Den europeiska bankunionen har inrättats för att säkerställa att bankerna i Europa ska vara starkare och bättre övervakade. Harmoniserade regler, gemensam tillsyn och en mekanism för ansvarsfördelning i krissituationer har ansetts kunna skapa en kapitalmarknad som klarar av ekonomiska cykler i Europa bättre än uteslutande nationell reglering. Bankunionens institutioner har redan nu en gemensam banktillsyn och en gemensam resolutionsmekanism. Även om regelverket för resolutionsmekanismen alltså är klart i lagtekniskt hänseende, skulle övergångsperioden för uppbyggnad av fonden och integrering av andelar enligt gällande bestämmelser löpa ut först i slutet av 2023 om inget annat avtalas. 

Fonden har varit uppdelad i nationella delar, och de medel som samlats in av banker i varje medlemsstat har vara varit tillgängliga för resolution av banker i det landet. De medel som samlas in under övergångsperioden uppnår gradvis ömsesidighet: Ju närmare övergångstidens slut, i desto högre grad är medlen ömsesidiga och står till förfogande för alla som är delaktiga i mekanismen. Målnivån för fonden har fastställts till en relativ andel (1 %) av bankernas garanterade insättningar i bankunionen. För närvarande uppgår fonden till 52 miljarder euro, men det slutliga beloppet beräknas uppgå till cirka 70 miljarder euro. 

Även om fonden har massiv kapacitet, kommer den bara att räcka till att lösa begränsade problem. Det är varken lämpligt eller ens möjligt att höja kapaciteten så mycket att den kunde utgöra ett automatiskt stöd vid problem i kreditinstitut. Det har därför ansetts nödvändigt att inrätta en gemensam säkerhetsmekanism baserad på ekonomierna i euroområdet som en finansieringskälla i sista hand för fonden. Mekanismen ska träda i kraft samtidigt som övergångsperioden går ut. Ekonomiutskottet har senast tagit ställning till en gemensam säkerhetsmekanism i sitt utlåtande om regeringens proposition RP 99/2021 rd (EkUU 30/2021 rd). 

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner ändringar i avtalet om överföring av och ömsesidighet för bidrag till den gemensamma resolutionsfonden. Avtalet har ett nära samband med ett tidigt införande av den säkerhetsmekanism som ska inrättas i samband med rekonstruktionsfonden ESM. Samtidigt med säkerhetsmekanismen påskyndas större ömsesidighet för bidragen. 

Ekonomiutskottet tillstyrker den föreslagna regleringen utan ändringar, men med följande kommentarer. 

Stabilitet och hållbar tillväxt på den europeiska finansmarknaden ligger också i Finlands intresse. Därför har ekonomiutskottet tillstyrkt sådana lösningar för att reglera finansmarknaden som manifesterar solidaritet mellan EU-staterna. Ekonomiutskottet har i sina tidigare utlåtanden (EkUU 4/2020 rd – E 45/2019 rd, EkUU 13/2020 rd – U 15/2020 rd och EkUU 28/2020 rd – E 138/2020 rd) betonat vikten av att reducera de finansiella institutens risker som ett villkor för att Finland ska kunna godkänna tidigarelagt införande av säkerhetsmekanismen. Dessutom har utskottet ansett att Finland måste kräva att deltagarna i ett solidariskt system vidtar proaktiva, konsekventa och trovärdiga åtgärder för att sanera ekonomin när det behövs för att trygga jämlika utgångspunkter för mekanismen. Ekonomiutskottet har också noterat att de som deltar i den planerade mekanismen för buffertar mot ekonomiska chocker delvis är asymmetriskt sammansatta: Medel till ESM samlas in från staterna i euroområdet, trots att medlen också kan användas för att stödja institut som är etablerade inom bankunionsstaternas territorium utanför euroområdet.  

