Allmänt
Propositionen innehåller förslag om att gradvis slopa systemet med tilläggsdagar med arbetslöshetsdagpenning samt en ny modell för omställningsskydd som finansieras genom systemet för arbetslöshetsförsäkringspremier och som utöver omställningsskyddet enligt arbetsavtalslagen kommer att stödja ny sysselsättning för uppsagda personer. I propositionen föreslås därtill ändringar i bestämmelserna om servicen för arbetslösa, finansieringen av utkomstskyddet för arbetslösa och deltidsarbete.
Syftet med propositionen är att bidra till sysselsättningsmålet i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering genom en ökning av andelen personer i högre ålder som är tillgängliga på arbetsmarknaden. Målet är att sysselsättningen ökar med cirka 8 300 personer före utgången av 2029. Dessutom förväntas en tillfällig reserveffekt, som följer av en ökad sysselsättningsskyldighet för kommunerna, höja antalet sysselsatta med ytterligare cirka 1 000 personer. Syftet med propositionen är därtill att främja arbetsmotivationen och kompetensen hos äldre personer.
Effekterna av förslagen beräknas stärka den offentliga ekonomin med cirka 200 miljoner euro fram till år 2029. Det här baserar sig till största delen på den uppskattade förbättringen av sysselsättningen till följd av att tilläggsdagarna inom utkomstskyddet för arbetslösa slopas.
Social- och hälsovårdsutskottet understöder propositionens syfte och tillstyrker lagförslagen. Utskottet anser att det med tanke på såväl individen, samhället som samhällsekonomin är viktigt att främja sysselsättningen bland arbetstagare som befinner sig i slutet av sin arbetskarriär. Också arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser i sitt utlåtande om regeringens proposition att propositionens mål är viktiga (AjUU 6/2022 rd).
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande (GrUU 32/2022 rd) bedömt förslaget om att slopa tilläggsdagarna med arbetslöshetsdagpenning med avseende på rätten till grundläggande försörjning enligt 19 § 2 mom. i grundlagen. Dessutom har grundlagsutskottet med avseende på jämlikhetsbestämmelserna i 6 § i grundlagen utvärderat omställningsskyddet för 55 år fyllda och de ändringar i arbetstidslagen som gäller rätten för 55 år fyllda att förkorta arbetstiden. Enligt grundlagsutskottets utlåtande blir de föreslagna bestämmelserna inte problematiska med avseende på 6 § och 19 § 2 mom. i grundlagen.
Slopandet av tilläggsdagar
I propositionen föreslås det att systemet med tilläggsdagar med arbetslöshetsdagpenning, som banar väg för tidigt utträde ur arbetslivet (den så kallade pensionsslussen) ska senareläggas och för personer födda 1965 och senare slopas helt och hållet. I propositionen föreslås det att åldersgränsen för tilläggsdagar för personer födda 1961 och 1962 ska vara nuvarande 62 år. För personer födda 1963 höjs åldersgränsen till 63 år och för dem som är födda 1964 till 64 år. För dem som är födda 1965 eller senare föreslås det att möjligheten till tilläggsdagar slopas helt och hållet. Förslaget påverkar inte situationen för dem som redan har tilläggsdagar. Det påverkar inte heller möjligheterna för dem som är födda 1962 eller tidigare att få arbetslöshetsdagpenning med tilläggsdagar.
Den gällande lagen om utkomstskydd för arbetslösa innehåller tre olika åldersgränser för rätten till tilläggsdagar: 60 år för dem som är födda 1955 eller 1956, 61 år för dem som är födda 1957–1960 och 62 år för dem som är födda 1961 eller senare.
Den nedre åldersgränsen för rätten till tilläggsdagar har höjts flera gånger. Enligt regeringspropositionen (s. 10) har undersökningar av dessa ändringar visat att sysselsättningen har förbättrats i de åldersklasser där man inte längre har rätt till tilläggsdagar. Rätten till tilläggsdagar inom utkomstskyddet för arbetslösa kan bidra till att öka arbetslösheten bland äldre, eftersom den kan medföra att uppsägningar uttryckligen drabbar äldre. Då förebygger tilläggsdagarna inte åldersdiskriminering utan tvärtom motverkar de sitt syfte. Därtill har det bedömts att rätten till tilläggsdagar kan försämra sannolikheten för äldre arbetslösa att hitta nytt arbete.
Sammantaget sett anser social- och hälsovårdsutskottet att det är motiverat att gradvis slopa rätten till tilläggsdagar för att förbättra sysselsättningen bland äldre.
