Utlåtande
GrUU
24
2018 rd
Grundlagsutskottet
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning som kompletterar EU:s allmänna dataskyddsförordning
Till förvaltningsutskottet
INLEDNING
Remiss
Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning som kompletterar EU:s allmänna dataskyddsförordning (RP 9/2018 rd): Ärendet har remitterats till grundlagsutskottet för utlåtande till förvaltningsutskottet. 
Sakkunniga
Utskottet har hört: 
ordförande för förvaltningsutskottet
Juho
Eerola
riksdagen
utskottsråd
Minna-Liisa
Rinne
förvaltningsutskottet
lagstiftningsdirektör
Tuula
Majuri
justitieministeriet
lagstiftningsråd
Anu
Talus
justitieministeriet
riksdagens justitieombudsman
Petri
Jääskeläinen
Riksdagens justitieombudsmans kansli
äldre justitiekanslerssekreterare
Pekka
Liesivuori
justitiekanslersämbetet
justitieråd
Tuula
Pynnä
högsta domstolen
justitieråd
Petri
Helander
högsta förvaltningsdomstolen
professor
Juha
Lavapuro
professor
Jukka
Snell
professor
Veli-Pekka
Viljanen.
Skriftligt yttrande har lämnats av 
professor
Päivi
Leino-Sandberg
professor
Sakari
Melander
professor
Olli
Mäenpää
professor
Tuomas
Ojanen.
Samband med andra handlingar
Utskottet har tidigare lämnat utlåtande GrUU 14/2018 rd om ärendet. 
FÖRVALTNINGSUTSKOTTET BEGÄRAN OM UTLÅTANDE
Förvaltningsutskottet har begärt utlåtande av grundlagsutskottet om regeringens proposition RP 9/2018 rd till riksdagen med förslag till lagstiftning som kompletterar EU:s allmänna dataskyddsförordning. Begäran grundar sig på 38 § 2 mom. I riksdagens arbetsordning och avser regelverket om att påföra administrativa påföljdsavgifter. Konstitutionellt sett gäller det i synnerhet frågan om de bestämmelser för förfarandet att påföra en administrativ påföljdsavgift som föreslås av förvaltningsutskottet uppfyller de krav som grundlagsutskottet ställer i sitt utlåtande GrUU 14/2018 rd
UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN
Bakgrund
Artikel 83 i EU:s allmänna dataskyddsförordning innehåller allmänna villkor för påförande av administrativa sanktionsavgifter (påföljdsavgifter). Enligt artikel 83.4–6 kan administrativa sanktionsavgifter påföras vid överträdelser av vissa bestämmelser och skyldigheter. Den administrativa sanktionsavgiften har karaktären av straff och den kan påföras till ett belopp på högst 20 000 000 euro eller, om det gäller företag, till fyra procent av den totala globala årsomsättningen under föregående budgetår, beroende på vilket värde som är högst. 
Regeringen föreslår att den enrådighetsmyndighet som är tillsynsmyndighet enligt förordningen, nämligen dataombudsmannen, självständigt ska kunna påföra en administrativ påföljdsavgift. Detta grundar sig på förordningen, som är direkt tillämplig lag, men också på vissa paragrafer i förslaget till dataskyddslag. Enligt 8 § i förslaget till dataskyddslag ska dataombudsmannen vara den nationella tillsynsmyndighet som avses i dataskyddsförordningen. Lagförslagets 15 § gäller dataombudsmannens beslutsfattande. Dataombudsmannen ska avgöra ärenden efter föredragning, om inte han eller hon i ett enskilt fall beslutar något annat. 
