Allmänt

Syftet med propositionen är att genomföra EU:s så kallade avfallspaket, som antogs 2018 och som ska effektivisera iakttagandet av avfallshierarkin och öka materialåtervinningen och resurseffektiv användning av material i syfte att främja cirkulär ekonomi. Materialåtervinningsgraden för avfall måste höjas och den separata insamlingen av avfall ökas betydligt jämfört med nuläget. I synnerhet den föreslagna lagstiftningen om producentansvar för förpackningar och ordnande av kommunala avfallstransporter inverkar på ansvarsfördelningens och bestämmelsernas tydlighet för att målen ska nås. 

De viktigaste ändringarna som krävs enligt avfallsdirektiven är att stegvis höja målen för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall till 65 viktprocent senast 2035 och att stegvis begränsa deponeringen och bortskaffandet av kommunalt avfall genom förbränning till högst 10 procent senast 2035. Av den mängd förpackningsavfall som motsvarar alla förpackningar som släpps ut på marknaden ska minst 65 viktprocent materialåtervinnas 2025 och 70 viktprocent 2030. Minst 75 viktprocent av förpackningarna av fiber ska materialåtervinnas 2025 och minst 80 viktprocent 2030. Motsvarande årtal ska minst 25 och 30 viktprocent av förpackningarna av trä, minst 70 och 75 viktprocent av förpackningarna av glas, minst 70 och 80 viktprocent av förpackningarna av järnmetall och aluminium och minst 50 och 55 viktprocent av förpackningarna av plast materialåtervinnas. Dessutom införs nya åtgärder för att förhindra uppkomsten och främja återanvändning av avfall. Bestämmelserna om biprodukter och om upphörandet att klassificeras som avfall harmoniseras och förenklas. 

I fråga om transport av separat insamlat avfall som hör till kommunens organiseringsansvar föreslås att det nuvarande dubbla systemet avskaffas och att man övergår till kommunalt ordnad avfallstransport. I fråga om blandat kommunalt avfall och slam från slamavskiljare och slutna tankar kan kommunen, om förutsättningarna enligt lagen uppfylls, fortfarande besluta att fastighetsinnehavaren ska ordna transporten. 

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Miljöutskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer. 

Minskning av mängden av och skadligheten hos avfallet samt främjande av återanvändning

Utskottet anser att propositionen är ett av de viktigaste sätten att främja uppkomsten av en hållbar cirkulär ekonomi. Cirkulär ekonomi siktar på sparsam användning av naturresurser, att produkterna ska hållas i omlopp så länge det är motiverat ur miljösynpunkt samt att sidoströmmar och avfall ska återvinnas som råvara. Avfallslagen gäller i synnerhet främjandet av det sist nämnda målet och skapar ramar för en kontrollerad avfallshantering och materialåtervinning. Utskottet betonar att cirkulär ekonomi syftar till en övergripande förändring mot hållbara produktions- och konsumtionsvanor. Målet är en horisontell, systematisk omställning som skapar förutsättningar för hållbar utveckling. I enlighet med målet i avfallshierarkin prioriteras en minskning av mängden avfall som uppkommer, och i andra hand säkerställs återvinning och en betydande användning av det återvunna avfallet som råvara. Avfallslagen är dock endast ett verktyg för att uppnå de övergripande målen, och separat insamling säkerställer i sig ännu inte tillkomsten av en marknad som baserar sig på återvinning, utan det behövs flera styrmedel för att främja cirkulär ekonomi. 

I förslaget till avfallslag är de nya skyldigheterna att separat samla in avfall viktiga, och de ska öka återvinningen av avfall. Det skapar en grund för framväxten av en marknad som bygger på återvinning, vilket minskar användningen av jungfruliga naturresurser och beroendet av råvaror som importeras från andra länder. Med tanke på förebyggandet av avfall är det viktigt att det inom produktpolitikens område finns bestämmelser om produktens egenskaper. I 9 § i förslaget till avfallslag föreslås det att skyldigheterna för tillverkaren, den som släpper ut en produkt på marknaden och distributören preciseras så att produkten utöver de tidigare kraven också ska vara resurseffektiv, hållbar i fråga om livscykel och drifttid och att en produkt som innehåller kritiska råvaror ska återanvändas och återvinnas som avfall. Vidare ska det vid behov ses till att det finns tillgång till reservdelar, bruksanvisningar och andra instrument eller annan utrustning som möjliggör återanvändning och reparation av produkten. Utskottet betonar att 9 § 1 mom. också har skärpts genom att uttrycket "i den utsträckning det är möjligt", som uttrycker villkorlighet, har strukits. 

Den produktpolitiska styrningen genomförs också genom bestämmelser om producentansvar. I propositionen strävar man efter att precisera bestämmelserna om producentansvar så att kostnaderna för avfallshanteringen av de produkter som omfattas av producentansvaret så exakt som möjligt riktas till producenterna i förhållande till kostnaderna för avfallshanteringen av deras produkter. 

Den ekologiska produktdesign som stöder återvinning styrs för närvarande av till exempel ekodesigndirektivet, EU:s kemikalieförordning (REACH), obligatorisk energimärkning av produkter samt frivilliga miljömärken. Utöver ekodesign kan blandningsskyldigheter och utvecklande av avfallsbeskattningen vara effektiva styrmedel. Den blandningsskyldighet som gäller plastflaskor har redan godkänts i EU:s SUP-direktiv om minskning av vissa plastprodukters inverkan på miljön. Genomförandet av direktivet förutsätter att PET-flaskor innehåller minst 25 procent återvunnet material 2025 och alla plastflaskor minst 30 procent återvunnet material 2030. Motsvarande skyldigheter kommer att införas bland annat i EU:s direktiv om förpackningsavfall och uttjänta fordon. Möjligheterna att utveckla avfallsbeskattningen för att effektivisera dess styreffekt som ökar återvinningen utreds för närvarande i samarbete mellan miljöministeriet och finansministeriet, eftersom den avfallsskatt som tas ut för deponering av avfall har visat sig vara ett effektivt sätt att minska deponeringen av industriellt avfall. Också metoder för styrning av avfallsförbränningen för att främja cirkulär ekonomi utreds som bäst. 

Som sagt behövs det, utöver avfallslagstiftningen, ny styrning för att främja återvinningsmarknaden. I EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi presenteras tiotals sinsemellan sammanhängande initiativ som syftar till att genom produktpolitik stärka produkters och affärsmodellers hållbarhet genom att minska uppkomsten av avfall och öka andelen återvunnet material i produkterna samt minska obalansen mellan utbud och efterfrågan på returråvaror. Handlingsplanens mål är också att skapa en fungerande inre marknad för returråvaror och att bedöma möjligheterna att för specifika avfallsflöden utveckla kriterier på EU-nivå för upphörande att klassificeras som avfall (end-of-waste-kriterier, eow) i syfte att harmonisera de nationella kriterierna. Utskottet betonar vikten av att lagstiftningen är konsekvent och förutsägbar för att stärka återvinningsmarknaden i praktiken. 

