Senast publicerat 14-11-2019 13:42

Regeringens proposition RP 84/2019 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster ändras så att bestämmelserna om servicecentrets styrelse upphävs och styrelsen slopas. Enligt förslaget upphör styrningen av servicecentret från två håll. I fortsättningen ska styrningen motsvara den vid ett ämbetsverk som leds av en chef och som är direkt underställt ett ministerium. I och med ändringen förtydligas och förenklas strukturen för servicecentrets styrning, eftersom endast finansministeriet ska ansvara för styrningen.  

Det föreslås också att det till lagen fogas en informativ bestämmelse om det straffrättsliga tjänsteansvaret för personalen vid servicecentret. 

Lagen avses träda i kraft den 15 mars 2020. 

MOTIVERING

Nuläge

1.1  Lagstiftning och praxis

Reglering av anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster 

I lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (1226/2013, nedan TORI-lagen) föreskrivs det om anordnande av statens gemensamma branschoberoende informations- och kommunikationstekniska tjänster. Enligt 1 § 1 mom. i lagen är dess syfte att effektivisera statens informations- och kommunikationstekniska funktioner, förbättra tjänsternas kvalitet och interoperabilitet samt tjänsteproduktionens kostnadseffektivitet och styrning. Lagens syfte har varit att förtydliga strukturerna för anordnandet av statens informations- och kommunikationsteknik genom administrativ samordning av statens informations- och kommunikationstekniska funktioner. Vidare har det genom lagen skapats ramar för produktion och användning av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster. Med gemensamma branschoberoende IKT-tjänster avses i det här sammanhanget bland annat gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och informationssystemtjänster. 

Bestämmelser om styrningen av de gemensamma tjänsterna finns i lagens 4 §. Enligt paragrafen har finansministeriet till uppgift att styra anordnandet av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster och tjänsternas kvalitet samt tjänsternas interoperabilitet och förenlighet med den övergripande arkitekturen. Finansministeriet svarar för den allmänna administrativa och strategiska styrningen av produktionen av de gemensamma tjänster som avses i lagen samt för styrningen av den informations- och kommunikationstekniska aktionsberedskapen, övriga beredskapen och säkerheten. 

Enligt 5 § 1 mom. i TORI-lagen ska statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster tillhandahållas och utvecklas av ett servicecenter som hör till finansministeriets förvaltningsområde. Servicecentret sköter sina uppgifter på det sätt som det avtalas om i serviceavtalen. Servicecentret kan också ha andra uppgifter. Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori (nedan ”Valtori”) har ansvarat för anordnandet av statens gemensamma branschoberoende informations- och kommunikationstekniska tjänster från 2014. 

Valtori omfattas i egenskap av specialämbetsverk av statsbudgeten och vid finansieringen av Valtori iakttas bestämmelserna och förfarandena i fråga om statsbudgeten. Enligt 6 § 1 mom. i TORI-lagen är servicecentret ett ämbetsverk vid vars tjänsteproduktion, styrning och ledning, uppföljning och övervakning samt finansiering och kostnadsberäkning företagsekonomiska principer ska iakttas.  

Servicecentret styrs från flera håll. Finansministeriet svarar i enlighet med 6 § i TORI-lagen för den strategiska styrningen av servicecentret, för styrningen av dess informations- och kommunikationstekniska aktionsberedskap, övriga beredskap och säkerhet och för styrningen av servicecentret i enlighet med företagsekonomiska principer. Finansministeriet fastställer långsiktiga riktlinjer och resultatmål för servicecentret. Servicecentret har dessutom en styrelse som leder och övervakar servicecentrets verksamhet. Servicecentrets kundstyrning förverkligas genom den avtalsstyrning som sker mellan servicecentrets kunddelegation och kunder samt servicecentret. 

Bestämmelser om styrelsen för servicecentret finns i lagens 7 §. Enligt lagens förarbeten (RP 150/2013 rd) är avsikten att servicecentrets förvaltningsmodell i huvudsak ska motsvara förvaltningsmodellen för statliga affärsverk. Med en sådan förvaltningsmodell har det eftersträvats företagsekonomiska särdrag i ämbetsverkets verksamhet. Avsikten med särdragen är att de ska möjliggöra ledning av centralen på ett sätt som lämpar sig väl för avgiftsbelagd serviceverksamhet. Enligt lagens 7 § 1 mom. ska servicecentret ha en styrelse som tillsätts av statsrådet. Statsrådet kan utse eller avsätta en styrelsemedlem eller hela styrelsen. Statsrådet utser också en av styrelsemedlemmarna till ordförande och en till vice ordförande. Styrelsen består av högst åtta medlemmar, som ska företräda sådan sakkunskap om statsförvaltning, övrig offentlig förvaltning och företagsledning inom den privata sektorn samt inom området informations- och kommunikationsteknik som är viktig med tanke på servicecentrets verksamhet. I styrelsen är också personalen representerad.  

Bestämmelser om styrelsens allmänna befogenheter finns i 7 § 2 mom. i TORI-lagen. Enligt momentet ska styrelsen leda och övervaka servicecentrets verksamhet. Styrelsen har hand om servicecentrets förvaltning och ser till att dess verksamhet ordnas på behörigt sätt och att servicecentret arbetar i enlighet med finansministeriets styrning. Styrelsen svarar för att tillsynen över servicecentret är ordnad på behörigt sätt. Styrelsen kan även i enskilda fall fatta beslut i ärenden som hör till verkställande direktörens uppgifter. 

