Allmänt

Regeringen föreslår två nya lagar av vilka en föreskriver om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning och den andra om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal, om tillståndsförfarande som ska tillämpas på dem och om deras ställning i arbetslivet och deras sociala rättigheter. Genom lagarna genomförs två av Europaparlamentets och rådets direktiv: direktiv (2014/36/EU) om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (nedan direktivet om säsongsanställning ) och direktiv (2014/66/EU) om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (nedan ICT-direktivet ). 

Utskottet välkomnar att de säsongsanställdas ställning med anledning av det antagna direktivet om säsongsanställning betydligt förbättras i flertalet medlemsstater inom Europeiska unionen. Trots att direktivets verkningar i Finland är blygsammare än i många andra medlemsländer bidrar regleringen också hos oss till att öka likabehandlingen bland säsongsanställda både i fråga om arbetsvillkor och social trygghet. Utskottet ser det som viktigt att också i säsongsanställning iaktta lagstadgade eller avtalsbaserade arbetsvillkor i fråga om lön, arbetstider, semester och allmänt taget avtalsbaserade skyldigheter mellan arbetsgivare och arbetstagare och att arbetstagare på behörigt sätt får rätt till de sociala trygghetsförmåner som uppstår på grundval av arbetet. 

Under de senaste åren har det årliga antalet säsongsanställda från tredjeländer varit knappa 15 000, främst inom jordbruket. Den nya lagen underlättar deras ställning i synnerhet genom att förfarandena för att bevilja säsongsanställda visum och uppehållstillstånd förenklas och villkoren för beviljande blir enhetliga. En säsongsanställd kan i fortsättningen ansöka om tillstånd för så lång tid som det erbjuds arbete, medan tillståndet tidigare varade maximalt tre månader. Samtidigt får arbetsgivaren arbetskraften snabbare och mer flexibelt. 

ICT-direktivet för sin del medför lättnad i tillståndsförfarandet särskilt i situationer där företag i tredjeländer har verksamhet i flera EU-medlemsstater. En person som är föremål för företagsintern förflyttning och har tillstånd i ett medlemsland har rätt att arbeta i tre månader med samma tillstånd också i en annan medlemsstat. Dessutom kan man för arbete över tre månader få ett mobilt uppehållstillstånd, och förfarandet för att bevilja ett sådant har gjorts lätt i jämförelse med det traditionella förfarandet med uppehållstillstånd. 

Likabehandling i fråga om social trygghet

Till social- och hälsovårdsutskottets ansvarsområde hör i fråga om bägge lagförslagen ett på direktiven baserat krav på att de tredjelandsmedborgare som hör till grupperna ovan i fråga om social trygghet ska behandlas lika som finländska medborgare. Likabehandling i fråga om social trygghet syftar enligt EU-lagstiftningen (förordning 883/2004) på pensioner, familjeförmåner, försäkring för olycksfall i arbetet och yrkessjukdomar, utkomstskydd för arbetslösa, offentliga hälsovårdstjänster och sjukförsäkring. Utanför likabehandlingskravet faller socialservice inklusive utkomststöd och boende. 

Likabehandling av personer från tredjeländer genomförs hos oss redan nu i fråga om arbetsbaserad social trygghet. Säsongsanställda och från början av innevarande år också internt förflyttade arbetstagare omfattas av lagen om pension för arbetstagare och systemet med försäkring mot olycksfall i arbetet och yrkessjukdom från det att de börjar arbeta. Likaså får de rätt till företagshälsovård så snart de börjar arbeta. Däremot uppstår rätten till bosättningsbaserad social trygghet först om arbetet i Finland varar minst fyra månader och om de i lag definierade villkoren för lön och arbetstid blir uppfyllda. En motsvarande bestämmelse ingår i sjukförsäkringslagen som villkor för att omfattas av sjukförsäkringen. Denna fyra månaders regel utesluter ganska effektivt säsongarbetarna från den sociala trygghet som hör till FPA:s ansvar. De personer som avses i ICT-direktivet jobbar däremot i allmänhet längre tider i Finland. 

Den främsta ändringen av social trygghet i den nationella lagstiftningen till följd av direktivet för bägge grupperna i Finland är att både säsongsarbetare och personer som avses i ICT-direktivet jämställs med kommunens invånare varvid de har rätt till offentliga hälsovårdstjänster på samma grunder som kommunens invånare. Att rätten till sjukvård utvidgas är i praktiken den största ändringen i fråga om enskilda säsongsanställda. Säsongsanställda behöver exempelvis inte teckna försäkring för plötsliga sjukdomsfall eller olyckshändelser utan kan söka vård på samma sätt som de som bor permanent i Finland. Rätten till vård prövas inte från fall till fall utan är direkt baserad på lag. I fråga om de offentliga hälsovårdstjänsterna ger direktivet inte möjligheter att ta i bruk nationella begränsningar. 

