Betänkande

Regeringen föreslår att det stiftas en försökslag som huvudsakligen ska vara temporär. Försöket ger elever i den grundläggande utbildningen möjlighet att välja att studera ett främmande språk i stället för det andra inhemska språket. Det föreslås bli ett engångsförsök på så sätt att det bara gäller elever som inleder årskurs 5 eller 6 det läsår som börjar den 1 augusti 2018. 

Bakgrunden är ett uttalande som ingår i riksdagens beslut (RSk 54/2015 rd) om ett medborgarinitiativ (MI 2/2014 rd). Där förutsätter riksdagen att regeringen utreder de lagstiftningsmässiga förutsättningarna för regionala försök för att utvidga språkutbudet utan att det andra nationalspråket är obligatoriskt. Propositionen har samband med det spetsprojekt som ingår i regeringsprogrammet och som syftar till att utöka och bredda språkstudierna. Utskottet anser att alla åtgärder för att bredda språkutbudet är viktiga. Det är bra att propositionen tillförsäkrar alla elever i hela landet möjlighet att studera det andra inhemska språket och att lagförslaget håller fast vid en minimilärokurs i två för eleven främmande språk inom ramen för lärokursen för den grundläggande utbildningen. 

Ett av syftena med det föreslagna försöket är att bevaka dess effekter på språkvalet, utbudet av språkundervisning och studievägarna efter den grundläggande utbildningen i fråga om de elever som deltar i försöket. I samband med försöket kommer man enligt propositionen också att utreda exempelvis valfrihetens konsekvenser för elevernas studiemotivation och inlärningsresultat när det gäller grupper av elever som studerar det andra inhemska språket och det andra främmande språket. Försöket medger således möjlighet att få värdefull information om språkinlärningen och språkundervisningen. Utskottet understryker att Finland fortfarande kommer att vara ett tvåspråkigt land och att det här förslaget inte innebär några permanenta ändringar i kraven på språkkunskaper inom den offentliga förvaltningen eller studierna i det andra inhemska språket. 

Sammantaget anser kulturutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Kulturutskottet tillstyrker lagförslaget i propositionen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 44/2017 rd) framgår det att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet analyserar godtagbarheten i fråga om syftet med propositionen, proportionaliteten och kravet på bestämmelser i lag samt lyfter fram vissa föreslagna bestämmelser. Nedan behandlas syftet med, genomförandet av och konsekvenserna av det föreslagna försöket utifrån utlåtandet. 

Grundlagsutskottet har i sina bedömningar av försökslagstiftning understrukit att det i allmänhet ska föreskrivas genom lag om grundläggande fri- och rättigheter och konstaterat att det kravet också gäller jämlikhetsprincipen. Det har krävts att kravet beaktas till exempel när försöksområdet bestäms antingen genom att området anges direkt i lag eller genom att besluten om området knyts till tillräckligt exakta kriterier i lag. 

Grundlagsutskottet påpekar att föreslagna 3 § om tillståndsprövning är vagt formulerad och anser att den behöver preciseras. Kulturutskottet föreslår i sin detaljmotivering vissa ändringar i 3 § i lagförslaget. 

I sin bedömning av godtagbarheten i fråga om lagförslagets syfte noterar grundlagsutskottet att det har sett utveckling av utbildning och undervisning som ett godtagbart skäl för att genomföra försök. Vid bedömningen av godtagbarheten är det ändå av betydelse att det handlar om undervisning i rättsligt jämlika nationalspråk som avses i grundlagens 17 §. Försöket ska omfatta elever i den grundläggande utbildningen vilka inleder årskurs 5 eller 6 det läsår som börjar den 1 augusti 2018 och som inte tidigare inlett studier i det andra inhemska språket. Formellt sett gäller bestämmelsen om målgruppen för försöket både dem som studerar finska och dem som studerar svenska som andra inhemska språk. Regeringen säger i propositionen att det kan uppskattas att antalet svenskspråkiga elever som deltar i försöket kommer att vara lågt. I de svenskspråkiga skolorna väljer ungefär 90 procent av eleverna finska som antingen A1- eller A2-språk, vanligtvis redan i årskurs 3 eller tidigare. När det gäller våra nationalspråk enligt grundlagens 17 § 1 mom. har det föreslagna försöket således praktisk betydelse främst bara med avseende på svenskan. Enligt 17 § 2 mom. i grundlagen ska det allmänna tillgodose landets finskspråkiga och svenskspråkiga befolknings kulturella och samhälleliga behov enligt lika grunder. Grundlagsutskottet ser det som oroväckande att valfriheten så som regeringen också säger i propositionen medför risker för sociala samt könsmässiga och regionala snedvridningar. 

