2.1  Allmänna bestämmelser (artiklarna 1–3)

Förslaget till direktiv tillämpas på insolvensförfaranden som avser juridiska personer och företagare. Dessutom tillämpas förslaget i fråga om skuldsanering på grundare och ägare som är personligt ansvariga för gäldenärsföretagets skulder. Förslaget till direktiv tillämpas inte på insolvensförfaranden för ett flertal aktörer på finansmarknaden, som kreditinstitut, värdepappersföretag och försäkringsbolag. Det tillämpas inte heller på insolvensförfaranden som handlar om pensionsanstalter eftersom dessa kan anses ingå i undantaget för offentliga samfund. 

2.2  Återvinning (artiklarna 4–12)

Förslaget till direktiv innehåller bestämmelser om grunderna och tidsfristerna för återvinning samt om konsekvenserna och förfarandena vid återvinning. I fråga om grunderna och tidsfristerna för återvinning konstateras uttryckligen att medlemsstaterna får föreskriva om eller bibehålla återvinningsbestämmelser som garanterar allmänna borgenärer ett mer omfattande skydd än förslaget till direktiv (artikel 5). Förslaget till direktiv har tre grunder för återvinning: gynnande av en borgenär eller grupp av borgenärer (artikel 6), gåvor eller en i det närmaste motprestationslös rättshandling (artikel 7) och rättshandlingar som avsiktligt missgynnar allmänna borgenärer.  

Enligt artikel 6 i förslaget återkallas en rättshandling, säkerhet eller annan handling till förmån för en borgenär eller grupp av borgenärer som har vidtagits under de tre månader som föregår ansökan om insolvensförfarande i de fall att gäldenären inte har kunnat betala sina förfallna skulder eller efter ansökan om insolvensförfarande. Om en borgenärs förfallna fordran har tillgodosetts eller det har ställts säkerhet för den förutsätter återvinningen dessutom att borgenären kände till eller borde ha känt till att gäldenären inte kunde betala sina förfallna skulder eller att ansökan om insolvensförfarande har lämnats. Det föreslås dock undantag från återvinning med stöd av den nämnda återvinningsgrunden till exempel för checkar, clearingsystem och finansiella säkerheter.  

Avtal av gåvonatur kan förklaras ogiltiga om de har fullbordats under det år som föregår ansökan om insolvensförfarande eller efter att ansökan har lämnats in (artikel 7). Återvinningstiden i fråga om rättshandlingar som avsiktligt är ofördelaktiga för allmänna borgenärer är fyra år (artikel 8). En förutsättning för återvinning för de senast nämnda rättshandlingarnas del är även att den andra parten kände till eller borde ha känt till gäldenärens avsikt att orsaka borgenärerna skada. 

Dessutom innehåller förslaget till direktiv bestämmelser om återvinningens konsekvenser (artiklarna 9–11). Också avkastningen av tillgångar som ska återvinnas ska i regel återföras till konkursboet. En återvinningstalan ska inledas inom tre år från att insolvensförfarandet inleddes. Konkursboets återvinningsfordran ska kunna överföras på en annan borgenär eller tredje part. Konkursboet ska återbära vederlag som erlagts till gäldenären för en rättshandling eller en tillgång som ska återkallas eller ersätta dess värde. Den andra parten i en rättshandling som ska återkallas ska inte kunna använda de tillgångar som återbärs på grund av återvinningen för att kvitta annan fordran på konkursboet. Om de tillgångar som är föremål för återvinning övergår som arv eller någon annan generalsuccession riktas återvinningen till förvärvaren. Om tillgångarna annars har överlåtits vidare ska förvärvaren återbära tillgångarna om förvärvaren har fått tillgångarna gratis eller mot en uppenbart otillräcklig kompensation eller om denne kände till eller borde ha känt till återvinningsgrunden. 

2.3  Tillgång till information ur vissa register (artiklarna 13–18)

Genom förslaget till direktiv säkerställs att boförvaltaren får information om konkursboets tillgångar ur bankkontoregister och förmånstagarregister i enlighet med regleringen om bekämpning av penningtvätt samt ur de nationella tillgångsregister som räknas upp i bilagan till förslaget. Förteckningen i bilagan omfattar bland annat fastighetsregister, register över lösöre, värdeandelsregister och register över immateriella rättigheter. 

För bankkontoregistrens del ska medlemsstaterna utse domstolar som har tillgång till nationella och utländska bankkontouppgifter i ett bankkontoregister enligt penningtvättsregleringen. Informationen söks från fall till fall på begäran av boförvaltaren eller utredaren. Enligt ingressen till förslaget till direktiv kan boförvaltare inte ges direkt tillgång till bankkontoregister av dataskydds- och integritetskyddsskäl. Domstolarna ska utse personer som kan söka information och i förslaget till direktiv ställs det vissa krav på dem. De personuppgiftsansvariga ska också föra bok över de sökningar domstolarna gör. Inhemska och utländska boförvaltare och utredare ska säkerställas tillgång till information ur förmånstagarregistren och de nationella tillgångsregistren.  