Enligt direktivet om säsongsanställning kan det i likabehandlingen av säsongsanställda införas på kortvarig vistelse baserade nationella begränsningar som gäller familje- och arbetslöshetsförmåner. I direktivet om företagsintern förflyttning kan avvikelserna gälla familjeförmåner för arbetstagare som förflyttas kortvarigt. Därför föreslår regeringen att de ändringar i lagstiftningen om social trygghet samt hälso- och sjukvård som direktivet ger möjlighet till tas i bruk fullt ut genom att göra relevanta ändringar i lagstiftningen om social trygghet samt hälso- och sjukvård. 

Genom de ändringar som föreslås i lagen om utkomstskydd för arbetslösa och lagen om finansiering av arbetslöshetsförmåner utesluts säsongsanställda från arbetslöshetsförsäkringen. Det kan anses vara ändamålsenligt på grund av att säsongsarbetare endast arbetar i kortvariga anställningsförhållanden varvid man enligt nuvarande lagstiftning borde ta ut arbetslöshetsförsäkringspremie men det ändå inte uppstår rätt till arbetslöshetsdagpenning. 

ICT-anställdas rätt till arbetslöshetsförmån begränsas inte, men för att familjeförmåner, det vill säga barnbidrag och hemvårdsstöd för ett barn som följer med en ICT-anställd, ska kunna betalas krävs tillstånd att arbeta i Finland under minst nio månader. Familjeförmåner kan inte exporteras; utbetalningen av förmånerna upphör således när anställningen upphör. 

Ekonomiska konsekvenser

Kostnaderna för att genomföra direktiven beror på hur många säsongsanställda respektive personer som förflyttas inom företag jämte familjer det årligen kommer till Finland. Kostnaderna uppstår av att kommunerna kompenseras till fullt belopp ur statens medel för hälsovårdskostnader förorsakade av säsongsanställda liksom också av de i ICT-direktivet avsedda personer utan hemkommun som vistas i Finland. I fråga om säsongsanställda uppgår den extra kostnaden enligt propositionen till uppskattningsvis 4,3 miljoner euro på årsbasis. Kalkylen baserar sig på antagandet att det årligen kommer 10 700 säsongsanställda med visum eller visumfritt till landet för tre månader. Om det skulle komma 1 500 säsongsarbetare med uppehållstillstånd för sex månader, uppskattas tilläggskostnaden för anlitandet av offentliga hälso- och sjukvårdstjänster till 1,3 miljoner euro om året. 

I fråga om de som förflyttas inom företag minskar det principiellt viktiga kravet på likabehandling dock i betydelse av att personerna i princip är anställda hos stora internationella företag och de har även i övrigt en mycket trygg ställning när det gäller försörjning, heltäckande sjukvårdsförsäkringar samt kostnader för barnens skolgång och familjernas boende. 

Om det kommer 400 personer som förflyttats inom företag och hälften av dem tar med sig en familj med maka och två barn, ökar kostnaderna för offentlig hälso- och sjukvård och sjukförsäkringen enligt beräkningen i propositionen med sammanlagt 1,75 miljoner på årsbasis. Familjeförmånerna skulle som mest förorsaka kostnader på cirka 0,9 miljoner euro. Denna uppskattning baserar sig på antagandet att 200 familjer som kommer för längre tid har med sig två barn av vilka det ena inte har fyllt 3 år. Familjen har då förutom rätt till barnbidrag också rätt till stöd för hemvård av barn. 

Utskottet konstaterar att både säsongsanställda och personer som till följd av företagsintern förflyttning flyttar till Finland betalar skatt till Finland beroende på anställningens längd antingen som källskatt (35 %) eller enligt en progressiv inkomstskattetabell. 

Utveckling av lagstiftningen

Utskottet har vid behandlingen av både ICT-direktivet (ShUU 14/2010 rd och ShUU 15/2010 rd samt ShUU 2/2012 rd och ShUU 22/2012 rd) uttryckt oro över att det på olika grupper av anställda genom separata EU-direktiv tillämpas olika reglering vilket för utländsk arbetskraft komplicerar villkoren för inresa, arbete och social trygghet. Tidigare har man redan godkänt ändringar i bestämmelserna om social trygghet med anledning av direktivet om kombinerade tillstånd (2011/98/EU).Nu är man i färd med att stifta separata lagar för två grupper av anställda. Direktivet om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning och studier (2016/801/EU) är redan antaget i EU, och ett lagförslag baserat på direktivet ska lämnas till riksdagen under innevarande höstsession. 

