Betänkande

Som regeringen säger i motiven till propositionen har Finland varit en föregångare inom tobakspolitiken ända sedan 1976, när den gällande tobakslagen stiftades. Rökningen har minskat både bland unga och vuxna, i synnerhet sedan millennieskiftet. Trots det är rökning fortfarande ett stort problem för folkhälsan i vårt land och den orsakar årligen omkring 4 400 fall av för tidig död. 

EU:s nya tobaksdirektiv skärper bestämmelserna om tillverkningen av tobaksvaror och om deras förpackningar, och samtidigt utvidgas lagstiftningen till att omfatta exempelvis elektroniska cigaretter. Ändringar som beror på direktivet är bland annat förbud mot vissa tillsatser i tobaksvaror, exempelvis smaktillsatser som mentol. Tobaksdirektivet genomförs med den nya tobakslagen och författningar som utfärdas med stöd av den.  

Ändringar som inte ingår i tobaksdirektivet är att tobakslagen bland annat innehåller förbud mot införsel och försäljning av rökfria tobaksprodukter, restriktioner i resandeinförseln, förbud mot distansförsäljning och utvidgning av rökförbuden. Vidare innehåller propositionen nationella till-läggsbestämmelser för elektroniska cigaretter och nikotinvätskor, såsom åldersgräns för köp, förbud mot framläggande, förbud mot distansförsäljning och förbud mot användning i lokaler där rökning är förbjuden. 

Målet med tobakslagen är att vi i Finland ska sluta använda både tobaksprodukter och andra nikotinprodukter senast 2030 (Ett rökfritt Finland), enligt propositionen. Med detta avses att under 5 procent av befolkningen använder tobaks- eller nikotinprodukter dagligen 2030. Hälsoinriktad tobakspolitik har blivit vanligare över hela världen och ett flertal länder har godkänt stränga tobaks-lagar, med framför allt rökförbud. Precis som Finland har en del länder satt som mål att invånarna ska sluta använda tobaksprodukter.  

Med hjälp av de föreslagna bestämmelserna kan man minska tobaks- och nikotinprodukternas attraktionskraft och det beroende som de framkallar, förhindra att barn och unga börjar röka och skydda befolkningen mot exponering för tobaksrök. Utskottet tillstyrker lagförslagen med ändringar.  

För att genomföra tobaksdirektivet föreslår regeringen nya bestämmelser om bland annat ingredienser i och utsläpp från tobaksprodukter och om tillverkares och importörers skyldigheter i dessa fall. Karakteristiska dofter eller smaker förbjuds i cigaretter och rulltobak, men exempelvis mentolcigaretter får enligt direktivet säljas till och med den 20 maj 2020. Förbuden bygger dels på tobaksdirektivet, dels på WHO:s ramkonvention om tobakskontroll.  

För att göra rökning mindre attraktivt och förhindra att barn börjar röka är det viktigt att användningen av smaktillsatser inskränks på det sätt som regeringen föreslår. I tobaksprodukter får exempelvis inte sådana tillsatser användas som syftar till att ge intryck av energi och vitalitet eller av hälsovinster med produkten. Cigaretter eller rulltobak får inte i någon beståndsdel innehålla smaktillsatser som gör att tobaksproduktens doft, smak eller rökintensitet förändras. Till exempel förbjuds så kallade klickcigaretter, som användaren kan ändra smaken på genom att ha sönder en kapsel som finns inne i cigaretten.  

För att genomföra tobaksdirektivet krävs det hälsovarningar på detaljhandelsförpackningar och varningarna måste bestå av både text och bild. Kravet gäller förpackningar för alla tobaksprodukter för rökning för att befolkningen inte ska få den felaktiga uppfattningen att en del produkter är mindre skadliga.  

Tobaksdirektivet tillåter förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror, elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Alternativt ska medlemsstaterna införa registrering av återförsäljare som bedriver sådan försäljning och kräva att försäljarna kontrollerar köparens ålder. Metoderna är enligt propositionen otillräckliga för att garantera att produkter som strider mot tobaksdirektivet inte når konsumenterna och att minderåriga inte kan komma åt tobaksprodukter och relaterade produkter. Genom förbud mot både gränsöverskridande och nationell distansförsäljning kan det förhindras att bestämmelserna kringgås med etablering i utlandet. 

