Regeringens proposition

I propositionen föreslås det bestämmelser om bemyndigande att utfärda närmare bestämmelser genom förordning av finansministeriet. På grund av att en ny lag om skatteuppbörd stiftas ska även finansministeriets förordning om skatteuppbörd, som utfärdats med stöd av lagen om skatteuppbörd och lagen om beskattningsförfarandet beträffande skatter som betalas på eget initiativ, utfärdas på nytt. I finansministeriets förordning om skatteuppbörd ska det föreskrivas om skatternas uppbördsrater, förfallodagar, utbetalningen av skatteåterbäring samt ställen dit skatterna betalas. 

Slutförandet av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga påverkar tidpunkten för betalning av kvarskatt och fastighetsskatt samt för utbetalningen av skatteåterbäring. I finansministeriets förordning om skatteuppbörd och i den finansministeriets förordning om förfallodagar som utfärdas årligen ska det så enhetligt som möjligt föreskrivas om betalningstidpunkterna. Inom betalningsmånaden fastställs förfallodagen på ett ändamålsenligt sätt med beaktande av den skattskyldiges övriga förfallodagar samt tidpunkterna för statens betalningsrörelse. Betalningstidsplanen kan bedömas i samband med beredningen av finansministeriets förordningar. 

I denna proposition har konsekvenserna av slutförandet av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga bedömts enligt följande betalningstidpunkter: Förfallodagen för kvarskatt för samfund och samfällda förmåner blir den tredje dagen i den andra månaden efter den månad beskattningen slutförts och betalningsdagen för skatteåterbäring blir den femte dagen i den andra månaden efter slutförandet av beskattningen. Förfallodagen för den första raten av kvarskatt för andra skattskyldiga än samfund och samfällda förmåner blir den första dagen i den andra månaden efter slutförandet av beskattningen och förfallodagen för den andra raten blir den första dagen i den fjärde månaden efter slutförandet av beskattningen. Utbetalningsdagen för skatteåterbäring till andra skattskyldiga än samfund och samfällda förmåner blir den tredje dagen i den andra månaden efter slutförandet av beskattningen. För att underlätta övergången till Skatteförvaltningens nya informationssystem börjar betalningsrörelsen i den beskattning som verkställs för 2018 senare, så att förfallodagen för den första raten av kvarskatt för andra skattskyldiga än samfund och samfällda förmåner blir den 1 september och för den andra raten den 1 november. Betalningsdagen för skatteåterbäring blir den 3 september för de skattskyldiga vars beskattning slutförs senast i juni 2019. 

För att förenhetliga förfarandet också i fråga om fastighetsskatt ska betalningstidpunkten bedömas i överensstämmelse med betalningstidsplanen för inkomstbeskattningen. Vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna har betalningstidsplanen fastställts så att förfallodagen för den första raten av kvarskatt blir för alla skattskyldiga den sjätte dagen i den andra månaden efter slutförandet av beskattningen och förfallodagen för den andra raten blir den sjätte dagen i den fjärde månaden efter slutförandet av beskattningen. 

I propositionen föreslås det bestämmelser om bemyndigande för Skatteförvaltningen att utfärda närmare föreskrifter. De närmare föreskrifter som meddelas med stöd av lagen om skatteuppbörd gäller de uppgifter som anges i samband med inbetalningar, det förfarande som ska tillämpas vid betalning, återbetalning samt användning av inbetalning och återbäring, kvarhållande av återbäring, betalningsordning för skatt, användningsordning för inbetalning och återbäring, avvikande från användningsordningen, bokföring, registrering och antecknande och överföring av skattemedel, påförande av skatteansvar, betalningsarrangemang, förfarandet för indrivning av skatt och verkställigheten av indrivningsåtgärder samt de uppgifter som anges på sammandrag, skapande av sammandrag och delgivning av sammandrag. Skatteförvaltningen ska dessutom föreskriva vilket elektroniskt förfarande som ska användas och på vilket sätt deklarationer och handlingar som föreskrivs i lagen om skatteuppbörd ska vara certifierade för att kunna lämnas till Skatteförvaltningen på elektronisk väg. 

De närmare föreskrifter som Skatteförvaltningen meddelar med stöd av lagen om skatteuppbörd ska gälla sättet att lämna in de uppgifter som meddelas för kompletterande beskattningsbeslut samt ett annat förfarande för lämnande av uppgifter. 

De närmare föreskrifter som Skatteförvaltningen meddelar med stöd av lagen om överlåtelseskatt ska gälla de uppgifter som ska lämnas samt när och hur uppgifterna ska lämnas och enligt vilket förfarande. 