Social- och hälsovårdsutskottet fäster i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet uppmärksamhet vid att förslaget om att slopa rätten till tilläggsdagar kan försvaga utkomstskyddet för äldre arbetslösa arbetssökande. Det sker ändå inga ändringar i övriga bestämmelser om utkomstskydd för arbetslösa som tryggar försörjningen för äldre arbetslösa arbetssökande. Slopandet av rätten till tilläggsdagar påverkar därmed inte äldres rätt att få grunddagpenning eller inkomstrelaterad dagpenning inom utkomstskyddet för arbetslösa under samma förutsättningar som andra arbetslösa. Enligt grundlagsutskottets utlåtande blir förslaget om att gradvis slopa rätten till tilläggsdagar inte problematiskt med avseende på 19 § 2 mom. i grundlagen. Precis som arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser social- och hälsovårdsutskottet att det är viktigt att målgruppens möjligheter att få inkomstrelaterad dagpenning utöver de nuvarande sätten att trygga försörjningen i fortsättningen bör främjas på planerat sätt genom en ny rätt till lönesubvention på 70 procent.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar även att slopandet av tilläggsdagar och de övriga åtgärder som föreslås i propositionen också kan försämra sysselsättningen på arbetsplatserna. Det är möjligt att arbetsgivarnas vilja att rekrytera äldre arbetstagare minskar på grund av de nya skyldigheter som föreslås inom omställningsskyddet. Social- och hälsovårdsutskottet håller med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet om att man noggrant börja följa upp vilka konsekvenser det gradvisa slopandet av tilläggsdagarna och ändringen av den nedre åldersgränsen samt de övriga åtgärder som föreslås i propositionen har för sysselsättningen bland 55 år fyllda. Social- och hälsovårdsutskottet föreslår att riksdagen godkänner det uttalande som arbetslivs- och jämställdhetsutskottet föreslagit i sitt utlåtande (Utskottet förslag till uttalande).
Omställningsskydd
I propositionen föreslås ett nytt omställningsskydd för löntagare som fyllt 55 år och som sagts upp av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker efter att ha varit anställda hos samma arbetsgivare i minst fem år. Det nya omställningsskyddet består av omställningspenning som motsvarar den uppsagda löntagarens lön för en månad och utbildning till ett värde som motsvarar högst två månaders lön. Till skillnad från det nuvarande omställningsskyddet påverkar arbetsgivarens storlek enligt förslaget inte den uppsagdas rätt till omställningsskydd för att hitta nytt arbete.
Enligt propositionen förutsätter rätten till omställningsskydd för personer som fyllt 55 år att man anmäler sig som arbetssökande inom 60 dagar från uppsägning. Arbets- och näringsbyrån ordnar en inledande intervju inom fem vardagar från det att personen har registrerat sig som arbetssökande. Målet är att påskynda arbetstagarens möjligheter att få nytt arbete. Enligt propositionen ska utbildning som ordnas inom omställningsskyddet främja möjligheterna att snabbt få nytt arbete genom att den utvecklar och stärker yrkeskompetensen och företagarfärdigheterna.
Det nya omställningsskydd som består av utbildning och omställningspenning ska finansieras med en omställningsskyddspremie som den uppsägande arbetsgivaren betalar samt med en gemensam del som ingår i den arbetslöshetsförsäkringspremie som alla arbetsgivare betalar. Den uppsägande arbetsgivarens omställningsskyddspremie tas ut i samband med uppsägningen. Gränserna för lönebeloppen är de samma som gränserna för självriskpremien för finansieringen av tilläggsdagar och därmed påförs inte små arbetsgivare någon premie.
I den nya omställningsskyddsmodellen sker anmälan som arbetssökande, kartläggningen av kompetens och arbetsförmåga samt utarbetandet av en sysselsättningsplan redan under uppsägningstiden. Social- och hälsovårdsutskottet anser i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att tidigareläggningen av tillgången till arbetskraftsservice är en bra reform som kan främja sysselsättningen av äldre.
Social- och hälsovårdsutskottet håller med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet om att det är viktigt att utbildningen inom omställningsskyddet skräddarsys så att den motsvarar personens kompetensbehov. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fäster i sitt utlåtande ändå uppmärksamhet vid att det att utbildningen ska skräddarsys för individens behov gör anskaffningen av utbildningar krävande och avsevärt ökar den upphandlande enhetens arbetsbörda.
