Arvoisa rouva puhemies! Kyseessä on perustuslakivaliokunnan mietintö oikeuskanslerin kertomuksesta viime vuodelta, ja tämä mietintö on melko tiivis. Siinä on kolme pääkohtaa: ensinnä hyvän lainvalmistelun periaatteet, toisena valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen työnjako ja sitten erityiskysymyksenä luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien toiminnan valvonta. Nämä kaksi ensiksi mainittua asiaa ovat sellaisia, joista perustuslakivaliokunta on usein ja painokkaasti huomauttanut, ja senkin vuoksi melko tiiviisti nyt tässä mietinnössä niitä käsitellään. Mutta ehkä hiukan kuitenkin avaan näitä asioita. 

Ensinnäkin hyvän lainvalmistelun periaatteet. 

Tässä oikeuskanslerin kertomuksessa on kansleri Jonkan puheenvuoro, jossa hän hyvin laajasti käy läpi tätä lainvalmistelua. Samoin myös perustuslakivaliokunta on useana vuonna oikeuskanslerin kertomuksen käsittelyn yhteydessä sekä myös taloussuunnitelman yhteydessä antamassaan lausunnossa 19/2016 käsitellyt tätä hyvän lainvalmistelun periaatetta. Siitä ehkä tiiviisti — huomasin, kun katsoin ja keräsin, että näitä perustuslakivaliokunnan lausuntoja on monta sivua, ja tiivistäisin ne nytten ihan muutamaan näkemykseen lainvalmistelusta. 

Lainvalmistelun osalta tärkein työ tehdään ministeriöissä. Tämän on sekä Oikeuskanslerinvirasto että perustuslakivaliokunta useasti todennut ja alleviivatusti ilmoittanut. Myös lainvalmisteluoppaassa, hyvän lainvalmistelun ideaalimallissa, joka valtioneuvostossa on käytössä, kaikki nämä periaatteet on selkeästi tuotu esille. Erityisesti vielä aikaisempana vuotena oikeuskanslerin kertomuksessa selvitettiin ministeriöiden kansliapäälliköiden roolia tässä hyvässä lainvalmistelussa, ja kuten valiokunta on todennut ja Oikeuskanslerinvirasto on todennut, Oikeuskanslerinviraston mahdollisuudet puuttua asiaan tulevat nimenomaan siinä vaiheessa, kun asiaa ministeriöissä valmistellaan. Aikaisempina vuosina tästä asiasta on perustuslakivaliokunnankin mietinnöissä ja lausunnoissa kirjoitettu pitemmin, ja siinä on tullut esille se, että itse asiassa Oikeuskanslerinviraston mahdollisuudet puuttua asiaan silloin, kun asia on esillä käsittelyssä valtioneuvoston istunnossa, ovat hyvinkin rajalliset, koska tämä esittelylista tulee vain päivää tai kahta ennen, eli ne hyvän lainvalmistelun periaatteet ovat nimenomaan siellä ministeriön valmisteluvaiheessa. Sen lisäksi, jos siellä siinä vaiheessa on puutteita tai ei noudateta hyvää lainvalmistelutapaa, niin myöhemmässä vaiheessa voi käydä niin, että niitä virheitä ei kovinkaan helposti pystytä korjaamaan vaan on syytä lähteä sitten ihan uuteen valmisteluun. 

Asia, jonka myös haluaisin ottaa esille hyvän lainvalmistelun periaatteesta, on se, että siihen yhtenä osana kuuluu lausuntokierros ennen kuin laki on esiteltävissä valtioneuvostossa tai tuotavissa eduskuntaan. Tällaisen lausuntokierroksen järjestämisen tarkoitushan on luonnollisesti se, että sen lausuntokierroksen aikana esille tulleet ongelmat selvitetään ja otetaan huomioon ja sitten siinä vaiheessa tehdään tarvittavat korjaukset.  