De närmare föreskrifter som Skatteförvaltningen meddelar med stöd av fastighetsskattelagen ska gälla slutförande av fastighetsbeskattningen i situationer där det av skäl som hänger ihop med gemensam behandling av ärenden är nödvändigt. 

Lagarna föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 maj 2018. Den nya lagen om skatteuppbörd samt ändringarna av lagen om överlåtelseskatt och fastighetsskattelagen föreslås dock träda i kraft den 1 november 2019. 

De nya bestämmelserna om beskattningsförfarandet ska tillämpas första gången vid verkställandet av inkomstbeskattningen och tonnagebeskattningen för skatteår 2018 och det ändringssökande som gäller dem. Till exempel bestämmelserna om slutförande av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga och om kompletterande beskattningsbeslut ska tillämpas på alla skattskyldiga från och med beskattningen för skatteår 2018. Vid beskattningen för tidigare skatteår och det ändringssökande som gäller den ska de bestämmelser som gällde vid lagens ikraftträdande tillämpas. De nya bestämmelserna ska träda i kraft den 1 maj 2018, så att bestämmelserna om deklarationsskyldigheten och om påföljderna för försummelse av den har trätt i kraft före utgången av tidsfristen för uppfyllande av deklarationsskyldigheten för skatteår 2018. 

Vid fastighetsbeskattningen ska de nya bestämmelserna tillämpas första gången vid verkställandet av beskattningen för skatteår 2020 och det ändringssökande som gäller den. Vid beskattningen för tidigare skatteår och det ändringssökande som gäller den ska de bestämmelser i fastighetsskattelagen som gällde vid lagens ikraftträdande samt de bestämmelser i lagen om beskattningsförfarande som var i kraft den 30 april 2018 tillämpas. Vid arvs- och gåvobeskattningen ska de nya bestämmelserna tillämpas på de fall där skattskyldigheten har börjat den dag lagen träder i kraft eller därefter. På beskattning som verkställs med stöd av skattskyldighet som börjat innan lagen träder i kraft ska de bestämmelser som gällde vid lagens ikraftträdande tillämpas. Vid överlåtelsebeskattningen ska de nya bestämmelserna tillämpas på de fall där överlåtelse har skett den 1 november 2019 eller därefter. På beskattning som verkställs med stöd av överlåtelse som skett före den 1 november 2019 och ändringssökande som gäller den ska de bestämmelser som gällde vid lagens ikraftträdande tillämpas. 

Vid skatteuppbörd och därtill hörande beslutsfattande vid Skatteförvaltningen ska efter lagens ikraftträdande de nya bestämmelserna också tillämpas på behandlingen av sådana skatterater som har uppstått före lagens ikraftträdande eller som gäller tiden före ikraftträdandet. På sökande av ändring i beslut som Skatteförvaltningen har meddelat före lagens ikraftträdande tillämpas de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. 

Tekniska ändringar i annan lagstiftning till följd av att den nya lagen om skatteuppbörd stiftas ska träda i kraft den 1 november 2019. När den nya lagen om skatteuppbörd och ändringslagarna tillämpas ska det utöver övergångsbestämmelserna i den nya lagen om skatteuppbörd beaktas övergångsbestämmelserna i den gällande lagen om skatteuppbörd. 

Bestämmelser om ändringar av befrielse från skatt, preskription av förskott och om användningsordningen för en skatteslagsbetalning utfärdas genom en ändringslag om den gällande lagen om skatteuppbörd. Bestämmelserna ska tillämpas från och med den 1 maj 2018 när ändringslagen träder i kraft. 

Enligt 80 § igrundlagen ska det genom lag utfärdas bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter samt om frågor som enligt grundlagen i övrigt hör till området för lag. Bestämmelsen förutsätter att alla centrala bestämmelser som påverkar individens rättsliga ställning ska utfärdas genom lag. 

Enligt 81 § i grundlagen ska bestämmelser om statsskatt utfärdas genom lag, som ska innehålla bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och skattens storlek samt om de skattskyldigas rättsskydd. Enligt 21 § 1 mom. i grundlagen har var och en rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en domstol eller någon annan myndighet som är behörig enligt lag samt att få ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter behandlat vid domstol eller något annat oavhängigt rättskipningsorgan. Dessutom ska enligt 21 § 2 mom. i grundlagen garantier för en god förvaltning tryggas genom lag. Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. I all offentlig verksamhet ska lag noggrant iakttas. De ovannämnda bestämmelserna i grundlagen är av betydelse vid bedömningen av med vilken noggrannhet det på lagnivå ska föreskrivas om de påföljdsavgifter som drabbar den skattskyldige, om beskattningsförfarandet i övrigt och om ändringssökande. 

