Allmänt
Det primära målet med propositionen är att med ett flertal medel effektivisera handläggningen av ärenden om internationellt skydd och motverka utdragna handläggningstider. För att nå målet föreslår regeringen bland annat kortare besvärstider, skyndsam behandling av besvärsärenden, större flexibilitet i bestämmelserna om domstolarnas sammansättning och snabbare dokumenthantering.
Bakgrunden till propositionen är att ärendena om internationellt skydd har ökat i mycket stor omfattning. År 2014 ansökte 3 651 personer om internationellt skydd i Finland, och år 2015 var de sökande 32 478. År 2015 kom det alltså nästan tio gånger så många asylsökande till Finland som året innan. Enligt propositionen kommer uppskattningsvis 10 000 av de som ansökte om internationellt skydd 2015 att anföra besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol efter att ha fått sitt beslut. Cirka 5 000 sökande förväntas anföra fortsatta besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Besvärsfallen är många om man beaktar att Helsingfors förvaltningsdomstol normalt årligen får in omkring 7 500 besvär och högsta förvaltningsdomstolen cirka 4 000.
Antalet personer som söker internationellt skydd förväntas vara högt också 2016. Dessutom antas ett flertal familjemedlemmar till personer som fått internationellt skydd i Finland ansöka om uppehållstillstånd på grund av familjeband. Regeringen gör bedömningen att det inte bara är en tillfällig förändring i siffrorna.
På grund av det kraftigt stigande antalet ärenden är arbetssituationen exceptionell på Helsingfors förvaltningsdomstol och högsta förvaltningsdomstolen, som är de domstolar som behandlar besvär i ärenden om internationellt skydd. De har fått avsevärda anslagstillskott, likaså den offentliga rättshjälpen, och arbetsmetoderna har utvecklats och effektiviserats. Därutöver behövs det lagändringar för att säkerställa skyndsam handläggning. Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Det tillstyrker lagförslagen, men med ståndpunkterna och ändringsförslagen nedan.
Kortare besvärstider
Ett beslut av Migrationsverket om internationellt skydd får överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Ändring i förvaltningsdomstolens beslut får sökas genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen, om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.
I utlänningsärenden om internationellt skydd tillämpas i dag en allmän besvärstid på 30 dagar enligt 22 § i förvaltningsprocesslagen. Regeringen föreslår att tiden för att anföra besvär hos förvaltningsdomstolen i ärenden om internationellt skydd som avgörs i asylförfarande ska vara 21 dagar från delfåendet (190 § 3 mom. i lagförslag 1) och hos högsta förvaltningsdomstolen 14 dagar från delfåendet (196 § 3 mom. i lagförslag 1). Vidare föreslår regeringen att sådana besvär ska behandlas skyndsamt (193 § 2 mom. och 196 § 5 mom. i lagförslag 1).
I sitt utlåtande (GrUU 24/2016 rd) anser grundlagsutskottet att kortare besvärstider kan försvåra möjligheterna att tillgodose effektiv överklaganderätt om besvärstiden inte är tillräckligt lång för att de sökande ska hinna förbereda besvären. Kortare besvärstider skulle försämra möjligheterna till rättssäkerhet i de fall när personer som söker internationellt skydd har extra stort behov av rättssäkerhet. Grundlagsutskottet anser att de föreslagna fristerna i sig är förenliga med rättspraxis i Europadomstolen. Vidare menar grundlagsutskottet att lagutskottet bör överväga om de centrala målen i propositionen kan uppnås med kortare besvärstider.
Lagutskottet påpekar att handläggningen av ärenden om internationellt skydd består av flera olika faser och att besvärstiden är en av faserna. Besvärstiden på 30 dagar enligt 22 § i förvaltningsprocesslagen följs om ingenting annat föreskrivs särskilt. Kortare besvärstider har tillämpats särskilt när det är angeläget för ändringssökanden att ärendet avgörs skyndsamt och det kan antas vara relativt enkelt att anföra besvär (RP, s. 4). I dag är 14 dagar den vanligaste besvärstiden som är kortare än den allmänna besvärstiden.
I dagsläget tar det ungefär nio månader för Migrationsverket att handlägga och fattar beslut om asylansökningar. I besvärsärenden om internationellt skydd är behandlingstiden i snitt fem månader vid Helsingfors förvaltningsdomstol. I högsta förvaltningsdomstolen är behandlingstiden likaså ungefär fem månader. Om man beaktar att båda domstolarna tillämpar en besvärstid på 30 dagar, kan hela domstolsbehandlingen således sträcka sig över mer än ett år. Det är en mycket lång tid, påpekar lagutskottet. I och med att asylärendena har ökat avsevärt är risken att handläggningstiderna kommer att bli ännu mer utdragna om ingenting görs. Det vore problematiskt med avseende på de sökandes rättssäkerhet.
