Utgångspunkter för reformen

Regeringen föreslår en ny lag om Försvarsmaktens handräckning till polisen (lagförslag 1, nedan kallad handräckningslagen). Genom lagen upphävs den gällande lagen med samma namn (781/1980). Vidare föreslås gränsbevakningslagen (578/2005, lagförslag 2) bli ändrad för att bestämmelserna om handräckning ska motsvara regleringen i den nya lagen. Samtidigt görs de ändringar som behövs i polislagen (872/2011), lagen om försvarsmakten (551/2007) och lagen om frivilligt försvar (556/2007) (lagförslag 3–5). 

Den nuvarande handräckningslagen trädde i kraft 1981 och har ändrats flera gånger. Lagen ändrades senast i betydande omfattning genom en lag som trädde i kraft 2005 (522/2005), då handräckning som kräver användning av militära maktmedel möjliggjordes för att förhindra och avbryta vissa allvarligare terroristbrott. Gränsbevakningslagen har kompletterats med bestämmelser om handräckning som innefattar militära maktmedel genom en lag som trädde i kraft 2014 (749/2014). 

Grundstrukturen i den gällande handräckningslagen och bestämmelserna om handräckning i gränsbevakningslagen har ansetts fungera och lämpa sig väl för rutinmässiga handräckningssituationer. Den gällande lagstiftningen beaktar dock inte på ett tidsenligt sätt strävan till prevention vid polisens handräckningsuppdrag, i synnerhet vid krävande situationer i en förändrad säkerhetsmiljö. I den gällande handräckningslagen ingår inga bestämmelser om förberedelser och beredskap, som dock i praktiken i hög grad bildar grunden för myndigheternas verksamhet. Handräckningslagen har också blivit svårbegriplig och delvis också splittrad på grund av de ändringar som gjorts i den. 

Förvaltningsutskottet anser att det sammantaget sett är nödvändigt att se över lagstiftningen. Genom den föreslagna översynen utvecklas och uppdateras lagstiftningen om handräckning mellan säkerhetsmyndigheterna så att de bättre än i nuläget motsvarar polisens operativa behov. Syftet är att förbättra polisens förmåga att dels förbereda sig för, dels omedelbart ingripa vid hot och brott. Ett annat mål är att bättre möjliggöra att Försvarsmaktens och Gränsbevakningsväsendets särskilda kompetens och materiel utnyttjas för olika typer av handräckning, i synnerhet för terrorbekämpning. 

Det föreslås inga ändringar i de grundläggande principerna för handräckning, vilket utskottet anser vara motiverat. Handräckningslagstiftningen skapar inga nya befogenheter och ändrar inte ledningsförhållandena mellan myndigheterna. I de föreslagna bestämmelserna om handräckning är det fråga om polisens verksamhet och genomförandet av polisens uppdrag under polisens ledning så att polisen i de situationer och under de förutsättningar som anges i lagen har möjlighet att för sina uppdrag använda Försvarsmaktens eller Gränsbevakningsväsendets personal och redskap, inklusive maktmedel. Handräckning ska användas i enskilda fall när polisens egna resurser inte räcker till eller uppdraget kräver särskild personal eller materiel från Försvarsmakten. Avsikten är inte att handräckningen ska ersätta allmän resursbrist hos den myndighet som begär handräckning. 

Den föreslagna handräckningslagen tillämpas både på sedvanliga handräckningsuppdrag och på handräckningsuppdrag som gäller mer exceptionella situationer (krävande handräckning). Lagförslaget innehåller bestämmelser om handräckningens innehåll, förutsättningar och beslutsförfarande. Inga väsentliga ändringar föreslås i sedvanlig handräckning. Förvaltningsutskottet anser att det är viktigt att det i förutsättningarna för handräckning skrivits in att handräckning av Försvarsmakten inte får äventyra Försvarsmaktens primära lagstadgade uppgift, det militära försvaret av landet. 

I gränsbevakningslagen föreslås motsvarande ändringar som i handräckningslagen i fråga om krävande handräckning till polisen. Det föreslås att de regionala begränsningar som gäller Gränsbevakningsväsendets handräckning till polisen slopas i fråga om krävande handräckning. Det föreslås inga ändringar i andra bestämmelser om handräckning eller befogenheter i gränsbevakningslagen, med undantag för en ny bestämmelse om handräckning för att avlägsna hinder. 

