspenning utbetalas för i hushållet boende barn som är under tre år och som har en barnomsorgsplats, under den tid då barnet har behov av särskilt stöd som avses i lagens 4 § 2 mom., i den omfattning som bedöms vara lämpligt för barnet samt under den tid det är nödvändigt för barnet till följd av flerbarnsfödsel (flerlingsfamiljer), eller till följd av funktionshinder på grund av handikapp eller sjukdom i familjen eller andra liknande skäl. Dessutom kan vårdnadshavare beviljas rätt till barnomsorg i daghemsverksamhet av andra än ovan nämnda skäl. 

I samband med den i 19 § i självstyrelselagen föreskrivna lagstiftningskontrollen av barnomsorgslagen för landskapet Åland inhämtade justitieministeriet högsta domstolens utlåtande om lagen. Högsta domstolen fann i sitt utlåtande om landskapslagen (OH 2011-114) i juni 2011 bl.a. att lagtinget inte genom 17 § i landskapslagen har genomfört en otillåten avvikelse från de krav som ställs på det allmänna enligt 19 § 3 mom. i grundlagen, fastän den paragraf i landskapslagen som avses innebar en skärpning i jämförelse med den gällande lagstiftningen om barnomsorg. Enligt högsta domstolen hade lagtinget därför inte överskridit sin lagstiftningsbehörighet genom att föreskriva om skärpta villkor för rätten till barnomsorg i landskapet. 

Enligt 18 § i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om socialvården, som stödet för privat vård av barn har hört till. På Åland betalas inga stöd för privat vård av barn. 

2.1.8  Småbarnspedagogiken i ljuset av statistiken

Följande statistik baserar sig på rapporten Barndagvård 2013 från Institutet för hälsa och välfärd (THL 33/2014) och Barndagvård 2013 – delrapport om kommunenkäten (THL 16/2014) och Statistikcentralens statistik över den kommunala ekonomin och verksamheten samt befolkningsstatistik. 

År 2013 var sammanlagt 228 981 barn inom småbarnspedagogiken, vilket innebär att 63 procent av alla barn i åldern 1—6 år antingen var inom kommunal eller privat småbarnspedagogik. Majoriteten av barnen, 92 procent (211 541 barn), deltog i småbarnspedagogisk verksamhet som kommunen ordnade. Av de barn som deltog i kommunal småbarnspedagogisk verksamhet vårdades 80 procent i kommunernas egna daghem, 16 procent i kommunal familjedagvård och 4 procent i privata daghem som kommunerna köper tjänster av. Inom den privata småbarnspedagogiken vårdades 17 440 barn med hjälp av stöd för privat vård. Andelen barn inom småbarnspedagogiken som vårdas med hjälp av stöd för privat vård uppgår till 8 procent. År 2013 uppgick antalet barn som fick förskoleundervisning till 59 671. 

Det finns stora skillnader åldersmässiga skillnader i antalet barn inom småbarnspedagogiken. Barn under ett år vårdas i regel hemma. År 2013 var 17 261 ettåringar i dagvård, vilket motsvarar knappt 30 procent av barnen i den åldern. Av de tvååriga barnen deltog ca 52 procent i småbarnspedagogisk verksamhet, av treåringarna cirka 68 procent, av fyraåringarna cirka 75 procent och av femåringarna cirka 79 procent. Av sexåringarna i förskoleåldern deltog 71 procent i småbarnspedagogisk verksamhet. Det fanns också regionala skillnader när det gäller andelen barn inom småbarnspedagogiken. I Mellersta Finland och Norra Österbotten deltog cirka hälften av barnen i åldern 1—6 år i småbarnspedagogisk verksamhet, medan motsvarande andel i Nyland uppgick till 69 procent. 

År 2013 var 79 procent (167 166 barn) av barnen i heldagsvård och 21 procent i halvdagsvård (44 375 barn) inom småbarnspedagogik som ordnades av kommunen. Största delen av barnen i halvdagsvård inom småbarnspedagogiken, 33 560 barn, var sexåringar. Av barnen i åldern 3—5 år fick 8 010 halvdagsvård inom småbarnspedagogiken. Enligt den senaste statistiken från år 2013 fick cirka 80 procent av barnen som deltog i den småbarnspedagogiska verksamheten i heldagsvård och cirka 62 procent av barnen i halvdagsvård vård regelbundet fem dagar per vecka. 