Lagutskottet att bett justitieministeriet uttala sig om hur förslagen kommer att påverka domstolsbehandlingen och en effektivisering av hela processen. Justitieministeriet menar att det inte går att göra någon exakt bedömning av effektiviseringsresultaten, men i kombination med bland annat organisation av arbetet kan förslagen höja produktiviteten med ungefär 20 procent. Vidare bedömer ministeriet att behandlingstiden för överklaganden i Helsingfors förvaltningsdomstol och högsta förvaltningsdomstolen kan minska från drygt ett år till tio månader.
Lagutskottet framhåller att propositionen beror på den omfattande invandringen och det exceptionella arbetsläge på myndigheterna som invandringen för med sig och att det krävs lagstiftningsåtgärder för att ärenden om internationellt skydd ska kunna behandlas skyndsamt och smidigt. Det ingår i garantierna för rättssäkerhet att ärenden behandlas snabbt. För den som ansöker om internationellt skydd är det i sig en fråga av vikt att kunna få ett beslut utan ogrundat dröjsmål. Handläggningstiden spelar en roll för hur länge en sökande måste bo på en förläggning. Effektivare och smidigare handläggning spelar också en statsfinansiell roll eftersom betydande besparingar kan göras i kostnaderna för förläggningar om handläggningstiderna kortas ner (RP, s. 14).
Utskottet påpekar att myndigheterna är utredningsskyldiga i ärenden om internationellt skydd. Genom asylsamtalet utreder Migrationsverket på tjänstens vägnar grunderna för beslutet om asylansökan och inhämtar information om ursprungslandet och annan behövlig bakgrundsinformation. Utredningsskyldigheten underlättar situationen för sökanden i själva processen. Exempelvis besvärsgrunderna kan i regel läggas fram redan när besvären anförs, varför en förkortning av besvärstiderna i princip inte leder till ett ökat antal bristfälliga besvär hos domstolarna, anser förvaltningsutskottet i sitt utlåtande (FvUU 13/2016 rd). Det måste också beaktas att det är vanligt att sökanden har ett biträde redan i förvaltningsprocessförfarandet. Också förslaget att se över behörighetskraven för biträden spelar en roll eftersom ändringen medverkar till att ge den som söker internationellt skydd rättshjälp av högre kvalitet. Förslaget förklaras närmare längre fram.
Sammanfattningsvis tillstyrker utskottet de föreslagna kortare besvärstiderna.
Behandlingen av besvärsärenden om internationellt skydd är koncentrerad till Helsingfors förvaltningsdomstol. En arbetsgrupp inom justitieministeriet föreslog nyligen i ett betänkande att behandlingen skulle spridas ut på Helsingfors förvaltningsdomstol och två eller tre andra förvaltningsdomstolar (Betänkanden och publikationer 16/2016, justitieministeriet). Decentraliserad behandling kan underlätta det nuvarande exceptionellt svåra arbetsläget på Helsingfors förvaltningsdomstol, menar utskottet och anser att frågan bör förberedas så snart som möjligt.
Inskränkt rättshjälp till personer som söker internationellt skydd
I utlänningslagen (301/2004) ändras 9 § 2 mom. I rättshjälpen ska biträdes närvaro vid asylsamtal ingå bara om det är nödvändig av särskilt vägande skäl (lagförslag 1). Samtidigt stryks en specialbestämmelse i momentet, nämligen att också en annan person med juristutbildning än ett offentligt rättsbiträde kan förordnas till biträde när ett förvaltningsärende behandlas.
Behörighetsvillkoren för biträden preciseras och biträdes närvaro vid asylsamtal begränsas till verkligt nödvändiga situationer. Därmed eftersträvas i första hand att hela processen blir tydligare och smidigare, inte kostnadsbesparingar. Enligt uppgifter till utskottet finns det personer inom området som inte berörs av tillsynen och inte följer allmänna etiska principer för jurister eller god advokatsed. Syftet med ändringarna är att ta tag i bland annat de negativa effekterna av detta. Biträden som följer god advokatsed är exempelvis närvarande vid asylsamtal huvudsakligen bara när det finns särskilt vägande skäl till följd av den sökandes situation. Lagutskottet menar att de föreslagna ändringarna i princip är motiverade.
I ett asylsamtal enligt 97 a § i utlänningslagen utreds den sökandes grunder för att få internationellt skydd. Nu ska biträdes närvaro alltså ingå i rättshjälpen bara när det är nödvändig av särskilt vägande skäl. I övrigt inverkar ändringen inte på en utlännings rätt att få rättshjälp vid behandlingen av ett förvaltningsärende, utan möjligheten att få rättshjälp bestäms på grundval av rättshjälpslagen. I fortsättningen ges rättshjälp därmed i första hand av offentliga rättsbiträden. Ett uppdrag inom rättshjälpen kan på villkoren i 10 § i lagen om statliga rättshjälpsbyråer (258/2002) hänvisas exempelvis till ett privat biträde redan under förvaltningsprocessen. Dessutom har den sökande fortfarande rätt att anlita ett biträde på egen bekostnad också vid asylsamtalet. Ändringen hindrar i sig inte att någon som inte har juristutbildning anlitas som ombud eller biträde enligt 12 § i förvaltningslagen (434/2003) (se FvUU 13/2016 rd).