I likhet med grundlagsutskottet påpekar kulturutskottet att försöket är temporärt och att antalet elever som deltar i det, högst 2 200, är litet. Konsekvenserna för tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna och de andra frågor som lyfts fram ovan blir följaktligen små. Men det behövs också medvetenhet om riskerna. Kulturutskottet konstaterar att sakkunniga också ser propositionen som en möjlighet. Enligt ett sakkunnigutlåtande är det för en del elever i östra Finland sannolikt nyttigare att studera ryska än svenska, eftersom de då får bättre arbetslivsfärdigheter efter examen. 

Kulturutskottet ser det som viktigt att konsekvenserna av försöket utvärderas i ett brett perspektiv i utredningarna och undersökningarna kring försöket. Utbildningsstyrelsen bör samråda med forskare på området inför sitt beslut om hur uppföljningen ska utformas. Uppföljningen bör tidsmässigt sträcka sig så långt som möjligt, eventuellt ända till individnivån. 

I sin bedömning av proportionaliteten påpekar grundlagsutskottet att fastän försöket gäller en begränsad grupp av elever och är temporärt och relativt kort kommer det att få bestående rättsverkningar för dem som deltar i det. Lärokursen för den grundläggande utbildningen för en elev som deltar i försöket omfattar lärokursen i ett främmande språk i stället för lärokursen i det andra inhemska språket. I gymnasieutbildning och yrkesutbildning ska utbildningsanordnaren enligt den föreslagna 8 § efter ansökan befria en studerande som deltagit i försöket från kravet på studier i det andra inhemska språket. Som det också konstateras i propositionen kan avsaknaden av kunskaper i det andra inhemska språket ha negativa konsekvenser för den fortsatta utbildningen och sysselsättningen för dem som deltar i försöket. Särskilt stor betydelse har avsaknaden av kunskaper i det andra inhemska språket när det gäller behörighetsvillkoren för tjänster. Grundlagsutskottet anser att en elev som deltar i försöket kan försättas i en ställning som märkbart skiljer sig från de elevers som inte deltar i det. 

De föreslagna bestämmelserna är enligt grundlagsutskottet inte problematiska med avseende på kraven på godtagbarhet och proportionalitet när man beaktar att det är frivilligt att delta i försöket och att omfattningen och varaktigheten är begränsade. Grundlagsutskottet understryker att de som ansöker om att delta i försöket bör få tillräcklig och tydlig information om konsekvenserna av deltagandet i försöket. 

Grundlagsutskottet anser att det är nödvändigt att man tryggar en elevs lagstadgade möjligheter att ångra sitt val och börja studera det andra inhemska språket trots att han eller hon har deltagit i försöket. Kulturutskottet föreslår i sin detaljmotivering vissa ändringar i 6 § i lagförslaget. 

Kulturutskottet är medvetet om de risker som uteblivna studier i det andra inhemska språket kan medföra för enskilda personers studieväg och övergång till arbetslivet. Det är möjligt att försöket avbryts om eleven flyttar till en annan ort, eftersom beslutet om elevens deltagande i försöket enligt den föreslagna lagen bara är förpliktande för den utbildningsanordnare som fattat beslutet och inte har någon rättsverkan i förhållande till andra utbildningsanordnare. Ordnandet av elevens utbildning avgörs dock enligt lagstiftningen om den grundläggande utbildningen på samma sätt som i motsvarande situationer där eleven flyttar till annan ort. I förekommande fall ska undervisningen genomföras med hjälp av särskilda undervisningsarrangemang enligt 18 § i lagen om grundläggande utbildning (628/1998) och med hjälp av ersättande undervisning enligt 5 § i förordningen om grundläggande utbildning (852/1998). Men under försökstiden kommer det inte nödvändigtvis att uppstå några situationer av det här slaget eftersom familjer som har planer på att flytta knappast deltar i försöket. 