Förvaltningsutskottet har fått utlåtande om propositionen av försvarsutskottet (FsUU 7/2021 rd) och grundlagsutskottet (GrUU 3/2022 rd). Förvaltningsutskottet tar upp dessa utlåtanden nedan. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Handräckningsuppdrag

I 2 § 2 mom. i den föreslagna handräckningslagen föreskrivs det om de situationer då Försvarsmakten ska ge polisen handräckning. Typiska handräckningsuppdrag är exempelvis röjning av krigstida explosiva varor, avspärrning av området och eftersökning av personer. 

I 2 mom. 6 punkten föreslås en bestämmelse om handräckning för att skydda stora evenemang eller offentliga tillställningar. I den gällande handräckningslagen föreskrivs det inte uttryckligen om denna uppgift, men i praktiken har den ansetts tillåten enligt den gällande lagen. Med offentliga tillställningar avses offentliga tillställningar såsom de definieras i 2 § 3 mom. i lagen om sammankomster (530/1999), står det i motiveringen till bestämmelsen. Den offentliga tillställningen ska dock vara stor. Vid bedömningen av storleken på ett evenemang eller en offentlig tillställning enligt denna punkt bör utöver deltagarantalet vikt också fästas vid evenemangets eller tillställningens plats, omfattning, eventuella säkerhetsrisker och de krav de ställer på polisens verksamhet och därigenom på handräckningens dimensionering. 

Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att det föreskrivs om uppgiften i lag. De evenemang som avses i punkten är också i linje med definitionen av stora evenemang i det så kallade Prümfördraget om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism, gränsöverskridande brottslighet och olaglig migration (FördrS 53 och 54/2007) och rådets beslut 2008/615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümbeslutet). Sådana evenemang som avses i fördraget är bland annat evenemang som har gränsöverskridande dimensioner, såsom viktiga EU-möten och internationella idrottsevenemang. 

Med stöd av 6 punkten är det enligt specialmotiveringen också möjligt att vid behov skydda demonstrationer som ska bedömas vara stora evenemang och andra stora folksamlingar. Det är då i princip fråga om att skydda deltagarna från eventuella yttre hot och inte om att rikta handräckningsåtgärderna mot deltagarna. Genom handräckning kan man alltså inte i sig ingripa i utövandet av den mötesfrihet som är en grundläggande frihet. Utskottet konstaterar att det i en situation där en demonstration hotas av till exempel en motdemonstration kan finnas en risk för att situationen eskalerar till ett våldsamt upplopp. Även då sköter polisen i regel uppgifterna i anslutning till demonstrationen med egna resurser. Handräckning kan behövas till exempel för att separera demonstrationer från varandra med hjälp av fordon eller konstruktioner. 

Utgångspunkten är att handräckningen enligt 6 punkten utgör sedvanlig handräckning enligt 5 §, till exempel lån av materiel, såsom bilar och andra föremål, som ett redskap för att stänga av gator. För att säkerställa säkerheten vid stora evenemang och offentliga tillställningar är det också möjligt att förbereda sig genom att begära sådana förberedelser som avses i 4 §, om de förutsättningar för förberedelse som anges i paragrafen föreligger. Skyddet innefattar stöduppgifter för evenemangets säkerhet, såsom övervakning av ordningen, rådgivning och handledning. Dessutom innefattar det dirigering av trafiken, skydd för personer och egendom och eventuell avspärrning enligt andra punkter i paragrafen. 

Förvaltningsutskottet anser att den föreslagna 6 punkten är motiverad. Utskottet anser att också de begrepp som nu används i detta sammanhang är ändamålsenliga, eftersom de bättre beskriver den situation och det behov som avses i bestämmelsen. Utskottet anser att det inte är motiverat att koppla tillämpningen av handräckningsuppgifterna enligt 6 punkten till exempelvis begreppen i lagen om sammankomster. 

Enligt 10 punkten ska handräckning ges också för skötseln av andra polisuppgifter som kan jämställas med de uppgifter som avses i 1–7 punkten. I motiveringen till paragrafen redogörs det med hjälp av exempel för de situationer där 10 punkten kan komma att tillämpas. Avsikten är enligt motiveringen inte att med 10 punkten bredda grunderna för handräckning mer än enligt bestämmelserna om handräckning till polisen i övrigt. Vidare är avsikten inte heller att utvidga möjligheten att utnyttja handräckning till att omfatta alla polisiära uppdrag. 

Trots propositionsmotiven är regleringen i 2 § 2 mom. 10 punkten mycket allmänt utformad, anser grundlagsutskottet. Regleringen är därmed problematisk med avseende på 2 § 3 mom. i grundlagen, som föreskriver att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag. Bestämmelserna i 2 § 2 mom. 10 punkten i lagförslag 1 måste antingen preciseras avsevärt eller strykas ur lagen. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att 10 punkten preciseras på det sätt som framgår av detaljmotiveringen. 