När reglerna blir mer komplicerade är det samtidigt oroväckande med avseende på Finlands system för social trygghet att rätten till bosättningsbaserad social trygghet på grundval av arbete genom separat reglering utvidgas till enskilda grupper som inte förutsätts bo i Finland. Skillnaderna i villkoren för olika personkategorier att omfattas av social trygghet ökar — särskilt i och med de sektorsspecifika direktiven om ställningen för anställda som inte är EU-medborgare. Lagstiftningen blir också mycket svårgripbar ur individens synvinkel. På grund av denna utvecklingstrend har utskottet funnit det behövligt att göra en helhetsgranskning av det bosättningsbaserade systemets hållbarhet i framtiden. 

Utskottet välkomnar att social- och hälsovårdsministeriet har inlett ett delprojekt för inriktningen av bosättningsbaserad lagstiftning om social trygghet i internationella situationer. Projektet bedömer betalningsgrunder, inriktning och ändamålsenlighet hos FPA:s bosättningsbaserade förmåner för social trygghet vid in- och utresa. Projektet utreder kriterierna för inledning och avslutning av bosättningsbaserad social trygghet för personer som anländer till Finland och lämnar Finland. Dessutom ska en arbetsgrupp som tillsatts av social- och hälsovårdsministeriet bereda en justering av lagstiftningen om bosättningsbaserad social trygghet så att utbetalningen av förmåner vid in- och utresa inriktas ändamålsenligt, lagstiftningen är tydlig och verkställandet enklare än nu. 

Ytterligare noterar utskottet att regleringen om säsongsanställda inte gäller exempelvis de bärplockare som årligen kommer till Finland eftersom deras arbete huvudsakligen inte utförs i anställningsförhållande. I fråga om dem ser utskottet det som nödvändigt att olägenheter med rekrytering och boendeförhållanden åtgärdas genom myndighetsingripande och att man eftersträvar metoder för att förbättra deras ställning. Dessutom är det angeläget, menar utskottet, att också Finlands myndigheter bidrar till att i bärplockarnas ursprungsländer dela ut så riktig information som möjligt om anställningsförhållanden och arbetsvillkor och om förvärvsmöjligheter. 

Utskottet påpekar ytterligare att det i propositionen helt saknas en konsekvensanalys ur jämställdhetsperspektiv. 

Sektorer för säsongarbete/Bemyndigande att utfärda förordning

Det framgår inte av lagförslaget inom vilka branscher regleringen om säsongsanställning ska tillämpas. Inte heller direktivet innehåller denna definition. Enligt 24 § 1 mom. i lagförslaget om säsongsanställda föreskrivs det genom förordning av statsrådet om branscher som är förknippade med säsongsbunden verksamhet och på vilka den föreslagna lagen tillämpas 

Definitionen av säsongsbunden verksamhet ingår i lagförslagets 3 § 2 punkt. Med säsongsbunden verksamhet avses verksamhet som är kopplad till en viss tid på året då en återkommande händelse eller ett mönster av händelser med koppling till säsongsbetingade förhållanden kräver avsevärt högre arbetsinsatser än vad som behövs för att sköta det löpande arbetet. Utskottet vill påpeka att definitionen liksom också bemyndigandet att utfärda förordning i lagförslagets 24 § är vaga. 

I propositionsmotiven förtecknas exempel på branscher där lagen tillämpas. I motiven konstateras också att för att garantera smidighet är det mer ändamålsenligt att utfärda förteckningen över säsongsbranscher genom en förordning än genom lag. Utskottet konstaterar att regleringen därmed i fråga om en ytterst central faktor förblir mycket öppen. I praktiken blir det beroende av förordning att definiera lagens tillämpningsområde och rätten till inresa för utlänningar liksom deras rätt till tjänster enligt denna lag, vilket måste ses som problematiskt. 

Enligt propositionsmotiven ansågs det vid beredningen av direktivet om säsongsanställning att de branscher som avses i direktivet endast är jordbruk och turism. Säsongarbete utförs i Finland i typfallet inom jordbruket och under de senaste åren i tilltagande utsträckning också inom turismen. Som framgår av propositionsmotiven kan det inom dessa branscher närmare definieras sektorer där behovet av säsongsarbetskraft varierar till följd av årstidsvariationerna. Förvaltningsutskottet har skäl att i sitt betänkande precisera antingen bemyndigandet att utfärda förordning eller definitionen av säsongsbunden verksamhet om det inte anses att mer detaljerad reglering i ärendet kan tas in i lagen. Dessutom bör bemyndigandet att utfärda förordning enligt det vanliga skrivsättet formuleras så att den avser utfärdande av närmare bestämmelser än lagen.