Lagutskottet vill också påpeka att möjligheten att köpa rättshjälp utökas i och med reformen av rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten, som är godkänd av riksdagen. Propositionen ingår i en större reform där rättshjälpen till asylsökande ses över för att kunna verkställas på ett rationellt sätt. Enligt 4 § 1 mom. i lagen om statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt (RSv 62/2016 rd – RP 26/2016 rd) kan ett rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt köpa rättshjälps- och intressebevakningstjänster, om det behövs med hänsyn till den regionala tillgången på sådana tjänster eller av någon annan anledning. Syftet med reformen är framför allt att erbjuda personer som söker internationellt skydd adekvat och relevant rättshjälp. I betänkandet (LaUB 5/2016 rd) om propositionen påpekar utskottet att kvaliteten varierar mycket på den rättshjälp som privata biträden erbjuder asylsökande. Ett upphandlingsförfarande där närmare kriterier för biträdenas särskilda kompetens kan definieras bättre är det bästa sättet att säkerställa nivån på de köpta tjänsterna, säger utskottet vidare i betänkandet.
I sitt utlåtande (GrUU 24/2016 rd) bedömer grundlagsutskottet 9 § 2 mom. i utlänningslagen och förslaget att inskränka rättshjälpen vid asylsamtal till fall när det finns särskilt vägande skäl. Ett minimikrav är att rättshjälpen till en minderårig asylsökande som befinner sig i Finland utan vårdnadshavare garanteras heltäckande också vid asylsamtalet, anser grundlagsutskottet. Lagutskottet föreslår att 2 mom. preciseras enligt det som framgår närmare i detaljmotiveringen. I likhet med grundlagsutskottet vill lagutskottet betona att asylsökandens ålder måste fastställas på behörigt sätt i förvaltningsförfarandet.
Ny behandling i tingsrätten av ärenden om tagande i förvar
Enligt 121 § i utlänningslagen kan en utlänning under vissa förutsättningar som säkerhetsåtgärd tas i förvar. De vanligaste grunderna för att ta någon i förvar är kopplade till att ta reda på en utlännings identitet, avlägsna yrkesförbrytare ur landet eller avlägsna personer ur landet som fått avslag på asylansökan eller på någon annan ansökan om uppehållstillstånd. Beslut i ärendet fattas hos polisen av en anhållningsberättigad tjänsteman och ärendet går vidare till tingsrätten.
Om det inte har bestämts att en utlänning som tagits i förvar ska friges, ska tingsrätten på förvaringsorten enligt 128 § i utlänningslagen på eget initiativ ta upp ett ärende om förvar eller placering undantagsvis till ny behandling. Ärendet ska tas upp senast två veckor efter varje beslut av tingsrätten att den som tagits i förvar fortfarande ska hållas i förvar på placeringsstället.
Regeringen föreslår att tagande i förvar i fortsättningen ska tas upp till ny behandling på begäran av den som tagits i förvar (128 § i lagförslag 1). Ärendet ska tas upp till behandling skyndsamt och senast fyra dygn från det att begäran framförts. Men behandlingen behöver inte inledas tidigare än två veckor efter den föregående behandlingen. Vidare föreslår regeringen att tingsrätten på begäran av den som tagits i förvar ska ta upp ärendet till ny behandling tidigare, om någon omständighet som framkommit efter den föregående behandlingen ger anledning till det. Utlänningslagens bestämmelser om tagande i förvar motsvarar de bestämmelser om häktningsärenden i tvångsmedelslagen som tidigare följts. Det handlar således om att anpassa utlänningslagen till den gällande tvångsmedelslagen.
Lagutskottet anser det vara befogat och ändamålsenligt att samma regler följs vid ny behandling av ärenden om tagande i förvar och ärenden om häktning. I båda fallen handlar det om inskränkning av den personliga friheten i lägen med uttalat behov av rättssäkerhet, trots att det ena fallet gäller administrativt frihetsberövande och det andra brottsrelaterat frihetsberövande. Förslaget är också nödvändigt eftersom ny behandling av ärenden om tagande i förvar medför mycket arbete för tingsrätterna. Tack vare ändringen kan tingsrätterna använda sina resurser mer rationellt. Vidare kan man utgå från att ändringen har positiva effekter för utlänningar tagna i förvar eftersom de obligatoriska behandlingarna varannan vecka väckt en del frustration bland dem, enligt uppgifter till utskottet.