I 7 § 3 mom. i TORI-lagen föreskrivs det om de särskilda uppgifter som preciserar styrelsens allmänna befogenheter. De särskilda uppgifterna motsvarar i tillämpliga delar de uppgifter som enligt lagen om statliga affärsverk (1062/2010) åligger styrelsen för ett affärsverk. Enligt momentet har styrelsen särskilt i uppgift att 1) lägga fram förslag till budget för servicecentret, 2) besluta om servicecentrets verksamhets- och ekonomiplanering och resultatmål inom ramen för de långsiktiga riktlinjer och resultatmål som fastställts av finansministeriet, 3) besluta om utvecklandet av servicecentret inom ramen för de långsiktiga riktlinjer och resultatmål som fastställts av finansministeriet, 4) besluta om servicecentrets betydande investeringar och övriga utgifter med lång verkningstid, 5) besluta om försäljning och köp av lös egendom, 6) besluta om ekonomiskt betydelsefulla ärenden som berör servicecentrets verksamhet eller tillgångar, 7) upprätta servicecentrets bokslut och den verksamhetsberättelse som ingår i det, samt 8) behandla och avgöra övriga ärenden som är vittgående och betydelsefulla med avseende på servicecentrets verksamhet. 

I 8 § i TORI-lagen föreskrivs det om de allmänna befogenheterna hos servicecentrets verkställande direktör och om hans eller hennes förhållande till styrelsen. Enligt 1 mom. ska verkställande direktören leda och utveckla servicecentrets verksamhet, sköta servicecentrets löpande förvaltning och se till att servicecentrets verksamhet leder till resultat och är ordnad på ett tillförlitligt sätt. Styrelsen för servicecentret ansvarar för utnämningen av verkställande direktören. Verkställande direktören ska se till att styrelsens beslut verkställs och följa styrelsens föreskrifter samt informera styrelsen om åtgärder och händelser som är betydelsefulla med avseende på servicecentrets verksamhet. Servicecentret har en ledningsgrupp som lyder under verkställande direktören. Verkställande direktörens uppgifter är i tillämpliga delar desamma som uppgifterna för verkställande direktören för ett statligt affärsverk. 

I 11 § i TORI-lagen föreskrivs det om servicecentrets kunddelegation. Servicecentret har en kunddelegation som stöder kundstyrningen och utvecklingen av verksamheten. Kunddelegationen behandlar utvecklingsriktningarna och riktlinjerna för verksamheten vid servicecentret, ärenden som rör tjänsternas kvalitet och användning, de priser som tas ut för tjänsterna och den kostnadsstruktur som ligger till grund för prisbildningen samt kostnadsutvecklingen. Kunddelegationen kan också lägga fram förslag som rör dess uppgifter till finansministeriet och servicecentret. Utöver kunddelegationen sker servicecentrets kundstyrning genom stark avtalsstyrning mellan kunden och servicecentret. Enligt 12 § 2 mom. i TORI-lagen ska servicecentret avtala om tjänsterna och om avgifterna för prestationerna i de serviceavtal som ingås med kunderna. 

Straffrättsligt tjänsteansvar 

Bestämmelser om straffrättsligt tjänsteansvar finns i 40 kap. i strafflagen (39/1889). Enligt 40 kap 11 § 1 mom. 1 punkten i strafflagen avses med en tjänsteman den som står i tjänsteförhållande eller därmed jämförbart anställningsförhållande till staten, till en kommun eller till en samkommun eller något annat offentligrättsligt samarbetsorgan för kommuner, till riksdagen, till något av statens affärsverk, till den evangelisk-lutherska kyrkan eller det ortodoxa kyrkosamfundet eller till en församling eller ett samarbetsorgan för församlingar inom kyrkan eller kyrkosamfundet, eller till landskapet Åland, till Finlands Bank, Folkpensionsanstalten, Institutet för arbetshygien, kommunala pensionsanstalten, Kommunernas garanticentral eller kommunala arbetsmarknadsverket. 

Enligt 11 § 1 mom. 3 punkten i strafflagen avses med en offentligt anställd arbetstagare den som står i arbetsavtalsförhållande till ett offentligt samfund eller till en inrättning som nämns i 1 punkten eller till ett universitet. 

Enligt 11 § 1 mom. 5 punkten i strafflagen avses med person som utövar offentlig makt 

a) den till vars uppgifter det enligt lag eller förordning hör att meddela för andra bindande förordnanden eller att besluta om andras intressen, rättigheter eller skyldigheter eller som med stöd av lag eller förordning i sin uppgift reellt ingriper i någon annans intressen eller rättigheter, samt 

b) den som enligt lag eller förordning eller enligt ett uppdrag som han eller hon med stöd av lag eller förordning fått av en myndighet ska delta i beredningen av sådana beslut som avses i a-punkten genom att göra framställningar eller förslag till beslut, utarbeta utredningar eller planer, ta prover eller utföra inspektioner eller på något annat motsvarande sätt. 