I sitt tidigare utlåtande (GrUU 14/2018 rd) ansåg grundlagsutskottet att beslutsförfarandet för den föreslagna administrativa påföljdsavgiften strider mot 21 § i grundlagen. Utskottet grundade sin ståndpunkt på storleken på de administrativa sanktionerna och tvetydigheten i kriterierna för att påföra sanktioner enligt förordningen och på förslaget att koncentrera beslutsrätten till en enda tjänsteman, det vill säga dataombudsmannen. I utlåtandet ansåg utskottet att de höga sanktionsavgifterna kan utgöra ett proportionalitetsproblem. Vidare påpekade utskottet att dataskyddsförordningen inte närmare anger hur stor sanktionsavgift som ska påföras i olika situationer, utan att den är beroende av vilken betydelse de faktorer som räknas upp i artikel 83.2 tillmäts i beslutsfattandet. Dessa faktorer framhävde enligt utskottet kraven på rättssäkerhet. I det hänseendet är det extra problematiskt att en tillsynsmyndighet bestående av en enda tjänsteman, alltså dataombudsmannen, skulle ha fått rätt att självständigt påföra en mycket stor administrativ påföljdsavgift. 
Att förfarandet för att påföra påföljdsavgifter är behörigt, oavhängigt och rättvist på det sätt som krävs i 21 § i grundlagen säkerställs av att det ingår bestämmelser om att ett kollegialt organ ska vara behörigt att fatta beslut om att påföra påföljdsavgift, ansåg grundlagsutskottet i det tidigare utlåtandet. Det är en förutsättning för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Till följd av de särskilda omständigheterna måste förvaltningsutskottet noga reda ut vilka ändringar som krävs i regleringen av förfarandet för att rättssäkerheten ska bli bättre när det kollegiala organ som ska besluta om den administrativa påföljdsavgiften inrättas, menade grundlagsutskottet. 
I förvaltningsutskottets begäran om utlåtande ingår ett utkast till bestämmelser om påförande av påföljdsavgift som är anpassade till 21 § i grundlagen. Förvaltningsutskottet föreslår inga ändringar i 8 §, som föreskriver att dataombudsmannen finns i anslutning till justitieministeriet och är den nationella tillsynsmyndigheten enligt dataskyddsförordningen. Enligt 9 § 1 mom. i begäran om utlåtande ska dataombudsmannen ha med minst två biträdande dataombudsmän. Enligt 24 § 1 mom. i utkastet ska beloppet av den administrativa sanktionsavgiften (administrativ påföljdsavgift) enligt artikel 83 påföras av ett påföljdskollegium som dataombudsmannen och de biträdande dataombudsmännen bildar tillsammans. Dataombudsmannen ska vara ordförande i kollegiet. 
Bedömning av förslaget
Det påföljdskollegium som förvaltningsutskottet föreslår ska vara ett organ inom statsförvaltningen och det kommer att utöva offentlig makt i en omfattning som kan anses betydande. På grund av rätten att utöva offentlig makt måste de allmänna grunderna för påföljdskollegiet utfärdas genom lag enligt vad 119 § 2 mom. i grundlagen föreskriver. Med allmänna grunder avses här framför allt organets namn, verksamhetsområde, huvudsakliga uppgifter och behörighet (RP 1/1998 rd s. 174, och GrUU 12/2004 rd, s. 3). Dessa principer ska enligt grundlagsutskottets praxis också följas när enheter av ny typ som utövar offentlig makt inrättas på en myndighet eller något annat organ inom statsförvaltningen (GrUU 51/2006 rd, s. 5). Kriterierna gäller likaså vid organ som har karaktären av nämnd. Där ingår dessutom bestämmelser om hur en nämnd ska tillsättas, vilken sammansättning den ska ha och hur lång mandattiden är (GrUU 15/2011 rd, s. 5 och de utlåtanden som nämns där). 
De föreslagna bestämmelserna uppfyller huvudsakligen dessa minimikrav, men slutresultatet kan inte anses vara optimalt med avseende på 21 § i grundlagen. Ett påföljdskollegium med tre tjänstemän kan i och för sig anses vara ett kollegialt organ. Benämningen kollegium är inte särskilt lyckat, men grundlagen ställer inga hinder i vägen för att använda den. 