De allt strängare målen för återvinning av förpackningsavfall och kommunalt avfall kräver inte bara en utvidgning av den fastighetsvisa insamlingen utan också en mer aktiv avfallssortering bland konsumenterna. Utöver de skärpta skyldigheterna i fråga om separat insamling är det väsentligt att de boende kan sortera avfall och också sorterar aktivt. Utskottet betonar att det för att sorteringen ska fullföljas är nödvändigt att fästa särskild uppmärksamhet vid den information som delas ut till de boende. De gemensamma sorteringsanvisningarna ska inte bara delas ut till lägenheterna utan också finnas att tillgå vid avfallskärlen. Informationen ska uppmuntra till sortering och finnas kvar så att också nya boende kan ta del av den. Det är bra att de boende är medvetna om att korrekt sortering också påverkar kostnaderna för avfallshanteringen och därmed boendekostnaderna, såväl i ägarbostäder som i hyresbostäder. Det är också bra att se till att avfallsutrymmena är bekväma att använda, eftersom sorteringsaktiviteten har konstaterats öka om utrymmena över lag är städade och har bra belysning. Hur sortering blir en daglig vana är något som effektivt kan läras ut i hemmet men också på daghem och skolor. Utskottet påpekar också att såväl myndighetsbeslut och myndighetsanvisningar som kundinformation och kundservice ska vara tillgängliga på både finska och svenska. Dessutom måste man räkna med att separat insamling av textilier kommer att leda till ett nytt slags rådgivningsbehov och att det sannolikt kommer att finnas en större efterfrågan också på komposteringsrådgivning. 

För att sorteringen ska vara så enkel och entydig som möjligt för konsumenterna bör aktörerna fästa uppmärksamhet vid att märkningen av sopkärl och förpackningar ska stämma överens. Om märkningarna är bristfälliga garanterar sorteringsaktiviteten inte alltid ett gott slutresultat. Vid märkningen kan man till exempel utnyttja det märkningssystem med piktogram som utvecklats i en samnordiska utredning och som underlättar sorteringen av avfall. De obligatoriska nationella märkningskraven kan orsaka problem i handeln med importerade varor, varför märkningen bör grunda sig på frivillighet och avgiftsfrihet. Exempelvis genom de metoder som tas in i den riksomfattande avfallsplanen kan man främja att kommunala och privata aktörer inom avfallsbranschen, producentsammanslutningar, de som förpackar produkter, privata företag samt evenemangsarrangörer i större utsträckning inför enhetliga märkningar och piktogram. 

Utskottet välkomnar också den föreslagna ändringen i 93 § i förslaget till avfallslag, enligt vilken kommunen är skyldig att i sin avfallsrådgivning fästa särskild vikt vid att minska mängden livsmedelsavfall. Matproduktionen och konsumtionen har en betydande miljöpåverkan, eftersom cirka en tredjedel av all miljöbelastning som konsumtionen orsakar uppstår av mat och en betydande mängd ätbar mat inte utnyttjas. EU har som mål att minska matsvinnet med 50 procent fram till 2030. Åtgärder för att minska matsvinnet behövs i hela livsmedelskedjan, men rådgivning enligt avfallslagen är en viktig helhet för att förebygga uppkomsten av avfall. 

Materialåtervinningsmålen

Återvinningsgraden för kommunalt avfall i Finland har under de senaste åren varit 41–43 viktprocent. Det är möjligt att beräkna återvinningsgraden och rapportera till kommissionen på fyra alternativa sätt, så medlemsstaternas resultat är inte helt jämförbara. Återvinningsgraden i Finland har beräknats med hjälp av beräkningsmetod 4 enligt kommissionens beslutKommissionens beslut 2011/753/EG. Nu har reglerna för beräkning av materialåtervinningsgraden för kommunalt avfall ändrats Kommissionens beslut 2019/1004 så att de alternativa beräkningssätten slopas och att den enda tillåtna beräkningsmetoden härefter i huvudsak motsvarar den beräkningsmetod som tillämpats i Finland. Enligt de nya beräkningsreglerna får den återvunna avfallsmängden dock inte innefatta det (sorterings)svinn som uppstår vid förbehandlingen av separat insamlat avfall. Detta beräknas minska Finlands nuvarande återvinningsgrad med minst några procentenheter. Återvinningsgraden för 2020 ska rapporteras till kommissionen senast den 30 juni 2022 i enlighet med de nya beräkningsreglerna. Med den nya beräkningsmetoden är det mål för materialåtervinning av kommunalt avfall som baserar sig på direktivet alltså 55 procent 2025, 60 procent 2030 och 65 procent 2035. Utskottet konstaterar att målen utgör rättsligt bindande förpliktelser för medlemsstaterna. Till skillnad från de allmänna målen är materialspecifika mål för materialåtervinning av förpackningsavfall enligt förslaget bindande skyldigheter för producenter och producentsammanslutningar. 

Reglerna för beräkning av mängden återvunnet förpackningsavfall revideras genom förslaget till avfallslag på samma sätt som för kommunalt avfall. Uppskattningen av mängden förpackningsavfall vid beräkningen av återvinningsgraden måste preciseras. Mängden förpackningsavfall som uppkommer beräknas utifrån mängden förpackningar som släpps ut på marknaden tillsammans med de förpackade produkterna. I den preciserade uppskattningen i enlighet med avfallsdirektivet ska alla förpackningar som för närvarande inte omfattas av statistikföringen beaktas mer noggrant, vilket enligt preliminära bedömningar minskar den totala återvinningsgraden för förpackningsavfall med cirka 12 procentenheter och återvinningsgraden för förpackningsmaterial med cirka 4–27 procentenheter beroende på förpackningsmaterial. I beräkningen ska nu ingå förpackningar som släppts ut på marknaden inom distanshandeln och av fripassagerare plus förpackningar som släppts ut på marknaden av producenter i form av företag med en omsättning på mindre än en miljon euro och utan skyldigheter inom producentansvar. 

Det är nödvändigt med strikta skyldigheter till separat insamling för att man ska kunna samla in tillräckligt med avfallsmaterial av hög kvalitet för materialåtervinning. De mål för materialåtervinning av förpackningsavfall som är bindande för producenterna väntas kunna nås med skäliga tilläggsåtgärder. Det avfall från konsumentförpackningar som klassificeras som kommunalt avfall måste däremot samlas in och materialåtervinnas i större mängder än vad som behövs för att uppnå målen för materialåtervinning av förpackningsavfall. Detta för att vi ska nå målen för materialåtervinning av kommunalt avfall. Det är en stor utmaning även för Finland. I propositionen föreslår regeringen att bestämmelser om målen ska finnas på förordningsnivå, huvudsakligen i enlighet med direktiven. Ett striktare mål än i direktivet föreslås endast för materialåtervinning av aluminiumförpackningar. Utskottet konstaterar att regleringen i praktiken preciseras på förordningsnivå, eftersom propositionen innehåller sammanlagt 34 förslag till bestämmelser genom vilka statsrådet bemyndigas att genom förordning utfärda närmare bestämmelser som kompletterar lagen. 

Förslaget till avfallslag innehåller i huvudsak bestämmelser om separat insamling och endast i liten utsträckning nya bestämmelser om vad som ska göras med avfallet efter insamlingen. Den väsentligaste av dessa är förbudet mot förbränning och deponering av separat insamlat avfall (15 a §). Bestämmelserna om avfallets kvalitet (15 b §) och förberedelse för återanvändning (11 a §) ska främja förberedelse för återanvändning. Enligt 11 a § 1 mom. ska kommunen, producenten eller annan aktör som bedriver yrkesmässig insamling av avfall ge de företag och sammanslutningar som bedriver förberedelse för återanvändning lika möjlighet att få avfall som lämpar sig för förberedelse för återanvändning från en utvald mottagningsplats till den del de inte själva ordnar förberedelse för återanvändning av avfallet i fråga. 

Utöver ambitiösa återvinningsmål betonar utskottet vikten av att se till att material som samlats in separat tillverkas av högkvalitativa återvinningsmaterial och att det finns tillräcklig efterfrågan på dessa material på marknaden. Detta kräver vid sidan av avfallslagen att många olika slags styrmedel införs, vilket lyfts fram ovan. 