I 40 kap. 12 § i strafflagen föreskrivs det om tillämpningsområdet för tjänstebrott. Enligt 12 § 1 mom. ska bestämmelserna om tjänstemän i 40 kap. även tillämpas på personer som sköter offentliga förtroendeuppdrag och på personer som utövar offentlig makt. Enligt 2 mom. i paragrafen tillämpas 1–3, 5 och 14 § i 40 kap., med undantag för avsättningspåföljden, även på offentligt anställda arbetstagare. Med andra ord tillämpas strafflagens bestämmelser om tjänstebrott också på offentligt anställda arbetstagare i arbetsavtalsförhållande, med undantag för bestämmelserna om missbruk av tjänsteställning och brott mot tjänsteplikt. Om en offentligt anställd arbetstagare utövar offentlig makt i sina uppgifter, tillämpas dock bestämmelserna som gäller tjänstemän i 40 kap. i sin helhet i enlighet med 40 kap. 12 § 1 mom. 

Bestämmelser om personalen vid servicecentret finns i 9 § i TORI-lagen. Enligt paragrafen står verkställande direktören i tjänsteförhållande till servicecentret. På verkställande direktörens ställföreträdare tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar när han eller hon fungerar som ställföreträdare för verkställande direktören. I paragrafen finns dessutom en informativ hänvisning till skadeståndslagen (412/1974). Servicecentrets övriga personal är enligt bestämmelsen anställd i arbetsavtalsförhållande.  

Enligt 8 § 1 mom. i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (10/2015, nedan TUVE-lagen) sköts uppgiften som tillhandahållare av informations- och kommunikationstekniska tjänster i säkerhetsnätet av det servicecenter som avses i 5 § 1 mom. i lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster, dvs. Valtori. Enligt 8 § 1 mom. i TUVE-lagen ska den som tillhandahåller tjänster i administrativt, funktionellt och ekonomiskt hänseende avskilja den verksamhet som avses i lagen från sin övriga verksamhet.  

Enligt 20 § 1 mom. tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar på anställda hos bolag som tillhandahåller nät- och infrastrukturtjänster i säkerhetsnätet, på anställda hos underleverantörer till de tillhandahållare av tjänster i säkerhetsnätet som avses i 6, 8 och 10 § och på dem som står i ett annat anställningsförhållande än tjänsteförhållande eller motsvarande anställningsförhållande till en tillhandahållare av tjänster som avses i 8 och 10 § när de utför uppgifter som anknyter till verksamheten i säkerhetsnätet. 

1.2  Bedömning av nuläget

Styrningen av servicecentret 

Finansministeriet har våren 2018 gjort en utredning om servicecentrets styrmodell, där styrmodellens funktionsduglighet har utvärderats. Styrningen av servicecentret sköts för närvarande av både servicecentrets styrelse och finansministeriet. Den här typen av styrning från två håll bidrar enligt utredningen till oklarhet i servicecentrets resultatstyrning. Servicecentrets nuvarande styrmodell upplevs inte vara tillräckligt klar. Servicecentrets styrelse utgör en onödig mellannivå i resultatstyrningen mellan servicecentret och finansministeriet.  

Bakgrunden till att servicecentret fick en styrelse var att man i beredningsskedet hade planerat att servicecentret skulle bli ett aktiebolag. Delvis på grund av detta är servicecentret för närvarande ett så kallat specialämbetsverk. När servicecentret grundades som ett specialämbetsverk inverkade dessutom behovet av en organisationsmodell som skulle möjliggöra flexibel verksamhet, särskilt med tanke på investeringar.  

I samband med finansministeriets projekt för att koncentrera statsförvaltningens branschoberoende IKT-tjänster (TORI-projektet) som tillsattes den 16 maj 2012, gjordes en analys av det nya servicecentrets tänkbara organisationsformer. Alternativen vid analysen var ämbetsverk, statligt affärsverk och aktiebolag. I analysen jämfördes ämbetsverk och aktiebolag, som är organisationsformer med olika rättslig grund. De centrala bestämmelserna om aktiebolag finns i aktiebolagslagen, bokföringslagen och skattelagstiftningen. Ett ämbetsverks verksamhet styrs främst genom den lagstiftning som berör verksamheten inom statsförvaltningen. Med tanke på servicecentrets styrning konstaterades det att det finns betydande skillnader mellan de olika organisationsformerna. Ett ämbetsverk leds i allmänhet av en direktör som verkar direkt under ett ministeriums styrning. Vid analysen konstaterades det att sådan styrning som i enlighet med resultatstyrningsmodellen sker inom ett enda förvaltningsområde skulle vara snäv i förhållande till servicecentrets verksamhet, eftersom servicecentret betjänar hela statsförvaltningen. I ett aktiebolag sker styrningen i enlighet med aktiebolagslagen via styrelsen och bolagsstämman. Mot slutet av beredningen beslöts det ändå att servicecentret skulle bli ett specialämbetsverk i stället för ett aktiebolag. Ämbetsverkets syfte är inte att vara vinstbringande i företagsekonomiskt avseende. Företagsekonomiska principer ska iakttas vid ämbetsverkets ledning och styrning, uppföljning och övervakning samt finansiering och kostnadsredovisning. Termen specialämbetsverk förekommer inte i lagstiftningen och termen har inte heller i övrigt definierats i större utsträckning. 

Avsikten var att servicecentret i form av ett ämbetsverk skulle ha som särdrag ett styrsystem som stöder ledningen så väl som möjligt med tanke på verksamheten, självständighet inom ekonomiförvaltningen, transparens i fråga om kostnadsredovisningen och kostnadsuppföljningen samt en personalpolitik som stöder verksamheten. Servicecentret har en arbetsordning med närmare bestämmelser om förvaltning och hantering av ärenden där den interna organisationen, ansvarsfördelningen och befogenheterna beskrivs. 