I bedömningen av propositionen fäster sig grundlagsutskottet vid att det i konsekvensbedömningen sägs att konsekvenserna och därmed bedömningen av dem i väsentlig grad påverkas av vilka avtalsslutande parters bidrag en eventuell resolution kommer att gälla. Enligt grundlagsutskottet har det, utöver det investeraransvar som minskar den ekonomiska risken för det allmänna, vid utarbetandet av avtalet också varit väsentligt att bankerna reducerar och samordnar sina risker till den nivå som den gemensamma bankunionen kräver (GrUU 19/2020 rd och GrUU 14/2019 rd). Vidare påpekar grundlagsutskottet att konsekvensbedömningen inte går in på frågan om avtalsändringen har indirekta konsekvenser för det yttersta nationella ansvaret för att finansiera resolutionsåtgärder. I propositionen ingår det inte heller någon samlad bedömning av hur bankerna i Finland och EU reducerat sina risker. Utskottet har å andra sidan påpekat att ett centralt tillämpningsvillkor enligt artikel 5 i avtalet är att avtalsparterna beslutat om tillräckliga framsteg för att minska riskerna (GrUU 19/2020 rd). Ansvaret är i enlighet med vad som sägs ovan begränsat till den kapitalandel som ska betalas utifrån ESM:s kapitalstruktur. Grundlagsutskottet anser således att den slutliga och indirekta budgetkonsekvens som beskrivs i propositionen inte ökar risken för att ansvaret realiseras på ett sätt som är av konstitutionell betydelse för budgetsuveräniteten. 

Finansutskottet har gjort en bedömning av förslaget och tillstyrker det. Finansutskottet anser det vara viktigt att den gemensamma resolutionsmekanismen fullbordas och att detta är ett viktigt led i att slutföra bankunionen. En tidigareläggning av mekanismen med två år ändrar inte huvudprincipen att det är ägarna i bankerna och investerarna som har det primära ansvaret för resolutionskostnaderna. Finansutskottet betonar att en tidigareläggning inte heller ändrar något i principerna för användningen av fondens medel. Finansutskottets överväganden stämmer i många avseenden överens med ekonomiutskottets tidigare överväganden kring bankunionen (EkUU 28/2020 rd – E 138/2020 rd). 

I regleringen av finanssektorn har det i olika skeden av coronapandemin vidtagits ett flertal lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder som syftar till att stödja bankernas förmåga att bevilja företag och hushåll lån under och efter undantagssituationen, bland annat genom att bestämmelserna om kapital- och likviditetsbuffertar har förenklats (EkUU 16/2020 rd – U 17/2020 rd). Dessutom har tillsynsmyndigheterna lindrat regleringen om makrotillsynsbuffertar (Finansinspektionens direktion, beslut 2/02.08/2020). Också banktillsynsmyndigheten (EBA) har tagit initiativ till att lindra konsekvenserna av pandemin (Finansinspektionens tillsynsmeddelande 24/2020). Dessa undantagsbestämmelser kan ha förvanskat bilden av tillståndet i kreditinstituten. 

Precis som finansutskottet (FiUU 9/2021 rd – RP 100/2021 rd) anser ekonomiutskottet att det är uppenbart att bedömningen av riskreduceringen än så länge inte kan återge konsekvenserna av de exceptionella omständigheterna som rått i år, bland annat till följd av de faktorer ovan som fördröjt statistik och rapportering. 

Ekonomiutskottet har förutsatt (EkUU 28/2020 rd – E 138/2020 rd) att Finland håller fast vid den redan tidigare uttalade återhållsamheten, om riskbedömningarna visar att risken för instituten inte minskar i tillräckligt hög grad. 

I utlåtandet betonar utskottet att tidigareläggning av det solidariska ansvaret kan stödjas på det villkor att ESM-avtalet samtidigt med detta beslut ändras på ett sätt som effektiviserar samarbetsklausulerna. Skuldhållbarheten måste ses ur borgenärens synvinkel och en skuldsanering får inte falla på motstånd från en enskild borgenär eller borgenärsgrupp. Ekonomiutskottet anser att ett ytterligare villkor för tidigareläggning bör vara att MREL-kraven läggs fast på en i förväg överenskommen nivå och inom ramen för övergångsperioden, det vill säga senast den 31 december 2023. MREL-kraven är en väsentlig del av mekanismen för att skapa en buffert för kriser i instituten genom investeraransvar. 

Riskerna med en snabbare tidsram är relaterade till lägen när det före 2024 uppstår kriser som innebär att parterna blir tvungna att ta till den gemensamma resolutionsfonden och det måste tas ut extraordinära bidrag av bankerna. Om extraordinära bidrag då bara tas ut av de länder som berörs av resolutionen, är deras återbetalningskapacitet begränsad. Därmed inskränks fondens kapacitet inför framtida kriser. Hur stor extra kapacitet som genereras genom tidigarelagt solidariskt ansvar beror därför delvis också på att de extraordinära bidragen ingår i den gemensamma bördefördelningen. 