Krav på separat insamling av kommunalt avfall och förpackningsavfall

Det föreslås att kravet på separat insamling av avfall skärps betydligt. Den lagstadgade skyldigheten att samla in avfall separat ändras enligt avfallsdirektivet så att de olika avfallsslagen i regel ska samlas in separat. Undantag från skyldigheten att samla in avfall separat ska endast vara tillåtna om någon av förutsättningarna enligt lagen och direktivet uppfylls. Kommunen och förpackningsproducenten ska ordna separat insamling av förpackningsavfall i samarbete. Utgångspunkten är att kommunernas och förpackningsproducenternas samarbetsskyldighet bäst främjar insamling och materialåtervinning av förpackningsavfall från boende och effektivt stöder också uppnåendet av målet för materialåtervinning av kommunalt avfall. Noggrannare krav på separat insamling som riktas till olika aktörer per fastighet eller område ska utfärdas genom förordning av statsrådet med stöd av bemyndigandena i 15 och 49 § i lagen. 

De regionala skillnaderna i Finland kan vara stora när det gäller hur bosättningen är koncentrerad och hur många regionala mottagningsplatser som behövs. Utskottet välkomnar den föreslagna dynamiska regleringsmodellen, enligt vilken kommunen genom avfallshanteringsföreskrifter i fråga om avfall som den ansvarar för ska kunna föreskriva om striktare, eller för en bestämd tid på högst fem år lindrigare, krav på separat insamling än vad som föreskrivs på förordningsnivå. Utöver fastighetsvis insamling ska kommunen ordna områdesvisa mottagningsplatser för annat avfall som ska materialåtervinnas eller som förutsätter särskild behandling. Områdesvisa mottagningsplatser för textilavfall bör ordnas senast två år före den tidsfrist som anges i direktivet, det vill säga den 1 januari 2023. 

Även förvaltningsutskottet anser att det är motiverat att skärpa skyldigheten till separat insamling och betonar att kommunerna även i fortsättningen har möjlighet att utfärda avfallshanteringsföreskrifter som under vissa förutsättningar gör det möjligt att avvika från de föreskrivna skyldigheterna om det behövs. Av skäl som grundar sig på lag kan kommunen till exempel besluta att skyldigheten att ordna separat insamling inte ska gälla ett område där kostnaderna för den separata insamlingen är oskäliga i förhållande till nyttan av den. Dessutom är det viktigt att kommunerna i det föreslagna 41 § 3 mom. ges företräde när det gäller att ordna separat insamling på frivillig basis. 

Förpackningsproducenten ska liksom i nuläget ordna områdesvis mottagning av förpackningsavfallet. I propositionen står det att till följd av den ökande fastighetsvisa insamlingen kan minimiantalet områdesvisa mottagningsplatser för förpackningsavfall av glas, metall och fiber från boende, om vilket det föreskrivs genom förordning, minskas jämfört med nuläget. Å andra sidan föreslås det att minimikravet på antalet mottagningsplatser för förpackningsavfall av plast höjs till samma nivå som för andra förpackningsmaterial. Att separat insamling av förpackningsavfall ordnas för alla bostadsfastigheter med minst fem lägenheter i tätorter innebär att cirka 50 procent av Finlands befolkning omfattas av fastighetsvis separat insamling. 

Utskottet konstaterar att genomförandet av avfallspaketet förutsätter en betydande förändring i materialåtervinningen av kommunalt avfall samt en strukturell reform med tanke på helheten, när den relativa andelen separat insamlat avfall ökar avsevärt. Totalreformen inverkar också på avfallsavgifternas struktur och avfallshanteringstjänsternas regionala struktur. Utskottet föreslår ett uttalande om de samlade konsekvenserna av genomförandet av reformen och särskilt om en höjning av materialåtervinningsgraden, prisutvecklingen i fråga om avfallsavgifter och uppföljningen av utvecklingen av små och medelstora företags konkurrensställning. (Utskottets förslag till uttalande 1) 

Bestämmelser om biprodukter och om upphörandet att klassificeras som avfall

Syftet med produkt- och kemikalielagstiftningen är i första hand att se till att produkterna är säkra, medan avfallslagstiftningen å sin sida främjar förebyggandet av uppkomsten av avfall och återvinningen av biprodukter och avfall som råvara. Även om det har varit motiverat att skilja åt bestämmelserna om avfall respektive andra råvaror, medför differentieringen i den cirkulära ekonomin utmaningar genom att det blir svårare att produktifiera avfallsmaterial och spåra problematiska ämnen i materialkretsloppen. Därför är det viktigt att granska kontaktytorna i lagstiftningen för att främja cirkulär ekonomi. 

Regleringen om klassificering och upphörande att klassificeras som avfall är en viktig kontaktyta. EU-förordningar har utfärdats om kriterierna för när vissa avfallskategorier ska upphöra att klassificeras som avfallExempelvis gällande koppar-, stål- och aluminiumskrot samt aluminium- och glaskross.. Förordningarna är i sig förpliktande, men det är frivilligt för verksamhetsutövaren att ta kraven i bruk. Genom förordning av statsrådet kan det utfärdas nationella bestämmelser om upphörande att klassificeras som avfall, men hittills har inga förordningar utfärdats. Om det inte finns någon EU-lagstiftning eller nationell lagstiftning som gäller ett visst avfallsslag, kan beslut om upphörande att klassificeras som avfall fattas från fall till fall. Beslutet ska alltid fattas separat för varje avfallsslag och verksamhetsutövare, dvs. avgörandet från fall till fall blir inte allmänt tillämpligt. 

Samma krav i kemikalielagstiftningen gäller för produkter som tillverkats av återvunnet material och returmaterial som för nya produkter som tillverkats av jungfruliga material. Produkterna ska vara säkra och uppfylla de lagfästa kraven. De material som återvinns varierar när det gäller sammansättning, ålder och ursprung, vilket innebär att återvinning av avfall som returmaterial kan innebära en risk för att skadliga ämnen åter kommer in i kretsloppet. 

Syftet med 5 b § i förslaget till avfallslag är att lätta på kraven på upphörande att klassificeras som avfall och att förtydliga förfarandet för beslut om upphörandet i enskilda fall. I propositionsmotiven uppges det att avsikten är att tillsätta en arbetsgrupp som ska bedöma behovet att föreskriva om ett särskilt lättare förfarande än miljötillståndsförfarandet för att avgöra upphörandet att klassificeras som avfall i sådana fall som det inte föreskrivs om i EU-rätten eller någon nationell förordning. 

Miljöutskottet anser att det är mycket viktigt att förfarandena blir smidigare. För att främja cirkulär ekonomi är det viktigt att snabbt få tillgång till resursflöden och på så sätt minska behovet av jungfruliga råvaror. Utskottet anser att man i stället för ett tungt miljötillståndsförfarande bör utreda möjligheterna att föreskriva ett enklare nytt förfarande, särskilt när det gäller upphörandet att klassificeras som avfall, där behörigheten koncentreras till en enda myndighet. Genom centraliseringen främjas en effektiv resursanvändning och utveckling av sakkunskapen samt enhetlig praxis oberoende av var verksamheten är placerad. (Utskottets förslag till uttalande 2) 

Utskottet fäster också särskild uppmärksamhet vid att insamlingssystem planeras och utvecklas för plastavfall från olika källor och att det finns både stora förhoppningar och intresse för materialåtervinning av plastavfall. Det är motiverat och ändamålsenligt att inleda beredning av en nationell eow-förordning om mekanisk materialåtervinning av plastavfall. Den nationella regleringen behövs för att säkerställa verksamhetens kvalitet och likabehandling av verksamhetsutövarna. 