Efter servicecentrets första fem verksamhetsår kan det konstateras att resultatstyrningen från två håll är svårare att hantera än motsvarande styrning vid ett normalt ämbetsverk. Styrning från två håll, där både finansministeriet och servicecentrets styrelse ansvarar för resultatstyrningen, bidrar till att styrningen av servicecentret blir oklar. Dessutom är det oklart hur ställningen för och betydelsen av den kundstyrning som sker genom kunddelegationen placerar sig i helheten. 

Det straffrättsliga tjänsteansvaret för servicecentrets personal 

Servicecentrets arbetstagare, med undantag för verkställande direktören, är anställda i arbetsavtalsförhållande. I TORI-lagens beredningsskede kom man fram till att det med tanke på servicecentrets verksamhet och personalförvaltning och på en jämlik behandling av personalen är ändamålsenligt att endast en typ av anställningsförhållanden används vid servicecentret. När servicecentret grundades överfördes funktioner från statens ämbetsverk till servicecentret. Personer i både tjänsteförhållande och arbetsavtalsförhållande arbetade då med dessa funktioner. Med tanke på servicecentrets verksamhet ansågs det ändamålsenligt att välja arbetsavtalsförhållande som anställningsförhållande, även om anställningsförhållandena hos staten i huvudsak är tjänsteförhållanden. Det avvikande valet av anställningsförhållande baserar sig särskilt på möjligheten att skapa förutsättningar för en organisering av verksamheten som leder till resultat och för ledning av verksamheten. Samtidigt bedömdes det att servicecentrets uppgifter kan anses vara sådana offentliga serviceuppgifter som kräver specialsakkunskap och som stöder verksamheten inom den offentliga förvaltningen, men som inte innefattar utövning av offentlig makt. 

Servicecentret Valtoris praktiska erfarenheter av arbetsavtalsförhållande som personalens anställningsförhållande har varit goda. Genom att utnyttja de möjligheter arbetsavtalsförhållanden medför har man kunnat skapa en personalpolitik som stöder verksamheten. Valtori tävlar om samma fåtal experter inom IT-branschen som aktörerna inom den privata sektorn och den flexibla och smidiga rekryteringsprocess som arbetsavtalsförhållanden möjliggör har därför varit viktig för Valtoris verksamhet. Användningen av arbetsavtalsförhållanden har också gjort det möjligt att utveckla interna karriärvägar och praktikprogram som stöder rekryteringen och en personalpolitik som leder till resultat.  

Eftersom servicecentret är ett ämbetsverk och därmed en myndighet, måste man försäkra sig om att det ansvar servicecentrets personal har är ändamålsenligt angivet när en person sköter en offentlig uppgift, särskilt när uppgiften inbegriper utövning av offentlig makt. Uppgifter som kan innebära utövning av offentlig makt kan anses ingå i servicecentrets verksamhet. För det första fattas det beslut inom servicecentret som kan inbegripa utövning av offentlig makt. Sådana beslut kan särskilt bedömas vara utgiftsbeslut (t.ex. justitiekanslerns beslut OKV/50/2011) och beslut som berör personalen och genom vilka man reellt ingriper i någon annans intressen eller rättigheter. Å andra sidan bestäms innehållet i de privaträttsliga rättshandlingar som utförs i servicecentrets verksamhet, såsom innehållet i arbetsavtalen, utifrån den privaträttsliga lagstiftningen och avtalsfriheten. Dessutom har statens revisionsverk i sin revisionsverksamhet ifrågasatt att upphandlingsbeslut som gäller offentlig upphandling fattas i arbetsavtalsförhållande och lyft fram att det är fråga om beslut som faller under utövning av offentlig makt. Också de gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster som servicecentret producerar och utvecklar kan inbegripa utövning av offentlig makt i situationer där tjänsternas kvalitet och driftsäkerhet samt andra beslut i samband med servicenivån har en direkt och väsentlig inverkan på servicenivån för de tjänster servicecentrets kunder utnyttjar. När sådana tjänster i servicecentrets verksamhet som kan innebära utövning av offentlig makt identifieras, ska man försäkra sig om att de personer som sköter uppgiften på tillbörligt sätt har tjänsteansvar. 

Enligt 8 § i TUVE-lagen sköter servicecentret uppgiften som tillhandahållare av informations- och kommunikationstekniska tjänster i säkerhetsnätet. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 8/2014 rd tagit ställning till hur verksamheten i säkerhetsnätet ska organiseras. Enligt grundlagsutskottet är det främsta syftet med säkerhetsnätets verksamhet att säkerställa att statens och samhällets kärnverksamheter och kommunikationen i anknytning till dem är störningsfri och konfidentiell. Frågan gäller alltså uppdrag som är väsentliga med tanke på statens säkerhet och de offentliga verksamheternas kontinuitet och vars främsta syfte är att datasekretessen bevaras. Enligt grundlagsutskottets tolkning måste verksamheten på det hela taget betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen (GrUU 8/2014 rd, s. 3). Enligt 20 § i TUVE-lagen tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar på den personal som står i ett annat anställningsförhållande än tjänsteförhållande eller motsvarande anställningsförhållande när de utför uppgifter som anknyter till verksamheten i säkerhetsnätet. Förvaltningsutskottet betonade i sitt betänkande att det straffrättsliga tjänsteansvaret ska omfatta skötsel av servicecentrets uppgifter i enlighet med TUVE-lagen också i sådana fall där offentlig makt inte utövas (FvUB 35/2014 rd, s. 27).  