När det gäller grundlagen kan det anses att det föreslagna slutförandet av inkomst- och fastighetsbeskattningen samt av tonnagebeskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga är av betydelse med tanke på den jämlikhetsprincip som föreskrivs i 6 § i grundlagen. Till skillnad från nuläget ska beskattningen kunna slutföras, skatteåterbäringen betalas och kvarskatten förfalla till betalning vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga. Slutförandet av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga förkortar behandlingstiderna för beskattningen och ger möjlighet att återbetala skatt till de skattskyldiga tidigare än för närvarande. Reformen effektiverar verkställandet av beskattningen och tidigarelägger inflytandet av skatt och redovisningarna till skattetagare. Tidpunkten för slutförandet av beskattningen för de enskilda skattskyldiga fastställs enligt enhetliga och objektiva grunder för det skatteärende som behandlas och det behov av skattekontroll som det medför. Slutförandet av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga motsvarar det allmänna förvaltningsförfarandet där förvaltningsbeslut fattas och de rättigheter och skyldigheter som bygger på dem uppstår enligt en beslutsspecifik tidsplan. Beskattningsbeslut fattas redan nu enligt en individuell tidsplan till exempel vid arvs- och gåvobeskattning samt vid ändring av inkomst- och fastighetsbeskattningen. Beskattning i realtid är en utveckling i rätt riktning, varvid den också främjar samhällets helhetsintresse. Bestämmelser om slutförande av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga utfärdas på det sätt som förutsätts enligt grundlagen. Regeringen anser att de föreslagna bestämmelserna om slutförande av beskattningen vid olika tidpunkter för enskilda skattskyldiga inte ställer de skattskyldiga oskäligt i olika ställning. 

Bestämmelserna om kompletterande beskattningsbeslut ändrar systemet för ändringssökande inom inkomstbeskattningen, fastighetsbeskattningen och tonnagebeskattningen. De nya uppgifter som den skattskyldige meddelat efter det att beskattningen slutförts och som påverkar beskattningen ska vid Skatteförvaltningen behandlas genom ett förfarande för kompletterande beskattningsbeslut i stället för genom det nuvarande förfarandet för begäran om omprövning. Avsikten med förfarandet är att säkerställa att Skatteförvaltningen som första instans meddelar avgörande i sak när det gäller beskattning och att garantera den skattskyldige en verklig möjlighet att söka ändring hos skatterättelsenämnden i ärendet. Det bedöms att ibruktagandet av ett kompletterande beskattningsbeslut inte försvagar den skattskyldiges rätt att söka ändring. I lagen ska det föreskrivas om rätt att söka ändring i beslut om kompletterande beskattningsbeslut. Rätten att söka ändring motsvarar det allmänna ändringssökande som tillämpas annanstans i beskattningen. Regeringen anser att det på en tillräckligt noggrann nivå med hänsyn till grundlagen har föreskrivits om det kompletterande beskattningsbeslutet, det förfarande och det ändringssökande som gäller det. 

En ny uppgift kan undantagsvis behandlas genom ett förfarande för begäran om omprövning, om den nya uppgiften och en begäran om omprövning som samtidigt ska avgöras hör till samma helhet eller om det av någon annan motsvarande orsak är motiverat att avgöra dem gemensamt. Att behandla en ny uppgift genom ett förfarande för begäran om omprövning är endast möjligt när de i lag föreskrivna förutsättningarna uppfylls. Syftet med bestämmelserna är att effektivisera behandlingen av ärenden och att förebygga eventuella motstridiga avgöranden och dröjsmål till följd av separat behandling. Trots att behandlingen i ett förfarande för begäran om omprövning innebär att ändring i det första avgörandet om en ny uppgift söks direkt hos förvaltningsdomstolen, finns det godtagbara grunder för bestämmelserna och de bedöms inte oskäligt minska den skattskyldiges rätt att söka ändring i beskattningen. 

Enligt grundlagsutskottets etablerade ståndpunkt är det vid påförandet av administrativa påföljdsavgifter fråga om betydande utövning av offentlig makt, och därför ska det enligt 2 § 3 mom. i grundlagen föreskrivas om de allmänna grunderna för påföljdsavgifter genom lag. Det ska lagstiftas exakt om grunderna för påföljden och dess storlek samt om rättsskyddet för den som påföljden gäller (exempelvis GrUU 9/2012 rd och de utalåtanden som nämns i det). 