Enligt en utredning från social- och hälsovårdsministeriet är det svårt att beräkna den arbetsmängd som upphandlingen medför och uppskattningen är förenad med osäkerhetsfaktorer. Enligt utredningen beräknas cirka 3 400 uppsagda årligen delta i utbildning som ordnas inom ramen för omställningsskyddet. Närings-, trafik- och miljöcentralernas arbetsmängd kommer att öka avsevärt i synnerhet i de regioner där målgruppen för omställningsskyddet är stor och viljan att delta i utbildning hög. Om man inom en region kommer överens om att arbets- och näringsbyråerna sköter upphandlingarna kommer arbetsmängden att öka hos dessa. Individuella utbildningslösningar kan enligt utredningen förutom genom direktupphandling också genomföras genom till exempel kapacitetsupphandling, som går ut på att utbildningen konkurrensutsätts så att utbildningsdagar köps upp i reserv och en specificerad utbildningsplan görs upp först när kunden i fråga vill ha utbildning.
Under beredningen har arbets- och näringsministeriet beräknat att det år då systemet med utbildning inom omställningsskyddet träder i kraft (2023) behövs det sammanlagt 14,5 årsverken för utbildning inom omställningsskyddet och för undersökning av rätten till omställningsskydd. Social- och hälsovårdsutskottet anser i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att det är viktigt att den upphandlande enheten tillförsäkras tillräckliga personalresurser för att genomföra upphandlingen av den individuella utbildningen.
Värdet av en utbildning som skaffats som utbildning inom omställningsskyddet kan enligt propositionen vara högst lika stort som den summa som motsvarar två månaders lön för den uppsagda personen. Utbildningens längd kan vara högst sex månader. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fäster i sitt utlåtande social- och hälsovårdsutskottets uppmärksamhet vid att detta kan leda till att lönerna för arbetssökande som behöver samma typ av utbildning räcker till för olika långa utbildningar.
Enligt en utredning från social- och hälsovårdsministeriet har man för att säkerställa enhetliga och snabba lösningar och möjlighet att i ett tillräckligt tidigt skede inleda upphandlingen, strävat efter en enkel modell för att fastställa omställningspenningens storlek och värdet av utbildningen inom omställningsskyddet. Detta underlättas ytterligare av möjligheten att i inkomstregistret kontrollera grunderna för omställningspenningen och utbildningens värde. Då ett maximibelopp fastställs ökar det också förutsägbarheten i fråga om utgifterna som uppkommer av omställningsskyddet. Till skillnad från annan utbildning som ordnas av arbetskraftsmyndigheten eller annan sysselsättningsfrämjande service föreslås det att utbildning inom omställningsskyddet finansieras med Sysselsättningsfondens medel, det vill säga med intäkterna av premier som tas ut hos arbetsgivarna.
Utskottet understryker dessutom att utbildningen inom omställningsskyddet kompletterar det befintliga utbudet av tjänster för kompetensutveckling som erbjuds med stöd av den gällande lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, såsom arbetskraftsutbildning och frivilliga studier. Syftet med utbildning inom omställningsskyddet är inte att ersätta dessa befintliga verktyg för kompetensutveckling, och det maximivärde som föreslås för utbildningen inom omställningsskyddet hindrar inte en uppsagd löntagare från att enligt behov få tillgång till andra tjänster för kompetensutveckling. Om de behov av kompetensutveckling som förutsätts för att en uppsagd löntagare ska kunna återvända till arbetsmarknaden bedöms vara större än vad utbildningen inom omställningsskyddet kan svara mot, är det möjligt att utöver utbildningen inom omställningsskyddet använda alla andra arbetskraftspolitiska utbildningar och åtgärder. Utskottet ser det som viktigt att tjänsterna för kompetensutveckling används i stor utsträckning och mångsidigt för att den utbildning som bedömts vara nödvändig för personer som omfattas av omställningsskyddet ska kunna genomföras trots begränsningen av värdet av utbildningen inom omställningsskyddet.
Andra sysselsättningsfrämjande förändringar
I propositionen föreslås det att rätten till förkortad arbetstid för personer som fyllt 55 år stärks genom ändringar i arbetstidslagen. Enligt propositionen kan en arbetstagare som har varit anställd hos samma arbetsgivare i minst tre år ansöka om att övergå till deltidsarbete, varvid arbetsgivaren i första hand ska ordna arbetet på ett sätt som möjliggör deltidsarbete. Arbetsgivaren ska således aktivt påverka arbetsarrangemangen för att det ska vara möjligt att utföra deltidsarbete.
