Bakgrund och mål
Den finländska elmarknaden öppnades för konkurrens 1995. Centrala marknadsaktörer är distributionsnätsinnehavarna, detaljförsäljarna och slutanvändarna. På elmarknaden i Finland finns för närvarande 77 distributionsnätsinnehavare och mindre än 100 detaljförsäljare. Informationsutbytet mellan distributionsnätsinnehavare och detaljförsäljare omfattar alla cirka 3,5 miljoner el-driftsställen som är anslutna till distributionsnäten. Flera hundra miljoner meddelanden skickas årligen mellan parterna.
Även om det decentraliserade informationsutbytet på elmarknaden har fungerat bra i tekniskt hänseende stöder det inte marknadsprocesserna på detaljmarknaden, varav de viktigaste är förvaltning av mätuppgifter, avtalsprocesser, fakturering och indrivning. Informationsutbytet sker inte i realtid och bristerna i informationsutbytet medför extra arbete och ineffektivitet för parterna. Systemet svarar inte heller mot det framtida energisystemets behov av informationsutbyte. Ett centraliserat system för informationsutbyte kan främja utnyttjandet av smarta nät och nya affärslösningar, såsom energieffektivitetstjänster, verksamheten hos laddningsbara elbilar och tillhandahållandet av efterfrågeflexibilitet på marknaden samt underlätta hanteringen av elproduktion och öka konkurrensen på detaljmarknaden.
Bakgrunden till detta förslag är övergången till ett länge planerat centraliserat system för informationsutbyte inom elhandeln samt den lagstiftning som tidigare antagits och trätt i kraft för att möjliggöra centraliserade informationsutbytestjänster inom elhandeln, en så kallad datahubb. De ändringar som gäller datahubbar togs in i elmarknadslagen 2019, och datumet för ibruktagandet av systemet har genom förordning av statsrådet fastställts till den 21 februari 2022. Ändringarna genomförs så att alla aktörer och distributionsnät på detaljmarknaden samtidigt övergår till den nya verksamhetsmodellen. Detaljförsäljarna och distributionsnätsinnehavarna ålades att förbereda ibruktagandet av datahubben i enlighet med en datakonversionsplan och en införandeplan. Det är fråga om ett omfattande projekt för utveckling och samordning av informationssystemen.
Syftet med lagförslaget är att säkerställa ett kontrollerat införande av det centraliserade informationsutbytet inom elhandeln och att säkerställa att detaljhandelsmarknaden fungerar smidigt vid övergången till det nya systemet. Genom propositionen förtydligas i synnerhet genomförandet av tillsynsåtgärder i en situation där ett företag inte inom utsatt tid uppnår kompatibilitet med datahubbsystemet.
Ekonomiutskottet anser att propositionen behövs och att de lagförslag som ingår i den i princip är motiverade. Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med de motiv och preciserande ändringar som anges nedan.
De viktigaste förslagen
Ett grundelement i lagstiftningen är en införandeperiod under vilken möjligheten att registrera sig som användare av det centraliserade systemet för informationsutbyte inom elhandeln begränsas. Detta har ansetts nödvändigt för att säkerställa ett framgångsrikt ibruktagande av enheten för centraliserat informationsutbyte. I propositionen ingår en temporär lag som gäller införande av en datahubb (införandelagen) och ändringar av elmarknadslagens bestämmelser om elmätning. Det är fråga om reglering av teknisk natur som ändå har betydande konsekvenser för konsumenter och näringsidkare.
I propositionen föreslås en fem månader lång införandeperiod för införandet av de centraliserade informationsutbytestjänsterna för elhandeln.
Detaljförsäljare och distributionsnätsinnehavare är redan nu skyldiga att använda centraliserade informationsutbytestjänster. Genom propositionen får elmarknadslagen bestämmelser om skyldigheter för detaljförsäljare och distributionsnätsinnehavare samt andra nätinnehavare och fastighetsinnehavare som svarar för mätning av gränspunkter i distributionsnätet att registrera sig som användare av de centraliserade informationsutbytestjänsterna för elhandeln. Genom registreringen säkerställs det att användarnas informationssystem uppfyller de kompatibilitetskrav som användningen av datahubben förutsätter. De nuvarande verksamhetsutövarna ska registrera sig som tjänsteanvändare innan införandeperioden börjar.
