Bakgrund och mål

Bakgrunden till förslaget är behovet av att genomföra direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (RED II-direktivet) och kommissionens motiverade yttrande, där kommissionen har ansett att Finland inte har vidtagit alla de åtgärder som behövs för att genomföra direktivet. Med anledning av det motiverade yttrandet behöver hållbarhetslagen ändras genom att de bestämmelser som förutsätts i direktivet införlivas i lagen. 

Förslaget har samtidigt samband med lagen om punktskatt på elström och vissa bränslen, nedan elskattelagen. Bakgrunden till detta är den ändring av elskattelagen som trädde i kraft den 1 januari 2023 och genom vilken biogas infördes som en skattepliktig produkt vid uppvärmning. Hållbarhetskravet tillämpas i elskattelagen på alla skattskyldiga biogasproducenter som vill tillämpa lägre skatteklasser. En förutsättning för tillämpning av den lägre skattesatsen för uppvärmningsbiogas är att hållbarheten kan påvisas. 

I sin nuvarande form innehåller hållbarhetslagen ingen hänvisning till elskattelagen. Avsaknaden av en sådan hänvisning har i praktiken lett till att biogasaktörerna inte har kunnat ansöka om att omfattas av hållbarhetssystemet. Endast verksamhetsutövare enligt hållbarhetslagen kan hos Energimyndigheten ansöka om godkännande för hållbarhetssystemet. Enligt den gällande lagen är anläggningar på mindre än 2 megawatt som producerar mer än 1 GWh per år inte verksamhetsutövare. Enligt lagförslaget ska dessa anläggningar betraktas som verksamhetsutövare. 

Genom hänvisningar till lagen möjliggörs således att biogasaktörerna kan ansöka om att omfattas av hållbarhetssystemet för att påvisa hållbarheten hos biogas som är avsedd för uppvärmning och arbetsmaskiner och för att få skatteförmån. 

Bakgrunden till det nu aktuella förslaget är delvis den tidigare propositionen (RP 297/2022 rd) som förföll vid utgången av valperioden 2023 och som också innehöll den nu föreslagna hänvisningen till elskattelagen. Jämfört med den tidigare propositionen har det i det aktuella förslaget dock föreslagits vissa lättnader i påvisandet av hållbarheten hos anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mindre än 2 megawatt. 

Ekonomiutskottet anser att det är nödvändigt att ändra hållbarhetslagen för att rätta till bristerna i genomförandet av direktivet och för att biogasaktörerna ska omfattas av hållbarhetssystemet och därigenom av den sänkta skattesatsen i elskattelagen. Samtidigt anser ekonomiutskottet att den reglering som föreslås i propositionen bör preciseras så att påvisandet av hållbarheten inte blir en oskäligt tung process i fråga om små anläggningar. Ekonomiutskottet har därför bedömt i vilken mån det är möjligt att lätta på regleringsbördan med beaktande av det regleringsutrymme som RED II-direktivet tillåter och de ramvillkor som elskattelagen ställer. Den administrativa börda och de kostnader som förfarandet medför påverkas förutom av den nu föreslagna regleringen också av Energimyndighetens tillämpning av den. 

Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslaget med de ändringar som framgår av detaljmotiveringen nedan och med följande kommentarer. 

Jord- och skogsbruksutskottets utlåtande

Jord- och skogsbruksutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (JsUU 14/2023 rd — RP 71/2023 rd). Utskottet har i sitt utlåtande gjort en omfattande bedömning av de föreslagna bestämmelserna särskilt med tanke på den administrativa börda som regleringen medför för små biogasanläggningar. Jord- och skogsbruksutskottet hänvisar också till regeringsprogrammets syfte att stärka jordbrukets lönsamhet och skapa förutsättningar för ökad produktion av biogas på gårdsnivå. Ekonomiutskottet instämmer med jord- och skogsbruksutskottets bedömning att man vid lagstiftningsändringar bör undvika att orsaka onödiga merkostnader och administrativ börda för gårdarnas biogasanläggningar, vars syfte är att öka gårdsbruksenheternas energieffektivitet och ekonomiska lönsamhet. Också ekonomiutskottet har bedömt den föreslagna regleringen och behoven att ändra den särskilt utifrån dessa utgångspunkter. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