"Perustuslakivaliokunta" — tämä on muistaakseni suoraan lausunnosta 19/2016, johon tämänpäiväisessä lausunnossakin viitataan — "kiinnittää erityistä huomiota huolellisesti laadittujen säätämisjärjestysperusteluiden merkitykseen. Valiokunta on useaan otteeseen korostanut, että hallituksen esitykseen on aina syytä ottaa jakso ’Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys’, jos lakiehdotukset sisältävät säännöksiä, joiden perustuslainmukaisuutta on syytä arvioida. Näin on syytä tehdä kootusti, vaikka esityksen perusteluissa olisi muualla käsitelty valtiosääntöön liittyviä seikkoja. Rajatapauksissa säätämisjärjestysjakso on syytä pikemminkin sisällyttää esitykseen kuin jättää siitä pois. Hallituksen esityksen säätämisjärjestysjakso tarjoaa eduskunnalle myös tärkeän informaation, jonka avulla keskeisesti arvioidaan esityksen käsittelemisen tarpeellisuutta perustuslakivaliokunnassa." 

Eli tämä hallituksen esitykseen sisältyvä säätämisjärjestysperustelujakso on hallituksen arvio siitä, että laki voidaan tuoda eduskuntaan ja että se on perustuslain mukainen. Kun siellä, täällä ja tuolla keskustellaan perustuslainmukaisuuden valvonnasta ja kaivataan asianajajaa selvittämään täällä eduskunnassa perustuslainmukaisuutta, niin tämä hallituksen esitys ja hallituksen säätämisjärjestysperustelut ovat se asianajaja ja julkisesti esille tuotu näkemys siitä, miksi hallituksen esitys on perustuslain mukainen.  

Kuten me kaikki hyvin tiedämme, viime vuonna perustuslakivaliokunta antoi 70 lausuntoa, ja niistä yhden käden sormin on laskettavissa ne, joissa oli huomattavia perustuslaillisia ongelmia niin, että jouduttiin selkeästi toteamaan, että siinä on alkuvaiheessa ollut niin isoja ongelmia, että täytyy uudelleen valmistella. Tähän liittyen vielä otan esimerkin kansleri Jonkan tekstistä, oikeuskanslerin kertomuksesta vuodelta 2016, tämä on sivulta 19. Hän selvittää siinä, millä tavoin oikeuskansleri tätä ennakollista valvontaa tekee, ja toteaa, että "jos esitykseen on korjausehdotuksista huolimatta jäänyt perustuslain kannalta kriittisiä kohtia, olemme" — siis Oikeuskanslerinvirasto — "edellyttäneet, että ne tuodaan perusteluissa avoimesti esille ja kirjataan suositus asian saattamisesta perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi". Näinhän hallitus yleensä tekee, ja hyvä niin. On todella arvokasta, että näissä hallituksen esitysten perusteluissa käy ilmi ne duubiot, joita hallituksella on.  

Sitten tulee tällainen hätkähdyttävä, pelästyttävä kohta tässä kanslerin jännityskertomuksessa. Tässä lukee, että "aika ajoin tulee tilanteita, joissa ministeriön esittelijän kanssa joudutaan käymään keskustelua siitä, että säätämisjärjestysperusteluihin tulisi maininta perustuslakivaliokunnan arvioinnin aiheellisuudesta". Pari esimerkkiä hän ottaa. Toisessa on kyse rikossakon ja päiväsakon rahamäärän merkittävästä korottamisesta, hallituksen esitys 1/2016. Jonkka kirjoittaa: "Olin puhelimitse yhteydessä asianomaiseen ministeriöön. Arvostelin keskeisenä..." Sitten hän tuo niitä ongelmia esille. Toisena esimerkkinä hän ottaa esille määrätyn ikäisille työttömille tietyin edellytyksin myönnettävän eläketuen ja toteaa, että "näissä molemmissa tapauksissa vedottiin siihen, että esityksellä on kiire ja perustuslakivaliokunnan käsittely pitkittäisi käsittelyaikaa. Vastusteluista huolimatta molemmat lähetettiin perustuslakivaliokunnan arvioitaviksi."  

