Motivering

Allmänt

Utskottet har behandlat propositionerna utifrån sitt eget behörighetsområde. Utskottet anser att propositionerna är behövliga och befogade och tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

En ny utlänningslag är enligt utskottet ett måste för att lagstiftningen ska motsvara våra behov i framtiden och vara förenlig med grundlagen. Syftet med propositionerna, dvs. att förenkla utlänningslagstiftningen, förbättra rättssäkerheten, snabba upp behandlingen av ärenden och effektivisera tillsynen över arbetstillstånd och anställningsvillkor är synnerligen angeläget, menar utskottet.

Förslaget till utlänningslag är digert (214 §) och detaljerat. Lagen innehåller en mängd interna hänvisningar och komplicerade begrepp. Exempelvis indelningen av uppehållstillstånd i dels tidsbegränsade, tillfälliga och kontinuerliga, dels i fortsatta och permanenta förefaller otydlig och gör det svårt för myndigheterna att överblicka systemet, för att inte tala om utlänningar vars rättigheter och skyldigheter i högsta grad berörs av dessa frågor.

Utlänningslagen måste göras ännu tydligare, menar utskottet, för att slutprodukten ska vara begriplig och lättläst. Lagen är så omfattande och svårbegriplig och innehåller en sådan mängd definitioner och begränsningar att man kan räkna med att det vid tillämpningen dyker upp en lång rad problem som ingen kommit att tänka på i samband med behandlingen av lagförslaget. Utskottet uppmanar regeringen att aktivt ge akt på de problem som uppstår vid tillämpningen och med det snaraste förelägga riksdagen förslag till ändring av bestämmelserna för att eventuella orättvisor och onödiga otympligheter ska kunna elimineras.

De frekventa ansökningarna om uppehållstillstånd med därtill hörande långa behandlingstider och byråkratiska former gör livet besvärligt för mången utlänning som arbetar eller studerar i Finland och försvårar deras integration i det finländska samhället. De oskäligt långa behandlingstiderna för asylansökningar ger upphov till en lång rad problem för de asylsökande och deras familjer. De långa behandlingstiderna belastar också förläggningarna och bromsar upp de asylsökandes integration och inträde på arbetsmarknaden.

Det blir svårt att korta ner behandlingstiderna för ansökningar när lagen är svårbegriplig och komplicerad. Behandlingen av ansökningarna måste definitivt snabbas upp genom ett enklare förfarande, adekvata resurser för de myndigheter som deltar i verksamheten och ett bättre samarbete mellan myndigheterna.

Uppehållstillstånd för arbetstagare

Förslaget avser att göra arbetstillståndsförfarandet snabbare och smidigare genom att arbetstillståndet och uppehållstillståndet ersätts med ett enda tillstånd, uppehållstillstånd för arbetstagare. Först bedömer arbetskraftsbyrån om det finns arbetskraftspolitiska förutsättningar att bevilja tillståndet och därefter beviljar Utlänningsverket tillståndet om det inte finns något som talar mot det med hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Det nya förfarandet är enligt utskottets mening motiverat i och med att det strömlinjeformar förfarandet med uppehållstillstånd för arbetstagare samt tydliggör och preciserar myndigheternas behörighet.

Det första tidsbegränsade uppehållstillståndet för arbetstagare bör enligt utskottets mening med mönster från den nuvarande utlänningslagen kunna beviljas för ett år och möjligheten att bevilja tillstånd för två år bör inte kopplas samman med visstidsanställning. Korta tillstånd och frekvent återkommande fortsatta tillstånd tär oskäligt mycket på tillståndsmyndigheternas resurser. Kriteriet visstidsanställning är problematiskt också med hänsyn till arbetsavtalslagen. Huvudregeln i arbetsavtalslagen är att ett arbetsavtal som gäller tillsvidare och ett arbetsavtal för viss tid får ingås bara av särskilda skäl. Utskottet föreslår att 53 § 3 mom. i utlänningslagen ändras som följer: "Uppehållstillstånd kan beviljas för kortare eller längre tid än ett år, om uppehållstillstånd beviljas för en sådan rättshandling (utesl.) eller sådana studier som utförs inom en bestämd tid eller om det är motiverat med tanke på anställningsförhållandets längd. Tidsbegränsat uppehållstillstånd får dock inte beviljas för mer än två år."