Av de barn som deltog i småbarnspedagogisk verksamhet som ordnades av kommunen 2013 var 8 procent barn som fick särskilt stöd (cirka 16 800 barn). 

År 2013 fanns det i Finland 28 582 barn under skolåldern (0—6 år) med invandrarbakgrund som vistades stadigvarande i landet. Av dem var 6 291 första generationens invandrare och 22 291 andra generationens invandrare. År 2013 deltog 15 600 barn med invandrarbakgrund i kommunal småbarnspedagogisk verksamhet, dvs. cirka 7 procent av alla barn som deltar i kommunal småbarnspedagogisk verksamhet. 

År 2013 fick 92 033 barn stöd för hemvård. Andelen barn som fick stöd motsvarade 49,3 procent av alla barn i åldern 9 månader—2 år och 24,2 procent av alla barn i åldern 9 månader—6 år. Stöd för privat vård betalades för 17 440 barn. Av de barn som fick stöd var andelen barn i åldern 9 månader-tvååringar 3,3 procent och andelen 9 månader-sexåringar 4,6 procent.  

År 2012 uppgick antalet anställda inom småbarnspedagogiken till sammanlagt 55 500 personer. Personalen, som delas in i personer i ledande, sakkunnig- och utvecklingsuppgifter samt i barnträdgårdslärare, närvårdare och familjedagvårdare, uppgick till sammanlagt ca 49 900 personer. Därtill arbetade sammanlagt 5 600 personer inom småbarnspedagogiken som biträden, i lekverksamhet och öppen småbarnspedagogik samt i övriga uppgifter. Andelen kvinnor uppgår beroende på yrkeskategori till 93,7—99,9 procent av personalen. 

År 2013 uppgick kommunernas kostnader inom ramen för statsandelssystemet för småbarnspedagogiken till ca 2,4 miljarder euro. Av beloppet stod kostnaderna för den kommunala daghemsvården för cirka 2 miljarder euro och kostnaderna för familjedagvården för 400 miljoner euro. År 2013 uppgick intäkterna från klientavgifterna för daghemsvård och familjedagvård till sammanlagt 330 miljoner euro. År 2013 täckte de sammanlagda intäkterna knappt 14 procent av omkostnaderna för dessa verksamhetsformer. 

Sedan den subjektiva rätten till dagvård trädde i kraft 1990, först för barn under 3 år och 1996 för barn under skolåldern, har det inte längre varit nödvändigt för kommunerna att för ordnande av dagvården samla in information om varför barnens föräldrar och andra vårdnadshavare använder dagvårdstjänsterna. Uttömmande statistik över i vilken utsträckning föräldrar som är hemma med barn använder dagvård som ordnas i daghem och familjedagvård är inte tillgänglig. Social- och hälsovårdsministeriet genomförde tillsammans med Kommunförbundet år 2004 en kommunenkät om situationen inom barndagvården (Utredning om dagvårdssituationen i fråga om barn vars föräldrar är hemma, social- och hälsovårdsministeriets arbetsgruppspromemorior 2004:16). I utredningen deltog 24 kommuner, och den omfattade 36 procent av både Finlands befolkningsmängd och antalet barn i kommunal dagvård. Utredningen gjordes ur kommunernas synvinkel och varken föräldrarnas åsikter om eller orsaker till behovet av barndagvård har klarlagts. 

Enligt utredningen fanns det inte många barn i den kommunala dagvården vars föräldrar var hemma. Andelen barn i heldagsvård vars föräldrar var hemma till följd av moderskaps-, föräldra- eller vårdledighet utgjorde 3 procent av alla barn i dagvård. Sammanlagt hade vart tionde barn i kommunal heldagsvård den ena föräldern eller båda föräldrarna hemma. I dessa fall var orsaken till dagvården för barnet utöver moderskaps-, föräldra- eller vårdledigheten stödåtgärder inom barnskyddet (1,0 procent), specialdagvård (1,0 procent), invandrarfamiljer (2,1 procent), den ena förälderns eller båda föräldrarnas arbetslöshet (2,3 procent) och andra orsaker till att en förälder eller båda föräldrarna var hemma (0,8 procent). Största delen av de barn som var i dagvård var över tre år. Enligt dagvårdspersonalens uppskattningar var de barn vars föräldrar var hemma i dagvård i medeltal 26 timmar per vecka, men det fanns stora skillnader mellan kommunerna i fråga om antalet timmar. 