Villkoren för krävande handräckning

Förvaltningsutskottet noterar inledningsvis att handräckning som innefattar användning av maktmedel enligt den föreslagna handräckningslagen i första hand består av annan än krävande handräckning. Bestämmelser om krävande handräckning finns i 8–10 § i den föreslagna handräckningslagen och 77 a–77 h § i gränsbevakningslagen. Bestämmelserna är avsedda att till-lämpas endast i ytterst exceptionella situationer och under noggrant föreskrivna förutsättningar för att hindra eller avbryta brott som specificeras i lagen. Krävande handräckning ska utöver en militärpersons maktmedelsredskap och personliga beväpning också kunna innefatta slagkraftigare beväpning lämpad för polisuppdrag. Bestämmelser om militärpersoners personliga beväpning ingår i 5 § 1 mom. i handräckningslagen. Bestämmelser om beväpning som godkänts för gränssäkerhetsuppgifter finns i 84 § i gränsbevakningslagen. 

Bestämmelserna om krävande handräckning påminner i hög grad om bestämmelserna om handräckning som kräver användning av Försvarsmaktens maktmedel i 4 och 4 a § i den gällande handräckningslagen. I bedömningen av den gällande regleringen konstaterade grundlagsutskottet att användning av militära maktmedel kan ingripa i flera grundläggande fri- och rättigheter, bland annat i den personliga integriteten och egendomsskyddet. I extrema fall kan användningen av militära maktmedel äventyra rätten till liv för dem som utsätts för maktmedlen. Militära maktmedel kan få effekter inte bara för brottsmisstänktas utan också för andra personers grundläggande fri- och rättigheter. Bestämmelsen måste bedömas utifrån de allmänna villkoren för att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelserna är av betydelse också med avseende på 2 § 3 mom. i grundlagen (GrUU 10/2005 rd, s. 2). 

I den gällande handräckningslagen föreskriver 4 § om handräckning för att förhindra eller avbryta vissa terroristbrott. Terrorism avser brottslighet som synnerligen allvarligt hotar samhällets grundläggande funktioner, rättsordningen och människors liv, hälsa och säkerhet. Därför finns det sådana skäl att förhindra och stoppa terrorism som är godtagbara och mycket tungt vägande med avseende på de grundläggande fri- och rättigheterna. Brottslighetens exceptionellt allvarliga karaktär måste också vägas in i bedömningen av om motmedlen står i rätt proportion till den (se t.ex. GrUU 34/2021 rd, stycke 3 och de utlåtanden som nämns där). Typen av terroristiska gärningar kan i extrema fall tala för användning av exceptionella maktmedel (GrUU 10/2005 rd, s. 2). 

I sin bedömning av användningen av militära maktmedel vid handräckning har grundlagsutskottet tidigare bland annat pekat på att det hot som ska stoppas explicit måste hota liv eller hälsa och att en fara som hotar liv eller hälsa måste klassas som allvarlig. Vidare krävdes det då att ett hot inte bara skulle vara konkret utan också omedelbart förestående och allmänt, det vill säga gälla ett stort antal människor. Användningen av maktmedel skulle dessutom vara nödvändig för att stoppa ett hot (GrUU 23/2005 rd, s. 3). 

Ett villkor för att polisen ska kunna begära krävande handräckning är enligt 8 § i lagförslag 1 att den utifrån iakttagelser eller specificerade uppgifter som den fått på något annat sätt om en situation, ett evenemang eller en tillställning kan antas vara nödvändig för att förhindra eller avbryta vissa brott som räknas upp där och som allvarligt äventyrar liv eller hälsa för ett stort antal människor. Skillnaden jämfört med den nuvarande regleringen är alltså å ena sidan att regleringen inte längre förutsätter omedelbar fara och å andra sidan att krävande handräckning enligt förslaget i framtiden kan ges också för att förhindra eller avbryta andra brott än terroristbrott. 

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att villkoren för att ge krävande handräckning enligt 8 § i lagförslag 1 sett i ett helhetsperspektiv är problematiska. Formuleringen av bedömningen av nödvändigheten (”kan antas vara nödvändig”) måste skärpas. Det är ett villkor för att lagförslag 1 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Detsamma gäller 77 a § i lagförslag 2. 