Som huvudregel i utlänningslagen föreslås att ansökan av uppehållstillstånd även för arbetstagare och näringsidkare ska göras före ankomsten till landet. Enligt 49 § 1 mom. 3 punkten i lagförslaget beviljas dock uppehållstillstånd som sökts i Finland, om det med tanke på utlänningen eller arbetsgivaren är ogrundat att vägra det. Som exempel i motiven nämns en situation där en utlänning "har slutit ett arbetsavtal och det är fråga om en bransch eller uppgift inom vilken det är nödvändigt att personens lämplighet bedöms inför anställningen eller i övrigt se till att arbetsgivaren och arbetstagaren personligen träffas, och detta ändamålsenligast kunde gå av stapeln i Finland." Den i paragrafen avsedda bedömningen hänger samman med arbetslivet och arbetsmarknaderna och därför anser utskottet att bedömningen av arbetstagare lämpligast bör ske på en arbetskraftsbyrå och av näringsidkare på en arbetskrafts- och näringscentral. Utskottet föreslår att 83 och 84 § i den nya utlänningslagen kompletteras med följande bestämmelse om detta: "Arbetskraftsbyrån avgör om det handlar om avsaknad av grund enligt 49 § 1 mom. 3 punkten." (83 § 1 mom.). "Arbetskrafts- och näringscentralen avgör om det handlar om avsaknad av grund enligt 49 § 1 mom. 3 punkten." (84 § 1 mom.)

Bättre villkor för utländska studerande

Utskottet framhöll i ett utlåtande om det förslag till utlänningslag som förföll vid utgången av senaste valperiod (ApUU 25/2002 rd — RP 265/2002 rd) att de utlänningar som studerar i Finland är en arbetskraftsresurs att räkna med då de känner till vårt samhälle och är språkkunniga. Uppehållstillstånden för studerande som blivit klara med sina studier bör, menade utskottet, flexibelt kunna bytas ut mot uppehållstillstånd för arbetstagare. Utskottet vill här upprepa sina åsikter. För att en studerande efter avslutade studier ska kunna ansöka om uppehållstillstånd för arbetstagare här, föreslår utskottet att 54 § 5 mom. i utlänningslagen ändras som följer: "Ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas på nya grunder, om utlänningen kunde beviljas första uppehållstillstånd på dessa nya grunder. En utlänning som beviljats tillfälligt eller kontinuerligt uppehållstillstånd på grund av familjeband kan beviljas uppehållstillstånd efter det att familjebandet brutits, om han eller hon har nära band till Finland. En utlänning som har avlagt examen eller fått ett yrke i Finland beviljas uppehållstillstånd för arbetstagare på de villkor som anges i 5 kap." (54 § 5 mom.)

Studier på högskolenivå tar i praktiken många år i anspråk och kan leda till postgraduala studier eller permanent bosättning i Finland. Att uppehållstillståndet är tillfälligt får vissa negativa konsekvenser, t.ex. att personen i praktiken inte kan få hemkommun i Finland med anknytande rättigheter såsom rabattbiljett i kollektivtrafiken. När man som utlänning titt och tätt ska förnya sitt uppehållstillstånd och lämna ifrån sig sitt pass för den flera månader långa behandlingen av ansökningen, när man lever i ständig ovisshet om vistelsen får fortsätta eller inte och tycker sig bli illa behandlad i tillståndsbyråkratin, då är man inte benägen att engagera sig i långvariga studier och slå sig ner i Finland mer permanent. För att en studerande ska kunna beviljas kontinuerligt uppehållstillstånd föreslår utskottet att 54 § 3 mom. i utlänningslagen ändras som följer: "En utlänning som med stöd av 45 § 1 mom. beviljats tillfälligt uppehållstillstånd för arbete, näringsidkande, eller studier, beviljas efter två års oavbruten vistelse i landet kontinuerligt uppehållstillstånd, om villkoren för beviljande av tillstånd fortfarande uppfylls." (54 § 3 mom.)