Enligt grundlagsutskottets etablerade åsikt är en avgift som påförs för en lagstridig gärning inte är en skatt eller avgift enligt 81 § i grundlagen, utan en ekonomisk påföljd typ straff för brott mot lagen. Utskottet har i sak jämställt sådana påföljder med straffrättsliga påföljder. Den straffrättsliga legalitetsprincipens exakthetskrav i 8 § i grundlagen gäller dock inte som sådant administrativa påföljder, så som skatteförhöjningar. Av bestämmelserna om sanktioner ska framgå för vilka lagstridiga gärningar eller försummelser påföljden kan vara en administrativ sanktion. Gärningar och försummelser som sanktionsbeläggs ska beskrivas i lagen så att de kan identifieras. Bestämmelserna om sanktioner ska också vara proportionerliga (GrUU 32/2005 rd, GrUU 58/2010 rd, GrUU 17/2012 rd). 

Enligt 21 § 2 mom. i grundlagen ska offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning tryggas genom lag. Grundlagsutskottet har ansett det problematiskt med tanke på oskyldighetspresumtionen i grundlagens 21 § att en administrativ sanktion bestäms utifrån ett så kallat strikt ansvar och omvänd bevisbörda. Grundlagen ger en person ett mer omfattande rättsskydd än människorättskonventionen. Grundlagsutskottet har inte förutsatt grundlagsenlig lagstiftningsordning om kraven i anslutning till så kallat strikt ansvar och omvänd bevisbörda har lättats vid förfarandet gällande en påföljdsavgift som påförs på objektiva grunder. Grundlagsutskottet har på vissa villkor godkänt en administrativ påföljdsavgift som grundar sig på så kallat strikt ansvar bland annt i samband med behandlingen av lagen om parkeringsövervakning (GrUU 4/2004 rd, GRUU 32/2005 rd, GrUU 57/2010 rd). 

De ändringar som föreslås i propositionen förenhetligar sanktionsbestämmelserna inom inkomstbeskattningen, fastighetsbeskattningen, arvs- och gåvobeskattningen och överlåtelsebeskattningen. I dessa skatteslag tas i bruk en förseningsavgift, som ska påföras när deklarationsskyldigheten uppfylls för sent. Förseningsavgiften ska ha ett fast belopp och grunderna för att påföra den ska föreskrivas i lag. En förseningsavgift behöver inte påföras om försummelsen har skett på grund av hinder som är oberoende av den skattskyldige, av ett giltigt skäl eller av andra särskilda skäl eller om försummelsen är ringa. Det ska alltid vara möjligt att söka ändring i beskattningsbeslutet om påförandet av förseningsavgiften. 

Skatteförhöjning ska liksom för närvarande påföras genom beskattningsförfarande, med stöd av uppgifter och utredningar som har erhållits för verkställande av beskattningen, och inte genom ett separat förfarande för påförande av påföljder av straffkaraktär. Bestämmelserna om skatteförhöjning ska harmoniseras och förenklas och det ska genom lag föreskrivas mer bindande om nivån på skatteförhöjning än för närvarande. Skatteförhöjning ska påföras, om den skattskyldige har försummat sin lagstadgade deklarationsskyldighet. Påförandet av skatteförhöjning ska inte grunda sig på omvänd bevisbörda, utan vid påförandet av skatteförhöjning ska det alltid bedömas om deklarationsskyldigheten har försummats. Om deklarationsskyldigheten har försummats, ska Skatteförvaltningen i regel påföra skatteförhöjning. Skatteförhöjning ska under vissa i lag föreskrivna förutsättningar över huvud taget inte behöva påföras, om den skattskyldige har ett giltigt skäl till försummelsen av deklarationsskyldigheten eller om det med hänsyn till omständigheterna är oskäligt att påföra skatteförhöjning. Skatteförhöjning ska inte heller behöva påföras på grund av ringa försummelser. 

I bestämmelserna om skatteförhöjning ska de straffrättsliga begreppen uppsåt och oaktsamhet frångås. I lagen ska det föreskrivas om sådana omständigheter som sänker eller höjer skatteförhöjningen och utifrån vilka det kan bedömas den skattskyldiges agerande och på ett ändamålsenligt sätt garanteras att påföljden är proportionerlig i förvaltningsförfarandet. Storleken på skatteförhöjningen bestäms i regel utifrån hur allvarlig försummelsen av deklarationsskyldigheten är ekonomiskt, vilket framgår av beloppet av den odeklarerade inkomsten eller av den skatt som försummelsen gäller. Den föreslagna grundnivån för skatteförhöjningen ska motsvara praxisen för genomsnittlig skatteförhöjning för närvarande. Skatteförhöjningen kan påföras höjd, om gärningen enligt de förutsättningar som föreskrivs i lag kan anses vara mer klandervärd än normalt. Skatteförhöjningen kan också av särskilda orsaker påföras som lägre än grundnivån, om ärendet lämnar rum för tolkning eller är oklart eller om grundnivån för skatteförhöjningen av någon annan särskild orsak kan anses vara oskälig. 