Målsättning och de viktigaste förslagen

2.1  Målsättning

Propositionens huvudsakliga syfte är att förenkla och förtydliga servicecentrets styrmodell så att det skapas förutsättningar för ännu effektivare styrning och för verksamhet som leder till resultat. Propositionens syfte är dessutom att förtydliga innehållet i personalens straffrättsliga tjänsteansvar. 

2.2  De viktigaste förslagen

För att åstadkomma en tydligare styrmodell föreslås det att servicecentrets styrning ändras så att dess styrelse slopas. De uppgifter som hör till styrelsen överförs då automatiskt till servicecentrets verkställande direktör, utan att det behöver föreskrivas separat om detta. Styrningen av servicecentret från två håll ska enligt förslaget avskaffas och i fortsättningen ska finansministeriet självständigt svara för styrningen. Det här förtydligar strukturen för servicecentrets styrning. Eftersom styrelsen enligt förslaget ska slopas, utnämns verkställande direktören i fortsättningen av statsrådet i enlighet med grundlagen. 

Det faktum att verkställande direktören i fortsättningen ska svara endast inför finansministeriet förstärker finansministeriets position som det organ som ansvarar för resultatstyrningen. I fortsättningen svarar finansministeriet för den strategiska styrningen av servicecentret, för styrningen av servicecentrets informations- och kommunikationstekniska aktionsberedskap, övriga beredskap och säkerhet samt för styrningen av servicecentret i enlighet med företagsekonomiska principer. Finansministeriet ska också styra ämbetsverket vid utarbetande av strategiska riktlinjer, prognostisering av tjänster och i samband med de konkreta mål som hör samman med tjänsterna, serviceutvecklingen, tjänsteportföljen och finansieringen. 

I och med den föreslagna ändringen ska verkställande direktören leda och utveckla ämbetsverkets verksamhet och svara för att verksamheten leder till resultat och att målen nås. 

Det föreslås dessutom att lagens 9 § ändras så att det till den fogas en informativ bestämmelse om det straffrättsliga tjänsteansvaret för personalen i arbetsavtalsförhållande. Avsikten är inte att ändra på det rådande rättsläget i fråga om straffrättsligt tjänsteansvar, utan att genom bestämmelsen för tydlighetens skull hänvisa till strafflagen där det föreskrivs om straffrättsligt tjänsteansvar för personal i arbetsavtalsförhållande. Den informativa bestämmelsen kan anses vara ändamålsenlig till följd av servicecentrets ställning som specialämbetsverk. Dessutom kan bestämmelsen bedömas förtydliga det straffrättsliga tjänsteansvar som TORI-lagen medför i förhållande till det straffrättsliga tjänsteansvaret för personalen vid servicecentret som det föreskrivs om i TUVE-lagen. Det straffrättsliga tjänsteansvaret i TORI-lagen är snävare till den del det är fråga om uppgifter som inte inbegriper utövning av offentlig makt. Enligt TUVE-lagen tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar alltid när en person utför uppgifter som anknyter till verksamheten i säkerhetsnätet. 

Propositionens konsekvenser

3.1  Ekonomiska konsekvenser

Propositionen har endast ringa ekonomiska konsekvenser. De direkta ekonomiska konsekvenserna uppkommer som en följd av att servicecentrets styrelse slopas. Till dessa hör bland annat styrelsens arvoden och resekostnader. De inbesparingar för ämbetsverket som följer av att styrelsen slopas uppgår till ungefär 125 000 euro per år. 

3.2  Konsekvenser för myndigheterna

För servicecentrets verksamhets del förenklas och förtydligas styrningen när styrelsen slopas. Verkställande direktören svarar i fortsättningen för sin verksamhet endast inför finansministeriet. Verkställande direktören ska ändå utnämnas av statsrådet.  

Propositionen förstärker finansministeriets resultatstyrning i förhållande till servicecentret. Det här innebär att finansministeriets roll förstärks ur servicecentrets verksamhets synvinkel. I och med att styrelsen slopas kan det å andra sidan anses att kunddelegationens roll accentueras i servicecentrets kundstyrning och i hur verksamheten utvecklas utifrån kundernas behov. I sin helhet skapas det genom förenkling av styrningen förutsättningar för effektivare styrning än tidigare och för verksamhet som leder till ännu bättre resultat.  

3.3  Konsekvenser för personalen

När styrelsens slopas faller också personalens representation i styrelsen bort. Förändringen kan i detta sammanhang ändå anses vara ringa, eftersom servicecentret fortfarande har en styrgrupp där också personalrepresentation är möjlig. 

Den föreslagna informativa hänvisningen avseende bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar för personalen i enlighet med strafflagen är inte avsedd att ändra det rådande rättsläget. En informativ hänvisning till straffrättsligt tjänsteansvar förtydligar ändå situationen för servicecentrets del och avhjälper eventuella oklarheter i anslutning till hur straffrättsligt tjänsteansvar tillämpas och hur brett tillämpningsområdet är.  

Beredningen av propositionen

Regeringens proposition har beretts vid finansministeriet. Bakgrunden till beredningen utgörs av en utredning om Valtoris styrmodell som finansministeriet har låtit göra våren 2018 och de ändringar som har föreslagits i styrmodellen. 

