Bakgrund och mål

Syftet med propositionen är att snabba upp processen för placering av produktionsanläggningar som är viktiga med tanke på försvaret och beredskapen samt tillståndsförfarandena. Dessutom begränsas utlämnandet av information till allmänheten till den del det är nödvändigt med tanke på den nationella säkerheten och internationella avtal. Regeringen föreslår att lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor (kemikaliesäkerhetslagen) och bygglagen ändras. Förslagen i propositionen hör till arbets- och näringsministeriets och miljöministeriets förvaltningsområde. 

Bakgrunden till propositionen är det försämrade internationella säkerhetsläget och behovet att stärka den försvarsindustriella grunden. Förändringarna i omvärlden kräver att Europa tar ett större ansvar för sitt försvar och sin säkerhet. Samtidigt investerar de europeiska länderna i att utveckla sitt försvar, vilket förutsätter en höjning av industrins produktionsnivå och samtidigt nya produktionslokaler och produktionslinjer. Den gällande lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor svarar inte till alla delar mot detta behov. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att de föreslagna ändringarna gör det möjligt att så smidigt som möjligt placera produktionsanläggningar som tillverkar, hanterar eller lagrar farliga kemikalier eller explosiva varor och som är viktiga med tanke på försvaret. Utskottet bedömer i detta utlåtande förslaget särskilt med tanke på hur de föreslagna ändringarna bidrar till att göra tillståndsprocesserna smidigare och på så sätt stärka den försvarsindustriella grunden. 

De föreslagna lagändringarna

Det föreslås att det till kemikaliesäkerhetslagen fogas bestämmelser om produktionsanläggningar som är viktiga med tanke på försvaret. Med en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret avses en produktionsanläggning som inte är i Försvarsmaktens besittning och som har en väsentlig betydelse för försvaret. Enligt förslaget ska försvarsministeriet ge ett utlåtande om produktionsanläggningens betydelse för försvaret. Undantagen gäller således ett fåtal produktionsanläggningar. 

Det föreslås att det till bygglagen fogas bestämmelser om placeringstillstånd för vissa produktionsanläggningar som är viktiga med tanke på försvaret, vilket ska tillämpas när det är fråga om antingen en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret enligt lagen om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor eller någon annan produktionsanläggning som förutsätts för försvarets beredskapsändamål och som är av väsentlig betydelse för försvaret. Om den som ansöker om bygglov begär det, ska det avgöras om förutsättningarna för placering föreligger genom ett placeringstillstånd utan detaljplan eller en sådan generalplan i vilken det bestäms att planen får användas som grund för beviljande av bygglov. Tillämpningen av placeringstillstånd förutsätter att produktionsanläggningen enligt ett utlåtande av försvarsministeriet har en väsentlig betydelse för försvaret och att produktionsanläggningen inte finns på ett område som har en gällande detaljplan. 

Ekonomiutskottet anser att målen för de föreslagna lagändringarna är viktiga och att den föreslagna regleringen till centrala delar är motiverad. För närvarande tar tillståndsprocessen för en produktionsanläggning upp till flera år, och besvärsmöjligheterna i anslutning till olika tillståndsförfaranden skapar osäkerhet om genomförandet av investeringarna. Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning behandlades särskilt kemikaliesäkerhetslagens förhållande till bygglagens bestämmelser om placeringstillstånd och omfattningen av den föreslagna rätten till inflytande och besvärsrätten. 

Ändringar i kemikaliesäkerhetslagen samt placeringstillstånd

Ekonomiutskottet har särskilt granskat förhållandet mellan 20 § i kemikaliesäkerhetslagen, den nu föreslagna nya 20 a § och bygglagen. Den gällande 20 § i kemikaliesäkerhetslagen identifierar inte en situation där en produktionsanläggning kan byggas utan en plan med rättsverkningar. Bestämmelser om beaktande av placeringstillstånd för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret finns i den föreslagna 20 a §. De gör det möjligt att i tillstånds- eller anmälningsförfarandet avvika från prövningen av de krav i 20 § i kemikaliesäkerhetslagen som gäller beaktande av planläggningen. I stället för planläggningen beaktas ett placeringstillstånd som beviljats med stöd av bygglagen för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret. 

Den föreslagna ändringen har bedömts göra tillståndsförfarandet betydligt smidigare, eftersom projekt som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde inte fördröjs på grund av planläggningen eller att ett område inte har planlagts. Ekonomiutskottet anser att den föreslagna ändringen är viktig och motiverad. 