2.1.9  Statistik över kvinnors och mäns ställning på arbetsmarknaden och över hur familjeledigheterna utnyttjas.

Traditionellt är sysselsättningsgraden för män något högre än för kvinnor. År 2013 var sysselsättningsgraden för män i åldern 20—59 år i snitt 79 procent och för kvinnornas del 77 procent. 

År 2013 var cirka hälften av de mammor som hade barn under 3 år sysselsatta. Av mammor med barn i åldern 3—6 år var 78 procent sysselsatta, och av mammor med barn i skolåldern cirka 88 procent. Sysselsättningsgraden för papporna varierar däremot nästan inte alls beroende på barnens ålder. Sysselsättningsgraden visar dock inte hur många av småbarnsföräldrarna som de facto arbetar, eftersom arbetskraftsundersökningarna klassificerar dem som är på moderskaps- eller faderskapsledighet som sysselsatta, liksom personer varit borta från arbetslivet i mindre än tre månader. När det gäller småbarnsmammor finns det många mödrar som räknas som sysselsatta, som de facto är hemma med sina barn. Däremot klassificeras flera av de mammor som är vårdlediga oftast som personer utanför arbetslivet, eftersom många håller vårdledigt efter moderskaps- och föräldraledigheterna, vilket innebär att den sammanlagda lediga tiden överskrider tre månader. 

Av mammorna till barn under 3 år var drygt en tredjedel faktiskt förvärvsarbetande, knappt en tredjedel var familjelediga från sitt arbete och cirka en tredjedel vårdade barn hemma utan att ha ett anställningsförhållande. Till den sistnämnda kategorin räknas både mammor som huvudsakligen är hemma med barnen och de som huvudsakligen ägnar sig åt något annat än att ta hand om sina barn, till exempel studier, eller är arbetslösa. Andelen mammor som förvärvsarbetar stiger tämligen snabbt med barnets ålder, och för mammor med barn i skolåldern är sysselsättningsgraden nästan densamma som för pappor med barn i samma ålder. Mammornas sysselsättningsgrad varierar med antalet barn; år 2013 var 78 procent av mammorna som hade ett eller två barn sysselsatta, medan sysselsättningsgraden för mammor med flera barn var 57 procent. Sysselsättningsgraden för papporna varierar däremot nästan inte alls beroende på antalet barn. 

År 2014 var ca 16 procent av löntagarna i åldern 15—74 år anställda på viss tid. Anställning på viss tid var vanligare bland kvinnor än bland män. Av det totala antalet löntagare var 18 procent av kvinnorna och 13 procent av männen anställda i arbete på viss tid år 2014. 

Av samtliga sysselsatta personer i åldern 15-74 år var 15 procent deltidsanställda. Det är vanligare med deltidsanställning bland kvinnor än bland män. Av samtliga löntagare var 20 procent av kvinnorna och 11 procent av männen anställda på viss tid år 2014. År 2014 var 41 procent av mammorna till barn under ett år på jobb. Av samtliga arbetande mammor till barn under ett år var 28 procent deltidsanställda och av mammorna till barn i åldern 2-3 år arbetade en femtedel på deltid. I takt med att barnens ålder steg sjunker andelen deltidsanställda, och av mammorna till fyraåringarna arbetade 12 procent deltid. 

Enligt Statistikcentralens arbetskraftsundersökning fanns det 324 000 arbetslösa i maj 2015, vilket är 28 000 fler än året innan. Arbetslösheten är 11,8 procent, mot 10,7 procent i maj året innan. År 2013 var cirka 8,3 procent av mammorna som hade barn under 3 år arbetslösa. Av mammorna med barn i åldern 3—6 år var 8,4 procent arbetslösa, och av mammorna med barn i skolåldern cirka 4,7 procent. På motsvarande sätt var ca 5,2 procent av papporna till barn under 3 år arbetslösa, av papporna till barn i åldern 2—6 år ca 3,2 procent och av papporna till barn i skolåldern ca 3,6 procent. 