2.4  Så kallade pre pack-förfaranden (artiklarna 19–35)

Förslaget till direktiv innehåller detaljerade bestämmelser om de så kallade pre pack-förfaranden där försäljningen av gäldenärens affärsverksamhet eller en del av den förbereds av gäldenären, borgenärerna och de potentiella köparna tillsammans redan innan det officiella insolvensförfarandet inleds och där en sådan försäljning tack vare förberedelserna kan genomföras snabbt och effektivt efter att det officiella insolvensförfarandet har inletts. Genom att förutsätta ett separat pre pack-förfarande i medlemsstaternas nationella insolvenssystem kan man enligt förslaget främja försäljningen av ett bolags tillgångar eller en del av dem som en funktionell helhet i stället för en splittrad realisering av bolagets tillgångar. Detta anses oftast leda till att borgenärerna i slutänden får bättre betalt.  

Enligt förslaget ska pre pack-förfarandet bestå av två på varandra följande faser som i förslaget benämns förberedelsefas (’preparation phase’) och likvidationsfas (’liquidation phase’). Avsikten är att man under förberedelsefasen söker en lämplig potentiell köpare av gäldenärens affärsverksamhet eller en del av den och att den avtalade affären under likvidationsfasen godkänns och genomförs med en lämplig köpare och de pengar affären inbringar fördelas till borgenärerna.  

Enligt förslaget ska uppgiften att leta fram lämpliga potentiella köpare och vidta andra åtgärder som ingår i förberedelsefasen ges till en övervakare (’monitor’) som utses av en domstol. När övervakaren förbereder försäljningen och letar efter lämpliga potentiella köpare ska denne eftersträva det bästa möjliga slutresultatet med tanke på att borgenärerna ska få betalt. Under förberedelsefasen har gäldenären kvar beslutanderätten om sina tillgångar och sin dagliga affärsverksamhet. Dessutom ska enskilda verkställighetsåtgärder mot en gäldenär som hotas av insolvens eller som är insolvent kunna avbrytas i enlighet med artiklarna 6 och 7 i 2019 års insolvensdirektiv.  

Efter förberedelsefasen går förfarandet in i likvidationsfasen där den försäljning av gäldenärens affärsverksamhet eller en del av den som förberetts med en lämplig köpare lämnas till domstol för fastställande. Övervakaren ska föreslå att det bästa anbudet som lämnats i förberedelsefasen ska godkännas och vid behov motivera prioriteringen av de konkurrerande anbuden. För att det anbud som övervakaren föreslår ska godkännas i domstolen förutsätts det bland annat att förberedelserna av försäljningen och letandet efter en lämplig köpare har genomförts på ett konkurrenskraftigt, transparent, rättvist och marknadsstandardanpassat sätt. Om de föreslagna förutsättningarna för att godkänna anbudet inte uppfylls ska försäljningen inte fastställas i domstol utan insolvensförfarandet ska fortsätta.  

Enligt förslaget till direktiv kan man avvika från dessa krav på transparens när försäljningen förbereds om man vill att förberedelsefasen ska vara konfidentiell, men då är kravet att det för övergången till likvidationsfasen och genomförandet av försäljningen ordnas en offentlig auktion. Det bästa anbudet från förberedelsefasen blir utgångsanbud för den offentliga auktionen. Processen för att ordna en offentlig auktion ska påbörjas inom två veckor från att likvidationsfasen har inletts och den får totalt inte vara längre än fyra veckor.  

Likvidationsfasen är utan undantag ett offentligt insolvensförfarande enligt artikel 2 i EU:s insolvensförordning (EU) 2015/848 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/848 av den 20 maj 2015 om insolvensförfaranden. (nedan insolvensförordning). När förfarandet går från förberedelsefasen till likvidationsfasen är principen att den person som utsetts till övervakare även fortsätter som utredare eller boförvaltare i förfarandet. Därför ska övervakaren redan i förberedelsefasen uppfylla de nationella behörighetskrav som ställs på utredare eller boförvaltare. Förslaget förutsätter att den person som är övervakare och utredare eller boförvaltare ska vara personligt ersättningsskyldig för skada som orsakas borgenärer och tredje parter till följd av att denne försummat sina skyldigheter. 

Dessutom innehåller förslaget bestämmelser om överlåtelse av avtal som inte har uppfyllts vid försäljningstidpunkten till köparen (artikel 27), skyldigheten att säkerställa genomförandet av affären fri från skulder och andra åtaganden (artikel 28), begränsningar för sökande av ändring av försäljningen (artikel 29), ställningen för närstående aktörer till gäldenären i försäljningsprocessen (artikel 32), metoder för att maximera värdet på gäldenärens affärsverksamhet eller en del av den (artikel 33), borgenärernas ställning och rätt att bli hörda under försäljningsprocessen (artikel 34) samt konkurrenslagstiftningens verkningar på försäljningsprocessen (artikel 35).  

2.5  Ledningens skyldighet att ansöka om att insolvensförfarande inleds och skadeståndsansvar (artiklarna 36 och 37)

Förslaget till direktiv förutsätter att bolagets ledning åläggs en skyldighet att ansöka om att insolvensförfarande inleds för ett bolag som blivit insolvent. Enligt förslaget ska ansökan lämnas inom tre månader från att bolagets ledning blev medveten eller skäligen kan antas ha blivit medveten om bolagets insolvens. Dessutom ska bolagets ledning vara personligt ansvarig för skada som bolagets borgenärer orsakas av att skyldigheten att lämna ansökan försummats.  

2.6  Avveckling av insolventa mikroföretag (artiklarna 38–57)

Förslaget till direktiv förutsätter att medlemsstaterna har ett förfarande för avveckling av insolventa mikroföretag som uppfyller direktivets krav. Här kan till exempel en förvaltningsmyndighet vara behörig myndighet i stället för en domstol. I den här promemorian används nedan termen ”myndighet” eftersom den också används i direktivet. I artikel 2 j i förslaget till direktiv definieras mikroföretag med en hänvisning till kommissionens rekommendation 2003/361/EG, vilken avser företag som sysselsätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger två miljoner euro per år. 