I 24 § i förslaget från förvaltningsutskottet ingår det bestämmelser om beslutsprocesserna i kollegiet. Beslutet ska fattas efter föredragning. Grundlagsutskottet har ansett det problematiskt med avseende på grundlagen att den administrativa påföljdsavgiften ska kunna påföras utan föredragning (GrUU 14/2018 rd, s. 19). Den bestämmelse som förvaltningsutskottet uppfyller enligt grundlagsutskottet kraven. Med anledning av 21 § i grundlagen måste förvaltningsutskottet trots det utreda om likadana bestämmelser också kan utsträckas till de övriga befogenheterna i artikel 58 i dataskyddsförordningen. 
Förslaget från förvaltningsutskottet innehåller inga bestämmelser om beslutförhet i kollegiet. I utkastet till betänkande framhåller förvaltningsutskottet att det i arbetsordningen för dataombudsmannens byrå kan ingå nödvändiga bestämmelser om exempelvis en ställföreträdare för den biträdande dataombudsmannen. Om det är tänkt att ställföreträdarna också ska ingå i påföljdskollegiet, är regleringsnivån inte den rätta konstitutionellt sett. Enligt förslaget kommer påföljdskollegiet att utöva betydande offentlig makt. Följaktligen måste sammansättningen framgå direkt av lagen på grund av 2 § 3 mom. Och 119 § 2 mom. i grundlagen. Lagen måste dessutom få bestämmelser om kollegiets beslutförhet.  
Även om förvaltningsutskottets förslag till bestämmelser om påföljdskollegiet kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, vill grundlagsutskottet påpeka att det vore mindre problematiskt med avseende på grundlagen om den nationella tillsynsmyndigheten får en mer självständig ställning, exempelvis är ett verk. Den allmänna dataskyddsförordningen tillåter att tillsynsmyndigheten har ett flertal ledamöter (se artikel 53 och 54). Då kan myndigheten inom sig på riktigt delegera uppgiften att påföra påföljdsavgift och eventuellt en del andra befogenheter till ett kollegialt beslutsorgan.  
Enligt förslaget från förvaltningsutskottet ska dataombudsmannen ingå i det påföljdsorgan som utövar administrativ påföljdsmakt samtidigt som han eller ut utövar de befogenheter att utreda och övervaka som ingår i dataskyddsförordningen. Enligt utkastet ska dataombudsmannen varken bereda eller föredra besluten från organet. Av skäl som hänför sig till 21 § i grundlagen anser grundlagsutskottet det befogat att skilja på dataombudsmannens och påföljdsorganets uppgifter och att dataombudsmannen därför inte ska ingå i det organ som beslutar om administrativ påföljdsavgift. Samtidigt vore det konsekvent att i lagen ta in bestämmelser om utredning och annan beredning av det är som påföljdsorganet ska besluta om och om föredragning som en uppgift för dataombudsmannen. Befogenheterna för dataombudsmannen enligt artikel 58 i dataskyddsförordningen ger stöd för detta eftersom de innefattar mycket stora befogenheter att omsätta dataskyddet med hjälp av administrativ styrning och övervakning. Också de särskilda kraven på rättssäkerhet och beslutsprocesser när det bestäms hur sträng den administrativa sanktionsavgiften enligt dataskyddsförordningen ska vara talar starkt för att rätten att påföra avgiften och rätten att utreda grunderna för att påföra avgiften separeras (se också GrUU 14/2018 rd, s. 19). Grundlagsutskottet menar att en sådan organisatorisk separering ger påföljdsorganet en starkare ställning och stärker den försvarsrätt som ingår i parternas rättssäkerhetsgarantier.  
I utlåtandet hänvisar grundlagsutskottet till att ett kollegialt organ enligt förslaget till dataskyddslag besitter sakkunskap och är oberoende och opartiskt (GrUU 14/2018 rd, s. 20, se också GrUU 5/2018 rd, s. 2–3). Kollegiet bestående av dataombudsmannen och biträdande dataombudsmannen uppfyller kravet på sakkunskap, anser utskottet. Däremot är det inte helt oproblematiskt att dataombudsmannens byrå finns i anslutning till justitieministeriet eftersom dataskyddsmyndigheten innehar mycket betydande sanktionsmakt och denna makt som enligt 21 § i grundlagen ska utövas för att tillgodose rättssäkerheten måste vara organisatoriskt oberoende. Också artikel 52 i dataskyddsförordningen förutsätter att tillsynsmyndigheten ska vara fullständigt oberoende i utförandet av sina uppgifter och utövandet av sina befogenheter i enlighet med förordningen. Det föreslagna kollegiet uppfyller inte på bästa möjliga sätt det krav på oberoende och opartiskhet som förordningen ställer, när den uteslutande består av tillsynsmyndigheten själv. 