Kvinnorna ser ut att utnyttja föräldraledigheter och -förmåner i högre grad än männen. År 2014 använde mammorna 91,7 procent av föräldradagpenningen och pappornas andel var 8,3 procent. Under 2000-talet har den procentuella andelen mammor som utnyttjar föräldradagpenningen minskat något, och pappornas andel har vuxit något. År 2014 uppgick antalet barn som fick hemvårdsstöd till sammanlagt 92 033, dvs. ca 24 procent av alla barn i åldern 2—6 månader. Andelen familjer där pappan skötte barnen med hjälp av stöd för hemvård uppgick till 5,7 procent. År 2011 använde papporna 8,8 procent av alla vårdledighetsdagar. 

2.1.10  Rättspraxis

Ärenden som gäller den subjektiva rätten till dagvård har behandlats i de högsta rättsinstanserna, även om det skett sällan. I högsta domstolens avgörande HD 2001:93 var det fråga om stadens skadeståndsansvar i en situation där staden inte hade anordnat dagvårdsplats för sökandens barn. Händelserna i fallet inträffade år 1996. Skyldigheten att ordna dagvård utvidgades vid ingången av det året till att omfatta barn under skolåldern. 

Sökanden hade genom en ansökan den 15 maj 1996 sökt om dagvårdsplats för sina två barn från och med den 20 november 1996, då sökandens rätt till föräldrapenning enligt sjukförsäkringslagen tog slut. Staden hade först meddelat sökanden att barnen får vänta på vårdplats, eftersom det inte fanns någon vårdplats att anvisa dem. Men efter att sökanden sökt ändring i stadens beslut anvisades barnen vårdplatser från och med den 2 december 1996. Sökanden hade varit tvungen att vara borta från arbetet 20—29 november 1996 och gick miste om lön för denna tid. 

Högsta domstolen ansåg att staden hade försummat sin skyldighet att se till att föräldrar till barn under skolåldern fick en dagvårdsplats anordnad av staden, och staden var skyldig att betala skadestånd till barnets föräldrar. Högsta domstolen har i sin motivering bl.a. konstaterat att det i dagvårdslagen föreskrivs en entydig skyldighet för kommunen att sörja för ordnandet av dagvårdsplats för dem som har rätt till dagvårdsplats, och att det inkomstbortfall som drabbat sökanden utgör en i 3 kap. 2 § 1 mom. i skadeståndslagen (412/1974) avsedd skada som förorsakats genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. 

I motiveringen till avgörandet dryftas framför allt vilken betydelse 3 kap. 2 § 2 mom. i skadeståndslagen har när det gäller stadens skadeståndsansvar. Enligt momentet uppkommer skadeståndsskyldigheten endast om de krav blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål skäligen kan ställas på fullgörandet av uppgiften. Staden hade åberopat att den 1994—1996 hade ökat antalet dagvårdsplatser och också vidtagit andra åtgärder för att förbättra dagvårdssituationen. 

I motiveringen till högsta domstolens avgörande konstateras det att avsikten med 11 a § uttryckligen har varit att skapa ett system där kommunen har en ovillkorlig skyldighet att sörja för ordnandet av dagvårdsplatser för dem som har rätt till det. Det är därmed fråga om en situation där kommunen enligt dagvårdslagen åläggs en skyldighet gentemot enskilda medborgare, nämligen skyldigheten att erbjuda en viss förmån för sökande som uppfyller de krav som anges i lagen. Kommunens lagstadgade skyldighet är till innehållet sådan att om en dagvårdsplats inte anvisas den som har rätt till en plats innebär detta redan i sig att de krav som ställts på uppgiften inte heller när det gäller 3 kap. 2 § 2 mom. i skadeståndslagen har uppfyllts. Fallet kunde vara ett annat om frågan gällde t.ex. placeringen av eller nivån på den vårdplats som kommunen ordnar. Sökanden har från och med den 20 november 1996 haft rätt till dagvårdsplats för sitt barn, men en dagvårdsplats erbjöds först från och med den 2 december 1996. Enligt högsta domstolen begränsar bestämmelserna i 3 kap. 2 § 2 mom. i skadeståndslagen inte stadens ersättningsskyldighet. Av motiveringen framgår dessutom att staden har hänvisat till att det dröjde innan vårdplatser ordnades, eftersom staden i enlighet med barnets bästa strävade efter att hitta dagvårdsplatser i närheten av hemmet. Högsta domstolen har ansett att detta inte hade någon betydelse med tanke på stadens ersättningsskyldighet, eftersom ingen dagvårdsplats hade erbjudits från och med den tidpunkt då sökanden hade haft rätt till den. Det faktum att staden åtta arbetsdagar efter den nämnda tidpunkten hade anordnat lämpliga dagvårdsplatser och att sökanden inte orsakades inkomstbortfall för en längre tid än detta upphävde eller minskade inte sökandens rätt till ersättning för den tidsperiod då staden försummade sina skyldigheter mot honom eller henne. 