Utskottet ser det som positivt att man satsar på arbetsmotivationen för äldre arbetstagare genom att främja möjligheterna till deltidsarbete. Genom att göra det lättare att orka i arbetet kan man förlänga tiden i arbetslivet och sysselsättningen bland äldre. Utskottet betonar att förkortad arbetstid inte är en subjektiv rätt för arbetstagaren, utan särskilda behov som hänför sig till arbetsgivarens verksamhet och arbetsarrangemang ska också beaktas. Arbetsgivaren ska dock motivera för arbetstagaren varför kortare arbetstid inte kan ordnas.
För att påskynda möjligheterna att få nytt arbete och förebygga långtidsarbetslöshet anser social- och hälsovårdsutskottet det viktigt att det i propositionen föreslås att det till arbetsavtalslagen och lagen om sjöarbetsavtal fogas en ny bestämmelse om sysselsättningsledighet som gäller 55 år fyllda arbetstagare som sagts upp av produktionsorsaker eller ekonomiska orsaker och som har varit anställda hos samma arbetsgivare i minst fem år. Genom bestämmelsen förlängs sysselsättningsledigheten till 5—25 arbetsdagar beroende på uppsägningstiden och användningsändamålet med ledigheten utvidgas så att sysselsättningsledigheten i fortsättningen även får användas för utbildning inom omställningsskyddet enligt 5 a kap. i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice samt för att göra en kartläggning av kompetens och arbetsförmåga.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet påpekar i sitt utlåtande att undersökningar visar att åldern i sig inte påverkar arbets- och funktionsförmågan eller kompetensutvecklingen före åldern för ålderspension. Social- och hälsovårdsutskottet håller med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet om att man för att främja sysselsättningen bör sträva efter att stärka ett sådant attitydklimat i samhället där äldre arbetstagare och deras erfarenhet ses som en resurs. Därtill betonar social- och hälsovårdsutskottet att man bör satsa på äldre arbetstagares välbefinnande och ork i arbetet och att förmåns- och servicesystemet bör vidareutvecklas så att det bättre stöder ett förlängt arbetsliv.
Arbetsgivarens informationsskyldighet
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid att det inte har föreskrivits någon skriftlig form eller exakt tidpunkt för att informera om omställningsskydd och sysselsättningsledighet. Utskottet anser det vara viktigt att man i samband med meddelandet om uppsägning skriftligen informerar om omställningsskyddet och möjligheten att få arbetskraftsservice redan under uppsägningstiden.
Enligt den utredning som social- och hälsovårdsutskottet har fått har man vid beredningen av propositionen identifierat en oro över hur man säkerställer att personer som hör till målgruppen för propositionen har tillgång till de tjänster som ingår i det nya omställningsskyddet och där en förutsättning för utbildning inom omställningsskyddet och omställningspenning är att de redan under uppsägningstiden anmäler sig som arbetssökande. Skriftlig information som ges av arbetsgivaren har enligt utredningen framförts som ett alternativ under beredningen. Eftersom meddelandet om upphävande av arbetsavtal enligt 9 kap. 4 § i arbetsavtalslagen också kan lämnas muntligen och arbetsgivaren inte heller är skyldig att skriftligen informera om det nuvarande omställningsskyddet, har skriftlig information vid beredningen inte ansetts vara det enda alternativet för att trygga tillgången till information.
Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar också att en person som sagts upp med stöd av det nya 5 a kap. 2 § 2 mom. som föreslås i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice inte förlorar sin rätt till omställningsskydd om arbets- och näringsbyrån bedömer att det finns vägande skäl för att inte registrera sig som arbetssökande inom 60 dagar från uppsägningsdagen. Som vägande skäl betraktas utöver hälsoskäl även situationer där arbetsgivaren inte har fullgjort sin skyldighet enligt 9 kap. 3 b § i arbetsavtalslagen att informera den uppsagda personen om att denna har rätt till utbildning inom omställningsskyddet. När arbets- och näringsbyrån bedömer detta skäl ska byrån enligt motiveringen till bestämmelsen lita på det som den arbetssökande själv uppger, såvida inte byrån får andra tillförlitliga uppgifter som visar att arbetsgivaren har fullgjort sin informationsskyldighet.
Social- och hälsovårdsutskottet anser att den informationsskyldighet som föreslås för arbetsgivaren i propositionen i kombination med den ovan beskrivna möjligheten att avvika från tidsfristen för anmälan som arbetssökande tryggar den uppsagda löntagarens möjligheter till omställningsskydd. Utskottet betonar därtill att informationen till dem som verkställer omställningsskyddet, det vill säga Folkpensionsanstalten, arbetslöshetskassorna och arbets- och näringsbyråerna, kan stödja tillgången till information på enskilda arbetsplatser.