Allmänt

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Marins regering ska bekämpningen av utnyttjande av arbetskraft beaktas i de reformer som gäller arbetskraftsinvandring. Syftet med den nu aktuella propositionen är att förbättra den rättsliga ställningen för utländska arbetstagare som utnyttjas och att främja avslöjandet av utnyttjandet. 

De föreslagna ändringarna förbättrar den rättsliga ställningen för en utländsk arbetstagare; en utlänning som arbetar med stöd av uppehållstillstånd kan beviljas rätt att arbeta utan begränsning av bransch eller någon annan begränsning eller rätt att bedriva företagsverksamhet, om det finns grundad anledning att misstänka att utlänningens arbetsgivare på ett betydande sätt har försummat sina skyldigheter som arbetsgivare eller på något annat sätt utnyttjat utlänningen. På samma grund ska utlänningen också ha rätt att få ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd för att söka nytt arbete eller för företagande. 

För att minska möjligheterna till utnyttjande föreslås det dessutom påföljder för arbetsgivare och uppdragsgivare som handlar bedrägligt. Om det finns grundad anledning att misstänka att en utländsk arbetstagares arbetsgivare eller uppdragsgivare vid ansökan om uppehållstillstånd har för avsikt att kringgå bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet, kan tillstånd vägras. Ändringen påverkar inte utlänningars möjligheter att få uppehållstillstånd för arbete hos andra arbetsgivare. 

Enligt bedömningar förekommer det mer utnyttjande av utländsk arbetskraft i Finland än det kommer fram. Utskottet ser det som viktigt att man effektivt ingriper i utnyttjande och försöker förhindra det på många olika sätt. Utskottet betonar att det i bekämpningen av utnyttjande av utländsk arbetskraft är viktigt att en arbetsgivare som har handlat bedrägligt ställs till ansvar för sina handlingar och att offrets rättsliga ställning tryggas. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet understöder propositionens mål och de föreslagna ändringarna och anser att de är viktiga när det gäller att förebygga arbetsrelaterat utnyttjande. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med smärre ändringar och med kommentarerna nedan. 

Grundad misstanke och beviströskel

Uppehållstillstånd för arbetstagare beviljas av Migrationsverket efter ett positivt delbeslut av arbets- och näringsbyrån (s.k. prövning av arbetskraftstillgången). Uppehållstillstånd för arbetstagare berättigar i allmänhet till arbete endast inom en viss bransch. En utlännings rätt att arbeta kan också grunda sig på något annat uppehållstillstånd, och utlänningen kan under vissa förutsättningar som anges i lag ha rätt att arbeta även utan uppehållstillstånd. 

I det föreslagna nya 54 b § 1 mom. föreskrivs det att en utlänning beviljas fortsatt tillstånd för sökande av nytt arbete eller för företagsverksamhet, om det finns grundad anledning att misstänka att arbetsgivaren på ett betydande sätt har försummat sina skyldigheter som utlänningens arbetsgivare eller på något annat sätt utnyttjat utlänningen. En motsvarande bestämmelse finns i det föreslagna 78 § 5 mom., som gäller utvidgning av rätten att arbeta, i en situation där utlänningen har ett nytt jobb. När förutsättningarna uppfylls beviljas en utlänning enligt den föreslagna bestämmelsen på ansökan rätt att arbeta utan begränsning av bransch. 

De föreslagna bestämmelserna syftar till att skydda offer för arbetsrelaterat utnyttjande och samtidigt främja att utnyttjandet avslöjas. Beviljande av fortsatt tillstånd eller utvidgning av rätten att arbeta på grundval av arbetsgivarens klandervärda förfarande förbättrar arbetstagarens möjligheter att frigöra sig från den arbetsgivare som utnyttjat honom eller henne utan att arbetstagaren behöver vara rädd för att samtidigt förlora sin uppehållsrätt och bli tvungen att lämna landet. 