Eli tämä kanslerin kertomuksessa oleva kohta tuo kyllä selvästi esille sen, että varmasti on edelleen syytä kouluttaa ministeriöiden virkamiehiä ja ehkä myös ministereitä ja kansanedustajiakin siitä, milloin asia tulee perustuslakivaliokunnan käsittelyyn. Kysehän on siitä, että jos on epäilyjä lakiesityksen perustuslainmukaisuudesta, niin silloin se on tuotava perustuslakivaliokunnan käsittelyyn — näin tämän meidän nykyisen perustuslain mukaan ja myös eduskunnan työskentelysääntöjen mukaan ja myös ministeriöiden lainvalmisteluoppaiden mukaan. Tätä taustaa vasten tuntuu aika hätkähdyttävältä, että kiireeseen on vedottu, varsinkin kun tiedämme, että perustuslakivaliokunta ei käsittele asioita yhtään sen pidempään kuin on ihan pakko ja ratkaisee asiat ripeästi ja tehokkaasti. 

Sitten toisena osuutena on valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen työnjako.  

Tätä samaa asiaa on käsitelty myös edellisen asian kohdalla eli oikeusasiamiehen osalta, ja perustuslakivaliokunta on tässäkin todennut tarpeen selkeyttää asiaa nimenomaan näistä päällekkäisyyksistä johtuen. Kahden ylimmän laillisuusvalvojan järjestelmä ei ole kansalaisten ja yhteiskunnan kannalta tehokkain eikä tarkoituksenmukaisin, ja se antaa syyn tätä selvittää. 

Tässä toisessa mietinnössä, koskien oikeusasiamiehen kertomusta, perustuslakivaliokunta toteaa, että tehtävienjaosta voidaan säätää tavallisella lailla kaventamatta kummankaan laillisuusvalvontaa koskevaa toimivaltaa, koska jo nyt oikeuskansleri on vapautettu muun muassa velvollisuudesta valvoa lain noudattamista asioissa, jotka koskevat vapautensa menettäneitä henkilöitä. Eli jos tätä lakia lähdetään kehittämään, niin sillä tavalla voidaan haitat, ongelmat ja vaarat poistaa. Erityisesti nämä ongelmat hallinnollisesta ajanhukasta, kantelijoiden ja yleisön epätietoisuudesta sekä ratkaisukäytännön yhdenmukaisuudesta ja johdonmukaisuudesta ovat tulleet enemmän esille siitä johtuen, että oikeusasiamiehen ja ‑kanslerin tehtävissä on tapahtunut eriytymistä ja erikoistumista. Erikoistumista ovat lisänneet uudet, kansainvälisiin sopimuksiin perustuvat oikeusasiamiehen erityistehtävät. Esimerkiksi YK:n kidutuksen vastaisen yleissopimuksen mukainen kansallisen valvontaelimen tehtävä ja YK:n vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen mukaiset tehtävät ovat lisänneet oikeusasiamiehen tehtäviä. 

Perustuslakivaliokunta on todennut, että päällekkäisyyden poistaminen tarjoaa kummallekin laillisuusvalvojalle mahdollisuuden kehittää entisestään toimintaansa niissä asiaryhmissä, jotka heille osoitettaisiin. Tehtävien jakaminen tarjoaisi myös mahdollisuuden kehittää oikeuskanslerin työn painopistettä valtioneuvoston lainvalmistelutyötä tukevan riippumattoman oikeuspalvelun suuntaan. Ja, kuten tuossa ykköskohdassa eli lainvalmistelun periaatteissa toin esille, siihen tuntuu olevan tarvetta.  

Eli perustuslakivaliokunta huomauttaa, että on ottanut kantaa jo useasti tähän työnjakoon, ja kiirehtii tätä selvitystä. Vaikka laillisuusvalvonnan eri osa-alueilla on pitkät perinteet, joita tulee kunnioittaa, myös laillisuusvalvonnan tulee elää ajassa ja sen kehittämistä tulee ilman ennakkoluuloja harkita. 

Sitten viimeisenä tämä luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien toiminnan valvonta.  

