Allmänt

I propositionen handlar det om att stifta en ny lag om justitieförvaltningens nationella informationsresurs (informationsresurslagen). Genom propositionen upphävs den gällande lagen om justitieförvaltningens riksomfattande informationssystem (informationssystemlagen, 372/2010). Bakgrunden till propositionen är de omfattande informationssystemprojekt (AIPA, HAIPA) som pågår vid justitieministeriet. I samband med dem har det visat sig finnas behov att se över lagstiftningen. 

Den föreslagna informationsresurslagen motsvarar i huvudsak den gällande informationssystemlagen, men av författningstekniska skäl utfärdas den som en ny lag. Propositionen innehåller dock vissa innehållsliga ändringar. En sådan ändring är att Rättsregistercentralens möjligheter att lämna ut uppgifter utvidgas och att uppgifterna ska förvaras i registret en längre tid än i dag. Dessutom stärkts domstolarnas rätt att använda uppgifter som förts in i den nationella informationsresursen för att säkerställa en enhetlig rättskipning. 

Lagutskottet behandlar i sitt betänkande särskilt de ovan nämnda ändringarna. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag. 

Registerföringen i justitieförvaltningens nationella informationsresurs och de tillämpliga dataskyddsbestämmelserna

Bestämmelserna i den föreslagna informationsresurslagen (lagförslag 1) gäller endast justitieförvaltningens nationella informationsresurs. Den föreslagna lagen påverkar inte användningen av domstolarnas eller de övriga justitieförvaltningsmyndigheternas egna system eller utlämnandet av uppgifter ur dem. 

Enligt 7 § i den föreslagna informationsresurslagen är Rättsregistercentralen personuppgiftsansvarig i fråga om informationsresursen. Detta motsvarar den gällande informationssystemlagen. Enligt propositionen rör det sig inte om ett gemensamt register för justitieförvaltningsmyndigheterna (se RP, s. 6). 

Lagutskottet konstaterar för tydlighetens skull att trots att justitieförvaltningsmyndigheternas register delvis innehåller samma personuppgifter som den nationella informationsresursen är det fråga om separata register, och Rättsregistercentralen kan inte påverka vilka uppgifter myndigheterna registrerar i sina egna register. De gallringsfrister för personuppgifter i informationsresursen som anges i den föreslagna informationsresurslagen och de begränsningar som gäller användning, utlämnande och annan behandling av uppgifter gäller inte justitieförvaltningsmyndigheternas egna register utan endast justitieförvaltningens riksomfattande informationsresurs. 

Enligt uppgift till utskottet kräver informationssystemet i de praktiska tillämpningssituationerna att användningsändamålet uppges när en domare i en domstol söker uppgifter i den nationella informationsresursen. Det råder då ingen oklarhet om i vilket register uppgifter söks. Om en registrerad vänder sig till fel personuppgiftsansvarig, hänvisas han eller hon i enlighet med principerna för god förvaltning till den rätta personuppgiftsansvariga. Enligt uppgift går det också alltid att utreda i vilket system uppgifter har behandlats, så det går alltid att få fram vem som är personuppgiftsansvarig. 

Trots det som sägs ovan anser lagutskottet att den lösning som valts i propositionen i viss mån är svårbegriplig. Om man vill ändra på den skulle det dock krävas en ny bedömning av informationsresursen och av strukturen på hela lagen, vilket skulle fördröja behandlingen av de föreslagna ändringarna. Som det framgår av propositionsmotiven ansåg biträdande justitiekanslern vid beredningen av propositionen att avgränsningen av informationsresursens innehåll enligt uppgifternas syfte är en ny lösning, som innebär att uppgifterna i enskilda informationssystem delvis ingår i den nationella informationsresursen och delvis utgör de enskilda myndigheternas egna uppgifter, på behandlingen av vilka allmän lagstiftning tillämpas om inte särskilda bestämmelser utfärdas (se RP, s. 18). Biträdande justitiekanslern ansåg att lösningen kan anses svåröverskådlig och att det är motiverat att utreda om det är ändamålsenligt att allmänt föreskriva om grunderna för behandlingen av uppgifter och om personuppgiftsansvaret i de informationssystem som produceras gemensamt för justitieförvaltningen. Den åsikten kom också fram vid utskottsbehandlingen av propositionen. Lagutskottet håller med om detta utifrån de uppgifter det fått och anser att lagstiftningen om justitieförvaltningens informationssystem behöver utredas ytterligare. 

Bestämmelserna om grunderna för dataskyddet finns i den allmänna dataskyddsförordningen och i dataskyddslagen (1050/2018), som kompletterar den. Dessa anger ramarna för behandling av personuppgifter vid tillämpningen av den nya lagen. Därför hade det varit motiverat att i propositionen mer utförligt redogöra för hur den föreslagna regleringen förhåller sig till den dataskyddsregleringen och till vilka delar den kompletterar eller preciserar denna. Lagutskottet anser följaktligen att det vid den ovannämnda fortsatta utredningen av informationsresurslagen är befogat att också lägga vikt vid hur regleringen förhåller sig till dataskyddsregleringen. 