I Finland betraktas nikotinvätskor till elektroniska cigaretter som läkemedel, och de kräver försäljningstillstånd enligt läkemedelslagen. Nikotinvätskor har en sammansättning och en effekt som påminner om nikotinersättningsmedel för rökavvänjning och också ersättningsmedlen kräver försäljningstillstånd enligt läkemedelslagen. Huvudregeln i tobaksdirektivet är att det ska tilllämpas på elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare för nikotinvätskor. Enligt propositionen har ett av problemen med den gällande nationella lagstiftningen varit att det är svårt att övervaka när nikotinvätskor beställs från utlandet. 

I lagförslaget föreskrivs det om elektroniska cigaretter och nikotinvätskor till dem och om påfyllningsbehållare i överensstämmelse med tobaksdirektivet. I fortsättningen måste varorna uppfylla kvalitets- och säkerhetskraven i direktivet. Tillverkare och importörer är skyldiga att till Valvira lämna in de förhandsanmälningar om sina produkter som tobaksdirektivet kräver plus årliga rapporter bland annat om sina försäljningsvolymer.  

På detaljhandelsförpackningar med elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare måste det finnas hälsovarningar, ingrediensförteckningar och bipacksedlar i överensstämmelse med tobaksdirektivet. Vidare ska tillverkarna och importörerna upprätta ett system för att följa de skadliga effekterna av sina produkter. Dessutom förbjuds marknadsföring av elektroniska cigaretter och nikotinvätskor. Nikotinvätskor som beviljats försäljningstillstånd enligt läkemedelslagen eller som presenteras på ett sätt som gör att de hör till läkemedelslagens tillämpningsområde faller utanför tillämpningsområdet för tobakslagen. 

Vuxna rökare kan övergå till att använda elektroniska cigaretter, när försäljning av elektroniska cigaretter och nikotinvätskor blir tillåten i Finland i enlighet med tobaksdirektivet. På grund av hälsoriskerna med elektroniska cigaretter och vätskor till dem föreslår regeringen att det precis som beträffande tobaksprodukter införs nationella bestämmelser som är strängare än kraven i tobaksdirektivet.  

Tobaksdirektivet gäller inte nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter och inte heller så kallade e-shishor som redan är fyllda med nikotinfri vätska. Sådana vätskor, med undantag för nikotin, kan ha precis samma sammansättning som nikotinvätskor. Därför är det befogat att vissa bestämmelser om nikotinvätskors kvalitet och säkerhet i tobaksdirektivet också tillämpas på nikotinfria vätskor för elektroniska cigaretter. 

Genom att göra elektroniska cigaretter mindre lockande kan man exempelvis förebygga att små barn blir nikotinförgiftade och att de elektroniska cigaretterna blir en ny inkörsport till nikotinberoende för minderåriga. Preliminära studier visar att också inandning av ångan i elektroniska cigaretter kan medföra hälsorisker, som vi fortfarande har otillräckliga kunskaper om, påpekar utskottet.  

Det ska vara förbjudet för personer under arton år att inneha nikotinvätskor, men det föreslås inget straff för överträdelse av förbudet. Bestämmelserna motsvarar det gällande förbudet för innehav av tobaksprodukter, som alltså inte ändras. Förbuden förhindrar att barn och unga utvecklar nikotinberoende, menar utskottet. Samtidigt noterar utskottet att polisen inte ges befogenheter att beslagta produkterna. När det i fortsättningen blir aktuellt med att se över straffbestämmelserna bör man överväga om det behövs bestämmelser om rätt att beslagta produkter. 

Regeringen föreslår förbud mot försäljning och annan överlåtelse av alla rökfria tobaksprodukter och förbud mot införsel av dem. Exempelvis tuggtobak och tobak för användning i näsan blir förbjudna på samma sätt som tobak för användning i munnen. Det är fråga om produkter som än så länge använts mycket lite i Finland, men som utnyttjats exempelvis för att försöka kringgå förbudet mot införsel av tobak för användning i munnen.  