Tämän osalta oikeuskansleri on todennut, että oikeudenkäyntiavustajien valvontaa pitäisi selvittää ja sen vuoksi muun muassa luvan hakijoiden kelpoisuutta ja oikeuskanslerin muutoksenhakuoikeutta koskevilta osin tähän olisi syytä puuttua. Oikeuskanslerinvirasto on tehnyt tästä myös ehdotuksen oikeusministeriölle, ja perustuslakivaliokunta pitää tärkeänä, että tätä asiaa vietäisiin esille. 

Sitten ihan viimeisenä kohtana liittyen näihin luvan saaneisiin oikeudenkäyntiavustajiin: Kysymykset oikeudellisen avun saamisesta ovat merkityksellisiä perustuslaissa säädettyjen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeiden vuoksi, ja perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös oikeudellisen avun laatuun. Näiden vuoksi katsomme, että oikeusministeriön olisi syytä ryhtyä toimenpiteisiin tämän oikeuskanslerin esille ottaman ongelman saattamiseksi kuntoon. — Kiitos. 

Arvoisa rouva puhemies! Perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja, edustaja Lapintie kävi laajasti läpi tätä asiaa, ja myös oikeuskanslerihan on kiinnittänyt huomiota lainvalmistelun tasoon. Täytyy tietysti todeta, että nyt nämä uudistukset ovat olleet poikkeuksellisen suuria uudistuksia, joita ehkä ei olisi tarvittu, jos järjestelmiä oltaisiin kehitetty paremmin ajassa pienempinäkin osina, ja ehkä hyvä olisi, että meillä olisi paremmat keinot myös etukäteisesti varmistaa sitä, ovatko esitykset ja suunnitelmat perustuslain mukaisia. Näitä korjaustarpeitahan lainsäädännössä on kyllä ollut niin pitkään kuin itse olen ollut täällä. Ainakin tuon 10 vuotta muistan, että kyllä lainsäädännön taso on ollut kohtuullisen samanlaista ja korjaustarpeita on ollut valiokunnissa, muitakin kuin perustuslaillisia korjaustarpeita, lähes esityksessä kuin esityksessä, ja sen takia pidän erittäin myönteisenä sitä, että oikeusministeri Häkkänen on ryhtynyt nyt toimenpiteisiin tämän asian korjaamiseksi. Hän aivan tällä viikolla esitti, että Suomeen pohdittaisiin tällaista lainvalmistelun koulua, joka olisi siis suunnattu nimenomaan valtioneuvoston lainvalmistelijoille ja esittelijöille, mutta niin kuin edustaja Lapintie, valiokunnan puheenjohtaja, toi esille, niin varmaan ihan tervetullutta se olisi meistä itse kullekin, jotka emme ole vaikkapa lakia lukeneet. Tämäntyyppistä koulutusta varmasti ainakin itse olen aina valmis joka päivä ottamaan vastaan. Toivotaan, että kun ministeri Häkkänen vie tätä valtioneuvoston lainvalmistelijoiden ja esittelijöiden lainvalmistelukouluajatusta eteenpäin, niin meillä voisi olla vielä tällaista lisäperehdytystä myös meille kansanedustajille. 

Arvoisa puhemies! Aluksi kiitos valiokunnan puheenjohtajalle Lapintielle erinomaisesta esittelypuheenvuorosta.  

Parasta koulua kansanedustajille on perustuslakivaliokunnan jäsenyys. Olen itse ollut siellä kolme vaalikautta ja sanon, että se antaa sellaisen pohjan, että pystyy hahmottamaan asioita ihan toisella tavalla, nimenomaan niistä tarpeista käsin, mitä lainvalmistelussa on. Lähtökohtahan on se, että hallituksen esitykset pitää valmistella perustuslain mukaisiksi, ja minusta esimerkiksi oikeuskansleria voidaan tässä käyttää apuna. Olen itse ministeriaikanani käyttänyt, käynyt neuvotteluja ja tsekannut, mitkä ovat mahdollisia, mitkä eivät ole mahdollisia. Mutta sen sijaan nyt ollaan tilanteessa, jossa yhteiskunta monimutkaistuu koko ajan, ja tavallaan siinä, mitä tarvitsee säädellä, syntyy helposti se tilanne, että miten se tehdään niin, että se turvaa perustuslain mukaiset ihmisten perusoikeudet ja niin edelleen. Se tulee olemaan entistä haastavampaa jatkossa. 