Det är viktigt anser utskottet, att de föreslagna ändringarna görs redan nu i samband med totalrevideringen av utlänningslagen för att underlätta för de studerande att stanna kvar i Finland och förbättra vårt lands renommé i kampen om den unga, välutbildade utländska arbetskraften. Samtidigt skyndar utskottet på en arbetsgrupp för att dryfta utländska studerandes situation i ett vidare perspektiv och understryker vikten av att man i denna beredning går in för att göra bestämmelserna om uppehållstillstånd och arbete i fråga om studerande enklare och smidigare och snabba upp behandlingen av ansökningarna.

Familjemedlemmar

Grundlagsutskottet påtalar i sitt utlåtande att det finns olika definitioner på familjemedlem i lagförslaget. Enligt förslaget är kretsen av personer som betraktas som familjemedlemmar till unionsmedborgare avsevärt större än i fråga om finländare eller tredjelandsmedborgare. Reglerna är enligt utskottets mening inte motiverade med tanke på en rättvis likabehandling.

Rätten för en arbetstagares familjemedlem att arbeta gäller enligt förslaget bara familjemedlemmar till utlänningar med uppehållstillstånd för arbetstagare eller näringsidkare. Däremot saknar familjemedlemmar till exempelvis konstnärer och idrottare (79 §) eller forskare (80 §) denna rätt. För att kunna arbeta behöver familjemedlemmarna till dessa, i framtiden sannolikt de allt större grupperna att behöva uppehållstillstånd för arbetstagare. Det finns varken en arbetskraftspolitisk eller någon annan anledning till denna konsekvens. Pragmatiskt och logiskt vore att familjemedlemmarna till alla utlänningar med fast eller tillfällig anställning i vårt land skulle ha rätt att arbeta utan uppehållstillstånd för arbetstagare. Inkonsekvensen i fråga om familjemedlemmars rätt att arbeta rimmar också illa med den allmänna utgångspunkten i förslaget, nämligen att alla som uppehåller sig i landet legalt ska ha rätt att arbeta utan uppehållstillstånd för arbetstagare.

Med hänvisning till det ovan sagda föreslår utskottet att 79 § 2 mom. stryks och att 80 § 1 mom. kompletteras med en ny punkt 7 som följer: "7) En familjemedlem till en utlänning som arbetar med stöd av tillfälligt uppehållstillstånd så att samma begränsningar gäller denna rätt att arbeta som den huvudsökandes rätt att arbeta, med undantag för begränsningar i fråga om bransch."

Rätt att förvärvsarbeta skulle följaktligen en utlänning ha som har beviljats kontinuerligt uppehållstillstånd på grund av familjeband (79 § 1 mom.) och en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på grund av familjeband till en utlänning som arbetar med stöd av tillfälligt uppehållstillstånd (80 § 1 mom 7 punkten). I det senare fallet är familjemedlemmens rätt att arbeta inte friare än huvudsökandens rätt att arbeta. Om exempelvis huvudsökandens rätt att förvärvsarbeta gäller högst ett år (80 § 1 mom. 4 punkten) eller börjar först när det har förflutit ett år sedan det första uppehållstillståndet beviljades (80 § 1 mom. 5 punkten) ska begränsningarna också gälla familjemedlemmens rätt att förvärvsarbeta. Däremot skulle begränsningarna visavi bransch inte gälla familjemedlemmar, utan en familjemedlem skulle ha rätt att arbeta inom en annan bransch än huvudsökanden.