Enligt propositionen ska lagens 2 och 38 § hänvisa till elskattelagen. Dessutom föreskrivs det om hållbarhetskriterierna för uppvärmningsbiogas när de används vid produktion av el, värme eller kyla i anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på mindre än 2 MW. Likaså preciseras hållbarhetskriterierna i fråga om avfall och restprodukter i 5 a §, i fråga om minskning av växthusgasutsläpp i 6 § och i fråga om biologisk mångfald i 7 §. Övergångsbestämmelsen gör det möjligt att påvisa hållbarheten retroaktivt för skattemyndigheten. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning lades fokus för bedömningen på den administrativa börda som det föreslagna systemet medför för små aktörer och kostnaderna för att påvisa hållbarheten. Ekonomiutskottet betonar att man i den föreslagna regleringen, med de preciseringar som utskottet föreslår nedan i detta betänkande, har strävat efter att lätta på kraven på hållbarhetskriterier på ett sätt som gör det möjligt för små verksamhetsutövare att omfattas av hållbarhetssystemet och samtidigt av den skattesänkning som elskattelagen möjliggör. De viktigaste administrativa lättnaderna hänför sig till tillämpningen av hållbarhetskriterierna i 5 och 5 a §, den förenklade materialbalansen, en lägre beslutsavgift än för andra anläggningar, Energimyndighetens anvisningar och rådgivning i frågan, möjligheterna att förenkla kontrollförfarandet, Energimyndighetens möjlighet att tillämpa längre inspektionsintervaller på anläggningarna samt övergångsperioden för anslutning till hållbarhetssystemet. 

Bakgrunden till den nu föreslagna regleringen är i synnerhet de hållbarhetskrav som ställs i elskattelagen. Den nationella lagstiftningsramen har byggts upp så att beslut om tillämpning av hållbarhetskriterierna har fattats i substanslagarna, det vill säga till exempel i lagen om distributionsskyldighet eller punktbeskattningen. Hållbarhetslagen i sig förpliktar i regel inte till att påvisa hållbarhet, utan i den föreskrivs endast om de hållbarhetskriterier som ska påvisas och om hur överensstämmelse med kriterierna ska påvisas. 

Enligt elskattelagen överskrids skattetröskeln när det produceras mer än 1 GWh biogas per år. I den lagen föreskrivs en hållbarhetsskyldighet för alla som är skyldiga att betala punktskatt på elström och som vill tillämpa lägre skatteklasser (skatteklasserna R och T), oberoende av storleken på anläggningen som producerar biogas. Arbets- och näringsministeriet har ansett att det i elskattelagen nationellt har föreskrivits om en hållbarhetsskyldighet som är lägre än tröskeln för tillämpning av RED II-direktivet, när det för tillämpning av den lägre skattenivån på uppvärmningsbiogas sedan 2023 har krävts att hållbarheten påvisas (se L 958/2022). Enligt utredning till ekonomiutskottet ska en producent av biogas ha ett hållbarhetssystem som godkänts av Energimyndigheten för att kunna visa Skatteförvaltningen att det är fråga om hållbar biogas. 

Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att med hållbarhet enligt elskattelagen avses hållbarhet i den mening som avses i RED II-direktivet. Det är nödvändigt att begreppen är enhetliga och att hållbarhetskriterierna tolkas på samma sätt som RED II-direktivet också därför att energiskattedirektivet visserligen möjliggör skattelättnader av den typ som föreskrivs i elskattelagen, men eftersom de utgör stödåtgärder ska de bedömas utifrån EU:s bestämmelser om statligt stöd och skattediskriminering. Enligt bestämmelserna om statligt stöd kan sådana skattelättnader enligt utredning till utskottet endast gälla bränslen som påvisats vara hållbara i enlighet med RED II-direktivet. 