Förslaget till direktiv definierar även vad insolvens är i detta förfarande: ett mikroföretag är insolvent när det allmänt inte kan betala sina förfallna skulder. Medlemsstaterna ska föreskriva närmare villkor för definitionen och de ska vara tydliga, enkla och lätta för företaget att fastställa.  

Tillgång till förfarandet får inte nekas på den grunden att gäldenären inte har några tillgångar eller att de inte räcker till för att täcka kostnaderna för förfarandet. Medlemsstaterna ska säkerställa att kostnaderna för förfarandet trots det täcks. En boförvaltare får förordnas för förfarandet endast om gäldenären, borgenären eller en grupp av borgenärer ber om det och boförvaltarens kostnader kan täckas med tillgångar ur konkursboet eller av den part som begärde förordnandet. 

Ansökan om att förfarandet ska inledas kan göras av gäldenären eller borgenären. Kommissionen ska ta fram en standardmall för ansökan genom en genomförandeakt. Om ansökan görs av en borgenär ska gäldenären lämna de uppgifter som krävs i mallen till myndigheten senast inom två veckor från att gäldenären har fått information om att förfarandet inleds. Standardmallen ska innehålla åtminstone uppgifterna om företaget eller företagaren, en förteckning över företagets tillgångar och skulder samt kontaktuppgifter till kända borgenärer. 

Beslutet om att förfarandet ska inledas ska tas inom två veckor från att ansökan inkom. Inledandet av förfarandet får nekas endast om företaget inte är ett mikroföretag, det inte är insolvent eller myndigheten eller medlemsstaten inte har behörighet. Gäldenären eller borgenären ska kunna överklaga beslutet hos en domstol. Överklagandet avbryter eller uppskjuter dock inte förfarandet. Gäldenären behåller kontrollen över sina tillgångar och företaget kan fortsätta sin dagliga affärsverksamhet (’debtor in possession’). Medlemsstaterna kan dock nationellt ange exceptionella situationer som ska bedömas från fall till fall där myndigheten kan besluta att gäldenären inte har rätt att bestämma om sina tillgångar. Om gäldenären inte längre kan bestämma om sina tillgångar och ingen boförvaltare har förordnats ska myndigheten antingen godkänna alla åtgärder som gäller gäldenärens tillgångar eller utse en borgenär att sköta uppgiften. 

I förfarandet ingår förbud mot enskilda verkställighetsåtgärder. Medlemsstaterna kan föreskriva att myndigheten på begäran av gäldenären eller borgenären får tillåta betalningen av en viss skuld om det inte är sannolikt att betalningen äventyrar de allmänna borgenärernas grundade förväntningar och betalningsförbudet är orättvist för borgenären i fråga. Myndigheten ska informera gäldenären och borgenärerna om att förfarandet inleds samt begära att fordringarna meddelas inom 30 dagar. Myndigheten eller domstolen ska behandla fordringstvister snabbt och myndigheten kan besluta att fortsätta förfarandet för ostridiga fordringar. Myndigheten kan också omvandla förfarandet till ett vanligt insolvensförfarande om antalet fall av återvinningstalan eller förfarandenas längd kräver det.  

Myndigheten anger de tillgångar som omfattas av förfarandet. Tillgångarna omfattar både medel som gäldenären hade när förfarandet inleddes och medel som skaffats och återvunnits efter att ansökan lämnades. Myndigheten antingen säljer tillgångarna eller beslutar om att avsluta förfarandet utan att sälja tillgångarna. Förfarandet kan avslutas utan försäljning endast om det inte finns tillgångar i boet, tillgångarna är så små att försäljningen inte skulle täcka kostnaderna eller säkerhetsegendomens värde är lägre de säkrade skulderna och myndigheten anser det vara befogat att säkerhetsborgenärerna tar tillgångarna i besittning.  

Försäljningen av tillgångarna ska i första hand ske i ett elektroniskt auktionssystem. Kommissionen ska genom genomförandeakter koppla samman de auktionssystem som inrättas nationellt med den europeiska e-juridikportalen (European e-Justice Portal) där det också finns en gemensam sökfunktion till de nationella systemen. Kostnaderna för den gemensamma förbindelsen täcks ur EU:s budget, men införandet av det nationella systemet och länkningen till portalen samt administrationen av systemen ska bekostas nationellt. Om det i den elektroniska auktionen lämnas anbud på både företagets affärsverksamhet och enskilda tillgångsposter ska borgenärerna besluta vilket alternativ de understöder. 

Förfarandet ska avslutas inom två veckor från att medlen har fördelats. Av beslutet ska framgå när skulderna för företagaren eller en fysisk person som personligen ansvarar för företagets skulder avskrivs. Medlemsstaterna ska säkerställa att en företagares skulder eller de skulder en fysisk person som personligen ansvarar för företagets skulder saneras som i skuldsaneringen för privatpersoner. I motiveringsdelen till förslaget till direktiv konstateras att till exempel förutsättningarna och andra omständigheter för skuldavskrivning ska harmoniseras med avdelning III i 2019 års insolvensdirektiv om skuldavskrivning för privatpersoner. Likaså ska förfaranden som avser borgen för skulder som ingår i affärsverksamheten samordnas eller sammanföras med avvecklingsförfarandet. 