Arbetsgivarens klandervärda förfarande och beviströskel. Det är i många fall svårt att bevisa en misstanke om betydande försummelse av arbetsgivarskyldigheter eller annat utnyttjande. Därför ska en skriftlig redogörelse eller muntligt hörande av arbetstagaren enligt propositionsmotiven (RP 253/2020 rd, s. 16) anses vara en tillräcklig grund för beviljande av fortsatt tillstånd när tecken på utnyttjande framgår av berättelsen med tillräcklig noggrannhet. 

Förvaltningsutskottet betonar i sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (FvUU 15/2021 rd) att enligt 31 § i förvaltningslagen (434/2003) ska en myndighet se till att ett ärende utreds tillräckligt och på behörigt sätt. Myndigheten ska i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Förvaltningsutskottet anser det således vara klart att även om sökandens egen berättelse är utgångspunkten vid utredningen av ärendet, ska Migrationsverket, som är tillståndsmyndighet, också i övrigt se till att förutsättningarna för beviljande av tillstånd utreds tillräckligt och på behörigt sätt. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar att det av många olika orsaker kan vara mycket svårt att få bevis på utnyttjande av en utländsk arbetstagare. Därför framskrider utredningen av människohandelsbrott vid polisen i allmänhet mycket långsamt eller inte alls. Enligt inkommen utredning är det uppenbart att även arbetsrelaterat utnyttjande ofta inte upptäcks i Finland. Utskottet framhåller att syftet med propositionen är att förbättra den rättsliga ställningen för utlänningar som utnyttjas och att främja avslöjandet av utnyttjandet. Därför anser arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att beviströskeln för utnyttjande ska vara låg och att en skriftlig utredning eller muntligt hörande av arbetstagaren i princip ska anses vara en tillräcklig grund för beviljande av fortsatt tillstånd, när det av berättelsen med tillräcklig noggrannhet framgår drag av utnyttjande. Härigenom kan man undvika en situation där de kriterier som uppställts i lagen i praktiken blir så stränga att sökanden inte kan visa att de uppfylls. Utskottet anser att det faktum att offrets berättelse tas som utgångspunkt för beviljande av tillstånd inte påverkar Migrationsverkets utredningsskyldighet, som det föreskrivs om i 31 § i förvaltningslagen. 

Proportionalitetsprincipen. Enligt motiveringen till den föreslagna nya 54 b § (s. 16) ska fortsatt tillstånd i oklara situationer som beror på svårigheter att få fram bevis beviljas en utlänning som anmält utnyttjande och som ansöker om fortsatt tillstånd med beaktande av 5 § i utlänningslagen. När utlänningslagen tillämpas får enligt lagens 5 § utlänningars rättigheter inte begränsas mer än vad som är nödvändigt. 

Förvaltningsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att 5 § i utlänningslagen uttrycker den inom förvaltningen allmänt tillämpade proportionalitetsprincipen. Enligt inkommen utredning kan uppehållstillstånd inte beviljas med stöd av bestämmelsen, om inte det är klart eller bevisat att det finns förutsättningar för det. Förvaltningsutskottet menar att det i den föreslagna regleringen inte är fråga om att begränsa utlänningars rättigheter utan om huruvida det finns tillräckliga bevis för att bevilja tillstånd och grundad anledning att misstänka att utnyttjandet har skett. 

I all förvaltning ska proportionalitetsprincipen tillämpas; det innebär att myndigheternas åtgärder ska stå i rätt proportion till sitt syfte. En myndighets åtgärd ska vara ändamålsenlig, nödvändig och rätt dimensionerad med hänsyn till det syfte som eftersträvas med åtgärden i fråga. De mål som man strävar efter att uppnå är således av väsentlig betydelse. 