Utskottet konstaterar att enligt artikel 3.17 i avfallsdirektivet ska materialåtervinning leda till att avfall används som produkt, material eller ämne och att användning som bränsle eller energi inte kan betraktas som materialåtervinning. Kemisk materialåtervinning kan således betraktas som materialåtervinning endast till den del den leder till att en kemikalie som framställts av avfall används som råvara. 

Ordnande av transport av avfall som kommunen ansvarar för

Bestämmelser om kommunens skyldighet att ordna avfallshantering finns i 32 § i avfallslagen. Kommunen ska ordna hanteringen av bland annat avfall från stadigvarande bostäder, fritidsbostäder, internat och annat boende, kommunalt avfall från kommunens förvaltnings- och serviceverksamhet och avfall från affärslokaler. Kommunen ska enligt avfallslagens 33 § om kommunal avfallshantering i andra hand ordna hanteringen av annat avfall än det som avses i 32 §, om avfallsinnehavaren begär det på grund av bristande utbud av andra tjänster och avfallet till sin beskaffenhet och mängd lämpar sig för transport eller behandling i kommunens avfallshanteringssystem. 

Kommunens avfallshanteringsuppgifter bildar en omfattande helhet som ska betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen (GrUU 58/2010 rd). Enligt 35 § 1 mom. i den gällande avfallslagen ska kommunen se till att transporten av det avfall som den ansvarar för ordnas från en mottagningsplats som fastighetsinnehavaren ordnat. Kommunen kan ordna den här fastighetsvisa avfallstransporten själv (36 §) eller besluta att fastighetsvis avfallstransport ordnas i kommunen eller en del av kommunen så att fastighetsinnehavaren avtalar om den med en avfallstransportör (avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar, 37 §). Ett villkor för ett sådant beslut är att avfallstransporttjänster tillhandahålls på ett heltäckande och tillförlitligt sätt samt på skäliga villkor och att avfallstransporten främjar avfallshanteringens allmänna funktion i kommunen, stöder utvecklingen av avfallshanteringen i regionen och inte medför fara eller skada för hälsa eller miljö. Ett annat villkor är att beslutets verkningar sammantaget bedöms vara positiva, särskilt med beaktande av konsekvenserna för hushållen och för företagens och myndigheternas verksamhet. Kommunen kan besluta att avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar ska gälla avfall av en viss typ eller beskaffenhet. Kommunen ska följa och övervaka att beslutet verkställs och att dess villkor uppfylls samt vid behov behandla frågan om avfallstransport på nytt. 

Miljöutskottet betonar vikten av en tydlig och effektiv ansvarsfördelning när det gäller ordnandet av avfallshanteringen i och med att kraven på separat insamling skärps. Fördelningen av det grundläggande ansvaret för hanteringen av kommunalt avfall har ändrats flera gånger under de senaste drygt tio åren, och de flertydiga kriterierna i lagstiftningen har också lett till överklaganden och därmed osäkerhet i omvärlden. Följaktligen är både aktörer och myndigheter nu trötta på förändringarna. Syftet med propositionen har varit att lägga fram lösningar som förtydligar ansvarsfördelningen och förbättrar samarbetet mellan aktörerna utan att helt ändra fördelningen av det grundläggande ansvaret. Utskottet konstaterar att lagförslaget efter remissförfarandet har ändrats så att det i den slutliga propositionen inte bara bibehålls ett dubbelt transportsystem för slam utan också för transporter av blandat kommunalt avfall och så att bestämmelserna om konkurrensutsättning av avfallstransporter i kommunen utökas delvis med avvikelse från den allmänna upphandlingslagstiftningen. 

Dock föreslås det att möjligheten för kommunen att besluta att transporten ska ordnas antingen av kommunen eller fastighetsinnehavaren (det dubbla systemet) ska enligt 37 § i förslaget till avfallslag kvarstå oförändrad i fråga om blandat kommunalt avfall och slam från slamavskiljare och slutna tankar. De förutsättningar under vilka kommunen får besluta om att avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar ska tillämpas för blandat kommunalt avfall och slam från slamavskiljare och slutna tankar ska kvarstå oförändrade, och förslaget inverkar därför inte på redan fattade beslut om transport av de här avfallsslagen. Det föreslås emellertid att möjligheten för kommunen att överföra ansvaret för att ordna fastighetsvis avfallstransport till fastighetsinnehavaren avskaffas i fråga om sådant fast kommunalt avfall som ska samlas in separat (bioavfall, småskaligt metallavfall, förpackningsavfall av fiber, glas, metall och plast samt eventuella andra avfallstyper som ska samlas in separat). Kommunen ska alltså fortfarande ordna transporten av sådant avfall från fastigheterna. 

Övergången till kommunalt och centralt ordnad fastighetsvis transport av separat insamlat avfall får små konsekvenser för förutsättningarna för företagens näringsverksamhet som helhet, påpekar utskottet. Konsekvenserna för enskilda transportföretag kan dock variera avsevärt beroende på företagets läge, serviceutbud, kundkrets och andra faktorer. För en del företag erbjuder förändringen en möjlighet att utvidga och utöka affärsverksamheten, medan den för andra kan innebära att affärsmöjligheterna minskar. Kommunal konkurrensutsättning innebär att entreprenadkontrakt ingås för ungefär fem år framåt. Företagens verksamhet blir därför mer kortsiktig, eftersom det inte är säkert att de får kontrakt eller att kontrakten fortsätter under nästa upphandlingsperiod. Att transporter som fastighetsinnehavaren ordnar upphör för bioavfall, förpackningsavfall och småskaligt metallavfall innebär för en del av de företag som nu bedriver verksamhet på de områdena att möjligheterna att erbjuda insamling av blandat avfall och separat insamlat avfall med flerfacksfordon minskar betydligt eller helt försvinner. Å andra sidan kan ökningen av transportuppdrag för separat insamlat avfall som kommunen konkurrensutsätter stärka förutsättningarna för de företags näringsverksamhet som lyckas i konkurrensutsättningen. Fastighetsinnehavaren ordnar transporten av blandat avfall i omkring hälften och av slam från slamavskiljare och slutna tankar i cirka 80 procent av kommunerna. Sakkunniga har kommit med kraftigt varierande åsikter om de olika transportsystemens inverkan på konkurrensen och företagens verksamhets- och innovationsmiljö. 

Utifrån sakkunnigutfrågningen anser miljöutskottet att reformen av avfallslagen med strängare återvinningsmål skapar nya affärsmöjligheter för olika typer av företag. Också ekonomiutskottet framhåller i sitt utlåtande att de skärpta målen och skyldigheterna i fråga om materialåtervinning innebär en betydande ökning av mängden återvinningsmaterial och därigenom ökade möjligheter för företag inom avfalls- och materialåtervinningsbranschen. Liksom ekonomiutskottet anser miljöutskottet att det är väsentligt att kommunerna i fortsättningen konkurrensutsätter avfallstransporterna så att också små och medelstora företag kan klara sig i anbudsförfarandena. I bästa fall leder konkurrensutsättningen av kommunala entreprenader till att både nya företag och företag som redan är verksamma inom avfallsbranschen får nya, stabila arbetsmöjligheter. Ekonomiutskottet noterar utifrån en utredning att andelen små och medelstora företag är 44 procent inom områden med kommunal transport och 42 procent inom områden där transporten ordnas av fastighetsinnehavarna. Det är också en relevant kommentar att näringslivets aktörer fortfarande kommer att beställa insamling och transport hos den aktör de vill. Den kommunala konkurrensutsättningen gäller endast förpackningsavfall och bioavfall som uppkommer på bostadsfastigheter. 