Förvaltningsutskottet föreslår utifrån grundlagsutskottets utlåtande att formuleringen av bedömning av nödvändigheten av krävande handräckning skärps på det sätt som anges i detaljmotiven. 

Enligt förvaltningsutskottets uppfattning kräver den skarpare formulering som grundlagsutskottet förutsätter inte att beslutet om krävande handräckning kan fattas först när en situation som allvarligt hotar ett stort antal människors liv eller hälsa är omedelbart förestående (det s.k. kravet på omedelbarhet). 

Kravet på omedelbarhet har bedömts vara ett av de största problemen med tanke på den praktiska tillämpningen av de gällande handräckningsbestämmelserna om militära maktmedel. I 4 a § om beslutsfattande i den gällande handräckningslagen kopplas begäran till en sådan omedelbart förestående situation som avses i 4 §. Detsamma gäller 77 a och 77 b § i den gällande gränsbevakningslagen. Kravet på att faran är överhängande innebär i praktiken en stor risk för att beslutet om handräckning inte hinner verkställas inom den tidsram situationen förutsätter. Kravet leder också till att de som beslutar om handräckning, dvs. statsrådets allmänna sammanträde, försvarsministeriet eller inrikesministeriet, i stort sett också beslutar om användning av maktmedel och bär ansvar i en situation som starkt och konkret berör enskildas rättigheter. 

Förvaltningsutskottet anser att det föreslagna mer proaktiva beslutsfattandet ger bättre förutsättningar för en beslutsprövning och bättre bidrar till att säkerställa att operationen genomförs kontrollerat och planenligt. 

I fråga om lagförslaget som helhet bör det beaktas att kravet på omedelbarhet som ett element i bedömningen av nödvändigheten av militära maktmedel ingår i de bestämmelser som gäller polisens beslut om användning av maktmedel vid operativ handräckning. Bestämmelser om kravet på omedelbart hotande fara finns i 14 § i handräckningslagen och i 77 f § i gränsbevakningslagen, som gäller polisens beslut om användning av maktmedel vid handräckning. 

Tillämpning av krävande handräckning på förhindrande av andra brott än terroristbrott

Med avvikelse från bestämmelserna i den gällande handräckningslagen föreslås det i propositionen att beslut om krävande handräckning ska kunna fattas för att förhindra eller avbryta allvarliga terroristbrott men också vissa andra brott som till sina verkningar kan jämställas med terroristbrott. Det gäller i synnerhet sådana allvarliga brott mot liv eller hälsa för vilka det när gärningen inleds eller pågår inte kan fastställas huruvida gärningsmannen har ett terroristiskt syfte. I Finland har olika slags brott mot flera personers liv i praktiken nästan alltid haft något annat motiv än ett terroristiskt syfte, påpekas det i specialmotiveringen. Sådana gärningar kan vara till exempel masskjutningar eller brott mot flera personers liv genom att använda explosiva varor eller försök till sådana brott. Också vid sådana allvarliga kapnings- eller gisslansituationer som äventyrar flera människors liv och hälsa kan motivet ofta vara något annat än ett terroristiskt syfte, till exempel strävan efter ekonomisk vinning. 

Förvaltningsutskottet anser att möjligheten att tillämpa krävande handräckning är ytterst viktig och motiverad också för att förhindra och avbryta andra brott än terroristbrott. Ett problem med den gällande lagstiftningen är att de som begär och beslutar om handräckning är tvungna att utifrån bristfällig information bedöma om den gärning som ska förhindras eller avbrytas har ett terroristiskt syfte. När en allvarlig farosituation pågår är det ofta omöjligt att få reda på syftena. Det väsentliga är att tillräckligt effektivt förhindra eller avbryta en gärning som allvarligt hotar människors liv eller hälsa oberoende av gärningsmannens motiv. 

Grundlagsutskottet anser att det i propositionen anges godtagbara grunder för att utvidga krävande handräckning till att också gälla handräckning för att förhindra eller avbryta andra brott än terroristbrott. Också andra brott än terroristbrott omfattas av det föreslagna villkoret i 8 §, nämligen att brottet allvarligt äventyrar liv eller hälsa för ett stort antal människor. Grundlagsutskottet påpekar att den brottsgrupp som bestämmelsen gäller är jämförelsevis omfattande. Förvaltningsutskottet bör enligt utlåtandet ytterligare granska bestämmelsernas tillämpningsområde utifrån tanken att det bland de uppräknade brotten bara skulle finnas brott som också kan uppfylla de övriga villkoren för att tillämpa 8 §. Detsamma gäller 77 a § i lagförslag 2. 