I utlänningslagen uttrycks proportionalitetsprincipen i fråga om förvaltningsverksamhet i 5 §. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att bestämmelsen i 5 § inte innebär att proportionalitetsprincipen i förvaltningsverksamhet i fråga om åtgärder som gäller utlänningar skulle gälla endast på det sätt som anges i 5 § i utlänningslagen. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet konstaterar att det främsta syftet med propositionen är att förbättra den rättsliga ställningen för den som blivit utsatt för utnyttjande av arbetskraft och därmed också att skapa förutsättningar för att utnyttjande av arbetskraft uppdagas. Detta mål är väsentligt när Migrationsverket bedömer en sökandes berättelse och andra tecken för att utreda om det är fråga om grundad misstanke om utnyttjande eller inte. 

Utvidgning av rätten att arbeta

Uppehållstillstånd för arbetstagare berättigar i allmänhet till arbete endast inom en viss bransch, och i vissa fall kan uppehållstillståndet också vara kopplat till en specifik arbetsgivare. Regeringen föreslår att i de fall där begränsningar i det nuvarande uppehållstillståndet hindrar arbetstagaren från att frigöra sig från arbetsgivaren och söka arbete någon annanstans ska arbetstagaren ha möjlighet att ansöka om utvidgning av rätten att arbeta i anställning hos en annan arbetsgivare utan någon begränsning avseende bransch eller något annat. 

Det föreslås att ändringen genomförs så att det till 78 § i utlänningslagen, där det föreskrivs om situationer där en utlänning direkt med stöd av lag har rätt att arbeta, fogas nya 5 och 6 mom. (4 och 5 mom. efter en teknisk justering av paragrafen). Enligt nya 5 mom. (4 mom.) beviljas en utlänning som arbetar med stöd av uppehållstillstånd på ansökan rätt att arbeta utan begränsning av bransch eller någon annan begränsning, om det finns grundad anledning att misstänka att utlänningens arbetsgivare på ett betydande sätt har försummat sina skyldigheter som arbetsgivare eller på något annat sätt utnyttjat utlänningen och under förutsättning att utlänningens nya arbetsgivare till ansökan fogar de bilagor som avses i 72 § 1 och 2 punkten och, om Migrationsverket kräver det, de bilagor som avses i 3 punkten. Betydande försummelse av arbetsgivarskyldigheter eller annat utnyttjande bedöms på samma sätt som det föreslås i specialmotiveringen till den föreslagna 54 b § och i utskottets motivering nedan. 

Förvaltningsutskottet anser i sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att den föreslagna regleringen skapar ett helt nytt ansökningsförfarande för rätt att arbeta, vilket vid utskottets sakkunnigutfrågning inte till alla delar ansågs ändamålsenligt. Förvaltningsutskottet konstaterar dessutom att om avsikten med det föreslagna förfarandet är att utreda om ett nytt anställningsförhållande är korrekt, bör det i lagen också föreskrivas att Migrationsverket ska säkerställa att den information och den försäkran som arbetsgivaren fogat till ansökan stämmer överens med 72 § i utlänningslagen. Förvaltningsutskottet föreslår att arbetslivs- och jämställdhetsutskottet överväger om det med tanke på lagstiftningens tydlighet är lämpligare att föreskriva om utvidgningen av rätten att arbeta i en särskild paragraf. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet konstaterar att det i en situation enligt det föreslagna 5 mom. (4 mom.) inte, till skillnad från den föreslagna 54 b §, är fråga om tillstånd för sökande av arbete utan om rätt att direkt övergå i anställning hos en ny arbetsgivare utan någon begränsning avseende bransch. Att utfärda intyg om utvidgad rätt att arbeta är en ny uppgift för Migrationsverket. Förutsättningarna för vistelse i landet ska inte bedömas utan endast frågan om huruvida sökandens arbetsgivare på ett betydande sätt har försummat sina skyldigheter som arbetsgivare eller på något annat sätt utnyttjat utlänningen. 