I ett avgörande om hävning 11.04.2001/842 har högsta förvaltningsdomstolen behandlat dagvården för barn och rätten till heldagsvård. Kommunens socialdirektör hade den 26 augusti 1999 genom sitt beslut beviljat sökandens barn under skolåldern en dagvårdsplats i heldagsvård i ett daghem, för perioden 1.8.1999—31.7.2000. Socialdirektören hade senare, genom ett beslut den 29 december 1999, beslutat att dagvården i daghemmet skulle avslutas den 31 december 1999, eftersom det inte fanns uppgifter om sådana omständigheter som enligt kommunens dagvård motiverade heldagsvård. Socialnämnden hade konstaterat att socialdirektören i ärendet hade handlat i enlighet med det förfarande som tillämpas i kommunen och i enlighet med nämndens anvisningar, eftersom något sakkunnigutlåtande om barnets behov av heldagsvård från och med den 1 januari 2000 inte hade lämnats in till nämnden. 

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade i motiveringen bl.a. att föräldrar till och andra vårdnadshavare för barnet enligt bestämmelserna i 11 a § i dagvårdslagen har rätt att för sitt barn få en kommunal dagvårdsplats med heldagsvård utan att lägga fram särskilda grunder för behovet av heldagsvård. Socialdirektören kunde därmed inte avsluta barnens dagvård i daghemmet med den motivering som nämns i beslutet, dvs. att det inte fanns uppgifter om grunder för heldagsvård. Beslutet stred till denna del mot dagvårdslagen. Socialnämnden ansågs genom sitt beslut ha avslagit sökandens rättelseyrkande och i strid med bestämmelserna i 11 a § i dagvårdslagen avslutat dagvårdsplatserna på heltid för sökandens barn den 31 december 1999. Beslutet var fortfarande lagstridigt trots att socialnämnden genast hade gett ledaren för familjedagvården i uppdrag att placera sökandens barn i kommunal familjedagvård, som senare erbjöds dem från och med den 13 januari 2000. 

Riksdagens biträdande justitieombudsman ansåg i sitt avgörande den 22 augusti 2012 (Dnr 1172/4/11) att kommunen på ett lagstridigt sätt begränsat rätten för barn och vårdnadshavare att få dagvård. Enligt kommunens plan för småbarnsfostran erbjöds dagvård i alla verksamhetsenheter inom dagvården mellan kl. 6.30 och kl. 17, och vid behov till följd av föräldrarnas arbete eller studier redan från kl. 6 på morgonen till kl. 18 på kvällen. Vård för dem som av andra orsaker behövde dagvård ordnades från kl. 8.30 till kl. 15.30. Därtill begränsades dagvården under semestertider om vårdbehovet inte berodde på arbete eller studier. Biträdande justitieombudsmannen konstaterar i sitt avgörande bl.a. att det beslut som kommunens nämnd för småbarnsfostran och undervisning har fattat och som innebär att barnets dagliga vårdtid begränsas till följd av föräldrarnas omständigheter på det sätt som avses i beslutet (till kl. 8.30—15.30) strider mot dagvårdslagen. Den vedertagna tolkningen av 11 a § i dagvårdslagen har varit att momentet garanterar föräldrarna en ovillkorlig rätt att få kommunal heldagsvård utan att föräldrarna behöver lägga fram någon närmare utredning av behovet av dagvård på heltid. Också begränsningen av rätten till dagvård under sommaren och skollov har ansetts strida mot dagvårdslagen. Biträdande justitieombudsmannen har i sitt avgörande konstaterat att det beslut som nämnden för småbarnsfostran och undervisning fattat om en begränsning av barnets dagliga vårdtid och som gäller sådana familjer där den ena föräldern eller båda föräldrarna är hemma på heltid är problematiskt också när det gäller 6 § i grundlagen. 