Uppdragsgivarens rättigheter och skyldigheter

Enligt propositionen får arbetsgivaren ansöka om förhandsbesked om förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd för en arbetstagare. En uppdragsgivare som avser att köpa tjänster av en tjänstetillhandahållare som utför tjänsten med utländsk arbetskraft, kan begära förhandsbesked av tjänstetillhandahållaren (arbetsgivaren) med samma fullmakt. Men om en uppdragsgivare bara har planer på att köpa tjänster och t.ex. på grund av konkurrensutsättning inte har valt tjänstetillhandahållare, går det vanligen inte att använda fullmakt. Trots det vore det också i dessa fall viktigt att uppdragsgivaren kan begära förhandsbesked. Därför föreslår utskottet att uppdragsgivaren nämns i 78 § som följer: "På skriftlig ansökan av arbetsgivaren eller uppdragsgivaren ger arbetskraftsbyrån ett skriftligt förhandsbesked om förutsättningarna för beviljande av uppehållstillstånd för arbetstagare i det ärende som ansökan anser. Arbetskraftsbyrån skall ge förhandsbeskedet utan dröjsmål. När uppehållstillstånd för arbetstagare söks skall arbetskraftsbyrån på arbetsgivarens yrkande iaktta förhandsbeskedet under den tid som nämns i förhandsbeskedet."

Enligt utredning till utskottet har man velat ha kvar den gamla hänvisningen till lagen om utstationerade arbetstagare. Utskottet anser trots allt att bestämmelsen bör tydliggöras genom ett tilllägg av anställningsvillkor för undvikande av feltolkningen att samtliga i 73 § nämnda skyldigheter regleras i lagen om utstationerade arbetstagare. Tillägget gör det också lättare att förstå 186 § 2 mom. om straffansvar. Utlänningslagens 74 § föreslås bli ändrad som följer: "När arbetstagare som är anställda hos en utländsk arbetsgivare arbetar i entreprenad- eller underentreprenadarbete eller som hyrd arbetskraft, tilllämpas arbetsgivarens skyldigheter enligt 73 § på den i Finland verksamma huvudentreprenören eller den som huvudsakligen låter utföra arbetet. I fråga om anställningsvillkoren för arbetstagare som avses i lagen om utstationerade arbetstagare (1146/1999) tillämpas dock vad som bestäms i nämnda lag."

Enligt den föreslagna 187 § kan arbetskraftsbyrån fatta beslut om att uppehållstillstånd för arbetstagare inte beviljas för anställning hos en arbetsgivare som lämnat en myndighet vilseledande uppgifter. I den nuvarande lagen kan denna vägran också gälla uppdragsgivare. Utskottet föreslår att 187 § ändras för att denna möjlighet att fatta beslut i fråga om uppdragsgivare ska kvarstå. Paragrafen föreslås få följande lydelse: "Arbetskraftsbyrån kan fatta beslut om att uppehållstillstånd för arbetstagare inte beviljas i fråga om anställning hos en sådan arbetsgivare eller uppdragsgivare som själv eller via en företrädare har lämnat en myndighet sådana oriktiga eller vilseledande uppgifter som avses i 186 § 1 mom. 2 punkten. Beslut som gäller detta fattas för viss tid eller tillsvidare. Beslut kan inte fattas, om straff dömts ut för gärningen."

Rätt att arbeta utan uppehållstillstånd

Regeringen föreslår att persongruppen utvidgas i fråga om dem som i vissa fall inte behöver arbetstillstånd till att omfatta bl.a. säsongarbetare som plockar bär eller frukt. Att som regeringen föreslår inte tillåta annat än plockning av bär och frukt är enligt utskottets mening allt för snävt. För att garantera tillgången på arbetskraft bör bestämmelsen utvidgas till att gälla säsongbetonade skördearbeten inom trädgårdsnäringen. Utskottet föreslår följande ändring i utlänningslagens 81 § 1 mom. 4 punkten: "4) (Utesl.) kommer för att delta i säsongbetonat skördearbete inom trädgårdsnäringen i högst tre månader,"