2.7  Borgenärskommittéer (artiklarna 58–67)

Förslaget syftar till att stärka borgenärernas ställning och påverkansmöjligheter vid insolvensförfaranden också då det till exempel på grund av enskilda borgenärers begränsade resurser eller geografiska avstånd annars är svårt. Förslaget innehåller bestämmelser för minimiharmonisering bland annat om borgenärskommittéernas sammansättning, uppgifter och arbetssätt.  

Enligt förslaget ska medlemsstaterna säkerställa att det inrättas en borgenärskommitté om borgenärssammanträdet så beslutar. Dessutom kan medlemsstaterna möjliggöra att en eller flera borgenärer ber att en borgenärskommitté inrättas i samband med ansökan om att inleda ett insolvensförfarande redan innan det första borgenärssammanträdet ordnas. Vid det första borgenärssammanträdet ska det då fattas beslut om sammansättningen hos den borgenärskommitté som inrättades inför insolvensförfarandet och om dess fortsatta verksamhet under förfarandet. Medlemsstaterna behöver emellertid inte möjliggöra inrättandet av en borgenärskommitté om kostnaderna för att inrätta kommittén inte kan anses vara befogade med beaktande av den ringa ekonomisk betydelse tillgångarna hos gäldenären i insolvensförfarandet har, borgenärernas låga antal eller att gäldenären är ett mikroföretag.  

Enligt förslaget ska de olika borgenärernas eller borgenärsgruppernas intressen vara representerade på ett adekvat sätt i borgenärskommitténs sammansättning. Borgenärskommittén ska ha minst tre och högst sju medlemmar och medlemmarna ska utses senast inom 30 dagar från att insolvensförfarandet inleddes. Om borgenärssammanträdet utser borgenärskommitténs medlemmar ska utnämningarna fastställas av en domstol inom fem dagar från att utnämningarna vid borgenärssammanträdet har anmälts till domstolen.  

Borgenärskommitténs medlemmar ska avtala om arbetssätten i borgenärskommittén inom 15 vardagar från att medlemmarna har utsetts. Om borgenärskommittén inte lyckas göra det, har domstolen rätt att fatta beslut i ärendet för borgenärskommitténs del inom 15 dagar från att den första tidsfristen löpte ut. Att avtala om arbetssätten avser att ta ställning till bland annat hur beslutsförheten och borgenärernas deltagar- och rösträtt vid borgenärskommitténs sammanträden bestäms. Det ska vara möjligt att delta i borgenärskommitténs sammanträden antingen personligen eller elektroniskt och vid behov även med fullmakt.  

Borgenärskommitténs syfte är att säkerställa att borgenärernas intressen skyddas och enskilda borgenärer blir delaktiga i insolvensförfarandena. För att uppnå detta syfte ska medlemsstaterna garantera borgenärskommittén vissa minimirättigheter och minimiskyldigheter, som till exempel rätten att av gäldenären, domstolen och utredaren eller boförvaltaren få all nödvändig information under insolvensförfarandet. Dessutom ska borgenärskommittén övervaka utredarens eller boförvaltarens verksamhet under insolvensförfarandets gång. Medlemsstaterna ska också se till att borgenärskommittén har rätt att få information och bli hörd i frågor som gäller de borgenärer som borgenärskommittén företräder, exempelvis om annan försäljning än försäljning av tillgångsposter som ingår i den vanliga affärsverksamheten.  

I princip är medlemmarna i borgenärskommittén inte personligt skadeståndsansvariga för sitt handlande i egenskap av medlemmar av borgenärskommittén. Detta gäller dock inte situationer där borgenärskommitténs medlemmar gör sig skyldiga till grovt oaktsamma eller uppsåtliga försummelser eller om de agerar i strid med sin omsorgsplikt. 

2.8  Åtgärder för att öka transparensen i nationell insolvenslagstiftning (artikel 68)

Medlemsstaterna ska på den europeiska e-juridikportalen publicera ett högst fem sidor långt informationsblad som innehåller information om förutsättningarna för att inleda insolvensförfaranden, bestämmelser om hur fordringar ska anmälas, styrkas och godkännas, bestämmelser om borgenärernas förmånsordning och om den genomsnittliga längden på insolvensförfarandena. Kommissionen låter översätta bladet till engelska, franska och tyska.  

2.9  Slutbestämmelser (artiklarna 69–73)

Direktivet ska genomföras inom två år från att det trädde i kraft. Direktivet ska ses över på nytt fem år efter att det genomfördes. 

4.1  Kommissionens konsekvensbedömning

Kommissionen har utarbetat en konsekvensbedömning av förslaget (SWD(2022) 395 final). Enligt kommissionen grundar sig de aspekter som ska harmoniseras på förhandlingarna om det förra direktivet, expertgruppens rekommendationer och olika konsultationer. Kommissionen beslutade att inte föreslå ytterligare harmonisering (t.ex. definitionen av insolvens eller borgenärernas förmånsordning) eftersom en sammanjämkning av den med den övriga nationella lagstiftningen enligt konsekvensbedömningen hade lett till kostnader som hade överskridit nyttan med förslaget. Kommissionen konstaterar att domstolssystemet med dess kapacitet och effektivitet har en väsentlig betydelse för hur effektiva insolvensförfarandena övergripande är. Till denna del nöjer sig kommissionen med att invänta resultaten av genomförandet av 2019 års insolvensdirektiv. 