2.2.1  Sverige

I Sverige består småbarnspedagogiken som i sin helhet av separata verksamhetsformer. I Sverige använder man termen förskola om den verksamhet som motsvarar småbarnspedagogiken i Finland, och den finländska förskoleundervisningen motsvaras av termen förskoleklass. Bestämmelserna om förskolan finns i skollagarna (Skollag 2010:800). 

I Sverige är förskolan avsedd för barn i åldern 1—5 år. Barn ska från och med ett års ålder erbjudas förskola om det behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller studier eller på grund av barnets eller familjens situation i övrigt. Barn, vars föräldrar är arbetslösa eller föräldralediga för vård av annat barn, ska från och med ett års ålder erbjudas förskola under minst tre timmar per dag eller 15 timmar i veckan. För den här verksamheten kan uppbäras en skälig avgift. Barn ska även alltid erbjudas förskola, om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola. Från och med 2003 har barn i åldern 4—5 år i Sverige erbjudits avgiftsfri förskola minst 525 timmar om året. År 2010 utsträcktes rätten också till treåringar. I Sverige behöver det inte erbjudas förskola under kvällar, nätter och veckoslut. 

År 2012 deltog 86,9 procent av barnen i åldern 1—5 år i Sverige i den småbarnspedagogiska verksamheten. Största delen av barnen gick i förskola (84,1 procent), 2,9 procent av barnen var i familjedagvård. Det finns både kommunal och privat verksamhet. Cirka 80 procent av barnen gick i kommunal förskola. 

I Sverige är förskolan underställd Utbildningsdepartementet. Verksamheten styrs av nationella läroplaner som utarbetats av Skolverket, som är en myndighet som lyder under Utbildningsdepartementet. Läroplanerna utfärdas genom förordningar. Den första läroplanen är från 1998 och den har senast reviderats 2010. Avsikten är att främja kvaliteten på förskolan med hjälp av verksamheten vid Skolinspektionen, som är en utvärderande myndighet. 

2.2.2  Norge

I lagen om daghem (Lov om barnehager, Lov-2005-06-17 Nr 64) finns bestämmelser om dagvården. Kommunen ska erbjuda en plats i ett daghem till alla de barn i kommunen som är under skolåldern. I det norska systemet för småbarnspedagogik finns det inte någon separat period för förskoleundervisningen, utan barnen är i daghem och börjar skolan som sexåringar. Rätt till en plats i ett daghem har från och med augusti de barn som har fyllt 1 år före utgången av augusti året i fråga. Kommunen ska ordna ansökning om plats i ett daghem minst en gång per år. Barn med funktionsnedsättning och barn som med stöd av barnskyddslagen behöver en plats har företrädesrätt vid utdelningen av platser. Barnens rätt att delta i småbarnspedagogik påverkas inte av att barnets föräldrar är föräldralediga eller av någon annan anledning inte arbetar. Föräldrarna får bestämma om barnet ska delta i verksamheten på deltid eller i heldagsvård. 

I Norge gick 90 procent av barnen i åldern 1—5 år i daghem år 2012. Barnen deltog främst i institutionell småbarnspedagogik, 2012 uppgick andelen barn i familjedagvård till 2,2 procent. Kommunen ansvarar för verksamheten och ser till att den motsvarar kraven i lagen. Kommunen kan ställa villkor för verksamheten, t.ex. när det gäller antalet barn, barnens ålder och enheternas öppettider. 

I Norge är småbarnspedagogiken underställd undervisnings- och vetenskapsministeriet, Kunnskapsdepartementet. Ministeriet gör upp en bindande nationell plan för daghemmen. Vid ingången av 2012 grundades det ett nytt centralt ämbetsverk (Utdanningsdirektoratet) som är underställt ministeriet. 