Ett utkast till regeringens proposition var på remiss 12.9.2018−12.10.2018. Efter remissen beaktades remissutlåtandena vid den fortsatta beredningen av propositionen. Frågan om straffrättsligt tjänsteansvar bedömdes förutom med tanke på utlåtandena också med tanke på den gällande lagstiftningen och det rådande rättsläget samt servicecentrets verksamhet. I den fortsatta beredningen beslutade man att stanna vid en modell med en anställningsform i enlighet med nuläget. För att förtydliga innehållet i det straffrättsliga tjänsteansvaret beslutades det om ett förslag om en informativ hänvisningsbestämmelse till strafflagen.  

Den ursprungligen avsikten var att lämna propositionen till riksdagen i slutet av 2018. På grund av regeringsperiodskiftet lämnades propositionen dock inte. Denna proposition motsvarar till innehållet propositionen efter den fortsatta beredningen efter remissen hösten 2018. Av den anledningen har ingen ny remiss ordnats.  

4.1  Remissyttranden och hur de har beaktats

Propositionen sändes på remiss till statsrådets kansli, utrikesministeriet, justitieministeriet, inrikesministeriet, försvarsministeriet. finansministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, kommunikationsministeriet, arbets- och näringsministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, miljöministeriet, statens revisionsverk, statens ämbetsverk och inrättningar, Löntagarorganisationen Pardia rf, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry och Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf. 

Remissyttrandena begärdes genom tjänsten utlåtande.fi, där begäran om remissyttrande och utkastet till regeringsproposition fanns fritt tillgängliga. 

Sammanlagt 47 remissinstanser inkom med svar, varav tolv meddelade att de inte har något att yttra i frågan. Remissyttrande lämnades av Lantmäteriverket, skyddspolisen, utrikesministeriet, inrikesministeriet, statsrådets kansli, kommunikationsministeriet, Strålsäkerhetscentralen, jämställdhetsombudsmannen, Förbundet för den offentliga sektorn och välfärdsområdena JHL rf, Tullen, Finlands Akademi, Suomen Tietoliikennetekniset ry, Livsmedelssäkerhetsverket (Evira), riksarkivet, Rättsregistercentralen, miljöministeriet, Skatteförvaltningen, Dataombudsmannens byrå, justitiekanslersämbetet, Utbildningsstyrelsen, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården (Valvira), arbets- och näringsministeriet, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JUKO ry, Befolkningsregistercentralen, statens revisionsverk, Norra Karelens arbets- och näringsbyrå, Geologiska forskningscentralen, Löntagarorganisationen Pardia rf, social- och hälsovårdsministeriet, Statens center för informations- och kommunikationsteknik Valtori, Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning, Trafiksäkerhetsverket (Trafi), Regionsförvaltningsverket i Södra Finland, Polisstyrelsen, försvarsministeriet och gränsbevakningsväsendet. 

Majoriteten av remissinstanserna understödde propositionens målsättningar. Särskilt i fråga om styrningen ansågs det att situationen blir klarare och att det för med sig enhetlighet i styrningen och ledarskapspraxisen hos statens serviceproducenter, när styrningen från två håll avskaffas. Remissinstanserna såg således inte att det medför någon skada att styrelsen slopas. Det ansågs också ändamålsenligt för förnyande av styrningen att statsrådet i fortsättningen utnämner Valtoris verkställande direktör.  

Samtidigt som man understödde att styrningen förenklas och ansåg detta vara välgrundat, lyfte flera remissinstanser fram att man också, när styrningen granskas och förnyas, ska fästa uppmärksamhet vid kundernas roll i utvecklingen av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster och tryggandet av tjänsternas kontinuitet. Hälften av remissinstanserna betonade att man ska fästa uppmärksamhet vid kundernas roll när styrmodellen utvecklas. Remissinstanserna ansåg det vara viktigt att kunderna har en faktisk möjlighet att påverka och delta i utvecklingen av Valtoris verksamhet och tjänster. En del av remissinstanserna påpekade att det i styrelsen har funnits också annan sakkunskap än sådan som hänför sig till statsförvaltningen. Enligt remissinstanserna måste man också i fortsättningen se till att styrningen åtföljs av bred sakkunskap. En del av remissinstanserna fäste uppmärksamhet vid att den förenklade styrningen de facto ska synas också genom bättre kvalitet på servicecentrets tjänster och kostnadseffektivitet. 

I det lagutkast som var på remiss hade det föreslagits att man vid servicecentret skulle ta i bruk tjänsteförhållande som andra anställningsförhållande för sådana uppgifter som inbegriper utövning av offentlig makt. De remissinstanser som yttrat sig om ändringen i anställningsförhållandets art ansåg det huvudsakligen vara motiverat att TORI-lagen ändras så att det blir möjligt för verkställande direktören att inrätta tjänster för sådana uppgifter som inbegriper utövande av betydande offentlig makt. De fackliga organisationerna lyfte dock fram att man, med tanke på tydligheten och enkelheten i servicecentrets verksamhet, noga måste överväga huruvida en modell med två typer av anställningsförhållanden fungerar och inte blir administrativt tung. Dessutom framhöll Valtori i sitt yttrande att det, med tanke på servicecentrets verksamhet och en effektiv skötsel av uppgifterna samt en flexibel resursanvändning, vore ändamålsenligare att föreskriva om delegering av beslutsrätten i lag, istället för att ta i bruk en annan art av anställningsförhållande.  