Förvaltningsutskottet föreslår därför på det sätt som närmare framgår av detaljmotiven att till-lämpningsområdet för krävande handräckning i syfte att förhindra andra brott än terroristbrott preciseras och avgränsas på bestämmelsenivå genom att paragrafen specificerar de brott för vars förhindrande eller avbrytande det kan bli nödvändigt med krävande handräckning beroende på omständigheterna och det sätt på vilket brottet begås. 

Förvaltningsutskottet anser det vara viktigt att verkställandet av 8 § i handräckningslagen och 77 a § i gränsbevakningslagen följs upp och att man också ger akt på om brottsbeteckningarna i de här paragraferna är heltäckande i relation till syftet. Utskottet menar att bestämmelserna vid behov måste kompletteras. 

Att skydda besök av personer som åtnjuter internationellt specialskydd

I 9 § i handräckningslagen föreslås bestämmelser om skydd av besök av personer som åtnjuter internationellt specialskydd. Enligt förslaget kan krävande handräckning ges för att skydda statschefer, ministrar och höga representanter för mellanstatliga internationella organisationer och Europeiska unionen, när dessa är på statsbesök eller andra officiella besök i Finland, och för att trygga deras besök. En förutsättning är att personen under sitt besök bedöms vara utsatt för hot om ett i 8 § 1 mom. avsett brott som allvarligt äventyrar liv eller hälsa på grund av sin ställning, den internationella ställningen för den stat eller organisation som personen representerar eller av någon annan motsvarande orsak och för vars förhindrande eller avbrytande handräckning är nödvändig. En motsvarande bestämmelse finns också i 77 b § i gränsbevakningslagen. 

Grundlagsutskottet noterar att bestämmelserna är nya och att regleringen skiljer sig från den utgångspunkten att ett hot som ska avvärjas med krävande handräckning måste vara ett övergripande hot och alltså rikta sig mot ett stort antal människor (jfr GrUU 23/2005 rd, s. 3). 

Bedömningen av om krävande handräckning är nödvändig vid skydd av besök av personer som åtnjuter internationellt specialskydd avviker i viss omfattning från den nödvändighetsbedömning som i övrigt gäller krävande handräckning. Grundlagsutskottet anser att villkoren i 9 § i lagförslag 1 och 77 b § i lagförslag 2 bör skärpas exempelvis genom att det föreskrivs att en bedömning av risken för brott ska vara motiverad. Utskottet betonar dessutom att tillämpningssituationerna är exceptionella. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att regleringen är avsedd att tillämpas i exceptionella situationer. Största delen av besöken kan skötas med polisens egna resurser eller med hjälp av sedvanlig handräckning. Skyddet vid statsbesök av personer som åtnjuter internationellt specialskydd är en särskild fråga inom tillämpningsområdet för krävande handräckning. De bakomliggande internationella överenskommelserna och bestämmelserna hänför sig till ett större sammanhang än statens inre säkerhet, dvs. det finns också en utrikespolitisk koppling. Förvaltningsutskottet anser att det inte är motiverat att inskränka den personkrets som avses i bestämmelsen trots att det mest sannolika tillämpningsbehovet främst har ansetts vara att skydda besök av statschefer för vissa stormakter. 

Förvaltningsutskottet hänvisar till grundlagsutskottets utlåtande och konstaterar att det ändå finns skäl att skärpa bestämmelserna om bedömning av hot. Utskottet hänvisar till det som sägs i detaljmotiveringen. 

Beslutsförfarandet för krävande handräckning

Enligt huvudregeln för beslut om handräckning är det statsrådet som ska fatta beslut om krävande handräckning. Beslutet fattas av ministeriet om statsrådets allmänna sammanträde inte kan sammankallas tillräckligt snabbt. I det hänseendet motsvarar förslaget i huvudsak de gällande bestämmelserna. 

Enligt förslaget fattas beslutet om krävande handräckning emellertid av ministeriet i de situationer som närmare anges i lagen och i brådskande fall av Huvudstaben eller staben för Gränsbevakningsväsendet. Det kan vara fråga om sådan krävande handräckning som utöver en militärpersons personliga beväpning eller beväpning som godkänts för gränsbevakningsuppgifter kan innehålla beväpning som är kraftigare än polisens maktmedelsredskap och vars verkan kan begränsas till ett noggrant specificerat objekt utan att orsaka utomstående uppenbar fara. I båda fallen ska ärendet i efterhand föredras för statsrådets allmänna sammanträde, som har behörighet att besluta om handräckningen ska fortsätta eller upphöra. 

