Bakgrund och syfte

Atomansvarighetslagen gäller ansvaret för innehavaren av en atomanläggning i Finland vid en atomskada. Regeringens proposition grundar sig på internationella förpliktelser som styr ansvarighetsbeloppen. Betydelsen av internationell reglering om atomansvarighet har accentuerats, eftersom eventuella atomskador kan vara gränsöverskridande och ha följder inom flera staters territorium. 

De centrala internationella avtal på atomansvarighetsområdet som är bindande för Finland, Pariskonventionen och tilläggskonventionen från Bryssel, ändrades senast genom de ändringsprotokoll som upprättades 2004. Finland undertecknade protokollen redan samma år, men de har ännu inte trätt i kraft. 

Avsikten är att de föreslagna lagarna ska träda i kraft samtidigt som ändringsprotokollen träder i kraft för Finlands del. Europeiska unionens råd har krävt att ratificeringen av protokollen ska ske samtidigt i alla medlemsstater. Ikraftträdandet av ändringsprotokollen har fördröjts jämfört med vad som planerades, eftersom det inte på försäkringsmarknaden har funnits någon sådan atomansvarighetsförsäkring som protokollen förutsätter. Nu har man uppnått beredvillighet att ratificera protokollen, och ratifikationen kommer att ske i december 2021. 

Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen i enlighet med propositionen ger sitt samtycke till att det i samband med ratificeringen av det ändringsprotokoll till Pariskonventionen som upprättats 2004 görs en reservation i fråga om den så kallade principen om ömsesidighet. 

Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen i enlighet med propositionen ger sitt samtycke till att Finland avger en förklaring enligt tilläggskonventionen från Bryssel i dess lydelse enligt ändringsprotokollet från 2004 i samband med ratificeringen av ändringsprotokollet. 

Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslagen med de ändringar som framgår av detaljmotiveringen nedan och med följande anmärkningar. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

De viktigaste ändringarna i atomansvarighetslagen gäller de ansvarighetsbelopp som täcks genom atomanläggningarnas försäkringar. 

Ansvarighetsbeloppet för innehavaren av en atomanläggning som används för energiproduktion höjs från 700 miljoner till 1,2 miljarder euro. Det föreslås att ansvarighetsbeloppen enligt atomansvarighetslagen graderas så att det högsta ansvarighetsbeloppet enbart gäller sådana atomanläggningar för energiproduktion vars verksamhet är förenad med den största risken för skador som kan medföra betydande kostnader. När det gäller andra atomanläggningar än sådana som används för energiproduktion samt transporter av atomsubstanser föreslås ansvarighetsbeloppen vara 80–250 miljoner euro. Graderingen av ansvarighetsbeloppen direkt i atomansvarighetslagen innebär att man slopar de beslut om nedsättning av ansvarighetsbeloppet som fattas från fall till fall. 

Det centrala syftet med förslagen är att atomansvarighetslagen ska uppfylla kraven i de internationella förpliktelserna. Genom graderingen av ansvarighetsbeloppen strävar man efter att få beloppen till en nivå som motsvarar riskerna för atomskada. En gradering som följer direkt av lagen ökar också förutsägbarheten i regleringen. Syftet med revideringen av bestämmelserna om sänkning av ansvarighetsbeloppet är också att minska den administrativa börda som för närvarande är förknippad med förfarandet för sänkning av ansvarighetsbeloppet för både innehavaren av atomanläggningen och statsrådet. 

Dessutom föreskrivs det om en särskild försäkringsgaranti som statsrådet, om de föreskrivna förutsättningarna uppfylls, kan bevilja för ersättande av en personskada som framkommer senare än 10 år men senast inom 30 år efter en atomolycka. När det gäller dessa skador som framkommer senare är målet att säkerställa att innehavaren av en atomanläggning har förmåga att ersätta eventuella skador och säkerställa att skador ersätts även då innehavaren av en atomanläggning inte har möjlighet att på marknaden få sådan försäkring som täcker skador som framkommer senare till hela det ansvarighetsbelopp som ska försäkras. Målet är också att förhindra att det uppstår situationer där innehavaren av en atomanläggning i praktiken inte har möjlighet att uppfylla sin försäkringsplikt enligt atomansvarighetslagen. Statsrådet ska ha behörighet att bevilja försäkringsgaranti för en atomansvarighetsförsäkring för en sådan innehavare av en atomanläggning som avses i atomansvarighetslagen till den del försäkringsskydd inte är tillgängligt på marknaden när det gäller ersättning av skador som framkommer senare. Om staten inte beviljar försäkringsgaranti, kan staten bli tvungen att ersätta skador som framkommer senare med stöd av 29 § i atomansvarighetslagen. Där föreskrivs det att om den som lidit atomskada visar att den inte har kunnat få ut ersättningen av anläggningsinnehavarens försäkringsgivare, betalas ersättningen av staten. 

Ekonomiutskottet anser att detta sätt att reglera frågan är motiverat. En central utgångspunkt för regleringen av atomansvarighet är att ansvarighetsbeloppen ska motsvara risken med verksamheten och att verksamhetsutövaren ska ansvara för eventuella skadliga följder av verksamheten. Utifrån den utredning som ekonomiutskottet fått följer förslaget till sina utgångspunkter internationell praxis. 