Enligt kommissionen gagnar det alla borgenärer och i synnerhet dem som driver in skulder från en annan medlemsstat att förfarandena allmänt taget blir snabbare och mer effektiva till exempel i fråga om förslagen om återvinning och spårning av tillgångar, ledningens skyldigheter och ansvar, borgenärskommittéer och pre pack-arrangemang. Kostnaderna för utredning av främmande insolvenslagstiftning i EU skulle sjunka. En nackdel med förslaget enligt kommissionen är att borgenärerna i pre pack-förfarandet har mer begränsade möjligheter att delta än i saneringsförfaranden i allmänhet. För företagens del anser kommissionen att förslaget leder till bättre allmän rättssäkerhet och sänkta finansieringskostnader särskilt i gränsöverskridande situationer. Mikroföretagen inkluderas i likvidationsförfarandet och företagarnas skulder avskrivs även i de medlemsstater där det inte inleds nationella insolvensförfaranden om företagens tillgångar inte täcker kostnaderna för förfarandet. Kommissionen motiverar det separata förfarandets effektivitetsfördelar med att de svarande i enkäter som den låtit göra bedömer att ett separat harmoniserat avvecklingsförfarande för mikroföretag skulle förkorta indrivningstiden och öka återvinningsgraden med cirka 12 procent. Det är oklart till vilken del de svarande kände till detaljerna i det föreslagna förfarandet. Den nya risken för ledningen att bli skadeståndsansvarig kan enligt kommissionen leda till svårigheter i rekryteringen och högre lönekrav. Förslaget leder enligt kommissionen annars inte till att företagens administrativa kostnader stiger. Kommissionen har inte utifrån konsekvensbedömningen bedömt förslagets eventuella konsekvenser för den ekonomiska brottsligheten. 

Enligt kommissionens bedömning höjer förslaget i dess helhet den genomsnittliga återvinningsgraden i EU från 37,2 procent till 38,7 procent. Enligt kommissionen sänker förslaget priset för indrivning med 40 procent och påskyndar indrivningen med 50 procent jämfört med nuläget. Enligt kommissionen leder förslaget till att priset på skuldfinansiering sjunker med 1,5 procent och till en ökning med 1,5 procent i EU:s interna placeringar. Enligt kommissionen leder de föreslagna förenklade förfarandena till besparingar på 1,9 miljarder euro i de nationella domstolskostnaderna, men samtidigt leder det nya förfarandet för mikroföretag till en ökning av domstolskostnaderna med 900 miljoner–två miljarder euro. Enligt kommissionen innebär förslagen en totalnytta på 4,9 miljarder euro för borgenärerna, av vilket 1,9 miljarder beror på förenklade förfaranden. Företagen bedöms dra nytta av sänkta finansieringskostnaderna till ett värde av 1,6 miljarder euro och för den totala ekonomin innebär det en effektivitetsfördel på 7,2 miljarder euro att de så kallade zombieföretagen minskar med 10 procent och kapitalen därmed riktas mer effektivt i ekonomin. 

Enligt kommissionen leder inrättandet av en elektronisk auktionsplattform till nya kostnader på 1,75 miljoner euro i EU:s nuvarande fleråriga budgetram. Dessutom ökar kostnaderna 2028 med 1,6 miljoner euro och efter det följer en årlig kostnad på 600 000 euro. Merkostnaderna täcks ur programmet på det rättsliga området. Kommissionen uppskattar att engångskostnaderna per medlemsstat blir 185 000–370 000 euro och de årliga underhållskostnaderna 324 000 euro. Engångskostnaderna för informationsbladet om insolvensförfarandena uppskattar kommissionen till 67 000–90 000 euro per medlemsstat. 

Grunden för den ekonomiska analysen i konsekvensbedömningen utgörs av uppgifter om bankernas kreditgivning och indrivning som samlats av Europeiska bankmyndigheten (EBA) samt uppgifter om nationella insolvensförfaranden som Världsbanken har samlat in. Dessutom baserar sig bedömningen bland annat på en enkät bland aktörer i branschen som Deloitte/Grimaldi genomförde 2022 på uppdrag av kommissionen. För Finlands del kan bedömningarna inte anses vara särskilt representativa eftersom de finska bankerna lämnade så få uppgifter till EBA att dessa till många delar inte har kunnat utnyttjas och eftersom inte en enda finsk instans enligt konsekvensbedömningen har svarat på enkäten av Deloitte/Grimaldi. Dessutom innehåller det avsnitt i kommissionens konsekvensbedömning som beskriver medlemsstaternas nationella lagstiftning felaktig och inexakt information åtminstone om den finska lagstiftningen. Det förefaller eventuellt av denna anledning finnas felaktiga tolkningar i konsekvensbedömningen, och därmed också felaktiga slutsatser, till exempel om medlemsstaternas reglering om pre pack-försäljningar eller om det helt enkelt är så att sådana försäljningar inte är förbjudna och om vilka konsekvenser en sådan reglering eventuellt har för återvinningsgraden. Av konsekvensbedömningen framgår också att konsultationssvaren var mycket starkt koncentrerade till Centraleuropa: till exempel nästan hälften av de som svarade i den offentliga konsultation som avslutades våren 2021 var tyskar. 