Förvaltningsutskottet anser att det föreslagna beslutsförfarandet är viktigt och motiverat. Vid handräckning är det väsentligt att handräckningen ges i rätt tid. De föreslagna bestämmelserna syftar till att handräckningsbeslutet ska kunna fattas i ett tidigare skede än i nuläget, så att handräckningen också kan verkställas inom den tidsram som situationen kräver. I brådskande situationer är det viktigt att dröjsmål i beslutsfattandet minimeras för att säkerställa en tillräckligt snabb operativ reaktionsförmåga. Utskottet ser det också som viktigt att de olika stegen i beslutsfattandet om krävande handräckning särskiljs tydligare, det vill säga beslut om att begära handräckning, beslut om att ge handräckning och beslut som ledningen för polisinsatsen fattar om att använda maktmedel. Utskottet betonar att regleringen inte innebär ändringar i föreskrifter eller anvisningar om polisens interna ledningsförhållanden. Försvarsutskottet anser i sitt utlåtande att den föreslagna nya regleringen är bra. 

Grundlagsutskottet noterar att det har förhållit sig negativt till att beslut om handräckning som förutsätter Försvarsmaktens maktmedel kan fattas i ett förfarande mellan polismyndigheten och Huvudstaben. Trots förståeliga synpunkter i brådskande fall är det enligt utskottet i konstitutionellt hänseende viktigt att ett undantagsbeslut om att polisen får anlita Försvarsmakten för användning av maktmedel också i brådskande fall fattas i ett ministerium som leds av en minister med ansvar inför riksdagen (GrUU 23/2005 rd, s. 5). 

I fråga om den föreslagna regleringen anser grundlagsutskottet det fortfarande vara konstitutionellt motiverat att det som regel är statsrådets allmänna sammanträde som fattar beslutet och att beslut om krävande handräckning inte ens i brådskande fall delegeras till en lägre nivå än ett ministerium. Betydelsen av den föreslagna regleringen begränsas dock dels av innehållet i den handräckning som står till förfogande, dels av villkoret att situationen ska vara exceptionellt brådskande när beslutet fattas av en myndighet. Dessutom ska ministeriet enligt 10 § i lagförslag 1 och 77 c § i lagförslag 2 utan dröjsmål föredra ett sådant ärende om krävande handräckning för statsrådet som ett ministerium eller en myndighet har fattat beslut om. Statsrådet kan då vid ett allmänt sammanträde besluta om den krävande handräckningen ska fortsätta eller upphöra. De föreslagna bestämmelserna är således inget konstitutionellt problem, menar grundlagsutskottet. 

Uppföljning av förutsättningarna för handräckning

Enligt 12 § 4 mom. i den föreslagna handräckningslagen ska polisen övervaka att förutsättningarna för handräckning föreligger. När förutsättningarna har upphört ska polisen utan dröjsmål beordra att handräckningen ska avbrytas eller upphöra. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att den reglering som föreslås i 12 § 4 mom. delvis hänför sig till att det inte är ändamålsenligt att i lagen begränsa maximitiden för ett beslut om sedvanlig eller krävande handräckning till exempel till ett visst antal dygn, utan giltigheten är bunden till giltigheten av förutsättningarna för handräckning. Eftersom förutsättningarna för handräckning är kopplade till att polisens resurser är otillräckliga vid skötseln av ett enskilt polisuppdrag, är det ändamålsenligt att polisen i egenskap av ledande myndighet är skyldig att övervaka att förutsättningarna föreligger. Polisen är alltså behörig att fastställa när situationen har framskridit så att behovet av och därmed förutsättningarna för handräckningen inte längre finns. 

I fråga om krävande handräckning har statsrådets allmänna sammanträde enligt 10 § 5 mom. i handräckningslagen och 77 c § 5 mom. i gränsbevakningslagen möjlighet att fatta beslut om att fortsätta eller avsluta redan inledd krävande handräckning. Statsrådets beslut kan endast gälla redan inledd krävande handräckning, men inte beslut om sedvanlig handräckning som eventuellt fattats med stöd av 7 § i handräckningslagen. 

Behörigheten för statsrådets allmänna sammanträde att avbryta krävande handräckning som redan inletts har samband med den möjlighet till efterkontroll som statsrådet har. Däremot förpliktar bestämmelsen i 12 § 4 mom. i handräckningslagen polisen att allmänt övervaka att det föreligger förutsättningar för, dvs. behov av, handräckning – inklusive krävande handräckning – och att konstatera när det inte längre finns behov av handräckning. Efter det att statsrådets allmänna sammanträde har beslutat att den krävande handräckning ska fortsätta som inletts med stöd av ett beslut som fattats vid ministeriet, Huvudstaben eller Gränsbevakningsväsendets stab är det motiverat att polisen övervakar att det finns förutsättningar för krävande handräckning och beordrar att handräckningen ska upphöra när förutsättningarna har upphört. 