Utskottet anser det vara av största vikt att det i propositionen föreslås att bestämmelserna om kommunens upphandling av avfallstransporter preciseras, i synnerhet för att trygga små och medelstora företags möjligheter till konkurrens. Enligt den föreslagna 36 § i avfallslagen ska kommunen göra en marknadsundersökning när den planerar upphandlingar av transporttjänster. De transporttjänster som ska upphandlas bör definieras och tidsbestämmas med beaktande av att företag av alla storlekar ska ha likvärdiga möjligheter att delta i anbudsförfaranden. Avfallstransporttjänsterna måste konkurrensutsättas i delar, och undantag är endast tillåtna av väl motiverade skäl. Inför varje konkurrensutsättning ska kommunen dessutom göra en marknadsundersökning före offentliggörandet av anbudsförfrågningar om entreprenader för transport av avfall från fastigheter. Genom de här bestämmelserna som delvis är striktare än upphandlingslagen stärks kommunens skyldighet att konkurrensutsätta transporterna på behörigt sätt. Det är möjligt att ändra rutinerna också enligt gällande lagstiftning, men de föreslagna nya bestämmelserna bidrar till att transporter konkurrensutsätts på behörigt sätt och att nya företag får tillträde till marknaden. Utskottet konstaterar utifrån sakkunnighörandet att kommunernas avfallsanläggningar under de senaste åren i samarbete har utvecklat sin upphandlingskompetens och utbytt erfarenheter av bästa upphandlingspraxis, vilket innebär att kommunernas upphandlingskompetens har ökat och små och medelstora företag har klarat sig bättre än tidigare i anbudsförfaranden. 

Miljöutskottet anser att det är väsentligt att ändringen av transportsystemet motiveras av dels de skärpta återvinningsmålen och behovet av bättre övergripande kontroll över dem, dels övertygelsen att affärsmöjligheterna i sektorn kommer att öka i absoluta tal och att företagens verksamhetsmöjligheter inte kommer att upphöra. Lagreformen ökar alltså affärsmöjligheterna i stort. Hur små transportföretag ska kunna behålla sin konkurrenskraft är för sin del beroende av att transportentreprenaderna också i praktiken konkurrensutsätts på det sätt som avses i propositionen, det vill säga uppdelade i mindre delar så att också små aktörer har en faktisk möjlighet att vinna anbudsförfaranden om entreprenader. För att säkerställa detta och för att trygga de små och medelstora företagens ställning föreslår utskottet ett uttalande om detta. (Utskottets förslag till uttalande 3) 

Miljöutskottet betonar vikten av upphandlingskompetens för att genomförandet av lagstiftningen ska lyckas. Som ekonomiutskottet ser det kan båda modellerna i det dubbla systemet resultera i en situation som är fördelaktig eller ofördelaktig för någon som berörs av systemet. Det väsentliga är att konkurrensutsättningen av dessa entreprenader sköts väl och att man fäster uppmärksamhet vid de kommunala avfallshanteringsaktörernas upphandlingskompetens. Miljöutskottet anser att man vid konkurrensutsättningen bör beakta opartiskhet och tjänsternas kvalitet, till exempel på så sätt att entreprenaderna delas upp så att även mindre aktörer kan klara sig. För att garantera transporttjänsternas kvalitet måste man i samband med upphandlingar se till att de företag som producerar transporttjänster handlar ansvarsfullt på alla sätt och att personalen har de färdigheter som behövs för god kundservice, inklusive tillräckliga kunskaper i finska och/eller svenska. 

Utskottet understryker behovet av att i samarbete med kommunala aktörer och företag utveckla kommunernas sakkunskap om upphandling och förbättra företagens beredskap att delta i entreprenadtävlingar bland annat genom att utifrån bästa praxis utveckla modeller för konkurrensutsättning av transporter samt ordna utbildning och rådgivning för företagare och kommuner. Det ligger inte i någons intresse att branschen koncentreras till endast ett fåtal aktörer, och det är därför viktigt att rutinerna, rådgivningen och styrningen blir sådana att så många företag som möjligt av alla storlekar deltar i anbudsförfaranden avfallstransporterna (Utskottets förslag till uttalande 4). 

Utskottet konstaterar i detta sammanhang också att miljöministeriet har inlett ett projekt för att utveckla de datasystem som används för insamling av avfalls- och produktinformation. I anknytning till projektet föreslås det också att villkoren för godkännande för anteckning i det avfallshanteringsregister som avses i 95 § i avfallslagen skärps och att särskild uppmärksamhet fästs vid att de transportföretag som ska registreras är hederliga och tillförlitliga. 

Att det dubbla systemet för transport av blandat avfall kvarstår innebär nog i praktiken att de transporter av blandat avfall som fastighetsinnehavaren ordnar fortsätter åtminstone tills vidare i de flesta sådana kommuner eller kommundelar där det transportsystemet tillämpas i nuläget. Det tryggar verksamhetsförutsättningarna i synnerhet för många små, lokala företag som verkar i glesbygden, eftersom de kan fortsätta tillhandahålla transport av blandat avfall till sin etablerade kundkrets. På områden utanför ansvarsgränserna för separat insamling kan ett företag också erbjuda bostadsfastigheterna transport av bioavfall och förpackningsavfall. Vid ordnandet av transport av slam från slamavskiljare och slutna tankar måste det särskilt ses till att insamlingen är heltäckande i hela kommunen och levereras till ändamålsenlig behandling. 

Eftersom endast transporten av separat insamlat avfall föreslås bli ordnad kommunalt direkt med stöd av lag, består problemen med det kommunala beslutsfattandet (transport av blandat avfall och slam) i många kommuner. Den kommunala beslutsprocessen och rättstvister till följd av besluten kan fortfarande komma att orsaka extra kostnader, och sannolikt uppnås ingen avsevärd positiv effekt för samarbetet mellan olika aktörer. När det gäller transport av blandat avfall är det å andra sidan möjligt att de nuvarande företagarna kan behålla sin verksamhetsmöjlighet i nuvarande form om fastighetsinnehavaren ger dem i uppdrag att sköta transporten. För kunderna leder lösningen till en situation där en del av tjänsterna beställs från kommunen (bio- och förpackningsavfall), en del från ett privat transportföretag i området (blandat avfall) och en del från en producentsammanslutning för papper (returpapper). Ur den boendes synvinkel skulle det vara tydligare om alla transporter var kommunalt ordnade. Utskottet anser dock att det är befogat att det dubbla systemet delvis finns kvar om ansvaret för ordnandet av avfallstransporterna mycket länge har varit uppdelat, eftersom lösningen lindrar de skadliga konsekvenserna för företagen där de förekommer. 

Ett kommunalt avfallshanteringsbolags omsättning har betydelse när gränserna fastställs för bolagets verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. Enligt 145 a § i avfallslagen får högst 10 procent av ett kommunalt avfallshanteringsbolags omsättning bestå av tjänster på marknadsvillkor till den 31 december 2029, och 5 procent från den 1 januari 2030. Den procentuella omsättningsgränsen gör det i praktiken möjligt att i någon mån utvidga verksamheten på marknadsvillkor när ett kommunalt avfallshanteringsbolags omsättning ökar. Det ökar risken för att konkurrensneutraliteten mellan offentliga och privata avfallshanteringsföretag äventyras. Eventuella konkurrensneutralitetsproblem kan bäst åtgärdas genom ändringar i bestämmelserna om anknutna enheter vid offentlig upphandling, noterar ekonomiutskottet i sitt utlåtande. Miljöutskottet instämmer i detta. 