4.2  Konsekvenser för Finlands lagstiftning

I Finland finns bestämmelserna om konkursförfarandet i konkurslagen (120/2004) och om sanering av insolventa företag (normalt saneringsförfarande) i lagen om företagssanering (47/1993). Förslaget till direktiv gäller insolvensförfaranden för insolventa företag oavsett om syftet är att sanera eller avveckla företaget, varför förslaget torde medföra ändringar i båda förfarandena och lagarna. Förslaget till direktiv förväntas principiellt inte leda till nödvändiga ändringsbehov i det tidiga saneringsförfarandet med vilket bestämmelserna om saneringsförfarandet i 2019 års insolvensdirektiv sattes i kraft 2022 och som är avsett för företag som hotas av insolvens.  

I Finland motsvarar den föreslagna återvinningsregleringen till stora delar utgångspunkterna i lagen om återvinning till konkursbo (758/1991, nedan återvinningslagen) och för företagssaneringens del regleringen i den gällande lagen om företagssanering, och enligt en preliminär bedömning föranleder de föreslagna bestämmelserna om minimiharmonisering inga betydande ändringar i de gällande bestämmelserna om återvinningsgrunder och återvinningstider. Den föreslagna regleringen förlänger dock bland annat tidsfristen för att väcka återvinningstalan från ett år eller sex månader (för företagssanering se RP 251/2022 rd) till tre år vilket kan fördröja utredningen av konkursbon.  

Enligt 8 kap. 9 § i konkurslagen har boförvaltaren utan hinder av sekretessbestämmelserna samma rätt som gäldenären att för utredningen och vården av konkursboet få behövliga uppgifter om gäldenärens bankkonton, betalningsrörelse, finansieringsavtal och finansieringsförbindelser samt om gäldenärens förmögenhet och beskattning och om andra omständigheter som gäller gäldenärens ekonomiska ställning eller den ekonomiska verksamhet som gäldenären har bedrivit. För företagssaneringens del finns motsvarande bestämmelse i 9 § i lagen om företagssanering. Bestämmelser om de register som avses i förslaget finns för förmånstagarregistrets del i 6 kap. i lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism (444/2017) och i de lagar som det hänvisas till i 4 § i samma kapitel, som handelsregisterlagen (129/1979), samt i lagen om ett övervakningssystem för bank och betalkonton (571/2019). Dessutom har Finland vissa av de register som nämns i förslaget till direktiv. I Finland har boförvaltarens rätt att få information avgjorts på ett annat sätt än i förslaget till direktiv. Den föreslagna rätten för boförvaltaren och utredaren att få information är delvis till och med smalare och mer komplicerad än den nuvarande eftersom det föreslås att åtkomsten till registret till vissa delar ska begränsas endast till domstolar där sökningarna även ska begränsas till vissa personer. Förslaget förutsätter sannolikt att det föreskrivs om en uttrycklig rätt att få information från dessa register och detaljerna om det i lagarna om registren i fråga. I fråga om förmånstagarregistret förutsätter förslaget även en utvidgning av användningsändamålet för informationen. För närvarande är förutsättningen för att få information att uppgifterna används för förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism. 

Finland har inte förslagets detaljerade reglering om ett separat insolvensförfarande som tillämpas på försäljning av gäldenärsföretagets affärsverksamhet eller en del av den. Det är dock möjligt redan enligt den gällande lagstiftningen att sälja gäldenärsföretagets affärsverksamhet eller en del av den som en funktionell helhet i både konkurs- och företagssaneringsförfarandet.  

Enligt den gällande konkurslagen ska konkursboet realisera den egendom som ingår i boet på det sätt som är fördelaktigast för boet så att ett så gott försäljningsresultat som möjligt nås. Realiseringen av egendomen kan ske genom fri försäljning, en konkursauktion som förrättas av boförvaltaren eller någon utomstående, i en ordning enligt utsökningslagen eller på något annat sätt som i varje enskilt fall anses vara mest förmånligt. Borgenärerna har beslutanderätten i frågor om vården, användningen och realiseringen av boets egendom och de beslutar bland annat om huruvida gäldenärens rörelse ska fortsätta under konkursförfarandet och om man försöker sälja den som en funktionell helhet. (RP 26/2003 rd s. 140, 160)  

Enligt den gällande lagen om företagssanering ska saneringsprogrammet specificera de åtgärder och arrangemang som avser att sanera gäldenärens verksamhet. Också överlåtelse av företaget eller en del av det kan inkluderas i programmet som en sådan åtgärd eller ett sådant arrangemang. Om gäldenärsföretaget, dess rörelse eller tillgångar eller en del av dem enligt saneringsprogrammet överlåts som en funktionell helhet, ska av saneringsprogrammet framgå överlåtelsesättet, överlåtelsevillkoren och mottagaren, om denne är känd. I lagen föreskrivs som skydd för borgenärerna även om att ett saneringsprogram som omfattar överlåtelse av företaget eller en del av det inte får fastställas om en borgenär som röstat mot godkännande av programmet gör det sannolikt att en överlåtelse enligt programmet leder till ett resultat som är ekonomiskt ofördelaktigare än vad som kunde nås på annat sätt. (RP 182/1992 rd s. 89, 97)  

I en snabb och effektiv försäljning som beretts innan det officiella konkurs- eller saneringsförfarandet inleds kan man dessutom utnyttja det konkursförlikningsförfarande som avses i 21 kap. 1 § i konkurslagen eller det snabba saneringsförfarandet enligt 92 § i lagen om företagssanering.  

Målen med förslagen till pre pack-arrangemang kan till stor del genomföras inom ramen för gällande nationell lagstiftning, men förslaget innehåller vissa mycket detaljerade bestämmelser som delvis avviker från den gällande nationella lagstiftningen. Förslaget kan förutsätta att det skapas ett helt nytt insolvensförfarande som uttryckligen är avsett för försäljning av gäldenärsföretagets rörelse eller en del av den eller att ett sådant förfarande inkluderas i den gällande konkurslagen eller lagen om företagssanering.  