Försöket gäller den grundläggande utbildningen, och propositionen innebär ingen skyldighet för anordnarna av utbildning på andra stadiet att ordna undervisning i det andra inhemska språket som inleds i gymnasiet eller i den grundläggande yrkesutbildningen. Inte heller blir de här utbildningsanordnarna skyldiga att erbjuda möjlighet att studera det språk som eleven har studerat under sin medverkan i försöket. Den som har deltagit i försöket kan söka till en läroanstalt på andra stadiet där undervisning i språket i fråga finns tillgänglig, men det finns inga förhandsgarantier för att eleven blir antagen. Alla läroanstalter erbjuder inte möjlighet att studera sällsynta språk. Lagen föreslås heller inte föreskriva att elever som deltar i försöket ska bli skyldiga att studera två främmande språk på andra stadiet. Utskottet påpekar att de som deltar i försöket kommer att behöva stöd för att välja rätt när de inleder sina studier på andra stadiet. Den fria rätten att söka till utbildning på andra stadiet medger relativt omfattande möjligheter att söka till läroanstalter som är lämpliga bland annat med tanke på språkstudier. 

När eleven inleder högskolestudier efter avslutad utbildning på andra stadiet kan det bli ett problem att studierna i det andra inhemska språket har uteblivit, eftersom kunskaper i det andra inhemska språket krävs för högskolestudier. Det betyder att avsaknaden av kunskaper i det andra inhemska språket minskar färdigheterna för högskolestudier. Om den studerande på några år ska lära sig det andra inhemska språket från grunden under högskolestudierna kan det bli en belastning i fråga om studiemotivationen, och då måste högskolan tillhandahålla omfattande stödtjänster. Därför ser utskottet det som viktigt att undervisnings- och kulturministeriet förbereder de sätt på vilka tillräckliga språkkunskaper kan uppnås under högskolestudierna utan att varken den studerande eller högskolan utsätts för ekonomisk belastning. För att trygga möjligheterna att studera det andra inhemska språket föreskriver 9 § i lagförslaget om ett understöd för att trygga högskolestudier som beviljas av undervisnings- och kulturministeriet. Grundlagsutskottet påpekar att understödet blir behovsprövat och menar att med beaktande av den anknytning regleringen har till jämlikheten och de grundläggande språkliga rättigheterna måste det föreskrivas exakt genom lag om tryggandet av sådana studiemöjligheter. Kulturutskottet föreslår i sin detaljmotivering vissa ändringar i 9 § i lagförslaget. 

De utbildningsanordnare som deltar i försöket måste i sin information till eleverna och vårdnadshavarna heltäckande beskriva vilka konsekvenser medverkan i försöket kommer att ha för planeringen av elevens studier och studieväg och för övergången till arbetslivet. För att tillgången till riktig, samordnad och heltäckande information ska vara garanterad ser utskottet det som viktigt att till exempel Utbildningsstyrelsen tar fram ett infopaket som före ansökningstiden delas ut till alla elever som har för avsikt att lämna ansökan och till deras vårdnadshavare eller andra lagliga företrädare. Dessutom är det viktigt att klarlägga hur de personuppgifter som samlas in före och under försöket kommer att användas. 

Utskottet ser det som angeläget att man vid uppföljningen av försöket utreder hur försöket har påverkat elevernas språkstudier och studievägar efter den grundläggande utbildningen. 

Det finns möjlighet att studera språk under och efter den grundläggande utbildningen också på andra håll än i skolan, exempelvis i form av nätstudier eller utbildning som ordnas inom det fria bildningsarbetet eller av någon annan aktör. Språkkunskaper i det andra inhemska språket i fråga om offentliga anställda går att påvisa genom examen. Bestämmelser om detta ingår i statsrådets förordning om bedömning av kunskaper i finska och svenska inom statsförvaltningen (481/2003). Försöket har alltså inga oåterkalleliga verkningar heller till denna del. 

Sakkunniga har lyft fram att språkförsöket kan ge eleven bättre motivation att lära sig ett främmande språk när han eller hon får välja språk. Motivationen är väsentlig i språkinlärningen, men det är inte entydigt hur valfriheten påverkar motivationen. Studiemotivationen bygger på en upplevelse av att innehållet i studierna är meningsfullt och behövligt. Den kan främjas genom att eleven ges möjlighet att välja det främmande språk som känns bäst med tanke på den egna livsmiljön och framtidsplanerna. Exempelvis förhåller sig studerandeorganisationerna på andra stadiet försiktigt positivt till propositionen just på grund av valfriheten. Utskottet anser att försöket svarar mot behovet av valfrihet. 