Ekonomiutskottet påpekar dock att de föreslagna ansvarighetsbeloppen kan ha synnerligen betydande konsekvenser för aktörernas kostnader och att det inte nödvändigtvis är problemfritt att anpassa försäkringsarrangemangen för innehavare av atomanläggningar till de föreslagna ändringarna. 

Enligt vad ekonomiutskottet erfar kan den föreslagna höjningen av ansvarighetsbeloppen leda till att atomanläggningarna måste ansöka om statlig försäkringsgaranti eller ta fram andra ekonomiska garantier som uppfyller lagens krav i stället för eller vid sidan av försäkringen, eftersom en försäkring som täcker hela ansvarighetsbeloppet på 1,2 miljarder euro kan vara svår att få. 

Övergångsperioden

Lagändringarna, inklusive höjningen av ansvarighetsbeloppet för de atomanläggningar som används för energiproduktion till 1,2 miljarder euro, träder i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet och samtidigt som 2004 års ändringsprotokoll till Pariskonventionen och till tilläggskonventionen från Bryssel träder i kraft för Finlands del, dvs. den 1 januari 2022. 

Marknaden för atomförsäkringar är starkt koncentrerad i de nordiska länderna, och det är osäkert om det när lagen träder i kraft går att få försäkringar på skäliga villkor särskilt för skador som framkommer senare. I lagen föreslås till denna del en övergångstid på sex månader, som utgör ett undantag från den försäkringsplikt för innehavaren av en atomanläggning som föreskrivs i atom-ansvarighetslagen. 

I 29 § i atomansvarighetslagen föreskrivs det att om den som enligt atomansvarighetslagen eller motsvarande lagstiftning i en annan konventionsstat är berättigad till ersättning av innehavaren av en atomanläggning i Finland visar att den inte kunnat få ut ersättningen av den försäkringsgivare som ingått försäkringsavtal med innehavaren av atomanläggningen, betalas ersättningen av staten. Enligt paragrafens 2 mom. överstiger statens ersättningsskyldighet inte det ansvarighetsbelopp som gäller för anläggningsinnehavaren i enlighet med 18 § 1 mom. När ansvarighetsbeloppet för innehavaren av en atomanläggning som används för energiproduktion höjs till 1,2 miljarder euro, utgör det ansvarighetsbeloppet också taket för den finska statens sekundära ansvar i förhållande till konventionsstaterna enligt atomansvarighetslagen. 

Vid en eventuell atomskada under övergångsperioden är staten ersättningsskyldig också i fråga om skador som framkommer senare. Till följd av en händelse som inträffat i Finland och orsakar konsekvenser i Finland är ansvaret för innehavaren av atomanläggningen dock obegränsat. Sannolikheten för en atomskada som har gränsöverskridande konsekvenser är liten, men möjlig. Om en i atomansvarighetslagen angiven försäkringsskyldig inte kan ordna en försäkring inom sex månader, ska återförsäkring i vilket fall som helst sökas hos staten. 

Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att det är motiverat att förlänga den föreslagna övergångstiden, så att verksamhetsutövarna faktiskt har tillräckligt med tid för att uppfylla sin försäkringsplikt på det sätt som den nya atomansvarighetslagen kräver. Ekonomiutskottet anser att en övergångsperiod på ett år tryggar en tillräckligt lång tid för att ordna atomförsäkringar säkrare än den föreslagna tiden på sex månader. Den längre övergångsperioden gör det möjligt att bättre utnyttja de övriga konventionsstaternas framtida lösningsmodeller för hur försäkringarna ordnas. Aktörerna har i samtliga fall ett obegränsat atomansvar inom Finlands gränser. 

Småskalig kärnkraft

Den föreslagna regleringen om atomansvarighet påverkar också förutsättningarna att utveckla och använda småskalig kärnkraft. Det finns förväntningar på att den småskaliga kärnkraften kunde vara ett sätt att uppnå de klimat- och energipolitiska målen. Syftet är att ta fram små reaktorer för olika användningsändamål, såsom utsläppssnåla energikällor inom industrin och utsläppssnål produktion av fjärrvärme. Regleringen om atomansvarighet är väsentlig med avseende på dessa utvecklingsprojekt, och den utgör också ett hinder för projektens lönsamhet om den inte står i proportion till riskerna. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att främja möjligheterna att använda småskalig kärnkraft som en del av det framtida energisystemet och att bedöma den lämpliga nivån på atomansvarigheten för små kärnreaktorer. 

Enligt vad ekonomiutskottet erfar kommer det inom ramen för VN TEAS-projektet att tas fram information om temat möjligheterna med och utvecklingsbehoven i fråga om ny kärnenergiteknik. Projektet blir klart våren 2022. Meningen är att utnyttja informationen för att bedöma nivån på atomansvarigheten när det gäller små kärnreaktorer. Först måste man dock få definitioner på små kärnreaktorer i kärnenergilagen, och först därefter kan man fastställa ansvaret i atomansvarighetslagen. 

Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att utifrån det kunskapsunderlag som fås genom det ovannämnda projektet snabbt främja möjligheterna att använda småskalig kärnkraft som en del av det framtida energisystemet, genomföra de ändringar i lagstiftningen som krävs för detta och samtidigt bedöma den lämpliga nivån på atomansvarigheten och annan reglering när det gäller små kärnreaktorer.