Utlänningens utvidgade rätt att arbeta varar så länge som hans eller hennes befintliga uppehållstillstånd är i kraft. Om det är fråga om ett fortsatt tillstånd kan denna rätt vara i kraft upp till fyra år. Därför är det i samband med utvidgning av rätten att arbeta nödvändigt att utreda om det nya anställningsförhållandet är som sig bör och vid behov också om den nya arbetsgivaren förmår klara av sina arbetsgivarförpliktelser i enlighet med 5 mom. (4 mom.). Utskottet konstaterar att förfarandet för att få utvidgad rätt att arbeta är lättare än uppehållstillståndsprocessen, och rätten att arbeta fortsätter med stöd av det gällande uppehållstillståndet. Därför anser utskottet att det är ändamålsenligt att föreskriva om saken i 78 §. Ett eventuellt nytt uppehållstillstånd beviljas i ett normalt förfarande och i det avseendet föreslås ingen ändring i propositionen. 

Sanktioner mot arbetsgivare

Propositionen strävar efter att minska möjligheterna att utnyttja utländsk arbetskraft genom att till paragrafen foga ett nytt 4 mom., där det föreskrivs att uppehållstillstånd även kan vägras om det finns grundad anledning att misstänka att en arbetsgivare eller uppdragsgivare har för avsikt att kringgå bestämmelserna om inresa eller vistelse i landet vid ansökan om uppehållstillstånd. För närvarande kan uppehållstillstånd vägras på motsvarande grund endast av skäl som beror på den utlänning som ansöker om tillstånd. 

Utskottet anser det viktigt att man genom bestämmelserna försöker förhindra att arbetsgivare eller uppdragsgivare som handlar i ond tro kan rekrytera utländska arbetstagare med stöd av uppehållstillstånd. 

Bestämmelserna i 187 § i utlänningslagen om vägran att bevilja uppehållstillstånd på grund av arbete föreslås bli preciserade i syfte att öka den exakta avgränsningen, proportionaliteten och tydligheten. Förvaltningsutskottet påpekar i sitt utlåtande att till skillnad från det föreslagna 36 § 4 mom. i utlänningslagen gäller lagens 187 § endast uppehållstillstånd för arbetstagare, dvs. de tillstånd på vilka prövning av arbetskraftstillgången tillämpas, och inte alla uppehållstillstånd som berättigar till arbete i Finland. Det regleringssätt som valts i propositionen och i de sakkunnigutlåtanden som erhållits motiveras inte. 

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet delar förvaltningsutskottets uppfattning och konstaterar att utnyttjandet inte är avhängigt av det underliggande uppehållstillståndet, utan att utnyttjandet kan hänföra sig till vilket uppehållstillstånd som helst som beviljats på grund av arbete eller på någon annan grund. För att effektivisera förebyggandet av utnyttjande anser därför arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att det är nödvändigt att tillämpa den föreslagna bestämmelsen också på andra uppehållstillstånd än uppehållstillstånd för arbetstagare. 

Enligt inkommen utredning är det inte möjligt att utvidga bestämmelsens tillämpningsområde i samband med den nu aktuella propositionen, eftersom det i utlänningslagen föreskrivs om arbetsgivarens skyldigheter endast i fråga om uppehållstillstånd för arbetstagare, och ett beslut om att inte bevilja tillstånd ska kopplas till de materiella skyldigheter som föreskrivits för arbetsgivaren. Avsikten är att utvidga tillämpningsområdet i ett separat projekt för utveckling av utlänningslagstiftningen. Utskottet påskyndar utvidgningen av bestämmelsens tillämpningsområde till att gälla alla uppehållstillstånd som berättigar till arbete. 

Myndigheternas resurser

Migrationsverket fick vid ingången av 2021 70 tidsbegränsade årsverken för behandling av ansökningar som gäller arbetskraftsinvandring. Enligt propositionen kan de nya uppgifter som ändringen medför för Migrationsverket skötas med denna tilläggsresurs. Vid arbets- och näringsbyråerna bedöms reformen inte medföra behov av tilläggsresurser, eftersom propositionen inte medför några betydande nya uppgifter för dem. 