Itse olen joutunut ministeriaikanani pohdiskelemaan sitä, mikä on Suomen perustuslain suhde Euroopan unionin lainsäädäntöön ja sieltä meille valmiina tuleviin asetuksiin, jotka jo sellaisenaan astuvat Suomessa voimaan. On tapauksia, joissa tosiaan esimerkiksi omaisuudensuojaa ei ole ollut sillä tavalla kuin Suomen perustuslaissa omaisuudensuoja on kirjattu. Tämä liittyy näihin maatalouden tukijärjestelmiin, joissa voitiin ykskaks vain siirtää tukioikeudet maanomistajalta sille, joka sitä maata viljelee. Siinähän käytiin pitkä prosessi, ja siinä olin itsekin osallisena maa- ja metsätalousvaliokunnan puheenjohtajana aikanaan. 

Sen sijaan siitä keskustelusta, mitä tässä maassa nyt on käyty, että on arvosteltu perustuslakivaliokunnan työtä ja on kaivattu, että siihen pitää saada joku uusi elin: Kyllä tämä nykyinen järjestelmä toimii parhaiten. Tärkeintä nyt on vain se, että lainvalmistelijoilla on riittävä osaaminen ja tieto siitä, miten lait pitää kirjoittaa, jotta ne noudattavat suomalaisen perustuslain mukaisuutta. 

Rouva puhemies! Kiitoksia perustuslakivaliokunnan puheenjohtaja Lapintielle esityksestä. Olen itsekin siellä tuota hänen kanssaan sorvannut. 

Haluaisin kiinnittää huomiota nimenomaan julkisen oikeusavun saatavuuteen ja laatuun.  

Suomeen luotiin joitain vuosia sitten asianajajien ja lupalakimiesten järjestelmä. Silloin eduskunta lähti siitä, että meillä on syytä olla kaksiportainen järjestelmä. Meillä on syytä olla asianajajat, joita valvoo oma asianajajien valvontajärjestelmä. On lupalakimiehet, joita valvoo oma luvan saaneiden oikeidenkäyntiavustajien lautakunta. On hyvä, että tulevaisuudessa tätä kaksoismallia kehitetään, eikä ole järkevää, että ne saatetaan saman sateenvarjon alle. 

Kun sitten tuo kritiikki kohdistui nimenomaan siihen, että palkkiokysymykset, niistä riiteleminen, on erilaista asianajajilla ja lupalakimiehillä, niin tätä on syytä edelleen kehittää. Toinen on sitten valvontajärjestelmä. Lupalakimiehet — ja tuo on aikanaan eduskunnan lähtökohdan mukaisesti — harjoittavat muutakin liiketoimintaa kuin pelkästään lainopillisia palveluita. Siellä on isännöintiä, siellä on myös kaikenlaista tilitoimistopalvelua ja tiedotustoimintaa. Tämä malli on maailmalla hyväksi havaittu, eikä eduskunnan varmaan tulevaisuudessa ole syytä muuttaa tätä perusrakennetta sen vuoksi, että voimakkaat asianajaja- ja tuomarikunnat sitä haluaisivat. On hyvä, että meillä on vaihtoehtoinen järjestelmä ja laadukkaita lakimiehiä molemmilla puolin. 

Herra puhemies! Edustaja Heinonen otti esille lainvalmistelun ongelmat menneiltä vuosilta. Aivan totta, kyllä näitä ongelmia on ollut myös aikaisemmin. Sekä oikeuskanslerin kertomuksessa että perustuslakivaliokunnan lausunnoissa on todettu, että monet lakiesitykset ovat hyvin valmisteltuja. Muun muassa perustuslakivaliokunnan lausunnossakin olemme tuoneet esille ja erityisesti kehuneet silloin, kun lainvalmistelu on hyvää. Viime viikolla muistaakseni totesimme, että erityisesti esille nousseet ongelmat lausuntokierroksen aikana oli otettu hyvin huomioon ja korjattu ja laissa ei ollut mitään perustuslaillisia ongelmia. 