Med anledning av remissyttrandena har verksamhetens utveckling utifrån kundernas behov och kundstyrningen tydligare lyfts fram i propositionen som delar av styrningen, trots att avsikten inte är att ändra de bestämmelser som rör detta. Vidare har bedömningen av effekterna preciserats så att propositionens målsättning att förbättra kvaliteten på servicecentrets tjänster och kostnadseffektiviteten indirekt framgår. 

Den mest betydande ändringen i propositionen jämfört med det utkast till proposition som var på remiss är att man har frångått en modell där det på ett bredare plan än enbart i verkställande direktörens uppgifter hade varit möjligt att använda sig av en annan typ av anställningsförhållande. Utifrån den fortsatta beredningen har det, också med beaktande av den nuvarande lagstiftningen och rättsläget, bedömts att det är mest ändamålsenligt att gå vidare med en modell där man har en typ av anställningsförhållande och fokusera på att förtydliga det straffrättsliga tjänsteansvaret för servicecentrets personal.  

DETALJMOTIVERING

Lagförslag

7 §.Styrelsen för det servicecenter som tillhandahåller statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster Det föreslås att paragrafen upphävs eftersom styrelsen för det servicecenter som tillhandahåller statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster slopas. 

8 §.Verkställande direktören för det servicecenter som tillhandahåller statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster Det föreslås att 1 mom. ändras så att omnämnandet om det organ som utnämner verkställande direktören stryks ur den första meningen. Verkställande direktören utnämns i fortsättningen av statsrådet i enlighet med 126 § i grundlagen. Det föreslås också att den andra meningen i 1 mom. stryks som onödig. Verkställande direktören sköter servicecentrets löpande förvaltning och ser till att servicecentrets verksamhet leder till resultat och är ordnad på ett tillförlitligt sätt direkt på basis av resultatavtalet mellan finansministeriet och servicecentret. Om detta behöver inte föreskrivas särskilt i lag. Också den tredje meningen i 1 mom. stryks, eftersom styrelsen slopas och servicecentrets styrmodell ändras. Till 1 mom. fogas en ny mening om ansvaret hos verkställande direktören som servicecentrets chef. Verkställande direktören ska svara för verksamhetsutvecklingen vid servicecentret och för att verksamheten leder till resultat och att resultatmålen nås. Paragrafens 2 mom. föreslås förbli oförändrat. 

9 §.Personalen vid det servicecenter som tillhandahåller statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster Det föreslås att det till paragrafen fogas en ny mening som ska innehålla en informativ hänvisning om den övriga personalens straffrättsliga tjänsteansvar. Den informativa hänvisningen ska hänvisa till 40 kap. i strafflagen, där det bl.a. föreskrivs om straffrättsligt tjänsteansvar för tjänstemän, offentligt anställda arbetstagare och personer som utövar offentlig makt.  

Servicecentrets personal har straffrättsligt tjänsteansvar enligt bestämmelserna i 40 kap. i strafflagen. Servicecentret är i enlighet med 6 § 1 mom. i TORI-lagen ett ämbetsverk. Servicecentrets personal, förutom verkställande direktören, står i arbetsavtalsförhållande till servicecentret. Arbetstagarna är således, i enlighet med 40 kap. 11 § 1 mom. 3 punkten i strafflagen, offentligt anställda arbetstagare som står i arbetsavtalsförhållande till ett offentligt samfund. På en offentligt anställd arbetstagare tillämpas i enlighet med 40 kap. 12 § 2 mom. i strafflagen, med undantag för avsättningspåföljden, bestämmelserna om tjänstebrott som avser tagande av muta och mutförseelse, brott mot tjänstehemlighet och brott mot tjänstehemlighet av oaktsamhet samt paragrafen om förverkandepåföljd.  

När en offentligt anställd arbetstagare utövar offentlig makt i samband med sina uppgifter bedöms hans eller hennes ställning dessutom enligt mera omfattande premisser, så att arbetstagarens ställning motsvarar ställningen för en tjänsteman som utövar offentlig makt under tjänsteansvar. Bestämmelserna om tjänstemän i 40 kap. i strafflagen tillämpas enligt lagens 40 kap. 12 § 1 mom. på personer som utövar offentlig makt. Huruvida det är fråga om i strafflagen avsett utövande av offentlig makt bestäms i enlighet med strafflagens bestämmelser om tjänstebrott och tillämpningspraxis för dem.  

Ikraftträdande

Den nuvarande styrelsens mandatperiod upphör den 14 mars 2020, varför det föreslås att lagen träder i kraft den 15 mars 2020. 

Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

Enligt 2 § 3 mom. i Finlands grundlag ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. Utgångspunkten är att den som utövar offentlig makt alltid ska ha en behörighetsgrund som återgår på en av riksdagen stiftad lag (RP 1/1998 rd, s. 75). 

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag och endast om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. 