Vissa sakkunniga har påpekat att försöket kommer att leda till att A2- och B1-språken i praktiken kommer att bli alternativ till varandra och att det då blir ännu svårare att bilda undervisningsgrupper i de valfria språken. I förlängningen ansågs detta leda till att allt färre kommer att studera tre främmande språk och att språkkapitalet därmed kommer att kringskäras. Studierna i det frivilliga A2-språket börjar i årskurs 4 eller 5. Studierna i B-språket börjar senast i årskurs 6. När eleverna i försöket börjar studera det andra främmande språket som B1-språk är det möjligt att de inte längre är villiga att studera främmande språk som A2-språk och då krymper till exempel kombinationen engelska, svenska och ett annat främmande språk till en kombination av engelska och ett annat främmande språk. För utbildningsanordnaren kan detta innebära att även om det andra främmande språket har ordnats som A2-lärokurs eftersom svenskan har varit B1-språk, finns det inte längre något motsvarande behov. Då ordnas lärokursen i det andra främmande språket i B1-omfattning, om antalet elever i A2-språkgrupperna inte längre når upp till den storlek på undervisningsgruppen som utbildningsanordnaren har fastställt. Utskottet framhåller att förslaget inte syftar till att kringskära möjligheterna till språkstudier utan tvärtom, att utöka dem. Det föreslagna försöket är ett sätt att öka intresset för främmande språk bland barn och unga. Utskottet påpekar dessutom att det är ett kriterium för försökstillstånd hur mångsidigt utbudet av språkundervisning som ersätter det andra inhemska språket är samt andra faktorer som bedöms göra språkundervisningen mångsidigare. 

Det föreslagna försöket är avsett att generera viktig information för att utveckla och bredda språkstudierna genom att effekterna på undervisningsutbudet, elevernas språkval och studievägarna efter den grundläggande utbildningen bevakas. I samband med försöket kan man utreda valfrihetens konsekvenser för elevernas studiemotivation och inlärningsresultat. 

Det är bra att evidensbaserad information om olika aspekter samlas in när det gäller att studera och lära sig språk. Informationen är viktig för att språkundervisningen ska kunna utvecklas. Utskottet inskärper att uppföljningen av försökets konsekvenser och den anknytande forskningen bör vara systematiska och att planeringen bör inledas redan när försöket förbereds. Utifrån en utredning noterar utskottet att Utbildningsstyrelsen har bra beredskap och expertis i fråga om att genomföra uppföljningen. I det här arbetet är det bra att dra nytta av kompetensen hos olika aktörer och den tidigare forskningen. 

I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att 2 § om uppföljning och anknytande forskning är vagt formulerad och att det i viss mån är oklart huruvida innehållet i det försöksregister som nu föreslås bli inrättat tillsammans med de övriga uppgifter som avses i 7 § 1 mom. möjliggör uppföljning i fråga om exempelvis alla de omständigheter som anges i propositionsmotiven. Grundlagsutskottet anser att kulturutskottet bör överväga en precisering av bestämmelserna. 

Kulturutskottet påpekar att lagförslaget och motiveringen till det beskriver vad uppföljningen och forskningen avses gälla. Utbildningsstyrelsen ska enligt 2 § fastställa de anordnarspecifika försöksplanerna för undervisningen och utfärda bestämmelser om frågor som hänför sig till genomförandet av försöket och anvisningar som gäller det samt till uppföljning och forskning om försöket. Behörigheten att utfärda bestämmelser gäller genomförandet av försöket och berör utbildningsanordnaren. Utifrån en utredning noterar utskottet att den föreslagna lagen inte avses ge Utbildningsstyrelsen lagstadgade befogenheter att utfärda bindande föreskrifter för eleverna och deras familjer exempelvis om deltagande i undersökningar eller utlämnande av känsliga uppgifter. Medverkan i undersökningar med tillhörande intervjuer ska vara frivillig. 

Enligt utredning har ambitionen varit att uppgifterna i försöksregistret ska vara knapphändiga. Uppgifterna får enligt förslaget samköras med de uppgifter i den så kallade Koski-databasen som avses i lagen om nationella studie- och examensregister och med utbildningsanordnarnas motsvarande registeruppgifter när konsekvenserna av försöket undersöks. I Koski-databasen samlas uppgifter om varje elevs utbildning från enskilda studieprestationer till avlagda examina. Databasen gör det möjligt att följa elevens studieväg ända fram till högskolestudier. Tjänsten innehåller även information om studierätter samt om centrala innehåll och kompetenskrav för avlagda examina. I utbildningsanordnarens register finns uppgifter om språkval och betyg. Enkäter och intervjuer avses generera information om motivation och familjebakgrund. Det är inte motiverat att registrera sådan information. Inga andra identifikationsuppgifter än namnen på de som deltar i försöket samt deras studentnummer kommer att ingå i försöksregistret. 