2.2.3  Danmark

I Danmark har alla barn rätt till dagvård fram till skolstarten. Rätten till dagvård börjar när barnet är 26 veckor, dvs. 6,5 månader gammalt. Skolan början när barnet är 7 år, men sedan 2009 har skolstarten föregåtts av en obligatorisk klass (bornehaveklasse) som omfattar ett år. Bestämmelser om dagvården finns i dagvårdslagen (Dagtilbudsloven no. 501 06/06/2007; reviderad 17/06/2011). 

I Danmark deltar merparten av barnen i den offentliga småbarnspedagogiska verksamheten. År 2012 var 90,9 procent av barnen i åldern 1—2 år och 97,4 procent av barnen i åldern 3—5 år i dagvård. Nästan alla barn var i heldagsvård. Av de barn som omfattas av servicen vårdades cirka 83 procent i daghem och 17 procent i familjedagvård. Rätten att delta i småbarnspedagogik för barn, vars föräldrar är föräldralediga eller som av någon annan orsak inte arbetar, är inte begränsad i Danmark. 

Det administrativa ansvaret för dagvården har under de senaste åren ändrats ofta i Danmark. Ministeriet for Børn, Undervisning og Ligestilling ansvarar för småbarnspedagogiken från och med den 28 juni 2015. Det finns inte en nationell läroplan i Danmark, utan varje enhet ska utarbeta en separat läroplan för barn i åldern 0-2 år och för de barn som fyllt 3 år. 

2.2.4  Småbarnspedagogik i EU

I Europeiska unionen (EU) hör småbarnspedagogiken till medlemsstaternas behörighet. Även om medlemsstaterna ansvarar för systemens organisation och innehåll är det möjligt att genom samarbete på europeisk nivå underlätta kartläggningen och utbytet av god praxis, uppmuntra utvecklandet av infrastrukturen och kapaciteten när det gäller småbarnspedagogiken samt stödja den forskning på EU-nivå som gäller den kvalitet och de verkningar som småbarnspedagogiken har. 

Europeiska gemenskapen utarbetade 1996 kvalitetsmål för barndagvård och förskoleundervisning. Kvalitetsmålen innehöll ett handlingsprogram i form av 40 mål för förskoleundervisningen och dagvården. Målen utgjorde en europeisk syn på delfaktorerna när det gäller kvaliteten på småbarnuppfostran. 

I Europeiska rådet i Barcelona år 2002 satte medlemsstaterna som mål att fram till 2010 öka antalet platser i det officiella vårdsystemet för barn så att åtminstone 90 procent av de barn under skolåldern som fyllt 3 år och minst 33 procent av de barn som är under 3 år ska kunna erbjudas en dagvårdsplats i heldagsvård. En uppföljning av hur målet uppfylldes har gjorts. År 2011 bedömde kommissionen att målet hade uppnåtts mycket ojämnt och att en stor del av länderna fortfarande är långt från målet. 

EU:s utbildningspolitik styrs av de målsättningar som utbildningsrådet har kommit överens år 2009 om i den strategiska ramen för europeiskt utbildningssamarbete (ET2020). Ramarna behandlar utbildningssystemen i sin helhet på alla nivåer, från småbarnspedagogik till vuxenutbildning och ställer upp fyra strategiska mål för samarbetet. För att man skulle kunna försäkra sig om ett framgångsrikt genomförande av processen ET 2020 och följa upp processen kom man i ramarna överens om referensnivåer för genomsnittliga europeiska resultat, dvs. europeiska riktmärken. Ett av dem gäller småbarnspedagogiken. För att öka deltagandet i förskoleverksamhet som en grund för senare goda utbildningsresultat, särskilt för barn från mindre gynnade miljöer, ska enligt riktmärket minst 95 procent av alla barn som har fyllt fyra år, men ännu inte uppnått åldern för obligatorisk skolstart, delta i förskoleverksamhet senast 2020. Med hjälp av kommissionens övervakningsrapport om utbildningen följs målen för ET2020 årligen upp. 