Enligt 124 § i grundlagen får uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt ges endast myndigheter. Uppgifter inom utveckling och produktion av gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster kan anses vara uppgifter av teknisk natur som stöder myndigheternas verksamhet och som i hög grad genomförs under de statliga myndigheternas översyn och styrning och som inte inbegriper betydande utövning av offentlig makt. Motsvarande slutsats har lyfts fram i samband med förarbetena till TORI-lagen (RP 150/2013 rd, s. 45) Dessutom har grundlagsutskottet i fråga om motsvarande uppgifter av teknisk natur, som hänför sig till nät- och infrastrukturtjänster med krav på hög beredskap och hög säkerhet, bedömt att det i sak är fråga om uppgifter av teknisk natur som stöder myndigheternas verksamhet och som i hög grad genomförs under de statliga myndigheternas översyn och styrning och att sådan verksamhet inte innebär betydande utövning av offentlig makt (GrUU 8/2014 rd, s. 3). Vidare främjar det ytterligare servicecentrets direkta myndighetsstyrning och myndighetstillsyn att servicecentrets styrning i enlighet med propositionen koncentreras till finansministeriet. Servicecentret har således inga sådana uppgifter som kan betraktas som betydande utövning av offentlig makt på det sätt som avses i 124 § i grundlagen.  

I 124 § i grundlagen betonas det att offentliga förvaltningsuppgifter i regel ska skötas av myndigheter och att sådana uppgifter endast i begränsad utsträckning kan anförtros andra än myndigheter. Begreppet offentliga förvaltningsuppgifter används i bestämmelsen i en relativt vid bemärkelse, så att det omfattar uppgifter som hänför sig till t.ex. verkställigheten av lagar samt beslutsfattande om enskilda personers och sammanslutningars rättigheter, skyldigheter och förmåner (RP 1/1998 rd, s. 179).  

Grundlagsutskottet har i sitt betänkande GrUB 10/1998 rd, i anslutning till regeringens proposition RP 1/1998 rd som ledde till att den nya grundlagen stiftades, understrukit betydelsen av att rättssäkerheten och god förvaltningssed säkerställs genom bestämmelser också när förvaltningsuppgifter direkt genom lag eller med stöd av lag förs över på andra än myndigheter. Om ett förvaltningsuppdrag inom ramen för den aktuella paragrafen kan innebära utövning av offentlig makt är det särskilt viktigt att säkerställa att den som utövar offentlig makt är tjänsteman i den mening som avses i strafflagen. För att kraven på rättssäkerhet och god förvaltning ska anses vara uppfyllda krävs att ärenden behandlas i enlighet med de allmänna förvaltningslagarna och att de som behandlar ärendena handlar under tjänsteansvar (GrUU 50/2017 rd, s. 3, GrUU 33/2004 rd, s. 7, GrUU 46/2002 rd, s. 9).  

Det servicecenter som avses i lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster är ett ämbetsverk och därmed en myndighet. Servicecentrets personal, förutom verkställande direktören, är offentligt anställda arbetstagare i enlighet med 40 kap. 11 § 3 punkten i strafflagen och på dem tillämpas bestämmelserna om tjänsteansvar i lagens 40 kap. i tillämpliga delar. På en offentligt anställd arbetstagare tillämpas 1-3, 5 och 14 § i 40 kap. med undantag för avsättningspåföljden. Dessutom tillämpas bestämmelserna om tjänstemän i 40 kap. i sin helhet när servicecentrets arbetstagare utövar offentlig makt. Servicecentrets arbetstagare är således i strafflagens mening tjänstemän, när de utövar offentlig makt. Bestämmelsen i den föreslagna lagen om personalens straffrättsliga tjänsteansvar förtydligar informativt det rådande rättsläget och förslaget är således inte problematiskt med avseende på 124 § i grundlagen. 

I grundlagens 126 § föreskrivs om utnämning till statliga tjänster. Enligt paragrafen utnämner statsrådet statstjänstemännen, om inte detta enligt lag eller någon annan författning ankommer på republikens president, ett ministerium eller någon annan myndighet. Utgångspunkten vid utnämning till statliga tjänster är således att det är statsrådet som fattar beslut om utnämningen och därmed behöver detta inte omnämnas särskilt i lagen. 

Enligt regeringens uppfattning kan lagförslaget på dessa grunder behandlas i vanlig lagstiftningsordning.  

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring av lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster 

I enlighet med riksdagens beslut  
upphävs i lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (1226/2013) 7 §, samt 
ändras 8 § och 9 § som följer: 
8 § 
Verkställande direktören för det servicecenter som tillhandahåller statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster 
Verkställande direktören svarar för ledningen och utvecklandet av servicecentret. Verkställande direktören svarar för verksamhetsutvecklingen vid servicecentret och för att verksamheten leder till resultat och resultatmålen nås. Servicecentret har en ledningsgrupp som lyder under verkställande direktören. 
Närmare bestämmelser om verkställande direktörens uppgifter får utfärdas genom förordning av statsrådet. 
9 § 
Personalen vid det servicecenter som tillhandahåller statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster 
Verkställande direktören står i tjänsteförhållande till servicecentret. Servicecentrets övriga personal är anställd i arbetsavtalsförhållande. På verkställande direktörens ställföreträdare tillämpas bestämmelserna om straffrättsligt tjänsteansvar när han eller hon fungerar som ställföreträdare för verkställande direktören. Bestämmelser om straffrättsligt tjänsteansvar för personalen vid servicecentret finns i 40 kap. i strafflagen (39/1889). Bestämmelser om skadeståndsansvar finns i skadeståndslagen (412/1974). 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 14 november 2019 
StatsministerANTTIRINNE
Kommun- och ägarstyrningsministerSirpaPaatero