Förvaltningsutskottet konstaterar utifrån en inkommen utredning att det i snitt tar klart längre tid för Migrationsverket att utreda utnyttjandefallen än vad som uppskattats i propositionen. Dessutom kräver utredningsarbetet på grund av sin natur mycket manuellt arbete, och möjligheterna att i enlighet med det allmänna målet utnyttja automatisering är begränsade i dessa fall. De föreslagna ändringarna medför enligt förvaltningsutskottet behov av att ändra det elektroniska ärendehanteringssystemet för migrationsärenden (UMA-systemet) och e-tjänsten (Enter Finland). 

Enligt inkommen utredning har Migrationsverket för åren 2021—2022 beviljats tidsbunden finansiering för automatisering samt för underhåll och utveckling av UMA-systemet. Även om alla systemändringar inte är färdiga när lagen träder i kraft, kan lagen enligt utredningen börja tillämpas vid Migrationsverket. 

Enligt inkommen utredning har man vid ingången av 2021 utökat resurserna inom arbetarskyddet, polisen och Migrationsverket för att förebygga utnyttjande av utländsk arbetskraft. Arbets- och jämställdhetsutskottet anser att resursökningarna är motiverade. Utskottet betonar att tillräckliga resurser bör reserveras också för genomförandet av de nu föreslagna ändringarna av utlänningslagen. 

Informationsutbyte och samarbete mellan myndigheter

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar att i en reglering som den som föreslås i propositionen har effektiv information och rådgivning från myndigheterna en helt central betydelse. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet betonar också mer allmänt betydelsen av informationsgången mellan myndigheterna och anser det vara viktigt att bestämmelserna om myndigheternas rätt att lämna ut och få uppgifter är uppdaterade. För att de föreslagna ändringarna ska kunna genomföras effektivt måste kommunikationen dessutom vara välplanerad och rätt riktad. 

Enligt inkommen utredning är informationsutbytet mellan myndigheterna och utvecklandet av det ömsesidiga samarbetet en central del av stödet för tillämpningen av lagen och av förebyggandet av utnyttjande. Åtskilliga utvecklingsprojekt vid olika ministerier är aktuella i anknytning till detta. Avsikten är att stödja genomförandet av ändringarna genom god information och god kommunikation från arbets- och näringsministeriets, utrikesministeriets och Migrationsverkets sida samt genom att bereda ett informationspaket för dem som ansöker om uppehållstillstånd. Informationen ska distribueras via Finlands beskickningar. Avsikten är att i detta sammanhang även informera om bestämmelserna i den föreslagna lagen. Arbets- och näringsministeriet håller dessutom på att inleda ett projekt för att nå och informera offer för utnyttjande och riskgrupper. Även andra informations- och kommunikationsprojekt pågår. Utskottet anser att ministeriernas planer och projekt är bra och nödvändiga och betonar vikten av att de genomförs. 

Uppföljning och utvärdering

Utländska arbetstagare exploateras på många olika sätt. Arbetstagarna hotas till exempel med att de kan förlora sitt uppehållstillstånd och ges felaktig information om sina rättigheter och möjligheter samt om arbetsgivarens inflytande över myndigheterna. Även andra kontrollmetoder används i synnerhet i allvarligare fall, såsom hot om konsekvenser för familjemedlemmar i hemlandet. Exploateringen av arbetstagare är ekonomiskt lönsam, och risken för att åka fast och straffas är i allmänhet låg. I bakgrunden finns ofta företag som yrkesmässigt och systematiskt bedriver bedräglig verksamhet. 

Trots reformerna är risken för att en utländsk arbetstagare blir offer för utnyttjande fortfarande stor och det är svårt att identifiera utnyttjande. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser det viktigt att man följer den föreslagna lagstiftningens konsekvenser och hur den fungerar i praktiken samt bedömer om de uppställda målen, att främja avslöjande av utnyttjande och förbättra offrens ställning, uppfylls. (Utskottets förslag till uttalande).