Vid transport av separat insamlat avfall som kommunen ansvarar för sker övergången till centraliserad konkurrensutsättning enligt förslaget till övergångsbestämmelse så att den transport som fastighetsinnehavaren ordnar upphör 2–3 år efter lagens ikraftträdande, beroende på vilken typ av avfall som ska samlas in separat. På de områden där fastighetsinnehavaren har slutit avtal direkt med transportföretaget upphör avtalen och transportföretagen ska i fortsättningen delta i kommunala konkurrensutsättningar. 

I den föreslagna ikraftträdandebestämmelsens 5 mom. står det att om det när lagen träder i kraft inom kommunen används avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar för annat än blandat kommunalt avfall eller slam från slamavskiljare och slutna tankar, ska avfallstransporterna tidigast inom två år och senast inom tre år från lagens ikraftträdande övertas av kommunen i fråga om bioavfall och senast den 1 juli 2023 i fråga om annat fast kommunalt avfall. Om kommunen beslutar att övergå till kommunalt anordnad avfallstransport i stället för avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar, ska det enligt det föreslagna 37 § 2 mom. i beslutet fastställas när den avfallstransport som fastighetsinnehavaren ordnar upphör, vilket får vara tidigast tre år efter det att beslutet fattades. 

Utskottet betonar att övergångsperioden vid övergång till transporter som ordnas av kommunen i normala fall ska vara tre år i enlighet med förslaget. Eftersom kommunen med stöd av 35 § i avfallslagen i sista hand ansvarar för ordnandet av transporterna, ska den ordna transport också inom området för av fastighetsinnehavaren ordnad transport, om transporten annars riskerar att utebli och detta kan medföra olägenhet eller fara för hälsan eller miljön. För att det inte ska uppstå någon juridisk oklarhet om kommunens ansvar i dessa sällsynta situationer, föreslår utskottet att 37 § 2 mom. preciseras så att kommunen för att förebygga nedskräpning eller olägenheter eller risker för hälsan eller miljön kan besluta om en tidigare tidpunkt för när en avfallstransport ordnad av fastighetsinnehavaren ska upphöra inom ett område där avfallstransporttjänster inte finns att tillgå eller tillgången till avfallstransporttjänster har försämrats avsevärt. 

Kriterierna för godtagbarheten av övergångsperioder är i huvudsak desamma som de som anges ovan för att delvis avveckla det dubbla transportsystemet. Övergångsperioderna motiveras med att den separata insamlingen ska inledas snabbt för att de återvinningsmål som är bindande för medlemsstaterna ska kunna nås, men aktörerna inom branschen har ansett att de är korta. Bedömningen av övergångsperiodernas proportionalitet påverkas i detta sammanhang av att ändringen väntas få marknaden att växa både när det gäller transporter som hör till kommunernas ansvar och transporter av företagsavfall, vilket minskar företagens risk för att affärsverksamheten upphör och att materielinvesteringarna går förlorade i samband med ändringen av transportsystemet. Miljöutskottet anser det motiverat att den föreslagna tvååriga övergångsperioden för förpackningsavfall också är en minimiövergångsperiod. Ekonomiutskottet anser också i sitt utlåtande att det är motiverat att föreskriva om en minimiövergångstid för transport av förpackningsavfall. I det här syftet föreslås miljöutskottet att övergångsbestämmelsen ändras så som framgår av detaljmotiven. Övergången gällande förpackningsavfall och eventuellt annat fast kommunalt avfall som samlas in separat sker således den 1 juli 2023, vilket innebär att kommunen ska planera och konkurrensutsätta transporterna så att de börjar då. 

Enligt grundlagsutskottet presenteras godtagbara grunder för den föreslagna regleringen. I grundlagsutskottets praxis har skyddet för berättigade förväntningar ansetts omfatta rätten att lita på kontinuiteten i lagstiftningen om sådana rättigheter och skyldigheter som är väsentliga för ett avtalsförhållande så att det inte föreskrivs om sådana frågor på ett sätt som oskäligt försvagar avtalsparternas rättsliga ställning. Också då utskottet har ansett det vara möjligt att ingripa i avtalen retroaktivt har utskottet bedömt förslaget utifrån de allmänna villkoren för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna, som att lagstiftningen ska ha ett godtagbart syfte och vara proportionerlig. Enligt grundlagsutskottets bedömning är det också relevant för den konstitutionella bedömningen att avfallstransportören i egenskap av tjänsteproducent verkar inom en mycket reglerad sektor. Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis kan företag som bedriver verksamhet på en starkt reglerad marknad på grund av vägande allmänna intressen inte med fog förvänta sig att lagstiftningen under alla förhållanden förblir oförändrad. Grundlagsutskottet fäster ytterligare uppmärksamhet vid att de nu föreslagna övergångstiderna inte till alla delar är särskilt långa, men att den föreslagna regleringen dock inte är problematisk med tanke på 15 § i grundlagen, särskilt med beaktande av näringsidkarnas verksamhetsmöjligheter även efter reformen. Miljöutskottet konstaterar att grundlagsutskottets bedömning av att regleringen är problemfri med tanke på grundlagen jämfört med de förslag som tidigare behandlats verkar ha påverkats särskilt av det sistnämnda perspektivet, dvs. näringsidkarnas verksamhetsmöjligheter även efter reformen. 

Producentansvar inom hanteringen av förpackningsavfall

Producentansvaret har etablerat sig som ett sätt att reglera avfallshanteringen. Det omfattar förpackningar, elektriska och elektroniska produkter, batterier och ackumulatorer samt uttjänta fordon. I Finland tillämpas producentansvaret dessutom på däck och papper. Förpackningsdirektivet förutsätter att medlemsstaterna senast den 31 december 2024 inrättar system för producentansvar för förpackningar. I propositionen föreslås det att bestämmelserna om producentsammanslutningar och deras verksamhet ska utökas. För att genomföra principen om alla tjänster över en disk bör producentsammanslutningarna främja möjligheten för producenterna att fullgöra sina producentansvarsskyldigheter centraliserat genom en enda aktör. Det föreslås att verksamhetsfältet för en sammanslutning av förpackningsproducenter framöver ska omfatta alla förpackningsmaterial. En producentsammanslutning ska vara en icke-vinstdrivande sammanslutning. 

Konsumentförpackningar utgör en betydande del av avfallet från boende, handel och service, och därför berör bestämmelserna om avfallshanteringen för dem inte enbart producentansvarssystemet utan hanteringen av kommunalt avfall i vidare mening. Med undantag för förpackningar har producenterna inom alla sektorer av producentansvaret i Finland redan nästan fullt operativt ansvar för avfallshanteringen, vilket i praktiken innebär nästan fullt kostnadsansvar. Såväl det operativa ansvaret som kostnadsansvaret för avfallshanteringen för förpackningar fördelas mellan kommunerna, fastighetsinnehavarna och förpackningsproducenterna. Eftersom förpackningsproducenterna inte har någon skyldighet att samla in förpackningsavfall på fastigheterna utan endast på områdesvisa mottagningsplatser, betalar fastighetsinnehavaren eller någon annan avfallsinnehavare för transporten av separat insamlat förpackningsavfall till producentens avfallshantering. 

Regeringen föreslår i propositionen att separat insamling och transport av förpackningsavfall från boende ska ordnas i samarbete mellan kommunerna och förpackningsproducenterna. Samarbetsmodellen utgår från att kommunerna sköter separat insamling och transport av förpackningsavfall från bostadsfastigheter till hantering eller fortsatt transport som producenten ordnar. Producentsammanslutningen för förpackningsproducenter och kommunerna ska komma överens om ordnandet av separat insamling och om de ersättningar producentsammanslutningen ska betala till kommunerna för den separata insamling och transport som de ordnar. Kommunerna ska se till att de ersättningar producentsammanslutningen för förpackningsproducenter betalar beaktas fullt ut och enligt material när avfallsavgifter som gäller separat insamlat förpackningsavfall påförs. Samarbetsavtalet ska omfatta minst två delar av hela landets invånare. Till följd av de ersättningar som betalas bör förpackningsproducenterna omfatta minst 80 procent av kostnaderna för hantering av förpackningsavfall. Som teknisk kommentar påpekar utskottet att ekonomiutskottet i sitt utlåtande hänvisar till att priset för insamling och behandling av förpackningar bestäms i förhandlingar mellan kommuner eller kommunala avfallsbolag och förpackningsproducenter. Detta bör snarare formuleras så att ersättningsgrunderna bestäms vid förhandlingarna. 