Ekonomiutskottet har vid sin sakkunnigutfrågning bedömt frågan om tillämpningen av hållbarhetskriterierna och dess konsekvenser för anläggningar med en sammanlagd installerad tillförd effekt på mindre än 2 MW. RED II-direktivet kräver att man påvisar hållbarheten hos anläggningar på mer än 2 MW som använder biogas för produktion av el, värme och kyla. Medlemsstaterna får dock tillämpa hållbarhetskriterier och kriterier för minskning av växthusgasutsläpp även på anläggningar med lägre sammanlagd tillförd effekt. 

Hållbarhetskriterierna följer direkt av RED II-direktivet och är således i princip harmoniserade på EU-nivå. Det är fråga om minimiharmonisering: i praktiken har medlemsstaterna endast kunnat besluta om strängare bestämmelser än direktivet och även till denna del endast för biomassabränslen. Om hållbarhetskriterierna kan påvisas, antingen på grundval av RED II-direktivet eller ett nationellt beslut, får medlemsstaterna inte besluta om andra hållbarhetskriterier. 

För att minska den börda som regleringen medför har tillämpningen av hållbarhetskriterierna dock underlättats i den nu föreslagna regleringen genom att begränsa bland annat tillämpningen av de kriterier som gäller råvarornas ursprung och minskning av växthusgasutsläpp, och därför kan verksamhetsutövarnas administrativa börda bedömas bli avsevärt lindrad. 

Ekonomiutskottet har också bedömt ett regleringsalternativ enligt vilket hållbarhetssystem för verksamhetsutövare som underskrider tröskeln för tillämpning av RED II-direktivet kan godkännas genom ett anmälnings- eller registreringsförfarande. Enligt utredning till ekonomiutskottet kan bränslenas hållbarhet enligt RED II-direktivet dock inte påvisas genom ett anmälningsförfarande, utan för bakgrunden krävs ett hållbarhetssystem som godkänts av myndigheten och genom vilket det påvisas att bränslena uppfyller hållbarhetskriterierna. Syftet med hållbarhetsbestämmelserna och det verifieringsförfarande som ingår i dem är uttryckligen att säkerställa att bränslet är genuint hållbart och uppfyller kraven. 

Enligt RED II-direktivet ska medlemsstaterna kräva att de ekonomiska aktörerna ser till att informationen genomgår en tillfredsställande oberoende granskning och att de tillhandahåller bevis på att detta har gjorts. Verifieringen är en viktig del av hållbarhetssystemet och säkerställer att verksamhetsutövarnas system ger korrekt, tillförlitlig och mot missbruk skyddad information om bränslenas hållbarhetsegenskaper. Verifieringskraven är desamma för alla oberoende av anläggningens storlek och typen av råvaror som används. Det gällande direktivet möjliggör inte förenklad verifieringspraxis. 

Ekonomiutskottet noterar dock att det uppdaterade direktivet om förnybar energi (det s.k. RED III-direktivet) tillåter att förenklade nationella kontrollsystem inrättas för anläggningar som producerar el, värme och kyla och vars sammanlagda tillförda effekt är 7,5—20 MW. Det är emellertid oklart hur ett förenklat kontrollsystem skulle vara lämpligt för anläggningar som använder gasformiga biomassabränslen. För det nationella genomförandet av hållbarhetskriterierna har en arbetsgrupp för hållbarhetskriterier inrättats. En av dess uppgifter är att överväga införandet av ett förenklat kontrollsystem. RED III-direktivet ska genomföras nationellt senast i maj 2025. 

En verksamhetsutövaren som vill tillämpa lägre skatteklasser i beskattningen bör förutsättas administrera ett trovärdigt hållbarhetssystem. Utifrån de förenklade verifieringssystem som RED III-direktivet möjliggör föreslår ekonomiutskottet att verifieringsförfarandet förenklas genom att 13 § 2 mom. i hållbarhetslagen ändras på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen. 

Enligt lagen har Energimyndigheten redan nu rätt omfattande prövningsrätt att besluta hur ofta hållbarhetssystemet ska granskas. Enligt utredning till utskottet är det möjligt och motiverat att förenkla kontrollförfarandet också så att kontrollen ska utföras en gång vart femte år. Ett längre inspektionsintervall är dock inte möjligt, eftersom beslutet om godkännande av hållbarhetssystemet enligt hållbarhetslagen (393/2013) gäller fem år i sänder. Närmare bestämmelser om tidpunkten för och innehållet i kontrollen ska dock meddelas i beslutet om godkännande av hållbarhetssystemet. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att underlätta verifieringsförfarandet också så att det inte krävs ett inspektionsbesök för anläggningar under 2 MW. Detta kan antas sänka kontrollkostnaderna. Enligt utredning till utskottet kan priset på en kontroll som innefattar ett besök på en anläggning uppgå till cirka 1 500 euro. 

Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framfördes kritiska bedömningar av tillämpningen av massbalansen på små anläggningar. Enligt artikel 30.1 i RED II-direktivet ska verksamhetsutövaren använda ett massbalanssystem. Syftet med massbalansen är bland annat att säkerställa att varje post inräknas i de nationella målen endast en gång. 

Ekonomiutskottet betonar att förfarandet för massbalansen inte är noggrant reglerat i hållbarhetslagen, utan syftet med regleringen är att verksamhetsutövaren själv för Energimyndigheten lägger fram ett för sin verksamhet lämpligt förfarande för hur mängden råvaror och bränslen i anläggningen följs upp. Verksamhetsutövaren får utnyttja redan existerande uppföljningssystem, om den enligt annan lagstiftning är skyldig att följa upp produktionen av råvaror och/eller bränslen. Om t.ex. mängden stallgödsel följs upp på basis av krav i annan lagstiftning, kan uppföljningen utnyttjas också i massbalansen. Verksamhetsutövaren behöver inte heller skaffa mätinstrument om den kan visa Energimyndigheten ett alternativt sätt att följa exempelvis mängden producerad biogas. I storleksklassen i fråga är det möjligt att exempelvis uppskatta mängden biogas på basis av anläggningseffekterna, de uppskattade verkningsgraderna och användningstimmarna. 

Enligt utredning till ekonomiutskottet är kravet på massbalans redan nu mycket flexibelt och beaktar anläggningsstorleken. Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att kravet på massbalans måste tillämpas på verksamhetsutövare som har en biogasanläggning under 2 MW, men betonar vikten av att tillämpa det förenklade förfarandet i fråga om de anläggningar som nu granskas. 

Vid ekonomiutskottets utfrågning av sakkunniga bedömdes kostnaderna för anslutning till hållbarhetssystemet i fråga om anläggningar med en sammanlagd tillförd effekt på mindre än 2 megawatt. Enligt utredning till ekonomiutskottet uppgår priset på beslutsavgiften för Energimyndighetens beslut om godkännande av hållbarhetssystemet till uppskattningsvis 1 200—1 600 euro för anläggningarna i fråga. Avgiften bestäms dock utifrån arbets- och näringsministeriets förordning om Energimyndighetens avgiftsbelagda prestationer, som till denna del måste ändras. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att avgiftsnivån är skälig i förhållande till verksamhetens omfattning och de föreskrivna hållbarhetskraven. Energimyndigheten kommer att ge verksamhetsutövarna närmare anvisningar om hållbarhetssystemets innehåll och den förenklade massbalansen. Ekonomiutskottet anser att Energimyndighetens rådgivning och anvisningar i frågan och processer som möjliggör möjligast lätta och kostnadseffektiva förfaranden är centrala metoder för att trygga att det nu föreslagna systemet är skäligt för aktörerna inom branschen. 

Syftet med övergångsbestämmelsen är att möjliggöra att såväl Energimyndigheten som verksamhetsutövarna får tillräckligt med tid för verkställandet. Ekonomiutskottet föreslår att övergångsperioden förlängs till utgången av 2025. Samtidigt konstaterar utskottet att verksamhetsutövarna dock också ska beakta Skatteförvaltningens anvisning (VH/3237/00.01.00/2023), enligt vilken producentens biogas betraktas som icke hållbar om producenten inte har ett hållbarhetssystem som godkänts av Energimyndigheten och ett godkännande av hållbarhetssystemet inte är anhängigt vid Energimyndigheten när producenten av biogas lämnar in en skattedeklaration. Ur producentens synvinkel lönar det sig således att ansöka om godkännande av hållbarhetssystemet oberoende av övergångstiden så snart som möjligt efter lagens ikraftträdande.