Beslut av statsrådets allmänna sammanträde om att upphöra med inledd handräckning och polisens order gäller avslutande av handräckning av olika orsaker. Polisens order innebär i praktiken att handräckningen upphör när behovet upphört. Statsrådets beslut hänför sig å sin sida till genomförandet av den så kallade parlamentariska ansvarstäckningen och till att statsrådets allmänna sammanträde i efterhand har möjlighet att bedöma förutsättningarna för handräckning på ett annat sätt än det ministerium eller centrala ämbetsverk som fattat beslutet. 

Förvaltningsutskottet anser att bestämmelserna i 12 § 4 mom. i handräckningslagen behöver förtydligas med beaktande av det som sägs ovan. På motsvarande sätt behöver också 77 e § 4 mom. i gränsbevakningslagen förtydligas. Utskottet hänvisar till det som sägs i detaljmotiveringen. 

Förberedelser för att ge krävande handräckning

I 4 § i handräckningslagen föreslås bestämmelser om planering och förberedelser inför handräckningsuppdrag. Bestämmelsen förpliktar polisen och Försvarsmakten att tillsammans planera och vidta andra åtgärder för att säkerställa att ett handräckningsuppdrag sköts på behörigt sätt. I 2 och 3 mom. i den föreslagna paragrafen föreskrivs det om möjligheten att på förhand bereda sig på krävande handräckning. Regleringen gör det möjligt att flytta handräckningsavdelningen samt materiel och utrustning redan innan statsrådet fattar beslut om krävande handräckning. En motsvarande bestämmelse finns också i 77 h § i gränsbevakningslagen. 

Förvaltningsutskottet ser det som motiverat att man i lagstiftningen redan på förhand bereder sig på realtidssituationer där Försvarsmaktens eller Gränsbevakningsväsendets prestationsförmåga kan behövas när materielen och övriga resurser är otillräckliga i förhållande till polisens situation. Situationen och behovet av krävande handräckning kan eskalera snabbt, och genom förberedelser kan man på ett väsentligt sätt bidra till att en eventuell förestående krävande handräckning lyckas. Möjligheten till förberedelser förkortar avsevärt den tid som går åt till att genomföra krävande handräckning. Det nuvarande förfarandet har grundat sig enbart på den praxis och de anvisningar som utformats mellan polisen och Försvarsmakten, eftersom det har ansetts att förflyttningen av Försvarsmaktens materiel och utrustning inte är användning av maktmedel eller hot om användning av maktmedel enligt 4 och 4 a § i handräckningslagen. Förvaltningsutskottet anser dock att det bör finnas en bestämmelse på lagnivå om förberedelser av den här typen. Även försvarsutskottet anser det vara nödvändigt att ta in en sådan bestämmelse om förberedelser i lag. 

Förvaltningsutskottet anser det vara ändamålsenligt att beslut om förberedelserna fattas på operativ nivå med en aktuell lägesbild och en lagstadgad skyldighet att i tillräcklig utsträckning bereda sig också på användning av maktmedel samt ansvar för skötseln av den operativa situationen. I förslaget ingår också en bestämmelse om att ministeriet har möjlighet att ingripa i förberedelserna, om det anses befogat. Bestämmelsen ska säkerställa dels ministeriets ansvar för att förvaltningen fungerar som sig bör, dels ministeriets möjlighet att ingripa i förberedelserna till exempel om de är överdimensionerade i förhållande till situationen. Den anger möjlighet och avsikten är inte att den ska tolkas så att ett beslut om förberedelse automatiskt ska gälla till dess att ministeriet har fattat beslut om att avbryta det. 