I de tidigare utlåtandena förhåller sig ekonomiutskottet reserverat till tidigarelagt införande och anser det vara väsentligt att den återstående övergångsperioden används effektivt och fullt ut och för att reducera riskerna via egna åtgärder från bankernas och medlemsstaternas sida. De flesta sakkunniga har vid behandlingen av den aktuella propositionen förordat ett snabbare införande, även om det också höjdes röster mot en tidigareläggning. De som motsatte sig fördjupat solidariskt ansvar underströk uppfattningen att det är mer sannolikt att den finländska banksektorn blir bidragsgivare snarare än bidragstagare, om riskerna realiseras. 

Även om tidigare införande och fördjupat solidariskt ansvar kan leda till att finländska kreditinstitut tillfälligt ansvarar för kostnaderna för en kris som inträffar i en annan stat, kan det som motvikt till det konstateras att det också för resolution i Finland skulle finnas tillgång till större medel än i dag. Detta är av betydelse särskilt för koncentrationen inom kreditinstitutssektorn och dess relativt stora andel i den finländska ekonomin. 

Precis som finansutskottet understryker ekonomiutskottet att det är mycket osannolikt att händelser som innebär att fonden kommer att utnyttjas kommer att inträffa. Med det gemensamt finansierade instrumentet kommer institut med relevans för hela det finansiella systemet att stödjas, och de måste uppfylla strikta kriterier. Mindre betydande enheter (LSI) ska som regel skötas inom ramen för de nationella insolvensförfarandena. Användningen av fonden hittills har visat att parterna har hållit fast vid dessa principer. Tröskeln för att uttala ett krav på allmänt intresse måste därför vara hög också i fortsättningen. 

Sammanslagningar av institut i länder inom bankunionen kan ha positiva effekter för institutens resiliens, men sannolikhetsbedömningarna för utnyttjandet av resolutionsfonden kan förändras om fusionerna skulle leda till att fler institut överskrider gränsen för vad som är ”systemrelevant” och det skulle visa sig att instituten mår sämre än förväntat. Vid en bedömning av en tidigareläggning av det solidariska ansvaret för resolutionsmekanismen i förhållande till detta bör det dock beaktas att enbart det faktum att ett institut på grund av sin storlek står under tillsyn av ECB/SRB innebär att en eventuell resolution genomförs och att fonden kommer att tillgripas. 

Användningen av medel från resolutionsfonden för att stödja resolution av ett kreditinstitut innebär inte nödvändigtvis att det tas ut högre bidrag av andra kreditinstitut för att täcka underskottet till följd av att resolutionsfonden tas i anspråk, eftersom stödet från fonden som regel betalas ut mot ersättning, understryker utskottet. Realisering av egendom som getts som motprestation och inflöde av en fordran från instituten täcker i princip minskningen i fondens tillgångar till följd av resolutionen, och det uppstår alltså inget behov av att ta ut högre bidrag av andra kreditinstitut. 

Ekonomiutskottet anser att resolutionsmekanismen inklusive stabilitetsmekanismen försvagar den direkta kopplingen mellan bankerna och deras hemländer. Detta har ansetts vara ett viktigt element för att säkerställa den finansiella och makroekonomiska stabiliteten. Ekonomiutskottet påpekar att man genom att koppla ESM till resolution inom kreditinstitutssektorn ändå kommer att skapa en ny typ av koppling mellan medlemsstaterna i ESM och bankerna i bankunionen. Ändå kan det bedömas att kopplingen i den här modellen innehåller bättre buffertar än före mekanismen. 