I utlåtandet förutsätter grundlagsutskottet att förvaltningsutskottet dessutom noga reder ut vilka ändringar som krävs i bestämmelserna om förfarandet för att förbättra garantierna för rättssäkerhet, när det kollegiala organ som ska besluta om den administrativa påföljdsavgiften inrättas. (GrUU 14/2018 rd, s. 20). Den ståndpunkten ingår inte i grundlagsutskottets krav för att vanlig lagstiftningsordning ska kunna tillämpas. Förslaget från förvaltningsutskottet innehåller inga andra förslag för att förbättra rättssäkerheten än att inrätta ett påföljdskollegium och att införa ett krav på att kollegiet ska fatta sina beslut efter föredragning. Det framgår inte av motiven på vilket sätt förvaltningsutskottet har uppfyllt grundlagsutskottets krav på att utreda hur rättssäkerheten kan förbättras.  
Grundlagsutskottet anser att förvaltningsutskottets förslag inte uppfyller det kravet. Enligt 74 § i grundlagen ska grundlagsutskottet ge utlåtanden om grundlagsenligheten i fråga om lagförslag och andra ärenden som föreläggs utskottet samt om deras förhållande till internationella fördrag om mänskliga rättigheter. Grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar specificeras i utlåtandet och en sammanfattning av dem ingår i klämmen. 
Enligt de allmänna anvisningar till utskotten som talmanskonferensen (2.12.2014) har meddelat med stöd av 6 § 1 mom. 10 punkten i riksdagens arbetsordning är grundlagsutskottets övriga iakttagelser baserade på grundlagen förpliktande på ett annat sätt än anmärkningar som påverkar lagstiftningsordningen. Till följd av grundlagsutskottens konstitutionella ställning är det lämpligt att det behöriga utskottet i sitt betänkande motiverar varför det lämnar den här typen av andra iakttagelser utan beaktande. I synnerhet som rättssäkerhetsaspekterna ges stor betydelse i sanktionsförfarandet enligt dataskyddsförordningen, ingår det i betänkandeutskottets uppgifter att beakta grundlagsutskottets anmärkningar på behörigt sätt. Vidare påpekar grundlagsutskottet att det faktum att ett utskott har låtit bli att beakta utskottets andra iakttagelser som baserar sig på grundlagen och påverkar lagstiftningsordningen, men inte ingår i klämmen i extrema fall har kunnat leda till att en bestämmelse som grundlagsutskottet ansett vara problematisk inte har kunnat tillämpas av domstolar eller myndigheter (se t.ex. HD 2017:37). 
FÖRSLAG TILL BESLUT
Grundlagsutskottet anför
att de förslag till paragrafer som ingår som bilaga till förvaltningsutskottets begäran om utlåtande kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.  
Helsingfors 21.9.2018 
I den avgörande behandlingen deltog
ordförande
Annika
Lapintie
vänst
vice ordförande
Tapani
Tölli
cent
medlem
Anna-Maja
Henriksson
sv
medlem
Hannu
Hoskonen
cent
medlem
Ilkka
Kantola
sd
medlem
Antti
Kurvinen
cent
medlem
Mia
Laiho
saml
medlem
Leena
Meri
saf
medlem
Ville
Niinistö
gröna
(delvis)
medlem
Wille
Rydman
saml
medlem
Ville
Skinnari
sd
medlem
Matti
Torvinen
blå
ersättare
Johanna
Ojala-Niemelä
sd.
Sekreterare var
utskottsråd
Matti
Marttunen
utskottsråd
Mikael
Koillinen.
Senast publicerat 25.9.2018 15:54