Tobakssurrogat som energisnus används på samma sätt som tobaksprodukter, och med hjälp av dem kan också mycket unga imitera användning av riktiga tobaksprodukter. Den typen av produkter anses sänka tröskeln för att börja röka. Enligt tillverkarna är energisnus avsett för dem som använder snus eller vill sluta röka, men enligt en undersökning om ungas hälsovanor har 9 procent av alla pojkar i åldern 14—18 år testat energisnus.  

Vissa tobakssurrogat är dessutom förknippade med liknande hälsorisker som riktiga tobaksprodukter. I örtcigaretter har det exempelvis upptäckts till och med högre halter av tjära, kolmonoxid och vissa andra karcinogener än i cigaretter som innehåller tobaksplanta. Dessutom innehåller nikotinfria vätskor för förångning ofta smaktillsatser och enligt undersökningar kan inhalation av dem medföra sanitära olägenheter.  

Det behövs heltäckande reglering av rökfria produkter och tobakssurrogat, eftersom de medför hälsorisker och inte minst eftersom det finns tecken som tyder på ökad användning bland unga, menar utskottet.  

Förbuden mot rökning i boendesammanhang utgår från att var och en i en bostadssammanslutning har rätt att röka i sin egen bostad, på sin egen balkong och på sitt eget utomhusområde, om det inte har negativa effekter för övriga boende. Därför föreslår regeringen inget generellt rökförbud exempelvis på alla balkonger. Men i synnerhet rökning på balkong kan medför olägenheter i form av rök på de närmaste balkongerna och inne i lägenheterna närmast intill. Därför ska bostadssammanslutningar kunna ansöka om att kommunen meddelar rökförbud på balkongerna till lägenheterna i en bostadssammanslutnings hus, utomhusområden som används av lägenheterna och inne i lägenheterna. Förbudet mot rökning på balkong avses också gälla elektroniska cigaretter, men rökförbudet i bostadsrum i lägenheter avser däremot inte elektroniska cigaretter. När en ansökan är aktuell ska bostadssammanslutningen underrätta innehavarna till de lokaler och områden som avses i ansökan och ge dem möjlighet att uttrycka sin åsikt.  

Enligt lagförslaget är det den kommunala myndigheten som ska meddela rökförbud, om tobaksrök på grund av utrymmets eller områdets konstruktioner eller andra omständigheter kan sprida sig till ett annat liknande utrymme eller område. Ett annat villkor för rökförbud i bostadsrum i en lägenhet är att det genom reparation eller ändring av konstruktionerna skäligen inte går att förhindra att rök sprider sig till andra lokaler och att innehavaren innan förbudet meddelas har getts möjlighet att förhindra rökspridningen med egna åtgärder. Exempelvis bestämmelserna om ansvarsfördelningen i husbolaget och eventuella bestämmelser i bolagsordningen avgör vilken part som ska reparera eventuella fel i konstruktionerna och svara för kostnaderna. Rökolägenheter som sprider sig mellan lägenheter kan ofta åtgärdas med enkel reglering och reparation av ventilationen. Följaktligen ska bostadssammanslutningar enligt propositionen praktiskt taget alltid ta reda på om rökspridningen kan förhindras till en rimlig kostnad, innan de ansöker om rökförbud. 

I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att lagförslaget inte skiljer mellan bland annat sporadisk och liten rökspridning. Grundlagsutskottet anser att rökförbud bör kompletteras med villkor för meddelande av förbud. Villkoren ska gälla hur skadliga effekter rökspridningen orsakar andra och hur betydande och väsentlig olägenheten för boendet är. Med hänvisning till grundlagsutskottet föreslår social- och hälsovårdsutskottet att 79 § ändras till att rökförbud ska meddelas om tobaksrök kan sprida sig till de lokaler och områden som anges i paragrafen annat än i undantagsfall. Utskottet anser att det med hänsyn till målen i 1 § och främjande av folkhälsan inte är ändamålsenligt att i övrigt införa de villkor för rökförbud som grundlagsutskottet föreslår. Den typen av villkor försämrar möjligheterna att garantera de boende rätt till ren inandningsluft samtidigt som villkoren skulle göra det svårt att nå målen. 