Rätt att söka och använda uppgifter som förts in i informationsresursen för att säkerställa en enhetlig rättspraxis

I propositionen föreslås det en bestämmelse som förtydligar nuläget enligt vilken en domstol trots sekretessbestämmelserna får söka och använda uppgifter som en annan domstol har fört in i registret över avgöranden och meddelanden om avgöranden eller i rikssystemet för behandling av diarie- och ärendehanteringsuppgifter, om uppgifterna ingår i uppgifter om ett avgörande eller i handlingar som innehåller ett avgörande och uppgifterna behövs för att säkerställa en enhetlig rättspraxis (lagförslag 1, 12 § 1 mom. 4 punkten). Syftet med den föreslagna bestämmelsen är att främja en enhetlig rättspraxis genom att underlätta för domstolarna att när de träffar avgöranden bekanta sig med andra domstolars avgöranden i liknande ärenden. 

Samtidigt föreslås det att man bibehåller den hänvisning i den gällande informationssystemlagen enligt vilken särskilda bestämmelser gäller för en domstols rätt att av en annan domstol få tillgång till sekretessbelagda rättegångshandlingar som den behöver för att säkerställa en enhetlig rättspraxis. Detta är motiverat av tydlighetsskäl. Enligt 34 a § 1 mom. i lagen om offentlighet vid rättegång i allmänna domstolar (370/2007) kan en domstol till en annan domstol lämna ut sådana sekretessbelagda rättegångshandlingar som den andra domstolen behöver för att säkerställa rättskipningens enhetlighet vid prövningen av avgörandet i ett ärende som domstolen behandlar. En motsvarande bestämmelse för förvaltningsdomstolarnas del finns i 9 a § i lagen om offentlighet vid rättegång i förvaltningsdomstolar (381/2007). Även de bestämmelserna bidrar till en enhetlig rättskipning. 

Under utskottets utfrågning ansåg de sakkunniga att målet att främja en enhetlig rättspraxis rent allmänt var välkommet i sig. Men 12 § 1 mom. 4 punkten i den föreslagna informationsresurslagen ansågs inte oproblematisk eller tydlig till den del det handlar om ärenden i vilka det finns ett accentuerat sekretessintresse. De sakkunniga påpekade att det sägs uttryckligen i propositionsmotiven att åtkomsträtten är förenad med problem bland annat i mål som gäller högförräderi- och landsförräderibrott och i ärenden som gäller civil och militär underrättelseverksamhet (se RP, s. 9), men trots det föreslås det inte att dessa ärendegrupper ska lämnas utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Man framhöll också att det sägs i propositionsmotiven att beslut om anonym bevisning eller hemliga tvångsmedel faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde, eftersom sökningen inte bör avse delavgöranden som gäller förfarandet utan endast uppgifter och handlingar som gäller slutgiltiga avgöranden (se RP, s. 10). De sakkunniga ansåg dock att om meningen är att utesluta dessa ärendegrupper, bör det föreskrivas tydligt om detta i lagen. 

Med anledning av de sakkunnigas synpunkter föreslår justitieministeriet i sitt bemötande att tillämpningsområdet för bestämmelsen förtydligas så att åtkomsträtten för det första bara ska gälla situationer där den som söker uppgifterna är en förvaltningsdomstol, hovrätt eller tingsrätt och uppgifterna har förts in av en annan förvaltningsdomstol, hovrätt eller tingsrätt. För det andra föreslår justitieministeriet att ärendegrupper i vilka det finns ett accentuerat sekretessintresse ska lämnas utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen, så att bestämmelserna om åtkomsträtt inte ska tillämpas om uppgifterna gäller civil eller militär underrättelseverksamhet, landsförräderi- eller högförräderibrott, anonym bevisning, hemliga tvångsmedel eller säkerhetsklassificerade handlingar eller om domstolen särskilt har uteslutit uppgifterna om avgöranden eller handlingarna innehållande avgöranden från tillämpningsområdet för punkten i fråga. 

Med beaktande av de sakkunnigas synpunkter och att de ändringar som justitieministeriet föreslår i sitt bemötande även innehåller nya element jämfört med bestämmelsen i propositionen, har utskottet bett justitieministeriet att på nytt tillsammans med sakkunniga noga bedöma bestämmelsen och behoven att begränsa den. 