Den finska lagstiftningen känner inte den föreslagna skyldigheten för företagets ledning att ansöka om insolvensförfarande för företaget inom tre månader från att företaget blivit insolvent och inte heller skadeståndsskyldigheten till följd av underlåtelse att uppfylla skyldigheten. I Finland finns det annan reglering med samma mål som den föreslagna bestämmelsen, som för aktiebolagens del aktiebolagslagens (624/2006) bestämmelse om ledningens omsorgsplikt (1 kap. 8 §) och registeranteckning om förlust av aktiekapitalet (20 kap. 23 §) samt ledningens skadeståndsskyldighet vid brott mot dessa bestämmelser (22 kap. 1 §). Samma mål har även återvinningsbestämmelserna och bestämmelserna i 39 kap. i strafflagen (39/1889) om oredlighet som gäldenär. Bestämmelserna om så kallad tvångslikvidation enligt vilka bolagets ledning måste inleda saneringsåtgärder om bolagets kapital var mindre än hälften av aktiekapitalet ströks i aktiebolagslagen 2006. Bestämmelsen ansågs problematisk bland annat för att skadeståndspåföljderna blev hårda för ledningen (RP 109/2005 rd s. 29). Borgenärens konkursansökan är i vissa förhållanden bunden till tre månader från att presumtionen om insolvens för gäldenärens del uppfylldes: enligt 2 kap. 3 § 3 mom. i konkurslagen ska borgenären ansöka om konkurs inom tre månader efter att betalningstiden för en betalningspåminnelse med hot om konkurs har gått ut. 

Bestämmelser om den nya skyldigheten att ansöka om insolvensförfarande och om skadeståndsskyldigheten ska tas in i aktiebolagslagen och för andra bolagsformer i andra lagar. Förslaget leder i sin nuvarande form till tolkningssvårigheter om när ett företag har blivit insolvent och om detta har skett till exempel innan konkurslagens presumtion om insolvens har uppfyllts och när ledningen borde ha känt till insolvensen. I samband med genomförandet blir det aktuellt att bedöma ett flertal kontaktytor till den nationella bolags- och skadeståndsrätten, som till exempel vilka personer i ledningen skyldigheten gäller och hur den förhåller sig till vilka aktörer som enligt den gällande lagen kan ansöka om att försätta ett bolag i konkurs eller företagssanering (20 kap. 24 och 25 § i aktiebolagslagen) samt vilka aktörer som kan väcka skadeståndstalan. Det är också värt att beakta att man i medlemsstater där det finns en liknande skyldighet som i förslaget (t.ex. Tyskland) har varit tvungen att föreskriva om undantag under coronaviruspandemin. 

Förslaget till direktiv förutsätter att det föreskrivs om ett alternativt särskilt förfarande för mikroföretag. I Finland är konkursförfarandet avsett för alla företag och det finns inget särskilt konkursförfarande för mikroföretag. Obetydliga tillgångar förhindrar inte att konkursförfarandet inleds eftersom en konkurs kan förfalla på det sätt som anges i 10 kap. i konkurslagen. I 10 kap. 4 § i konkurslagen finns bestämmelser för det fall att konkursboets tillgångar inte räcker till för att betala boförvaltarens arvode om konkursen förfaller. Domstolen beslutar om till vilka delar ersättningen betalas ur statens medel. I Finland förordnas alltid en boförvaltare i konkursförfaranden. I princip förordnas också i företagssaneringar en utredare med undantag för de exceptionella situationer som föreskrivs i 82 a och 82 b § i lagen om företagssanering.  

I Finland sker skuldavskrivningen för privatpersoner i en skuldsanering enligt lagen om skuldsanering för privatpersoner (57/1993, nedan skuldsaneringslag). Skuldsaneringslagen uppfyller även kraven för skuldavskrivning för företagare som redan gått i konkurs eller annars avslutat sin verksamhet enligt III avdelningen i 2019 års insolvensdirektiv som det hänvisas till i artikel 56 i förslaget till direktiv. För tillgång till det föreslagna avvecklingsförfarandet för mikroföretag finns det inga egentliga hinder, medan det för skuldsanering för privatpersoner finns flera hinder som setts som väsentliga för borgenärernas rättsskydd. Det är osäkert hur förslaget om ett avvecklingsförfarande för mikroföretag och den till det kopplade möjligheten till skuldavskrivning avses förhålla sig till nationella separata skuldsaneringsförfaranden samt nationella förutsättningar och hinder för skuldsanering – utifrån lydelsen i förslaget förefaller det preliminärt att det ska kunna föreskrivas om motsvarande hinder nationellt.  

Både i konkurs- och saneringsförfarandet tillsätts det på ansökan en borgenärsdelegation (14 kap. 12 § i konkurslagen och 10 § i lagen om företagssanering). En borgenärsdelegation ska tillsättas för ett omfattande konkursbo, om det inte finns särskilda skäl att inte tillsätta en sådan. Vid en företagssanering ska en borgenärsdelegation tillsättas om det inte på grund av att antalet borgenärer är litet eller av annan orsak ska anses onödigt. Den gällande konkurs- och företagssaneringslagstiftningen kan anses uppfylla målen i förslaget till direktiv om tryggandet av borgenärernas rätt att delta i insolvensförfaranden. Förslaget leder emellertid till behov av detaljerade ändringar i regleringen av borgenärsdelegationerna, till exempel om deras storlek och tidsfristen för tillsättandet. Dessutom förefaller förslaget leda till att den beslutsfattande rollen i konkursförfaranden överförs från borgenärssammanträdet till borgenärsdelegationen, som för närvarande har en rådgivande roll. Då kan enskilda borgenärers möjligheter att delta, påverka och få information försämras jämfört med nuläget. 