Om en bostadssammanslutning inte ansöker om rökförbud trots att förutsättningar för ett förbud finns, kan de boende som lider av röken ta till ett förfarande enligt hälsoskyddslagen. Då kan sammanslutningen bli tvungen att ändra konstruktioner i huset eller så kan ett rökförbud eventuellt meddelas genom ett myndighetsbeslut efter grundligare undersökningar. 

Enligt lagen om bostadsaktiebolag måste styrelsen ha ett beslut från bolagsstämman för att få vidta åtgärder som väsentligt påverkar användningen av en lägenhet som innehas av en aktieägare. Det är bolagsstämman som har rätt att besluta att bolaget ska ansöka om rökförbud och bolagsstämman kan göra det genom ett majoritetsbeslut. För att frågan ska tas upp på föredragningslistan räcker det med att en aktieägare lämnar in ett skriftligt förslag. Extra bolagsstämma ska sammankallas om en tiondel av aktieägarna begär det. När beslutet fattas på en bolagsstämma har också de aktieägare som innehar de berörda utrymmena eller områdena möjlighet att ge sin syn på frågan om att ansöka om rökförbud. I sina beslut är bolagsstämman skyldig att ta hänsyn till bestämmelserna om aktieägarnas likställighet i 1 kap. 10 § i lagen om bostadsaktiebolag. Förbud kan nämligen inte bara ansökas för utrymmen och områden som innehas av vissa aktieägare, om omständigheterna för rökspridning är likvärdiga i aktieägarnas utrymmen och på deras områden. 

Beträffande 79 § 1 mom. föreslår grundlagsutskottet att social- och hälsovårdsutskottet överväger om tobakslagen bör kompletteras med en informativ hänvisningsbestämmelse till de relevanta bestämmelserna i lagen om bostadsaktiebolag. Bestämmelserna om rökning i bostadssammanslutningar i tobakslagen ska inte bara gälla aktiebolag som avses i lagen om bostadsaktiebolag, utan också bostadsandelslag, de hyreshus som avses i 2 § i lagen om samförvaltning i hyreshus (649/1990) och annat hyreshusbestånd. Bostadssammanslutningars beslutsordning och deras rätt eller skyldighet att reparera byggnadskonstruktioner och ansvaret för kostnaderna regleras i respektive lagar och kan i exempelvis bostadsaktiebolag vara olika beroende på bolagsordningen eller beslut från bolagsstämmor. Utskottet anser det inte vara lämpligt att lägga till hänvisningsbestämmelser i lagförslaget. 

Enligt den kompletterande propositionen (RP 58/2016 rd) ska det vara förbjudet att röka inne i ett kommunikationsmedel i privat bruk, när en person som inte fyllt femton år vistas där. Förbudet gäller inte bostadsutrymmen i kommunikationsmedel. Inget straff föreslås för överträdelse av förbudet.  

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att förbudet avser situationer där skyddsobjektet är en person under femton år. I ljuset av forskningsresultat finns det också tydliga hälsorisker förknippade med passiv rökning. Vuxna har bättre förutsättningar än barn – så gott som fullgoda möjligheter – att vara med och bestämma över om man röker i bilen eller inte, påpekade grundlagsutskottet. Den som röker kan också stanna bilen och stiga ut för att röka. Däremot har inte barn nödvändigtvis samma möjligheter eller förutsättningar att handla annorlunda. Grundlagsutskottet ansåg att de aspekter som tas upp ovan plus skillnaderna mellan det nu föreslagna rökförbudet i bilar och propositionen från 2010 gör att förbudet enligt en samlad prövning blir väsentligt mycket mindre problematiskt i konstitutionellt hänseende när det gäller de allmänna villkoren för att begränsa de grundläggande fri- och rättigheterna. Vidare ansåg utskottet att 74 § 2 mom. om rökning i bil kan stiftas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet påpekade trots allt att propositionen har drag av överreglering: det är inte befogat att genom lag förbjuda allt som inte anses vara acceptabelt eller önskvärt i samhället. Man bör undvika symboliska förbud som också bara i symbolisk bemärkelse går att övervaka.  

I den kompletterande propositionen hänvisar regeringen till vetenskapliga studier och framhåller att passiv exponering för tobaksrök är skadligt för barns hälsa. Enligt en studie stiger halten av tobaksrök till samma nivå som på de mest rökiga restaurangerna när man röker i bilen. Exponering för tobaksrök skadar bland annat barnens artärer och ökar förekomsten av astma, allergisk snuva och bronkit.  