För att den lösning som valts i propositionen och som bygger på en modell med samarbete mellan producenterna och kommunerna ska fungera är det viktigt att bägge parterna är motiverade att samarbeta. När producenternas kostnadsansvar begränsas till 80 procent blir producenterna mer engagerade i samarbetet med kommunen och genomförandet av den föreslagna regleringsmodellen främjas. Kommunerna i sin tur motiveras att ordna insamlingen så kostnadseffektivt som möjligt. När kostnadsansvaret begränsas, jämnas producenternas ekonomiska börda av distanshandeln ut då den ekonomiska bördan av distanshandeln delvis också via kommunala avfallsavgifter fördelas på invånarna, det vill säga distanshandelns kunder. 

Att utveckla samarbetet mellan kommunerna och förpackningsproducenterna när det gäller separat insamling av förpackningsavfall är av avgörande betydelse för att målen för materialåtervinning ska uppnås. Samarbetsskyldigheten gör det möjligt att utvidga handlingsmodellen för fastighetsvis insamling av förpackningsavfall, som redan används i stor utsträckning, till hela Finland. Utskottet framhäver den stora betydelsen av samarbete i praktiken. Kommunerna och producenterna har nästan slutfört förhandlingarna om ett avtal som avses i 49 a §, vilket visar på parternas vilja och engagemang att genomföra fastighetsvis insamling av förpackningsavfall genom samarbete i enlighet med lagen. 

Enligt den föreslagna 62 § ska verksamhetsfältet för en sammanslutning av förpackningsproducenter omfatta alla förpackningsmaterial. Utskottet anser att även om ändringen medför kostnader i verkställighetsskedet, är det med tanke på samarbetet mellan kommunerna och förpackningsproducenterna tydligast att sammanslutningen framöver företräder alla olika förpackningsmaterial. I propositionen ingår en övergångsbestämmelse enligt vilken ett avtal som är viktigt med tanke på uppkomsten av en betydande återvinningsinvestering och som den nuvarande producentsammanslutningen har ingått före lagens ikraftträdande är förpliktande (i högst sju år från ikraftträdandet) för en ny producentsammanslutning som har godkänts till producentregistret och till vilken ansvaret och rättigheterna för den producentsammanslutning som ingått avtalet annars överförs. 

En aktör eller aktörer som företräder förpackningsproducenter och kommuner ska ingå ett i 49 a och 49 b § avsett avtal om samarbete och ersättning av kostnader senast den 31 december 2021, står det i 6 mom. i förslaget till övergångsbestämmelse. Ersättningar enligt avtalet ska betalas ut från och med den 1 juli 2023. 

Vid informella möten mellan de finska myndigheterna och avdelningen för statligt stöd vid kommissionens generaldirektorat för konkurrens har man stannat för att den kommunalt ordnade insamlingen av förpackningsavfall i den föreslagna regleringsmodellen för förpackningsavfall är icke-ekonomisk verksamhet som inte omfattas av reglerna om statligt stöd. Med stöd av detta anser utskottet att det står klart att det inte finns något hinder för den föreslagna regleringsmodellen. 

Producentansvar och distanshandel

Allt sedan början har det varit en utmaning för ett effektivt producentansvar att inte alla aktörer deltar i kostnaderna för eller organiseringen av avfallshanteringen. Problemet är den kraftigt växande näthandeln från utlandet, särskilt från länder utanför EU. Lagstiftningen om producentansvar förpliktar för närvarande inte utländska distansförsäljare på ett heltäckande sätt, utan inhemska aktörer betalar också för materialåtervinning och annan avfallshantering av produkter som beställts från utländska webbutiker. Det finansieringsunderskott som detta leder till fördröjer effektiviseringen av insamlingen och materialåtervinningen och ökar ojämlikheten i konkurrenssituationen mellan företagen. Fripassagerare har inte heller incitament att ta hänsyn till miljöaspekter i sin produktdesign. 

Utskottet välkomnar att producentansvaret i enlighet med direktivets krav utvidgas till att omfatta även distanshandel. Det föreslås i propositionen att tillämpningsområdet för producentansvaret utsträcks till att också omfatta dem som säljer produkter genom internationell distanshandel. För att fullgöra sina producentansvarsskyldigheter ska producenterna i regel ansluta sig till en producentsammanslutning eller bilda en sådan tillsammans med andra producenter. Producenter som är etablerade utanför Finland ska kunna fullgöra sina producentansvarsskyldigheter i Finland genom ett befullmäktigat ombud. Den som förvaltar en näthandelsplattform föreslås ha motsvarande möjlighet att i egenskap av ombud för de distansförsäljare som utnyttjar plattformen fullgöra deras producentansvarsskyldigheter. Finländska distansförsäljare som säljer produkter till andra stater ska å sin sida ansvara för att deras producentansvarsskyldigheter uppfylls i landet i fråga, där de alltså är producenter. 

Det är viktigt att utvidga rätten till information för att säkerställa tillsynsmyndighetens verksamhet. Rätten att få information behövs till exempel i situationer där tillsynsmyndigheten i en annan medlemsstat begär bistånd av en finsk myndighet i fråga om tillsynen över en finländsk distansförsäljare. I enlighet med 54 § i avfallslagen får närmare bestämmelser utfärdas genom förordning av statsrådet om vilka uppgifter som ska ingå i producentens bokföring och lämnas till myndigheten och publiceras i ett allmänt datanät. Utskottet anser att 122 § i förslaget till avfallslag behöver preciseras så att myndigheterna tillförsäkras rätt att få information också av de finländska distansförsäljare som inte betraktas som producenter i Finland och som således inte i övrigt omfattas av bestämmelserna om producenternas registrering och rapportering. Följaktligen föreslår utskottet ändringar i paragrafen enligt detaljmotiveringen nedan. 

Utskottet konstaterar att det är svårt att genom nationella lagstiftningsåtgärder komma åt fenomenet med fripassagerare i samband med distanshandel, eftersom de nationella myndigheternas befogenheter endast omfattar det egna landet. De lagstiftningsmetoder som granskats kan endast vara verkningsfulla om de genomförs i alla länder och samarbetet mellan olika länders myndigheter är effektivt. De metoder som nu föreslås i propositionen kan minska fripassagerarfenomenet främst i fråga om sådana aktörer som antingen åker snålskjuts av ovetskap eller för att ett lätt sätt att sköta producentansvarsskyldigheterna har saknats. Men metoderna är inte effektiva mot aktörer som avsiktligt är fripassagerare. 