Sakkunniga har å andra sidan framfört att det trots lagändringen fortfarande är omöjligt att placera andra produktionsanläggningar än sådana som är viktiga med tanke på försvaret direkt med placeringstillstånd, eftersom en förutsättning för andra projekt fortfarande är planläggning av området i enlighet med kemikaliesäkerhetslagen. Bygglagen, som trädde i kraft vid ingången av 2025, gör det möjligt att under vissa förutsättningar bygga utan planläggning. Syftet med ändringen är att göra tillståndsprocesserna snabbare och smidigare. Sakkunniga har framfört att det inte är motiverat att Säkerhets- och kemikalieverket kan förutsätta att en plan utarbetas om kommunen har ansett att den inte behöver planlägga en produktionsanläggning som är belägen på ett område som inte har planlagts och kommunen i stället har för avsikt att utgå från ett placeringstillstånd enligt bygglagen. Även med tanke på det kommunala planläggningsmonopolet är det logiskt att kommunen avgör behovet av planläggning. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att i fortsättningen bedöma behovet av att ändra bestämmelserna i kemikaliesäkerhetslagen och bygglagen så att de gör det möjligt att direkt med placeringstillstånd placera också andra produktionsanläggningar än sådana som är viktiga med tanke på försvaret och som avses i 20 a § i kemikaliesäkerhetslagen. Ekonomiutskottet anser att detta ligger i linje med bygglagens bestämmelser om placeringstillstånd. 

Bygglagen och besvärsrättens omfattning

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har frågan om omfattningen av besvärsrätten i fråga om placeringstillstånd för produktionsanläggningar som är viktiga för landets försvar bedömts. Bestämmelser om besvärsrätt i fråga om placeringstillstånd för en produktionsanläggningar som är viktig med tanke på försvaret finns i den föreslagna 179 b § i bygglagen. Punkterna 1—3 gäller de berörda parternas besvärsrätt. Dessutom har kommunen och de grannkommuner vars planering av områdesanvändningen beslutet påverkar besvärsrätt (5 och 6 punkten). Vidare har Tillstånds- och tillsynsverket och andra myndigheter besvärsrätt (7 och 8 punkten). Till dessa delar är parterna med besvärsrätt desamma som i fråga om placeringstillstånd för omställning till ren energi (179 a § i bygglagen). 

Den föreslagna 4 punkten avviker från placeringstillståndet för omställning till ren energi, eftersom den föreskriver att också den allmänhet som påverkas eller sannolikt påverkas av en olycka och den allmänhet vars intressen ett beslut i en fråga gäller har besvärsrätt. Av propositionens specialmotivering framgår att bakgrunden till den föreslagna bestämmelsen är Seveso III-direktivet (2012/18/EU), enligt vilket den berörda allmänheten har besvärsrätt. Ekonomiutskottet betonar dock att direktivet inte innehåller så här direkta bestämmelser om detta. 

I artikel 23 b i Seveso III-direktivet fastställs att ”den berörda allmänheten i sina respektive nationella rättssystem har tillgång till de prövningsförfaranden som fastställs i artikel 11 i direktiv 2011/92/EG för de fall som omfattas av artikel 15.1 i detta direktiv”. Artikel 15.1 handlar om offentligt samråd och deltagande i beslutsfattande. 

I artikel 23 b i Seveso III-direktivet hänvisas det alltså till artikel 11 i MKB-direktivet (2011/92/EU, direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt), där det föreskrivs om rätten till rättslig prövning i fråga om projekt som omfattas av MKB-direktivets tillämpningsområde. Ekonomiutskottet anser det vara utrett att det också i den nu föreslagna regleringen är möjligt att begränsa allmänhetens besvärsrätt till projekt som omfattas av MKB-direktivets tillämpningsområde. 

Med tanke på det nationella handlingsutrymmet är det också väsentligt hur ”den berörda allmänheten” definieras i Seveso III-direktivet och i Århuskonventionen, som det hänvisas till i Sevesco III-direktivet. Vilka som har besvärsrätt avgränsas genom dessa definitioner som i väsentlig grad motsvarar varandra. Enligt uppgift till utskottet kan inte termen ”den berörda allmänheten” direkt jämställas med till exempel det finländska partsbegreppet, utan är mer omfattande, men gäller ändå inte vem som helst som är intresserad av ärendet. Det finns ingen entydig nationell motsvarighet. En viktig dimension i direktivets definition är att ”den berörda allmänheten” både enligt Seveso III-direktivet och Århuskonventionen anses omfatta miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning. 

Den reglering som föreslås i propositionen har byggts upp genom att som sådan ta in av Seveso III-direktivets terminologi i regleringen. Däremot utnyttjar propositionen inte det handlingsutrymme som direktivet medger genom att ställa upp förutsättningar för att miljöorganisationer ska få besvärsrätt. Ekonomiutskottet anser utifrån inkomna uppgifter att det är klart att det redan enligt ordalydelsen i Seveso III-direktivet genom nationell lag kan ställas vissa krav som villkor för att miljöorganisationer ska få besvärsrätt. 