Utifrån den bedömningen har justitieministeriet gett in ytterligare ett bemötande till utskottet. Enligt det bemötandet har domstolarna ansett att den ändring som föreslås i ministeriets ursprungliga bemötande inte är motiverad till den del den begränsar de högsta domstolarnas och specialdomstolarnas rätt att söka och använda uppgifter som förts in i informationsresursen för att säkerställa en enhetlig rättspraxis, eftersom också de domstolarna har behov av att utreda och följa andra domstolars avgörandepraxis. Därför föreslår justitieministeriet i sitt nya bemötande att alla domstolar ska ha åtkomsträtt på det sätt som föreslås i propositionen. 

Från högsta förvaltningsdomstolens synpunkt ansågs det dock befogat att begränsa den åtkomsträtt för domstolarna som avses i bestämmelsen så att den inte omfattar uppgifter som förts in av högsta förvaltningsdomstolen, eftersom denna sörjer för en enhetlig rättspraxis främst genom prejudikat och korta referat. Högsta domstolen anser det inte vara något problem att åtkomsträtten enligt förslaget också gäller avgöranden av högsta domstolen. Men högsta domstolen motsätter sig inte att också dess avgöranden av enhetlighetsskäl lämnas utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen, om man utesluter högsta förvaltningsdomstolens avgöranden. På grund av det som sägs ovan föreslår justitieministeriet i sitt nya bemötande att domstolarna inte ska ha åtkomsträtt till avgöranden eller uppgifter om avgöranden som de högsta domstolarna har fört in i informationsresursen. Enligt uppgift till utskottet ansåg de företrädare för hovrätterna, tingsrätterna och förvaltningsdomstolarna och experter på AIPA och HAIPA som justitieministeriet hörde särskilt att avgränsningen är godtagbar. 

De domstolar som deltog i bedömningen ansåg att det är motiverat att begränsa åtkomsträtten för domstolarna så att den inte utsträcker sig till vissa ärendegrupper, så som justitieministeriet föreslår i sitt bemötande, men hänvisningen till säkerhetsklassificerade handlingar ansågs inte vara problemfri. Enligt domstolarna har de inte enligt informationshanteringslagen (906/2019) någon skyldighet att säkerhetsklassificera handlingar, och någon sådan skyldighet kan inte grundas på en så allmän hänvisning till säkerhetsklassificierade handlingar som den som nu föreslås. Ett annat förslag i justitieministeriets bemötande som ansågs oklart var att domstolarna inte ska ha åtkomsträtt om domstolen särskilt har bestämt att de uppgifter om avgöranden eller handlingar innehållande avgöranden som ska hållas hemliga ska lämnas utanför tillämpningsområdet för punkten i fråga. Justitieministeriet kommer av den anledningen i sitt nya bemötande fram till att det inte är motiverat att i bestämmelsen ta in någon hänvisning till säkerhetsklassificerade handlingar eller till att domstolen särskilt kan bestämma att uppgifter om avgöranden eller handlingar innehållande avgöranden inte omfattas av åtkomsträtten. De tidigare föreslagna ärendegrupperna som räknas upp särskilt bör dock kompletteras med hemliga metoder för inhämtande av information, eftersom det också för deras del finns ett accentuerat sekretessintresse. 

Lagutskottet anser utifrån de nya uppgifter det fått att 12 § i lagförslag 1 behöver ändras på det sätt som anges närmare i detaljmotiven nedan. 

En fråga som väckte diskussion bland de sakkunniga under behandlingen av ärendet var hur behandlingen av rättegångshandlingar förhåller sig till säkerhetsklassificerade handlingar (RP, s. 10 och 11). Utskottet anser dock att frågorna främst hänför sig till informationshanteringslagen och lagstiftningen om offentlighet vid rättegångar. Det är således motiverat och lämpligt att bedöma dessa frågor i något annat sammanhang än vid behandlingen av denna proposition. 

Utlämnande av uppgifter för journalistiska ändamål

Enligt 16 § 3 mom. i den föreslagna informationsresurslagen (lagförslag 1) får Rättsregistercentralen trots vad som föreskrivs i 1 mom. 3 punkten för journalistiska ändamål ur rikssystemet för behandling av diarie- och ärendehanteringsuppgifter lämna ut sådana basuppgifter om rättegångar och andra diarieuppgifter som är offentliga hos domstolen och vars utlämnande domstolen inte har begränsat med stöd av 2 mom. Uppgifterna får lämnas ut också i elektronisk form. Den föreslagna bestämmelsen betyder att personnamn och andra personliga identifieringsuppgifter får användas som sökkriterium när uppgifter lämnas ut för journalistiska ändamål, i avvikelse från de tidigare bestämmelserna. 