Den föreslagna 63 a § gäller producenternas betalningsandelar och anpassning av dem. Betalningsandelarna i en producentsammanslutning ska fördelas jämnt mellan producenterna i förhållande till de produkter som de släppt ut på marknaden. Närmare bestämmelser om grunderna för betalningsandelarna kan utfärdas genom förordning av statsrådet. Utskottet påpekar att man enligt avfallsdirektivet i systemen för producentansvar ska se till att små producenter inte orsakas en oskälig regleringsbörda. Om de administrativa kostnaderna till exempel tas ut till fullt belopp hos producenter som släpper ut endast ett fåtal produkter på marknaden per år, kan de anses oskäliga på det sätt som avses i direktivet. Utskottet betonar att producentsammanslutningarna bör utveckla förfaranden som kan minska den administrativa bördan för små producenter och därmed också de administrativa avgifterna. Detta ligger också i producentsammanslutningarnas intresse, eftersom det kan vara ett effektivt sätt att få små producenter, inklusive distansförsäljare, att omfattas av producentansvarssystemet och därmed minska fripassagerarfenomenet. Utskottet anser att en tillräcklig styrning kan genomföras på förordningsnivå exempelvis genom att en fast administrativ avgift tillåts, förutsatt att avgiften inte överskrider en viss relativ andel av producentens operativa avgifter. 

Utskottet anser att det är mycket viktigt att snarast utreda möjligheten att överföra producentansvarsskyldigheterna till försäljningsplattformar i situationer där distanshandlare som säljer sina produkter från plattformar inte fullgör sina skyldigheter. Det ligger i de i Finland verksamma företagens intresse att producentansvarsskyldigheterna inklusive kostnaderna också gäller distanshandeln. Sådana lagstiftningsåtgärder bör genomföras samordnat på EU-nivå. Utskottet anser det vara viktigt att regleringen på EU-nivå framskrider under den pågående parlamentsperioden. Även om det hittills inte har funnits några sådana försäljningsplattformar i Finland, köper finländarna aktivt produkter på nätet via dem. Det är också bra att nya metoder för att effektivisera producentansvaret för distanshandel utreds till exempel i ett pågående VN TEAS-projekt för cirkulär ekonomi och produktpolitiska styrmedel. 

Utskottet anser också att det är viktigt att undersöka möjligheterna att precisera Tullens roll i tillsynen över producentansvaret inom distanshandeln. Enligt en utredning som utskottet fått deltar miljöministeriet i och följer de pågående nationella och internationella utredningarna kring effektivare genomförande av producentansvaret i samband med distanshandel och kommer senare att lägga fram eventuella lagstiftningsförslag utifrån dem. Utskottet betonar också behovet av att garantera tillräckliga resurser för den myndighet som utövar tillsyn över producentansvaret, bland annat för tillsynen över producentansvaret inom den internationella distanshandeln. 

Sakkunniga har också pekat på ett behov av en informationstjänst för producentregistret för att effektivisera tillsynen. Registret ska innehålla uppgifter om alla producenter, producentsammanslutningar och medlemmar i producentsammanslutningar som finns upptagna i producentregistret samt uppgifter om skötseln av producentansvaret enligt produktgrupp. Enligt utredningen finns det ett brett samförstånd om inrättandet av informationstjänsten och miljöministeriet har inlett förberedelser för de lagstiftningsändringar och resursbehov som informationstjänsten för producentregistret kräver som ett led i det mer omfattande arbetet med att utveckla avfallsdatasystemen. Målet är att informationstjänsten ska kunna börja användas vid årsskiftet 2022–2023. 

Skyldighet att känna till, informera, föra bok och rapportera

I propositionen ingår flera nya eller utvidgade skyldigheter för olika aktörer inom avfallsbranschen att känna till, informera och föra bok samt skyldigheter för nationella myndigheter att föra register och vid behov rapportera uppgifter som samlats in av aktörerna vidare till myndigheter på nationell eller EU-nivå. 

För att förbättra tillgången till de rapportuppgifter som förutsätts i avfallsdirektiven, förbättra avfallsstatistikens kvalitet och utveckla systemet för kvalitetskontroll och spårning av kommunalt avfall och förpackningsavfall bör de nuvarande nationella datasystemen utvidgas i betydande grad. Utskottet noterar att miljöministeriet har börjat utreda och utveckla datasystemet, och utifrån det har behövliga upphandlingar av datasystem inletts stegvis under 2020. 

Övergångstider

Propositionen innehåller flera olika övergångsperioder, eftersom lagstiftningen genomför mycket detaljerade EU-bestämmelser. Ikraftträdandet av det dubbla transportsystemet, som stått i fokus, har redan granskats ovan. Dessutom konstaterar utskottet följande om de övriga övergångstiderna. 

Fastighetsvis insamling av bioavfall blir obligatorisk i alla bostadsfastigheter med minst fem lägenheter i tätorter ett år efter lagens ikraftträdande, dvs. i juli 2022. Insamlingen av förpackningsavfall inleds ett år senare, dvs. i juli 2023. Skyldigheten att separat samla in bioavfall utvidgas i tätorter med över 10 000 invånare till alla bostadsfastigheter tre år efter lagens ikraftträdande, dvs. i juli 2024. Dessutom ska andra fastigheter än bostadsfastigheter på motsvarande sätt ordna separat insamling av bioavfall och förpackningsavfall ett år efter lagens ikraftträdande, dvs. i juli 2022. 

Utskottet anser att minimikraven för separat insamling måste införas stegvis för att säkerställa ett smidigt genomförande av skyldigheterna, så att kommunerna får tillräckligt med tid att planera och organisera konkurrensutsättningen av transporterna. Om den separata insamlingen av bioavfall börjar fullt ut redan ett år efter lagens ikraftträdande, kan avfallshanteringen hamna i oförutsedda svårigheter och det kan uppstå tillfällig brist på marknaden till exempel i fråga om avfallstransportörer samt insamlings- och transportmateriel. Utskottet pekar på behovet av att effektivt informera om kommande förändringar, eftersom det kan uppstå oklarheter för konsumenterna när ändringarna införs stegvis. 

Miljöutskottet anser att minimiövergångsperioderna för producentansvarssystemen är motiverade så att de är förenliga med tidsfristen för godkännande av producentsammanslutningar, ansvariga för retursystem för dryckesförpackningar och producenter som inte har anslutit sig till en producentsammanslutning för anteckning i producentregistret (30.6.2022). Då får tillsynsmyndigheten 6 månader på sig att behandla ansökningarna om godkännande för anteckning i producentregistret och iakttagandet av kraven börjar vid ingången av 2023. Därför föreslår utskottet att ikraftträdandebestämmelsen ändras så att bestämmelserna om producentens egenkontroll (53 a §) och producenternas betalningsandelar (63 a §) blir tillämpliga från och med den 1 januari 2023. 

Avslutningsvis

Utskottet betonar slutligen att ett gott samarbete mellan aktörerna inom avfallshanteringssektorn och den cirkulära ekonomin är nödvändigt för att hantera helheten, eftersom komplexiteten i regleringen, som i stor utsträckning grundar sig på EU-lagstiftningen, och de tolkningssituationer som gäller ansvarsfördelningen är oundvikliga i avfallshanteringen även i fortsättningen. Uppbyggnaden av samarbetet beror inte på regleringen eller ändringarna i den, utan på skapandet av fungerande praxis och samarbetskultur. Avfallshanteringen och materialåtervinningen kommer i framtiden att utgöra en allt viktigare del av ambitionen att komma bort från den linjära ekonomin och gå mot en cirkulär ekonomi. Genom att sammanföra större avfallsflöden blir kommunen starkare som beställare av avfallshanteringstjänster och skapar samtidigt efterfrågan på privat service och ny teknik. Kommuner och privata aktörer måste gemensamt utveckla nya innovationer i fråga om insamling, materialåtervinning och annan återvinning av avfall. Uppkomsten av en god samarbetskultur kräver ett framåtblickande grepp och ett återvinningsvänligt tänkande som identifierar potentialen ur alla aktörers synvinkel. Helheten kan fungera effektivt och bli till fördel för alla bara om samarbetsviljan är stor mellan nyckelaktörerna inom avfallshanteringen på nationell, regional och lokal nivå.