Edustaja Anttila otti esille EU-ulottuvuuden, ja se on kyllä totta, että siitä on tullut aivan uusi lisä tähän suomalaiseen järjestelmään. Meillähän onneksi on suuren valiokunnan kautta mahdollisuus vaikuttaa myös valmisteilla olevaan lainsäädäntöön. Myös perustuslakivaliokunta on aika usein — melkein joka viikko, kerran, kaksi, useamminkin — ottanut kantaa myös valmisteilla olevaan EU-lainsäädäntöön ja antaa siitä suurelle valiokunnalle kannanoton eli lausunnon, jonka myötä sitten asiaa voidaan viedä eteenpäin. Mutta, kuten edustaja Anttila totesi, se ei aina riitä. Suomi on sidottu Euroopan unionin lainsäädäntöön, ja muun muassa sen vuoksi myös Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisut vaikuttavat siihen, millä tavalla perustuslakivaliokunta tulkitsee jotain tiettyä hallituksen esitystä. Eli kyllä, kun tämä ratkaisu aikanaan kansanäänestyksen jälkeen tehtiin, se näkyy eduskunnan työssä edelleen, että olemme Euroopan unionin jäsen. 

Arvoisa puhemies! Viimeaikaisessa keskustelussa lakiesitysten perustuslainmukaisuuden arvioinnista on kiinnitetty huomiota myös siihen, millä tavalla oikeuskansleri toimii valtioneuvoston yleisistunnossa lakien perustuslainmukaisuuden arvioijana. On hyvä huomata, että oikeuskanslerin kertomuksessa on tällainen oikeuskanslerin puheenvuoro, jossa hänellä on otsikko "Miksi oikeuskansleri ei ole tehnyt huomautusta valtioneuvoston yleisistunnossa". Kun oikeuskansleria on syytetty ja käyty häntä kohti ja kyselty, minkä takia hän ei ole pysäyttänyt valtioneuvostossa niitä lakiesityksiä, joissa hän on havainnut perustuslain kannalta ongelmia, niin nyt saamme tässä kertomuksessa vastauksen.  

Oikeuskansleri toimii oman kertomuksensa mukaan niin, että hän kyllä keskustelee ministeriöiden kanssa lakiesityksistä ja esittää sitten näkemyksiänsä, mutta hän ei ole käyttänyt vuosikymmeniin sitä järeintä toimintatapaa eli vaatinut eriävää mielipidettä pöytäkirjaan valtioneuvoston päätökseen, jossa hän toteaisi, että tämä esitys on perustuslain vastainen. Näin meidän pitää perustuslakivaliokunnassa myös ymmärtää, että oikeuskansleri tradition mukaan päästää läpi sellaisiakin esityksiä, joissa hänellä saattaa erilainen näkemys, mutta hän katsoo, että lainsäädäntövalta kuuluu eduskunnalle, ja sen takia hän ei pysäytä näitä ehkä ongelmallisiakin, perustuslain kannalta ongelmallisia lakiesityksiä sillä tavalla, että vaatisi eriävän mielipiteen sinne pöytäkirjaan. Tämä on hyvä huomioida meillä perustuslakivaliokunnassa, että meille kuuluu se viimeinen ratkaisuvalta tässä asiassa. 

Arvoisa puhemies! Ihan yksi lause jatkoksi.  

Tästä myöskin sitten seuraa se, että siinä hallituksen esityksessä pitää olla silloin maininta, että on syytä tarkastella asiaa myös perustuslakivaliokunnassa ja pyytää sieltä lausunto. Se toimii minusta juuri näin. Sen takia ei sitä lakiesitystä pysäytetä sinne, koska se siirretään eduskunnan perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi.