Bakgrund och syfte
Det kreditupplysningsregister som föreslås i propositionen är en av regeringsprogrammets viktigaste åtgärder mot överskuldsättning. Bakgrunden är att hushållens skuldsättning länge ökat. Behovet av positiva kreditupplysningar accentueras också av förändringarna på kreditmarknaden och internationell praxis. Frågan tas också upp i de landsspecifika finanspolitiska rekommendationer som kommissionen antog 2019.
Även ekonomiutskottet har betonat behovet av ett positivt kreditupplysningsregister och påskyndat beredningen av reformen, särskilt när det behandlade ett förslag om kortare lagringstider för anteckningar om betalningsstörningar (EkUU 35/2021 rd — RP 109/2021 rd). Utskottet betonade då att ett positivt kreditupplysningsregister utgör ett motstycke till de kortare lagringstiderna och för sin del lindrar de konsekvenser som den föreslagna regleringen eventuellt har för bedömningen av kreditvärdigheten.
Ekonomiutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna är motiverade och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker dem med motiveringen nedan och de ändringar som anges i detaljmotiveringen.
De viktigaste förslagen och tillämpningsområdet för registret
Datainnehåll och tillämpningsområde.
Avsikten är att det positiva kreditupplysningsregistret ska fungera som en databas som finns till för kreditgivare, tillsynsmyndigheter och medborgare och med hjälp av vilket kreditgivaren bättre än för närvarande kan bedöma betalningsförmågan hos den som ansöker om kredit. Av dem som ansöker om kredit får kreditgivarna numera en stor del av de uppgifter som behövs för att bedöma kreditvärdigheten. Endast en del av uppgifterna kan kontrolleras med hjälp av andra källor. I registret ska det finnas uppdaterade uppgifter om personens krediter och disponibla inkomster. Skatteförvaltningens uppgift som personuppgiftsansvarig blir en motsvarande informationstjänst som Skatteförvaltningens inkomstregisterenhet för närvarande har i egenskap av personuppgiftsansvarig för inkomstregistret och inkomstdatasystemet.
Målet är att i det positiva kreditupplysningsregistret samla in ett så omfattande datainnehåll som möjligt om fysiska personers krediter och inkomster. I den första etappen från och med våren 2024 ska registret omfatta konsumentkrediter och bostadskrediter som kreditgivarna meddelat och som omfattas av tillämpningsområdet för 7 och 7 a kap. i konsumentskyddslagen. Detta kan anses vara en motiverad utgångspunkt med tanke på bekämpningen av överskuldsättning: största delen av fysiska personers och hushållens skulder, totalt omkring 76 procent, består av bostadskrediter samt konsumtionskrediter som beviljas av många andra kreditgivare än kreditinstitut. Skuldsättningen påverkas dock också av andra krediter. I den andra etappen, från och med våren 2026, ska registret också inbegripa fysiska personers krediter för näringsverksamhet.
Registret ska innehålla grundläggande uppgifter om krediter, amorteringar, räntor, säkerheter och uppgifter om mer än 60 dagars dröjsmål med betalningen av krediter samt borgensfordringar för studielån. I registret införs också uppgifter om skuldsanering och företagssanering. Fysiska personer kan själva anmäla ett frivilligt kreditförbud.
I registret införs de uppgifter om fysiska personers inkomster som behövs vid beräkningen av brutto- och nettoinkomsterna, dvs. löne- och arvodesinkomster samt pensioner och andra förmånsinkomster, som beaktas vid bedömningen av kreditvärdigheten. Dessa uppgifter överförs till registret från inkomstdatasystemet. Kreditgivarna ska på samma sätt som för närvarande hos de sökande kontrollera andra inkomstuppgifter än de som ingår i registret. Dessa är inkomster från utdelning, hyresinkomster, inkomster från näringsverksamhet och inkomster från jord- och skogsbruk.
Uppgifter ur det positiva kreditupplysningsregistret får lämnas ut endast för de syften som uttryckligen anges i lagen. Uppgifter får lämnas ut till kreditgivare för bedömning av en fysisk persons kreditvärdighet. I lagen ska de myndighetsuppgifter för vilka det anses nödvändigt att lämna ut information noggrant avgränsas.
Ekonomiutskottet fäster också uppmärksamhet vid registrets betydelse i vidare bemärkelse när det gäller politiska åtgärder: med tanke på uppföljningen och analysen av kreditupplysningsmarknaden och tillsynen över den finansiella stabiliteten är det väsentligt att myndigheterna har tillgång till heltäckande, omfattande och med enhetliga specifikationer rapporterade uppgifter från alla kreditgivare. Detta förbättrar analysernas exakthet och dimensioneringen, effektiviteten och den korrekta inriktningen av de åtgärder som anses nödvändiga.
På motsvarande sätt är det med tanke på dataskyddet och hanteringen av den egna ekonomin viktigt att registrerade personer har möjlighet att ur registret få heltäckande uppgifter om sin ekonomiska situation. Detta främjar uppfattningen av den totala skuldsättningen och förebygger överskuldsättning. Ett positivt kreditupplysningsregister kan således också ge hushållen möjlighet att se över sin egen ekonomiska situation och lättare skapa sig en uppdaterad bild av gränserna för sin konsumtionskapacitet. Med tanke på detta anser ekonomiutskottet att den föreslagna e-tjänsten, via vilken fysiska personer ska få åtkomst till uppgifterna, är viktig. Utskottet betonar samtidigt att det är fråga om en reglering som kompletterar dataskyddslagstiftningen och som inte begränsar tillgången till uppgifter till exempel för personer som inte har möjlighet att använda en e-tjänster.
Husbolagslån.
Sakkunniga har särskilt pekat på betydelsen av ett heltäckande datainnehåll. Det positiva kreditupplysningsregistrets betydelse för bekämpningen av överskuldsättning grundar sig på att registret ger en rättvisande och heltäckande bild av personens ekonomiska ställning. Här kan det anses vara en betydande brist och ett behov av fortsatt utveckling att registret nu inte ska innehålla uppgifter om så kallade husbolagslån. Andelarna av husbolagslån per aktieägare utgör enligt utredning cirka 14 procent av hushållens totala skulder.
Enligt utredning till ekonomiutskottet är avsikten att husbolagslån ska införas i kreditupplysningsregistret genom separata lagändringar i sinom tid när projektet för utveckling av bostadsdatasystemet möjliggör det. Detta har å andra sidan bedömts kunna fördröja införandet av uppgifter om husbolagslån i registret med flera år. Sakkunniga har också menat att det utifrån propositionen inte har övervägts några andra snabbare metoder för att inkludera husbolagslån. Vid utfrågningen lyfte de sakkunniga fram möjligheten att genomföra detta exempelvis genom att genom en lagändring utvidga anmälningsskyldigheten till byggföretag och husbolag som byggts 2010 eller senare.Men enligt utredning kan detta ge upphov till kostnadseffekter och frågor om datateknik och dataskydd. Det är fråga om en betydande utvidgning som också förutsätter en bedömning av vilka uppgifter om husbolagslån som är nödvändiga för att bedöma kreditvärdigheten hos enskilda personer som ansöker om kredit.
Ekonomiutskottet anser det vara väsentligt både med tanke på bekämpningen av överskuldsättning och kreditgivarnas riskhantering att kreditupplysningsregistret innehåller heltäckande uppgifter om fysiska personers skulder som påverkar kreditvärdigheten. Ekonomiutskottet påskyndar bedömningen och genomförandet av de ändringar som krävs för att husbolagslån ska kunna införas i kreditupplysningsregistret.
Lagutskottets utlåtande
Lagutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (LaUU 20/2022 rd—RP 22/2022 rd). Lagutskottet understöder inrättandet av ett positivt kreditupplysningsregister och anser att det är en viktig ytterligare metod för att bekämpa överskuldsättningen. Utskottet fokuserar i sitt utlåtande på bekämpning av överskuldsättningen, rättsskyddsfrågor och propositionens förhållande till kreditupplysningslagen.
Utskottet identifierar vissa ändringsbehov av delvis teknisk natur som särskilt hänför sig till rättsskyddsfrågor och samordning av lagar och lagt fram förslag till ändringar i dessa. Ekonomiutskottet anser att förslagen är ändamålsenliga och granskar dem nedan i detaljmotiveringen. Lagutskottet har också fäst uppmärksamhet vid riskerna i samband med utlämnande av uppgifter och den registrerades rättsskydd samt vid de direkt tillämpliga bestämmelserna i dataskyddsförordningen. Lagutskottet har ansett att den föreslagna regleringen fyller sitt syfte med avseende på den registrerades rättsskydd. Ekonomiutskottet anser också att många av lagutskottets förslag till fortsatt utveckling av registret är motiverade, såsom att husbolagslån ska tas in i registret, att möjligheten att nyttja registeruppgifter i större utsträckning än vad som nu föreslås ska undersökas och att registrets syfte eventuellt ska utvidgas till att omfatta till exempel den ekonomiska rådgivningens och skuldrådgivningens lagstadgade uppgifter.
Grundlagsutskottets utlåtande
Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (GrUU 28/2022 rd—RP 22/2022 rd). Utskottet analyserar bestämmelserna särskilt med avseende på skyddet för privatlivet enligt 10 § och egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen. Med avseende på 10 § 1 mom. i grundlagen har grundlagsutskottet ansett att det i princip räcker med att regleringen uppfyller kraven i EU:s allmänna dataskyddsförordning. Lagstiftaren bör vara restriktiv när det gäller att införa nationell speciallagstiftning. Sådan lagstiftning bör vara avgränsad till nödvändiga bestämmelser inom ramen för det nationella handlingsutrymme som dataskyddsförordningen medger.
Med beaktande av karaktären och konsekvenserna av den omfattande behandlingen av kredit- och inkomstuppgifter samt de risker som ansluter till denna behandling, kan en detaljerad och noggrant avgränsad reglering anses vara nödvändig och motiverad inom de ramar som den allmänna dataskyddsförordningen medger, står det i propositionen (s. 97—98). Grundlagsutskottet har inget att anmärka på ståndpunkten i propositionen till denna del. Ekonomiutskottet bör dock försäkra sig om att regleringen innehållsmässigt är förenlig med EU:s allmänna dataskyddsförordning.
Grundlagsutskottet hänvisar i sitt utlåtande också till sin tidigare praxis i fråga om 15 § i grundlagen, där det har ansett att försök att hindra djup skuldsättning och att eliminera de negativa effekterna av den är med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna acceptabla grunder för att begränsa egendomsskyddet. Grundlagsutskottet anser att det positiva kreditupplysningsregistrets mål att förhindra överskuldsättning och trygga den finansiella stabiliteten också i detta regleringssammanhang kan anses godtagbara med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna.
Bedömning av dataskyddsbestämmelserna
Lagförslag 1 i propositionen avser speciallagstiftning om behandling av personuppgifter, genom vilken det handlingsutrymme som EU:s allmänna dataskyddsförordning tillåter utnyttjas. Lagförslaget om det positiva kreditupplysningsregistret innebär dock en omfattande behandling av sekretessbelagda personuppgifter i ett centraliserat nytt myndighetsregister. Det rör sig om ett stort antal uppgifter om fysiska personers inkomster och skulder. Uppgifterna ger en bild av personens ekonomiska ställning. Personkreditupplysningar ska enligt förslaget också få lämnas ut i stora mängder för syften som anges i lag. De föreslagna bestämmelserna inskränker således skyddet för privatlivet och personuppgifterna. Behandlingen av personuppgifter i samband med det föreslagna positiva kreditupplysningsregistret medför på grund av behandlingens art och omfattning även betydande risker för fysiska personers rättigheter och friheter. Målet är att minska riskerna i anslutning till skyddet av personuppgifter genom detaljerade och noggrant avgränsade bestämmelser och till exempel med hjälp av dataanvändningstillstånd enligt lagförslaget. Propositionen går närmare in på regleringens förhållande till EU:s allmänna dataskyddsförordning och annan EU-rätt samt riskerna med behandlingen av personuppgifter och metoderna för att minska riskerna.
Ekonomiutskottet anser det motiverat att lagförslaget utgår från att dataskyddsförordningen ska vara direkt tillämplig, framför allt beträffande den personuppgiftsansvariges skyldigheter och ansvar, den registrerades rättigheter samt tillsyn. Det nationella handlingsutrymmet kan utnyttjas till den del dataskyddsförordningen möjliggör det. I enlighet med grundlagsutskottets tolkningspraxis bör man dock förhålla sig restriktiv till handlingsutrymmet och begränsa det riskbaserat till de situationer där det är nödvändigt (särskilt GrUU 14/2018 rd och senare utlåtanden).
Sakkunniga har delvis varit av olika åsikt om huruvida den föreslagna regleringen bör preciseras särskilt i fråga om den personuppgiftsansvariges och kreditgivarens ansvar. Ekonomiutskottet instämmer i förslagets utgångspunkt att bestämmelser om den personuppgiftsansvariges uppgifter i enlighet med dataskyddsförordningen ska undvikas i den nationella lagen och att det inte kan föreskrivas om nya rättigheter för de registrerade i den nationella lagen. Det kan inte heller föreskrivas något annat om den personuppgiftsansvariges ansvar i nationell lag och den personuppgiftsansvariges ansvar kan inte överföras på någon annan. Enligt utredning till ekonomiutskottet har utgångspunkten för beredningen varit att den föreslagna registerregleringen inte avviker från andra motsvarande registreringssituationer och att den inte är förknippad med så stora risker att bestämmelserna om förfaranden enligt dataskyddsförordningen behöver anpassas. Utskottet ser det som motiverat att förslaget utgår från att bestämmelserna i dataskyddsförordningen inte behöver anpassas till den del det är fråga om uppgifter som anmälts till ett positivt kreditupplysningsregister och kontroll av att uppgifterna stämmer. Ekonomiutskottet hänvisar också till lagutskottets och grundlagsutskottets utlåtanden om det aktuella lagförslaget (LaUU 20/2022 rd och GrUU 28/2022 rd) och anser att den föreslagna lagstiftningen fyller sitt syfte.
Sättet att genomföra registret och kostnaderna för det
Det är motiverat att de uppgifter som behövs för att bedöma kreditskötselförmågan finns tillgängliga på ett och samma ställe. Inkomstregisterenheten vid Skatteförvaltningen kan anses vara lämplig som personuppgiftsansvarig. Inkomstregisterenheten har också genom genomförandet av inkomstdatasystemet skaffat sig omfattande erfarenhet av att genomföra och ta i bruk ett omfattande informationssystem likt det positiva kreditupplysningsregistret samt av att kontinuerligt driva registret.
De beräknade kostnaderna för att inrätta och driva registret har varit föremål för bedömningar i utskottet. I propositionen bedöms konsekvenserna för statsbudgeten.
Inrättandet av registret medför engångskostnader på uppskattningsvis 44,1 miljoner euro för Skatteförvaltningen 2021—2024. När det gäller omkostnaderna har det preliminärt uppskattats att den årliga kostnadsnivån kommer att stiga i etapper och uppgå till sammanlagt cirka 16,15 miljoner euro från och med 2025. Dessutom medför genomförandet av den andra helhet som tas i bruk våren 2026 kostnader av engångsnatur på uppskattningsvis cirka 11,5 miljoner euro för åren 2023—2026. Utvidgningen ökar också de årliga omkostnaderna, som kommer vara uppe i 17,46 miljoner euro från och med slutet av 2025. De årliga omkostnaderna omfattar från och med 2025 personalutgifter som motsvarar sammanlagt 63 årsverken.
Motsvarande krav på dataskydd och datasäkerhet ställs på många av myndigheternas datasystem. Kostnaderna för att inrätta det föreslagna registret ser ut att vara högre än kostnaderna för de flesta tidigare registerprojekt, eftersom de nya kraven i lagstiftningen om dataskydd och informationshantering beaktas redan när registret inrättas. Kostnaderna för inrättandet är också exceptionellt väl kända, eftersom arbetet med att utveckla registret delvis har inletts samtidigt som lagberedningen.
En del av kostnaderna för registret kan på längre sikt täckas med inkomsterna. Användningen av registret vid kreditgivning ska vara avgiftsbelagd, och avsikten är att också kostnaderna för inrättandet ska beaktas i de avgifter som tas ut för kreditupplysningsrapporterna med en avskrivningstid på 10 år. Principen för de årliga kostnaderna för driften av registret är att kreditgivarna ska svara för en andel som motsvarar den andel av kostnaderna som orsakas av de tjänster som tillhandahålls kreditgivarna. Kreditgivarna väntas kunna försöka överföra sina höjda kostnader till kundprissättningen. Detta framhäver vikten av en kritisk bedömning av kostnaderna för registret, behovet av ett ändamålsenligt sätt att genomföra registret och av att undvika administrativ börda.
Ekonomiutskottet riktar kritik mot den beräknade kostnadsnivån för systemet. Trots de höga kraven på dataskydd och informationshantering anser utskottet att det uppskattade behovet av årsverken är anmärkningsvärt stort. Detta understryks av att registret trots sin betydande uppgift och sitt betydande datainnehåll är en riktad och avgränsad funktion som ska inrättas i anslutning till Skatteförvaltningens Inkomstregisterenhet. Ekonomiutskottet betonar att frågan bör bedömas kritiskt i samband med rambesluten för statsfinanserna och beredningen av statsbudgeten, och förslagen om årsverken måste motiveras separat för varje tjänst som föreslås. Vad som är ett ändamålsenligt personalantal ska följas upp inte bara i budgetprocesserna utan också i resultatstyrningsprocessen.
Sammanfattande synpunkter
Enligt utredning till ekonomiutskottet kan ett heltäckande positivt kreditupplysningsregister i bästa fall bekämpa utvecklingen av överskuldsättning genom flera mekanismer: skapa en helhetsbild av den sökandes ekonomiska ställning för kreditgivarna, ge forskare och beslutsfattare faktaunderlag om skuldsättning samt ge privatpersoner en klarare uppfattning av deras ekonomiska ställning.
Sakkunniga har påpekat att kreditupplysningsregistret kan påverka tillgången till och prissättningen av krediter. Till följd av detta kan skillnaderna mellan kunderna accentueras jämfört med nuläget. Detta motsvarar å andra sidan också registrets syfte: den insyn som registret medför gör det lättare för kreditgivaren att bedöma den sökandes situation och förbättra förutsättningarna för riskhantering. Samtidigt är det viktigt att följa upp registrets inverkan på kreditgivningsprocesserna och deras kostnader för konsumenterna.
Med tanke på registrets samhälleliga mål, kreditgivarna och gäldenärerna är det viktigt att registret förmedlar en heltäckande och aktuell bild av privatpersoners ekonomiska situation. Vid utvecklandet av systemet, uppföljningen av regleringen och framtida ändringar ska särskild uppmärksamhet fästas vid datainnehållets och registrets användningsändamål, möjligheterna att nyttja registeruppgifterna för forskning, den tekniska funktionen samt kostnaderna för registret.