Arvoisa puhemies! Perustuslakivaliokunnassa on valmistunut siis mietintö esityksestä laiksi valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta. Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtioneuvostosta annettua lakia siten, että siihen lisätään hallituksen arkistoon kuuluvia asiakirjoja koskevaa sääntelyä ja säännökset tehtävään määräämisestä ja siihen liittyvistä menettelyistä. Lisäksi hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi lakiin lainsäädännön arviointineuvostoa koskevaa sääntelyä. Perustuslakivaliokunta ehdottaa, että lakiehdotus hyväksytään muutettuna. Mietintö on yksimielinen.
Ensinnäkin valtioneuvostosta annettuun lakiin lisättäisiin siis säännökset hallituksen arkistosta ja arkistoon tallennettuihin asiakirjoihin kohdistuvasta tutkimusluvasta. Valtioneuvoston kanslia on jo nykyisin ylläpitänyt hallituksen arkistoa, mutta siitä ei aikaisemmin ole säädetty laissa. Valiokunta pitää perusteltuna, että asiasta säädetään laissa.
Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen arkistoa koskevalla sääntelyllä ei pyritä rajoittamaan julkisuusperiaatteen toteutumista. Säännösehdotusten eräät muotoilut saattavat kuitenkin olla omiaan johtamaan toisenlaiseen tulkintaan. Ehdotetun sääntelyn ei ole tarkoitettu merkitsevän, että asiakirjan hallituksen arkistoon tallentamisen perusteella voitaisiin todeta, että asiakirja ei kuulu julkisuuslain soveltamisalaan. Jos hallituksen arkistoon tallennettuun asiakirjaan kohdistuu myöhemmin julkisuuslain mukainen tietopyyntö, käsiteltäisiin se normaaliin tapaan. Käsittelyn perusteella viranomainen voisi päätyä myös aikaisemmasta poikkeavaan ratkaisuun siitä, onko asiakirja julkisuuslaissa tarkoitettu viranomaisen asiakirja. Se, että jokin asiakirja tallennetaan hallituksen arkistoon, ei siis tarkoita sitä, että asiakirja jäisi julkisuusperiaatteen ja julkisuusperusoikeuden ulkopuolelle.
Valiokunta pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen ja rajoittamisen kannalta olennaisena, että hallituksen arkistoon sisältyviin asiakirjoihin voidaan kohdistaa julkisuuslain mukaisia tietopyyntöjä ja näihin vastataan julkisuuslakia soveltaen. On mahdollista, että viranomainen tekee virheellisen arvion arkistoon tallennettavan asiakirjan luonteesta julkisuuslain perusteella tallentamisen hetkellä, ja näin ollen kysymys asiakirjan luonteesta viranomaisen asiakirjana tulisi olla mahdollista saattaa tuomioistuimen arvioitavaksi. Säännösten sanamuotoja on valiokunnan mietinnössä täsmennetty, jotta sanottu lakiehdotuksen tarkoitus käy selvemmin ilmi lakitekstistä.
Toisena asiana hallituksen esityksessä valtioneuvostosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi 26 d § tehtävään määräämisestä. Perustuslakivaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä tarpeellisena.
Hallintovaliokunta on antanut esityksestä perustuslakivaliokunnalle lausunnon, joka koskee ehdotettua 26 d §:ää. Hallintovaliokunta on ehdottanut muutoksia 26 d §:ään siltä osin kuin kyse on tehtävän määrittelystä, tehtävään määräämisen lähtökohdista, ilmoittautumismenettelystä, kelpoisuusvaatimuksista ja muutoksenhausta. Perustuslakivaliokunta yhtyy pääosin hallintovaliokunnan lausunnossaan esittämään. Perustuslakivaliokunta ehdottaa hallintovaliokunnan lausuntoon perustuen pykälän muuttamista joiltakin osin. Merkittävin näistä muutoksista liittyy tehtävään määräämiseen ilman virkamiehen suostumusta. Perustuslakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan pääsääntöisesti tehtävään määrääminen perustuisi virkamiehen suostumukseen ja ilman suostumusta tehtävään määräämisten arvioitaisiin ministeriöissä jäävän määrältään vähäisiksi. Valiokunta ehdottaa kuitenkin, että lakiin otetaan asiasta säännös.