4.3  Ekonomiska konsekvenser i Finland

I internationell jämförelse har den finska insolvenslagstiftningen och det finska insolvenssystemet konstaterats fungera mycket väl, och i sig är det inte att förvänta att ändringar i den nationella lagstiftningen skulle gagna finska företag direkt och omedelbart. Den eventuella nyttan med förslaget till direktiv anknyter i Finlands fall i huvudsak till att unionens gemensamma marknad effektiviseras och gagnar i synnerhet gränsöverskridande investerings-, finansierings- och företagsverksamhet.  

Återvinning till konkursbo har allmänt taget varit enklare i Finland och tryggat borgenärernas jämlikhet bättre än i vissa andra medlemsstater. En förlängning av tidsfristen för att väcka återvinningstalan ökar osäkerheten för alla parter och i synnerhet för dem som haft rättshandlingar med företag som gått i konkurs. Förslagen om återvinning kan dock i någon mån bedömas främja inhemska borgenärers ställning i konkurssituationer där förfarandet har inletts i Finland och där lagen i en sådan EU-medlemsstat där det inte tidigare har föreskrivits om återvinning på den miniminivå som det föreslås i direktivet med stöd av artikel 16 i insolvensförordningen tillämpas på den rättshandling som ska återkallas. Då kan tillgångarna återvinnas till konkursboet åtminstone i de minimisituationer som direktivet förutsätter.  

Vanligtvis är det en borgenär som ansöker om insolvensförfarande för ett företag. Ledningens skyldighet att ansöka om insolvensförfarande för ett företag kan effektivisera ansökan om insolvensförfarande på företagets eget initiativ. För ledningens del kan förslaget leda till betydande skadestånd och även incitament för att ansöka om insolvensförfarande för ett livskraftigt företag bara för säkerhets skull. Förslaget kan ha negativa konsekvenser för företagandet i synnerhet i de minsta företagen i bolagsform där ledningen utgörs av företagaren eller företagarna själva och premisserna för att bedöma insolvensen är utmanande. Förslaget kan även leda till att företagets ledande personer inte söker hjälp hos olika ekonomirådgivningstjänster eftersom de fruktar att företaget redan under en längre tid har varit insolvent.  

Det föreslagna avvecklingsförfarandet för mikroföretag bedöms inte förbättra mikroföretagens ställning i Finland i någon väsentlig mening, men är förknippat med avsevärd oro för att borgenärernas rättigheter ska kränkas samt för missbruk och dold ekonomisk brottslighet. Kommissionens föreslagna definition av mikroföretag leder till att en mycket betydande del av finska företag skulle omfattas av förfarandet. Enligt Statistikcentralen sysselsatte totalt 94 procent av företagen i Finland 2020 under 10 personer. Enligt Skatteförvaltningen fanns det i början av 2022 i Finland 326 912 mikroföretag enligt definitionen i förslaget till direktiv. Det föreslagna förfarandets påstådda snabbhets- och kostnadsnytta har uppenbarligen att göra närmast med att det inte förordnas någon boförvaltare i förfarandet. Det är oklart hur förfarandet fungerar i praktiken och hur borgenärernas rättigheter ska tryggas utan boförvaltare när gäldenären får fortsätta sin verksamhet och det inte heller finns några egentliga hinder för att inleda förfarandet. Boförvaltaren har en central roll i att bedöma om det finns något särskilt behov av utredning i gäldenärens verksamhet före konkursen. Om så är fallet har Finland ett förfarande för att med statens medel fortsätta ett konkursförfarande där konkursboet är medellöst (offentlig utredning). Situationer där beslutanderätten i enlighet med förslaget till direktiv överlåts till en enskild borgenär kan även anses vara problematiska för övriga borgenärer.  

Förslaget ökar som helhet domstolarnas arbete och förutsätter ytterligare resurser till domstolarna. Särskilt avvecklingsförfarandet för mikroföretag innehåller många förslag, som till exempel avsaknaden av boförvaltare, som ökar domstolarnas arbete eller förutsätter att boförvaltarens uppgifter överförs till en ny myndighet. Domstolarnas arbetsmängd kan öka även till följd av nya fall av skadeståndstalan mot företagets ledning och de nya pre pack-förfarandena. Åtkomsten till vissa register avgränsas endast till domstolarna som även ska namnge vissa personer som gör sökningarna i registret. Detta är en ny uppgift för domstolarna. Samtidigt garanterar redan den gällande lagstiftningen att boförvaltarna får tillräckligt med information, varför det är oklart hur mycket denna sökmöjlighet skulle utnyttjas. För många förslag gäller även mycket korta tidsfrister för domstolarna att fatta beslut. I Finland kan man inte förvänta sig de besparingar som kommissionen uppskattar att de förenklade förfarandena ska ge. Kostnaderna för det elektroniska auktionssystemet och för det nya informationsbladet bekostas ur statens budget. 

De ekonomiska konsekvenserna och hur stora de blir bedöms mer ingående i den fortsatta beredningen.