Det föreslagna 4 § 2 mom. kräver att man vid förberedelserna ska beakta en hotbedömning av situationen, ändamålsenligheten i resursanvändningen och en helhetsbedömning av situationen, och detta ger enligt utskottet adekvata förutsättningar för prövning av begäran om förberedelser och beslutet om begäran. Ordalydelsen innebär ett krav på att det har gjorts en hotbedömning av den situation för vilken förberedelser begärs. Ett annat villkor är att det kan antas att handräckning som på sin höjd inbegriper personliga beväpning för militärpersoner inte är tillräcklig för fullgörandet av uppdraget. Dessutom bör det noteras att de principer som ska iakttas i handräckningsuppdrag också lämpar sig för förberedelser för krävande handräckning. Bland annat proportionalitetsprincipen och en ändamålsenlig resursanvändning utgör en spärr för förberedelsernas varaktighet och dimensionering. Förberedelser kostar också mycket och binder upp myndigheternas resurser. Följaktligen är det inte ändamålsenligt med överdimensionerade förberedelser i fråga om kvantitet eller varaktighet. Därför anser utskottet att det inte är nödvändigt att föreskriva särskilt om förberedelsernas varaktighet eller giltighetstid. 

Den explicita lagfästa behörigheten att flytta materiel på förhand framhäver vikten av en planmässig polisverksamhet. Som försvarsutskottet påpekar är beslutet om förberedelser på intet sätt bindande för prövningsrätten för den behöriga myndighet som ska fatta beslutet om att lämna krävande handräckning. Med förberedelser avses praktiska logistiska åtgärder och iståndsättande av materiel, till exempel att som förberedelse för att stoppa ett tungt fordon förflytta sådan lättare militär beväpning som avses i 10 c § 3 mom. till handräckningsplatsen. Beslutet om förberedelser ger inte myndigheterna befogenhet att använda materielen. 

Förvaltningsutskottet framhåller att förberedelserna alltid ska genomföras så omärkligt som möjligt och med beaktande av handräckningssituationens art och allmänheten på platsen. Det innebär att handräckningsmateriel inte utan särskild orsak ska transporteras, flyttas, förvaras eller försättas i användbart skick så att allmänheten ser det eller på en synlig plats. Detta bidrar till att förhindra en eventuell provokativ effekt. Trots detta är det mer väsentligt att förberedelsernas eventuella synlighet har en förebyggande effekt. 

Polisstyrelsen kan begära förberedelser för ett enskilt krävande handräckningsuppdrag. Förvaltningsutskottet anser att bestämmelserna i 4 § 2 mom. i handräckningslagen behöver förtydligas i fråga om begäran. Utskottet hänvisar till det som sägs i detaljmotiveringen. 

Skadestånd

På ersättning av statens medel för skador som orsakats en utomstående genom en tvångsåtgärd i samband med handräckning samt för sakskador som orsakats Försvarsmakten tillämpas bestämmelserna om statens skadeståndsansvar i 8 kap. i polislagen, står det i 16 § 1 mom. i den föreslagna handräckningslagen. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar 9 a § i den gällande handräckningslagen, som har fogats till lagen genom en lag som trädde i kraft den 1 juli 1998 (346/1998). Paragrafen har senare ändrats i samband med totalreformen av polislagen genom en lag som trädde i kraft den 1 januari 2014 (896/2011). Det är fråga om en materiellträttslig hänvisning till 8 kap. i polislagen. 

Enligt 8 kap. 1 § i polislagen ska person- och egendomsskador som orsakats utomstående genom tvångsåtgärder som polisen vidtagit ersättas av statens medel. Enligt förarbetena och tidigare till-lämpningspraxis är statens skadeståndsansvar enligt bestämmelsen oberoende av vållande. Bestämmelsen tillämpas bland annat på skador som uppstår vid utövandet av befogenheter enligt polislagen. Med stöd av 8 kap. i polislagen kan ersättning betalas till exempel för egendomsskador som utomstående har orsakats vid tillträde i en faro- eller skadesituation enligt 2 kap. 6 §. Bestämmelserna i 8 kap. 1 § 2 mom. i polislagen begränsar inte den skadelidandes rätt till skadestånd enligt skadeståndslagen (412/1974) eller någon annan lag. 

Förvaltningsutskottet konstaterar att bestämmelserna om handräckning gäller polisens verksamhet och utförande av de uppgifter som ankommer på polisen under polisledning i enlighet med polislagen och annan tillämplig lagstiftning, såsom handräckningslagen. De som hör till handräckningsavdelningen har inga självständiga befogenheter i anslutning till polisuppdrag, men i 13 § i den föreslagna handräckningslagen föreskrivs det om rätten för dessa personer att utföra sådana till handräckningsuppdraget anknytande åtgärder som polismannen inom ramen för sina befogenheter anvisar. En yrkesmilitär som utför ett handräckningsuppdrag ska enligt 2 mom. ha rätt att under ledning och uppsikt av en polisman använda sådana för utförandet av handräckningsuppdraget behövliga maktmedel som polismannen med stöd av sina befogenheter bemyndigar yrkesmilitären att använda.