Under utskottsbehandlingen har förslaget framkastats att personalen på reguljärflyg och restaurangmusiker bör befrias från skyldigheten att ha arbetstillstånd. I och för sig är det motiverat, menar utskottet, att man av säkerhetsskäl och för betjäningens skull på vissa rutter kan behöva sätta in personal som kan områdets språk. Men saken går enligt utskottets åsikt att ordna genom att personal med särskilda språkkunskaper flexibelt beviljas arbetstillstånd och följaktligen behövs det inte någon specialbestämmelse. Vad beträffar musiker konstaterar utskottet att våra inhemska musikers arbetssituation är skral och kunde bli ännu sämre om utländska musiker fritt tilläts komma in i landet. Det finns med andra ord ingen anledning att ta in en särbestämmelse om restaurangmusiker.

Bättre villkor för kvinnor och barn

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 4/2004 rd) att det i normalt säkra länder förekommer situationer där enskilda människor eller människogrupper inte nödvändigtvis skyddas från exempelvis våld mot kvinnor. Grundlagsutskottet nämner som exempel Slovakien där romerkvinnor har steriliserats mot sin vilja. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet understryker vikten av att man vid behandlingen av asylansökningar och i anvisningarna och utbildningen gällande behandlingen särskilt fokuserar på att känna igen olika former av våld och hot om våld mot kvinnor och på behovet av skydd i anknytning härtill.

När våld är orsaken till skilsmässa mellan en utlänning och en finländare är det ofta svårt att få fortsatt uppehållstillstånd. I praktiken tvingas många utländska kvinnor stå ut med våld i parförhållandet eller inom familjen för att ha en chans att få permanent uppehållstillstånd. Detta rimmar illa med principerna för en rättsstat med respekt för de mänskliga rättigheterna. Utskottet betonar att bestämmelserna måste tolkas så att fortsatt uppehållstillstånd beviljas i sådana fall.

Om det finns grundad anledning att misstänka att en utlänning kommer att sälja sexuella tjänster, kan han eller hon utvisas enligt 148 § i den föreslagna nya utlänningslagen. Här gäller det framför allt, menar utskottet, att gripa in i koppleriverksamheten och straffa sutenörerna och utvisa utländska sutenörer i akt och mening att minska prostitutionen. Samtidigt är det viktigt att hotet om utvisning inte får hindra en prostituerad att söka hjälp eller vända sig till myndigheterna för att få stopp på koppleriet.

Grundlagsutskottet lyfter i sitt utlåtande fram en lång rad viktiga frågor med anknytning till barnens rättigheter. Utskottet anser att ett barns minderåriga syskon ska betraktas som familjemedlemmar, att ett undantag på grund av barnets bästa ska skrivas in i bestämmelserna om försörjningsförutsättning och, när det gäller barn som kommit ensamma till Finland, att hänsyn ska tas till barnets intresse när beslut om familjeåterförening fattas. Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet instämmer i grundlagsutskottets åsikter och finner det angeläget att förslaget till utlänningslag preciseras på dessa punkter och att det i utbildningen i hur lagen ska tillämpas uttryckligen poängteras att barns rättigheter och intressen ska tillvaratas.

Lättare för asylsökande att uträtta ärenden

Myndigheterna tar hand om en asylsökandes pass eller annat resedokument som han eller hon haft vid inresan till landet och behåller det så länge behandlingen av ärendet pågår. Den sökande har under hela asylprocessen inga möjligheter att registrera sig eller få ett officiellt identitetskort. För den som saknar officiellt ID-kort är det svårt att uträtta ärenden, t.ex. öppna ett bankkonto. Förläggningarna blir tvungna att betala utkomststödet kontant när inga bankkonton finns.