Kolmantena asiana hallituksen esityksessä ehdotetaan lisättäväksi valtioneuvostosta annettuun lakiin säännös lainsäädännön arviointineuvostosta. Lainsäädännön arviointineuvostosta säädetään nykyisin valtioneuvoston asetuksessa. Perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ministeriöissä ennen hallituksen esityksen antamista tapahtuvaa lainvalmistelua säännellään lailla tai asetuksella nykyisellään varsin niukasti. Lainvalmistelua ohjataan pääosin valtioneuvoston piirissä hyväksytyillä ohjeilla, kuten hallituksen esityksen laatimisohjeilla, Lainkirjoittajan oppaalla ja erilaisilla vaikutusten arviointeja koskevilla ohjeilla.
Valiokunnan mielestä nyt arvioitava hallituksen esitys ilmentää lainvalmistelun oikeudellisen sääntelyn lisäämistä. Valiokunta ei ole vakuuttunut, että tällainen kehitys olisi perusteltua, koska siihen kytkeytyy riski lainvalmistelun liiallisesta oikeudellistumisesta. Demokraattisessa järjestelmässä on valiokunnan mielestä olennaisen tärkeää, että lainvalmistelussa keskeisenä elementtinä säilyy lakiehdotusten rooli eduskunnan luottamuksen varassa toimivan hallituksen poliittisten tavoitteiden toteuttamisen välineenä.
Perustuslakivaliokunta pitää mietinnössä tarkemmin esitettyihin näkökohtiin viitaten tarkoituksenmukaisimpana ratkaisuna sitä, että lainsäädännön arviointineuvostosta ei säädetä nyt ehdotetulla tavalla valtioneuvostosta annetussa laissa vaan sääntely jätetään nykyiseen tapaan valtioneuvoston asetukseen.
Hallituksen esityksen perustelujen epäselvyyden vuoksi valiokunta kiinnittää lisäksi erityisesti huomiota esityksessä olevaan pohdintaan siitä, että lakiehdotusten vaikutusarviointien arviointiin keskittyvälle lainsäädännön arviointineuvostolle olisi harkittu annettavaksi toimivaltuuksia puuttua jopa säädösehdotusten etenemiseen. Perusteluissa kuvattu toimivalta merkitsisi perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan olennaista puuttumista valtioneuvoston perustuslaissa säädettyyn toimivaltaan saattaa lain säätäminen eduskunnassa vireille hallituksen esityksellä, eikä se siten selvästikään tule kyseeseen.
Valiokunta toteaa lisäksi mietinnössä, että lainvalmistelun laatua kehitettäessä huomion tulisi ensisijaisesti keskittyä itse säädökseen ja sitten säädösehdotusten perusteluihin ja ehdotuksen valtiosääntöoikeudelliseen arviointiin. Lainsäädäntö tulee valmistella perustuslain mukaiseksi ja muuhun oikeusjärjestykseen sopivaksi sekä selkeäksi ja ymmärrettäväksi. Valiokunta on toistanut mietinnössä aikaisemman käsityksensä siitä, että lainvalmisteluprosessissa avainasemassa perustuslaillisten näkökohtien huomioon ottamisessa ovat asianomaiset ministeriöt. Sama koskee valiokunnan mielestä myös lainvalmisteluprosessia yleisemminkin. Valmisteluvaiheessa tapahtuvien puutteiden ja virheiden korjaaminen prosessin myöhemmissä vaiheissa saattaa olla vaikeaa. Valiokunnan mielestä ministeriöiden on huolehdittava, että niissä on riittävän ammattitaitoista, myös perustuslakikysymyksiä tunnistavaa ja tuntevaa henkilökuntaa. Valiokunta kiinnittää lisäksi erityistä huomiota yhteiskunnan peruslainsäädännön valmistelusta, valtioneuvoston lainvalmistelun kehittämisestä ja esimerkiksi laintarkastuksesta huolehtivan oikeusministeriön resursseihin ja mahdollisuuksiin tukea muiden ministeriöiden lainvalmistelua.