Ändringen försämrar i själva verket rättssäkerheten för den som tagits i förvar eftersom tingsrättsbehandling i fortsättningen kräver att personen själv begär behandling, anser grundlagsutskottet. Vidare påpekar grundlagsutskottet att ändringen kräver mycket eget initiativ av den sökande och överlag kunskaper om rättigheter och asylförfarande. Följaktligen anser grundlagsutskottet att lagen bör kompletteras med bestämmelser om effektiva och välfungerande mekanismer för att garantera att personer tagna i förvar blir informerade om sina rättigheter och förstår informationen, om lagutskottet går in för att föreslå att lagen ändras enligt propositionen.
Lagutskottet påpekar att det redan nu finns relevanta och adekvata bestämmelser om hur utlänningar ska informeras om sina rättigheter och skyldigheter. I lagen om bemötande av utlänningar som tagits i förvar och om förvarsenheter (116/2002) föreskriver nämligen 5 § 1 mom. att en utlänning som tagits i förvar omedelbart ska informeras om de arrangemang som gäller förvaret, om sina rättigheter och skyldigheter och om förvarsenhetens ordningsregler. I den utsträckning det är möjligt ska informationen ges skriftligt på personens modersmål eller på ett språk som personen skäligen kan antas förstå. Vid behov kan uppgifterna också ges muntligt. Vidare sägs det i 2 mom. att den som tagits i förvar med sin underskrift ska bekräfta att han eller hon fått uppgifterna. Om den som tagits i förvar vägrar bekräfta med sin underskrift att han eller hon fått uppgifterna, ska två tjänstemän vid förvarsenheten intyga att uppgifterna har lämnats. Mot den bakgrunden behövs det inga nya bestämmelser. Det finns all anledning att understryka betydelsen av bestämmelserna om skyldigheten att informera om rättigheter och skyldigheter, när ny behandling av tagande i förvar kräver att den som tagits i förvar själv är aktiv, framhåller utskottet.
Vidare påpekar utskottet att den som tagits i förvar praktiskt taget alltid har biträde, enligt uppgifter till utskottet. Dessutom finns det tolk vid behandlingen. Biträdet spelar en roll för rättssäkerheten eftersom han eller hon bedömer behovet av ny behandling tillsammans med sin huvudman och biträder personen vid behandlingen.
Förvaltningsdomstolarnas rätt att föra in uppgifter i utlänningsregistret
Utlänningsregistret är ett personregister som avses i lagen om utlänningsregistret (1270/1997) och det förs med hjälp av automatisk databehandling. Registret förs och används som underlag för behandling av, beslut om och övervakning av utlänningars inresa och utresa samt vistelse och arbete i Finland och för att trygga statens säkerhet och genomföra de säkerhetsutredningar som avses i säkerhetsutredningslagen (726/2014). Migrationsverket är registeransvarig och har huvudansvaret för utlänningsregistret. Utlänningsregistret förs och används också av polisen, Gränsbevakningsväsendet, Tullen, närings-, trafik- och miljöcentralerna, arbets- och näringsbyråerna, fångvårdsmyndigheterna och diskrimineringsombudsmannen.
Högsta förvaltningsdomstolen och de regionala förvaltningsdomstolarna har rätt att av Migrationsverket få sekretessbelagda uppgifter i utlänningsregistret som de behöver och som gäller ett pågående utlänningsärende. Domstolsbehandlingen bromsas dock upp av att domstolarna inte kan få nödvändiga registeruppgifter via teknisk anslutning när det inte finns lagbestämmelser om det. När domstolarna inte definierats som registeransvariga för utlänningsregistret i lag, kan de inte heller föra in sina beslut i migrationsärenden i registret. Det försvårar och fördröjer vidarebefordringen av besluten till de verkställande myndigheterna.
Nu föreslår regeringen att domstolarna ges rätt att med hjälp av teknisk anslutning få de uppgifter i utlänningsregistret som de behöver och att föra in sina beslut i utlänningsärenden. För att effektivisera och snabba upp dataöverföringen ställer sig utskottet bakom sådana förslag som medverkar till att uppgifterna i utlänningsregistret är aktuella, tillförlitliga och korrekta (se FvUU 13/2016 rd). Det medverkar också till större tydlighet att lagen får bestämmelser om att registeransvariga bara ansvarar för att de uppgifter som de själv har fört in är korrekta och för att registreringen och användningen är laglig inom den egna tjänsteutövningen.
Lagutskottet har ingenting att invända mot regleringen eftersom den beror på den lag som ändras, vilket framgår närmare av utlåtandet från förvaltningsutskottet.
Uppföljning
Utskottet finner det angeläget att följa hur väl lagändringarna fungerar och vilken inverkan de har på behandlingstiderna och de sökandes rättssäkerhet.