Polisen eller gränsbevakningsväsendet kan enligt 96 § 1 mom. i den föreslagna utlänningslagen för en asylsökande eller en utlänning som kommit till Finland som kvotflykting utfärda ett kort som visar att hans eller hennes ansökningsärende är anhängigt i Finland. Kortet ska inte vara beroende av myndighetens prövning och därför föreslår utskottet att momentet får följande lydelse: "För en utlänning som söker internationellt skydd eller tillfälligt skydd eller som kommit till Finland som kvotflykting (utesl.) utfärdas ett kort som visar att hans eller hennes ansökningsärende är anhängigt i Finland. Kortet utfärdas av polisen eller gränsbevakningsväsendet."

Tillsynen över anställningsvillkoren

För att en arbetstagare ska kunna beviljas uppehållstillstånd krävs det enligt lagförslaget att arbetsgivaren ger en försäkran om att de centrala villkoren i arbetet stämmer överens med gällande bestämmelser och kollektivavtalet i fråga. Vid behov ska arbetsgivaren också lämna en utredning om sin förmåga att uppfylla sina förpliktelser som arbetsgivare. Arbetskraftsbyrån ska få information om de centrala villkoren i arbetet också i det fall att en utlänning inte behöver ha uppehållstillstånd för arbetstagare.

Det är arbetarskyddsmyndigheterna som ska se till att anställningsvillkoren uppfylls. Men det krävs att kunden tar kontakt innan arbetarskyddsmyndigheterna kan ingripa. Vanligen är utländska arbetstagare inte medvetna om sina rättigheter och vet inte till vem de ska vända sig. De kan också vara rädda för att förlora sin arbetsplats och samtidigt sitt uppehållstillstånd, då tillståndet ofta är bundet till en viss arbetsgivare. Huvudregeln enligt den föreslagna 77 § är att uppehållstillstånd för arbetstagare berättigar till att arbeta inom en bransch eller flera och att uppehållstillståndet bara av särskilda skäl kan begränsas till arbete i anställning hos en viss arbetsgivare. Utskottet understryker att tillstånden bör vara branschvisa om man vill att utlänningar ska få bättre möjligheter att bevaka sina rättigheter.

Regeringen avser med sin kompletterande proposition till förslaget om utlänningslag göra tillsynen över anställningsförhållanden och arbetstillstånd effektivare och föreslår att arbetarskyddsmyndigheterna ska få större rättigheter och möjligheter att också övervaka att en arbetstagare har uppehållstillstånd. Det blir straffbart att vägra ge arbetstagaren en uträkning över lönen och arbetsgivaren åläggs att en viss tid förvara uppgifter om utländska arbetstagare och om grunderna för deras rätt att arbeta så att arbetarskyddsmyndigheten vid behov kan granska uppgifterna utan svårigheter. I strafflagen föreslår regeringen en ny straffbestämmelse om ockerliknande diskriminering i arbetslivet.

Tillsynen över att arbetsvillkoren iakttas måste absolut förbättras, menar utskottet och välkomnar propositionens förslag att effektivisera tillsynen. För att tillsynen ska fungera måste arbetarskyddsmyndigheterna få adekvata resurser för tillsynen över utlänningars arbetstillstånd och anställningsvillkor, undanstryker utskottet.

EU-utvidgningen den 1 maj 2004 ställer den finska arbetsmarknaden inför nya stora utmaningar. I synnerhet inom känsliga sektorer såsom byggbranschen, restaurangbranschen, städbranschen, kommenderingsarbeten och transport kan avregleringen av tjänsteutbudet medföra stora problem för företag som anlitar finsk arbetskraft. Om tillsynen över anställningsvillkoren inte fungerar som den ska, kan det hända att utländsk låglönearbetskraft tränger undan vår egen arbetskraft inom många sektorer och hela branscher kan övertas av utländska aktörer. Det enda sättet att värna den finländska arbetskraften och finländska företagare är att se till att alla följer arbetsvillkoren i det land där arbetet utförs.