Även om omständigheter som kan sänka eller höja beloppet av skatteförhöjningen beaktas när påföljden påförs, är myndighetens prövningsrätt vid påförande av skatteförhöjning snävare än i nuläget. Ändringen gör beskattningen mer enhetlig och förutsebar. Förslaget leder inte till ett förändrat förhållande mellan skatteförhöjningen och de straff för skattebrott som föreskrivs i strafflagen, utan förfarandet enligt lagen om skatteförhöjning och tullhöjning som påförs genom ett särskilt beslut ska fortsättningsvis tillämpas på skatteförhöjningen. Utöver att det föreslås en sanktionsmodell som är mer schematisk än den nuvarande ska dessutom den lagstadgade maximiprocenten för skatteförhöjning sänkas. Den skattskyldige ska vidare alltid ha möjlighet att söka ändring i ett beskattningsbeslut om påförande av skatteförhöjning. 

Regeringen anser att det med hänsyn till grundlagen föreskrivs tillräckligt exakt om förseningsavgifterna och den skattskyldiges rättsskydd. Dessutom anser regeringen att bestämmelserna om påföljdsavgiften är proportionerliga. Regeringen anser att lagförslagen kan godkännas i vanlig lagstiftningsordning. Eftersom den föreslagna ändringen av systemet för påföljdsavgift är principiellt viktig, anser regeringen att det finns skäl att begära grundlagsutskottets utlåtanden om denna del av propositionen. 

Till lagen om skattenummer och skattenummerregistret för byggbranschen fogas en bestämmelse om avförande av onödiga uppgifter om den registrerade. Om inga sådana arbetstagaruppgifter som avses i lagen om beskattningsförfarande har lämnats om den registrerades arbete inom byggbranschen under de senaste två åren, ska uppgifterna om den registrerade avföras ur skattenummerregistret på registerförarens initiativ. Grundlagsutskottet har ansett att förvaringstiden för uppgifter är en viktig aspekt med hänsyn till skyddet av personuppgifter enligt 10 § i grundlagen. Regleringen på lagnivå ska vara omfattande och detaljerad (exempelvis GrUU 54/2010 rd och de utlåtanden som nämns i det). Regeringen anser att det föreskrivs om förvaringstiden av uppgifter så som det förutsätts i grundlagen. 

Enligt 80 § 2 mom. i grundlagen kan en myndighet genom lag bemyndigas att utfärda rättsnormer i bestämda frågor, om det med hänsyn till föremålet för regleringen finns särskilda skäl och regleringens betydelse i sak inte kräver att den sker genom lag eller förordning. Särskilda skäl föreligger enligt regeringens proposition med förslag till grundlagen närmast när det är fråga om en sådan teknisk reglering av smärre detaljer som inte inbegriper prövningsrätt i någon större utsträckning. Dessutom förutsätter särskilda skäl som har samband med föremålet för regleringen ibland att det utfärdas föreskrifter som kan ändras ofta och snabbt. 

Propositionen innehåller flera normgivningsbemyndiganden med stöd av vilka Skatteförvaltningen får utfärda närmare föreskrifter om detaljer i förfarandet för beskattning och uttagande av skatt, som det inte är ändamålsenligt att föreskriva om i lag eller förordning. I bemyndigandena är det fråga om mer exakta föreskrifter av teknisk natur än vad som föreskrivs i lag och som sannolikt behöver ändras ofta. Samtidigt preciseras vissa föråldrade bemyndiganden så att de motsvarar kraven i grundlagen. I lagen om skatteuppbörd har bemyndigandena att utfärda föreskrifter av ändamålsenlighetsskäl på grund av det stora antalet bemyndiganden huvudsakligen samlats kapitelvis. Bemyndigandena har utformats så att det, i enlighet med principerna för bemyndiganden att utfärda föreskrifter, är tydligt vilka grundbestämmelser i kapitlet de gäller. 

På ovannämnda grunder kan bemyndiganden som är tillräckligt exakt avgränsade enligt regeringens uppfattning godkännas i vanlig lagstiftningsordning. 

Regeringen anser att lagförslagen kan godkännas i vanlig lagstiftningsordning.