Social- och hälsovårdsutskottet framhåller att ett förbud kan medverka till större medvetenhet bland rökare om passiv exponering för tobaksrök, särskilt om de skadliga hälsoeffekterna för barn. Kommunala myndigheter har dock så gott som obefintliga övervakningsmöjligheter att på riktigt och effektivt ingripa vid olaglig rökning. Förbudet förväntas emellertid ytterliga kunna minska rökning i bil. Den formen av rökning har minskat avsevärt enligt en studie från i fjol. Undersökningar visar att förbudet har omfattande stöd i befolkningen. Med avseende på hälsoskyddet för barn är det lämpligt att lagförslaget i den kompletterande propositionen godkänns utan ändringar.  

Det blev1995 förbjudet att i näringsverksamhet sälja eller på något annat sätt överlåta tobak för användning i munnen, bland annat snus. Bestämmelserna om tobak för användning i munnen har skärpts sedan dess och i den gällande tobakslagen förbjuds också import, försäljning och annan överlåtelse av tobak för användning i munnen också annars än i näringsverksamhet. Importförbudet gäller också anskaffning och mottagande av den typen av tobak per post eller på något annat liknande sätt från utlandet. Privatpersoner får dock föra in tobak för användning i munnen som resgods i begränsad mängd (högst 30 dosor à 50 gram) för eget bruk.  

Lagförslaget innebär förbud mot försäljning och annan överlåtelse av alla rökfria tobaksprodukter och mot införsel av dem. Exempelvis tuggtobak och tobak för användning i näsan blir förbjudna på samma sätt som tobak för användning i munnen. Regeringen föreslår också ändringar i bestämmelserna om resandeinförsel. Den högsta tillåtna mängden för resandeinförsel ska inte längre uttryckas utifrån antalet dosor och deras vikt, utan bara en gräns i gram anges i lagen. Den gränsen är lägre än i dagsläget. Rederierna har förbundit sig att förbättra övervakningen av snusförsäljningen i fartygstrafiken genom att anteckna snusförsäljning på biljetterna, vilket utskottet noterar med tillfredsställelse.  

Dessutom föreslås en dygnsgräns för resandeinförsel för att förebygga olaglig handel med tobak för användning i munnen. Införselförbudet för minderåriga ska utsträckas till att också omfatta nikotinvätskor. Regeringen föreslår också en tidsgräns på 24 timmar för införsel av tobaksprodukter och nikotinvätskor från länder utanför EES. Tidsgränserna i lagförslaget avviker delvis från tidsgränserna för tull- och skattefrihet, men också från tidsgränserna för införsel av alkohol. Det kan medföra en del tolkningsproblem och oenhetlig tillämpning för Tullen. Med de föreslagna inskränkningarna kan man bekämpa olaglig handel med tobaksprodukter och motverka att tobaksprodukter som strider mot tobaksdirektivet kommer ut på marknaden i Finland. Utskottet anser de föreslagna restriktionerna i införsel vara befogade, men framhåller att tidsgränserna för införsel om möjligt bör samordnas i fortsättningen.  

Enligt 67 § 2 mom. om kvantitativa restriktioner för resandeinförsel av tobaksprodukter och nikotinvätskor får privatpersoner föra in dessa produkter endast för eget bruk. Med införsel för eget bruk avses precis som i punktskattelagen dels införsel för en privatpersons personliga bruk, dels införsel för familjens personliga bruk eller som gåva.  

Tobaksdirektivet (2014/40/EU) trädde i kraft den 19 maj 2014 och bestämmelserna skulle ha införlivats i den nationella lagstiftningen senast den 20 maj 2016. Enligt utskottet är det är viktigt att direktivet genomförs och att de nationellt anpassade bestämmelserna träder i kraft så snart som möjligt. Den nya tobakslagen innehåller ett flertal viktiga ändringar bland annat beträffande branschaktörer och bostadssammanslutningar. Därför är det angeläget att det meddelas tydliga anvisningar om tillämpningen av lagstiftningen. I detaljmotiveringen föreslår utskottet längre övergångsperioder i vissa fall och refererar förslagen närmare.