Betydelsen av småbarnspedagogiken har i EU setts framför allt som en faktor som främjar jämlik utbildning, förebygger marginalisering och aktiverar. I slutsatserna från utbildningsrådet år 2006 (Slutsatser från rådet och företrädarna för medlemsstaternas regeringar om effektiv och rättvis utbildning EUT C 298, 8.12.2006) konstaterade undervisningsministrarna att småbarnspedagogiken ger den största avkastningen för ett kontinuerligt livslångt lärande, framför allt när det gäller dem som är mest missgynnade. EU:s tioårsstrategi för tillväxt, strategin Europa 2020, strävar efter att skapa förhållanden som gynnar en intelligentare, hållbarare och mer inkluderande ekonomisk tillväxt. I strategin sätts fem huvudmål upp. Avsikten är att uppnå målen inom de tio åren. Även om tyngdpunkten för strategin ligger på ekonomi, ingår småbarnspedagogiken ofta i medlemsstaternas strategier när det gäller att uppnå målen för Europa 2020-strategin. Småbarnspedagogiken anses spela en viktig roll vid minskandet av antalet personer som avbryter sin skolgång och den påverkar också utbildningens betydelse för den sociala integrationen. 

Undervisningsministrarna antog i utbildningsrådet 2011 slutsatser om förskola och barnomsorg: att ge våra barn bästa möjliga grund för morgondagens värld (2011/C175/03). I slutsatserna konstateras det bl.a. att den samhälleliga nyttan av förskola och barnomsorg är stor och av särskilt stor betydelse för barn med socioekonomiskt missgynnad bakgrund. Allmän och lika tillgång till förskola och barnomsorg av hög kvalitet kan enligt slutsatserna i hög grad bidra till Europa 2020-strategins framgång. I slutsatserna uppmanas medlemsstaterna att se till att det införs åtgärder som syftar till att tillhandahålla allmän och lika tillgång till förskola och barnomsorg och att förbättra kvaliteten. Dessutom uppmanas medlemsstaterna att investera effektivt i förskola och barnomsorg som en tillväxtfrämjande åtgärd på lång sikt. 

2.2.5  Småbarnspedagogik och OECD

Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling OECD har varit aktiv inom sektorn för småbarnspedagogik sedan slutet av 1990-talet. Organisationen har bl.a. i två skeden under åren 1998—2005 genomfört en internationell tematiserad bedömning av småbarnspedagogiken. De landsvisa bedömningarna har publicerats i OECD:s rapporter Starting Strong och Starting Strong II. I bedömningarna per tema har det finska systemet för småbarnspedagogiken fått positiv bedömning. Som starka sidor lyfte OECD fram de universella tjänsterna: subjektiv rätt till dagvård garanterar en möjlighet för var och en att delta och tryggar lika villkor för alla barn. Enligt OECD var andra starka sidor den sammanhängande helheten av vård och undervisning, integreringen av barn som behöver särskilt stöd i basservicen samt dimensioneringen av personalstyrkan med hänsyn till antalet barn och vuxna och regleringen av behörighetsvillkoren för personalen. Bedömningen tog också upp relevanta utvecklingsbehov, t.ex. behovet av att utarbeta en nationell handling om styrning av innehållet. 

Som en fortsättning på bedömningarna per tema har OECD 2009—2011 genomfört ett kvalitetsprojekt som gäller småbarnspedagogik. Quality Toolbox for Early Childhood Education and Care) som erbjuder verktyg för beslutsfattare att bedöma och förbättra kvaliteten på småbarnspedagogiken. Utöver handboken skapades nationella landsprofiler. Finlands landsprofil ägnades åt personalfrågor. I jämförelsen mellan de olika länderna placerade sig Finland i täten på många delområden som gällde kvalitetsbedömning. Exempelvis den pedagogiska personalens utbildningsnivå och personalmängden i förhållande till antalet barn är högre än i OECD-länderna i genomsnitt. Också personalens möjligheter till fortbildning var goda. För att kontinuerligt kunna säkra en småbarnspedagogik av hög kvalitet, bör Finland inrikta sig på att stärka personalens kunnande och locka i all synnerhet unga män till branschen. Ledarförmågan bör dessutom förbättras. OECD fäste uppmärksamhet vid det låga antalet barn i åldern 3—5 år som deltar i verksamheten jämfört med läget i de andra OECD-länderna. 

Åren 2013-2015 har OECD genomfört ett utvecklingsprojekt inom kvalitetssäkring och -kontroll. Rapporten om projektet Starting Strong IV: Monitoring Quality in Early Childhood Education and Care publiceras 2015.