Utbildningsstyrelsen ska dels fatta närmare beslut om försöksstrukturens uppbyggnad och om samarbetet med forskare på området, dels utfärda föreskrifter som gäller utbildningsanordnarna. Uppföljningen och rapporteringsskyldigheterna ska gälla de frågor som är motiverade med hänsyn till lagens syften. 

Utifrån en utredning konstaterar utskottet att syftena med försöket beskrivs med ändamålsenlig noggrannhet i lagen och att det material som består av uppgifterna i de databaser som nämns i propositionen och det material som samlas in på andra sätt kommer att generera tillräckligt med information för uppföljningen. Följaktligen ser utskottet inget behov att ändra de föreslagna 2 och 7 §. 

Propositionen innehåller en bra beskrivning av hur försöket ska genomföras, men regeringen kunde ha lagt större vikt vid att utforma en ståndpunkt till undervisningen i svenska som ordnas på grundval av att landet är tvåspråkigt. Språkbadsundervisningen och reformen av studentexamen i fråga om det andra inhemska språket har tillgängliggjort information om tvåspråkighet, språkinlärning och språkstudier. De här aspekterna bör lämpligen ingå i uppföljningen av försöket. Dessutom finns det skäl att gå in på skillnaderna mellan språkgrupperna, eftersom de finska och svenska språkgrupperna befinner sig i olika situationer redan i den grundläggande utbildningen. 

Sakkunniga har lyft fram nationalspråksstrategin, som är ett principbeslut av statsrådet. En bakomliggande faktor till strategin är medvetenheten om att inlärningen av finska och svenska inte är tillfredsställande på lång sikt. Även om förslaget inte hindrar någon från att lära sig det andra inhemska språket anser utskottet att vi också här måste undvika att det uppstår en situation där motivationen att lära sig språk minskas. 

Utskottet poängterar att propositionen inte innebär några ändringar i kraven på språkkunskaper inom den offentliga förvaltningen. Servicen för medborgarna bör fortsatt kunna ordnas på så sätt att de språkliga rättigheterna tillgodoses. Utskottet påpekar också att kunskaper i svenska har betydelse för utrikeshandeln. Sverige är ett av våra viktigaste exportländer. Sakkunniga har påpekat att en undersökning gjord av Finlands näringsliv 2014 visar att svenska är det tredje mest använda språket i organisationens medlemsföretag efter finska och engelska. Ingenting tyder på att efterfrågan på kunskaper i svenska kommer att minska på arbetsmarknaden i Finland. Utskottet pekar också på Finlands ställning i Norden och menar att svenskan är en kanal till den nordiska kulturgemenskapen. Tvåspråkigheten är en del av vårt samhälle. 

Ett syfte med propositionen är att bredda utbudet på språkstudier. Det är viktigt att studera många språk, både individuellt och med tanke på den nationella språkresursen. Sakkunniga har lyft fram att språken ur inlärningssynvinkel inte "urholkar" varandra, utan tvärtom underlättas ytterligare språkstudier av att man lär sig ett språk: ju fler språk man studerar desto lättare blir det att lära sig språk. Människan har den naturliga egenskapen att hon kan lära sig många språk. I ett sakkunnigyttrande påpekas det att språkstudierna har minskat i takt med utbudet på frivilliga språkstudier. Allt fler kommuner tillhandahåller bara obligatorisk språkundervisning och minimistorleken på grupper i frivilliga språk har ökat. Följden har blivit att undervisningsgrupper ordnas i mindre utsträckning än tidigare. Utskottet anser att den här utvecklingen är beklaglig och framhäver betydelsen av ett brett språkutbud och en pedagogik som eleverna bäst kan dra nytta av. När undervisningen utvecklas är det till fördel att allsidigt nyttiggöra forskningsdata och bra praxis. Exempelvis finns det goda erfarenheter av och evidensbaserad kunskap om språkbads- och språkduschundervisning. Enligt ett sakkunnigyttrande går det genom språkbadsundervisning att uppnå funktionell tvåspråkighet som innebär en förmåga att använda det språk man studerat för att lära sig innehållet i läroämnen och också för att kommunicera i vardagen. Utifrån forskningsdata är språkbadselever motiverade att studera språk.