Ekonomiutskottet anser därför att det är särskilt viktigt att åtgärder vidtas för att minska kopplingen mellan hemländer och banker. I samband med behandlingen av vissa tidigare riksdagshandlingar (t.ex. EkUU 47/2018 rd – U 61/2018 rd och EkUB 18/2020 rd – B 18/2018 rd) som tangerar den här frågan har ekonomiutskottet bland annat tagit upp möjligheten att ändra solvensbestämmelserna för att de bättre ska motsvara de verkliga landsriskerna. Samtidigt påpekade utskottet att det inte är så enkelt att bedöma riskvikter för offentliga skulder. Sedvanliga kreditriskmodeller lämpar sig nämligen inte särskilt väl för bedömning av länders risker. Därför bör man bedöma möjligheten att införa incitamentsbaserade begränsningar för andelar i statslån: Bankernas kapitalkrav skulle öka i och med att andelen lån som hemlandet tagit upp skulle överskrida de fastställda gränserna i balansräkningen. 

Kopplingen måste avvecklas på ett förutsebart sätt för marknaden och med eventuella övergångsperioder. Åtgärder som ökar riskerna med statsskulden och därmed höjer priset på skulden kan försämra skuldhållbarheten procykliskt, om åtgärderna vidtas snabbt och i ett utgångsläge med höga skuldnivåer.  

Följaktligen anser ekonomiutskottet att det behövs incitament för ansvarsfull ekonomisk förvaltning som motvikt till fördjupat solidariskt ansvar. Ekonomiutskottet påpekar detta i sitt utlåtande (EkUU 30/2021 rd – RP 99/2021 rd) om införande av säkerhetsmekanismen i sista hand. Ändringen av ESM-avtalet förefaller innehålla element som för utvecklingen i rätt riktning i det här hänseendet. 

Kravet på ansvarsfull ekonomisk förvaltning bör gälla både finanssektorn och de europeiska offentliga finanserna, som båda i slutändan bygger på tillgångarna i ESM. Balansen mellan egna och kollektiva exponeringar blir extra viktig om stimulansåtgärderna leder till en betydande ökning av det solidariska ansvaret mellan de offentliga sektorernas finanser i Europa. Utskottet anser att de som deltar i mekanismerna för solidariskt ansvar måste lägga fram konsekventa och trovärdiga åtgärder för att förbättra hållbarheten i sina finanser.  

Bedömningen av riskerna med regleringen försvåras bland annat av att lönsamheten i bankverksamheten och den samlade europeiska bilden av resiliensen mot störningar är så heterogena. Medelvärdena överskyler det stora variationsintervallet i branschen. 

Till viss del korrelerar resiliensen också med handlingsutrymmet för de offentliga finanserna i institutens hemländer, på vissa håll rentav på ett oroväckande sätt. Därför anser ekonomiutskottet att det är viktigt att ställa MREL-krav enligt det som avtalats tidigare. 

De totala effekterna av coronakrisen är än så länge inte kända, och det är fortfarande svårt att bedöma hur den ekonomiska trenden kommer att utvecklas på medellång och lång sikt. Problemen med det finansiella systemet kan träda fram till följd av den allmänna ekonomiska utvecklingen. Av stor betydelse för resiliensen mot störningar är också, utöver att branschen har tillräckliga egna buffertar, att myndigheterna har förmåga att reagera snabbt vid störningar. Det kräver regelbunden bedömning av om kontrollparametrarna och myndigheternas befogenheter överensstämmer med de aktuella kraven. 

Det är värt att notera att resolutionsmekanismen finns till för att lösa enskilda bankers problem och att den inte nödvändigtvis skulle fungera särskilt bra för att lösa mer omfattande bankkriser. Det kan vara svårt att genomföra investeraransvaret via skuldnedskrivning, om flera eller stora aktörer blir krisdrabbade inom en kort tid och risktäckningskapaciteten inte har beaktats i tid. Ekonomiutskottet påpekar att propositionen inte innehåller något heltäckande scenario för en omfattande eller snabb eskalering av bankernas problem. 

När det gäller resolution är det viktigt att notera att de stater som ingår i systemet har divergerande insolvensförfaranden. Detta försvårar en samordnad tillämpning av resolutionen. Ekonomiutskottet har tagit ställning till harmoniseringen av insolvensförfarandena inom unionen i sitt utlåtande om statsrådets skrivelse om utvecklandet av kapitalmarknadsunionen (EkUU 3/2021 rd – E 141/2020 rd). Det vore till fördel för att utveckla bankunionen så att euroområdet stärks samtidigt som EU-områdets funktion och konkurrens främjas, om de finansiella instituten kan bedriva verksamhet i olika länder enligt samordnade regler, också för insolvensförfaranden.