Den föreslagna utvidgningen av Rättsregistercentralens möjligheter att lämna ut uppgifter medför en minskning av arbetsmängden vid domstolarna, eftersom medierepresentanter inte behöver kontakta de enskilda domstolarna när en begäran om information gäller ärenden som behandlats vid flera domstolar (RP, s. 17). Samtidigt får medierna effektivare tillgång till information, vilket också indirekt leder till att medborgarna snabbare får tillgång till information om frågor av samhällelig betydelse och om frågor som väckt intresse i offentligheten. Syftet med de föreslagna bestämmelserna är till dessa delar att främja mediernas och därigenom allmänhetens möjligheter att få information om domstolarnas avgöranden på ett ändamålsenligt sätt. Utskottet anser att möjligheterna att trygga villkoren för yttrandefriheten och öppenheten talar för regleringen. Samtidigt tryggas den allmänna rätten att få information om den offentliga maktutövningen. 

I 16 § i den föreslagna informationsresurslagen handlar det i grund och botten om att förverkliga offentlighetsprincipen, eftersom myndigheternas handlingar som utgångspunkt är offentliga. I justitieförvaltningens nuvarande riksomfattande informationssystem föreskrivs det särskilt uppgiftssekretessen. I 16 § i den gällande lagen och i den föreslagna 16 § uppluckras således sekretessen så att Rättsregistercentralen får lämna ut sådana diarieuppgifter och basuppgifter om rättegångar som är offentliga hos domstolen. Med tanke på skyddet för privatliv och personuppgifter är det viktigt att Rättsregistercentralen på den grund som avses i 16 § 3 mom. bara får lämna ut uppgifter som är offentliga hos domstolen och som kan fås av domstolarna också genom sökning på namn eller andra identifieringsuppgifter för en person. Enligt uppgifter till utskottet är bestämmelserna inte problematiska med tanke på skyddet för privatlivet eller dataskyddet. 

Enligt uppgift är sökning på namn eller andra identifieringsuppgifter för en person inte förbjuden i någon allmän lag, såsom lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (offentlighetslagen, 621/1999) eller lagarna om offentlighet vid rättegång. Också grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande GrUU 73/2018 rd (s. 7) att det av den rätt att få tillgång till offentliga handlingar och upptagningar som tryggas genom 12 § 2 mom. i grundlagen följer att var och en har rätt att själv avgöra vilken offentlig information han eller hon vill ha ur myndigheternas upptagningar och informationsmaterial. Myndigheterna kan därför inte genom lag ges en allmän rätt att, med rättsverkningar som inskränker handlingsoffentligheten, bestämma på vilka grunder information får sökas i myndighetens upptagningar. I princip får således alla sökalternativ användas vid sökning av offentliga uppgifter. Lagutskottet påpekar att den nu aktuella lagstiftningen inte heller utgår från att det görs en förhandsbedömning av det journalistiska ändamålet, till exempel så att man frågar i vilken artikel uppgifterna är tänkta att användas. Detta skulle innebära ett hinder för offentligheten och för kontrollen av den offentliga maktutövningen. 

För ett eventuellt missbruk av uppgifterna svarar den som använder uppgifterna. Spridande av information som kränker privatlivet kriminaliseras i strafflagen (SL 24 kap. 8 §). Opinionsnämnden för massmedier övervakar dessutom i kraft av sin särskilda ställning som övervakare av massmedier och publikationer av redaktörer att god journalistisk sed iakttas. 

Radering av uppgifter ur registret

I propositionen föreslås det att Rättsregistercentralen ska radera personuppgifter ur registret över avgöranden och meddelanden om avgöranden och ur rikssystemet för behandling av diarie- och ärendehanteringsuppgifter inom tio år från det att ärendet har avgjorts (18 § i lagförslag 1). De tider för radering på ett år och fem år som föreskrivs i den gällande lagen ersätts i alltså fråga om alla delsystem med en tid på tio år. Tiden för radering av personuppgifter börjar dock alltid räknas från den dag då avgörandet meddelats och inte från det att avgörandet vunnit laga kraft som i dag. 

Enligt lagutskottet ska förvaringstiden för uppgifter grunda sig på syftet med behandlingen av uppgifterna. Användningsändamålen för materialet i informationsresursen hänför sig bland annat till verkställighet av domar, justitieförvaltningsmyndigheternas tillsyns-, planerings-, uppföljnings- och undersökningsuppgifter och förmedling av information till allmänheten. Samma information som förvaras en viss tid i informationsresursen förvaras permanent i domstolarnas och Åklagarmyndighetens register. En del av användningsändamålen, till exempel undersökningsuppgifterna och informationsförmedlingen, talar för att uppgifterna ska förvaras längre än vad regeringen föreslår, men när det gäller verkställighets- och planeringsuppgifterna är behovet att använda uppgifterna tidsmässigt mer begränsat. Utskottet anser utifrån en avvägning av de olika användningsändamålen där också frågan om att främja offentligheten på ett proportionerligt sätt samt skyddet för personuppgifter har beaktats att det är motiverat att förvara uppgifterna i tio år, så som det föreslås i propositionen.