Ekonomiutskottet fäster också uppmärksamhet vid att den besvärsrätt som föreslås i propositionen till sin omfattning avviker till och med från planläggningen, där rätten att anföra besvär enligt 137 § i kommunallagen avgränsas till parter och kommunmedlemmar. I motiveringen hänvisas det till den allmänhet som definieras i 6 § 22 och 23 punkten i kemikaliesäkerhetslagen. Den definitionen av allmänheten är inte bunden till medlemskap i kommunen, utan också medlemmar i andra kommuner kan komma i fråga. Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det framförts att det inte kan anses motiverat att den besvärsrätt som nu föreslås är ännu mer omfattande och vag än vid planläggning, om frågor som gäller kemikaliesäkerheten hittills har kunnat avgöras genom planläggning. 

Ekonomiutskottet anser att ändamålsenligheten i bestämmelserna om besvärsrätt bör bedömas särskilt med beaktande av regleringens syfte och begränsade tillämpningsområde, tidskritiskhet hos de projekt som omfattas av regleringen samt eventuella risker för att besvärsrätten utnyttjas till exempel för hybridpåverkan och liknande verksamhet. Utskottet anser utifrån inkomna uppgifter att det är mycket motiverat att avgränsa besvärsrätten mer än vad som föreslås i propositionen. 

Ekonomiutskottet anser att ett ändamålsenligt sätt att avgränsa vilka som har besvärsrätt är att föreskriva om besvärsrätt på motsvarande sätt som i fråga om placeringstillståndet för omställning till ren energi, så att den berörda allmänheten i enlighet med 179 a § 2 och 3 punkten i bygglagen definieras som ägare eller innehavare av fastigheter samt personer vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet. De miljöskyddsorganisationer som nämns i direktivet kan i enlighet med 2 mom. beaktas i fråga om projekt på vilka lagen om förfarandet vid miljökonsekvensbedömning tillämpas. Ekonomiutskottet föreslår för miljöutskottet att besvärsrätten avgränsas på det sätt som beskrivs ovan. 

Övrigt

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det framförts att det är motiverat att ändra rubriken ”Placeringstillstånd för vissa produktionsanläggningar som är viktiga med tanke på försvaret” i 43 c § i den föreslagna bygglagen till ”Placeringstillstånd för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret”, eftersom detta begrepp används i de bestämmelser som gäller saken i både bygglagen och kemikaliesäkerhetslagen. 

I 4 punkten i den föreslagna 46 b § i bygglagen om förutsättningarna för placeringstillstånd för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret torde avses uttryckligen placeringstillstånd för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret och inte placeringstillstånd enligt 43 § i bygglagen. Risken med den ordalydelse som föreslås i propositionen är att 4 punkten kan tolkas så att de förutsättningar för placering som avses i 44—46 § i bygglagen blir tillämpliga, vilket inte kan anses vara syftet med bestämmelsen. För att undvika tolkningsproblem föreslås det att punkten preciseras med en hänvisning till placeringstillståndet för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret till exempel enligt följande: 

Också formuleringen i 5 punkten om säkerhetszoner i 46 b § har vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning föreslagits preciseras särskilt i fråga om begreppet ”behövlig”. Ordalydelsen har ansetts lämna alltför mycket rum för tolkning och det har föreslagits att punkten preciseras till exempel med en hänvisning till "de säkerhetszoner som behövs med tanke på produktionen”. Ekonomiutskottet föreslår att miljöutskottet överväger att precisera ordalydelsen i de bestämmelser som nämns ovan. 

Vid utskottets utfrågningen har sakkunniga också bedömt behovet av att särskilt föreskriva att besvär över placeringstillstånd för en produktionsanläggning som är viktig med tanke på försvaret ska behandlas skyndsamt. Utskottet anser det också motiverat att bedöma om en tidsfrist ska sättas ut för behandling av besvär. Den gällande bygglagen innehåller inga andra besvär som klassificeras som skyndsamma. En separat bestämmelse om hur skyndsam behandlingen är i anslutning till den nu föreslagna regleringen kan bedömas ligga i linje med att den föreslagna 186 a § gör det möjligt att inleda byggandet innan ett undantagslov har vunnit laga kraft. Även snabba förändringar i det geopolitiska läget och den säkerhetspolitiska miljön kan kräva att projekt genomförs snabbt. Ekonomiutskottet föreslår att miljöutskottet överväger att ta in en särskild bestämmelse om detta i regleringen. 

Ekonomiutskottet anser att den reglering som föreslås i propositionen är viktig och brådskande för att stärka den försvarsindustriella grunden. Tillämpningsområdet för de nu föreslagna ändringarna är dock tämligen snävt och utskottet fäster uppmärksamhet vid att det eventuellt också finns ett behov av att på bredare front bedöma och revidera lagstiftningen på grund av den rådande säkerhets- och geopolitiska omvärlden.