För att säkerställa ett smidigt ibruktagande av datahubbstjänsterna ska det stiftas en separat temporär lag om införandet. Utgångspunkten för förslaget är en införandeperiod under vilken användarnas registreringar huvudsakligen ska frysas (2 § i införandelagen). Registreringar ska dock kunna göras om det inte äventyrar att tjänsterna införs enligt tidsplanen. En detaljförsäljare som inte är redo för registrering när införandeperioden inleds måste avbryta sin verksamhet åtminstone till dess att införandeperioden har avslutats. Detaljförsäljaren ska åläggas skyldigheter genom vilka det säkerställs att elleveranserna till dennes kunder inte avbryts. Detaljförsäljaren ska sälja sitt avtalsbestånd till en registrerad detaljförsäljare eller säga upp sina kunders elförsäljningsavtal. I annat fall hävs avtalen (3 § i införandelagen). Registrerade detaljförsäljare avses kunna fusionera sin affärsverksamhet inom detaljförsäljning i enlighet med föreskrivna förfaringssätt även under införandeperioden (4 § i införandelagen). Vid behov fortsätter distributionsnätsinnehavaren elleveransen till kunden tills denna har ett elförsäljningsavtal med en ny detaljförsäljare (3 och 4 § i införandelagen).
Om en distributionsnätsinnehavare inte uppnår registreringsberedskap innan införandeperioden börjar, strävar man efter att detaljförsäljarnas leveranser till distributionsnätet säkerställs genom att Energimyndigheten förordnar distributionsnätsinnehavaren att vidta temporära åtgärder tills denne kan uppfylla de krav som ställs på registrering. Energimyndigheten kan dessutom bestämma att en eller flera andra distributionsnätsinnehavare ska sköta de uppgifter som hör till distributionsnätsinnehavaren. Som ett sista alternativ kan Energimyndigheten återkalla distributionsnätsinnehavarens elnätstillstånd. Då ska Energimyndigheten vid behov besluta om de åtgärder som ska inledas för att upprätthålla nätverksamheten i fråga. Om det inte avtalas om överföring av elnätet till en annan nätinnehavare, kan Energimyndigheten besluta om överföring av nättillståndet och inlösning av nätet mot full ersättning (6 § i införandelagen).
Regleringens rättsverkningar och behovet av preciseringar
Utifrån inkommen utredning anser ekonomiutskottet att den föreslagna regleringen i princip är motiverad och nödvändig för att detaljmarknaden ska fungera och i slutändan för att slutförbrukarna ska få oavbruten tillgång till el. Samtidigt påpekar utskottet att den föreslagna regleringen principiellt sett är ganska sträng för företagen i branschen och att den innehåller en mängd regleringsfrågor som har samband med de grundläggande fri- och rättigheterna och som har granskats och bedömts separat också i propositionen.
De föreslagna bestämmelserna är av betydelse särskilt med tanke på skyddet av personuppgifter, näringsfriheten och egendomsskyddet. I propositionsmotiven har grundlagsutskottets utlåtandepraxis granskats och det har bedömts att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. I en utredning som lämnats in i samband med ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har frågan dessutom bedömts mer ingående med tanke på näringsfriheten, avtalsfriheten och avtalens varaktighet samt elmarknadens funktion.
Ekonomiutskottet anser att man vid bedömningen av om regleringen är godtagbar även bör beakta elmarknadens särdrag och nödvändigheten av enhetliga förfaranden med tanke på verksamheten. Inträde på marknaden är i sig fritt, men förutsätter att vissa enhetliga informationssystemkrav och förfaranden uppfylls. Ur denna synvinkel är det i den aktuella regleringen snarare fråga om att uppfylla procedurkraven än om egentlig tillståndsplikt. Registreringen kan dock anses ha konsekvenser som kan jämställas med tillståndsplikt för näringsverksamhet.
De begränsningar för registrering som fastställs i den föreslagna införandelagen är dock inte permanenta, utan gäller under en begränsad införandeperiod, varefter de verksamhetsutövare som uppfyller kraven i vilket fall som helst har möjlighet att registrera sig. Den föreslagna regleringen har dock i sin helhet exceptionella rättsverkningar, särskilt i anknytning till näringsfriheten.
Att freda införandeperioden från registrering av verksamhetsutövare kan i princip anses vara nödvändigt för att säkerställa ett enhetligt införande av tjänsterna. Enligt inkommen utredning blir det annars omöjligt att genomföra de gemensamma införandeåtgärderna och avhjälpa eventuella brister som avslöjas under testningen, vilket kan äventyra ett enhetligt införande av tjänsterna enligt tidsplanen. I samband med ibruktagandet av systemet för informationsutbyte exempelvis i Norge 2019 tillämpades en införandeperiod som i stor utsträckning motsvarade de nu föreslagna begränsningarna men varade i åtta månader.
I samband med ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning framkom det ett behov av att precisera regleringen, särskilt genom flexibla mekanismer som säkerställer att regleringen är noggrant avgränsad, proportionerlig och att vissa av de instrument som ingår i lagstiftningen tillämpas i sista hand, särskilt med tanke på regleringens exceptionella rättsverkningar.
Ekonomiutskottet föreslår att bestämmelserna preciseras så att det tydligare framgår, vilket också sägs i propositionsmotiven, att registrering ska vara möjlig även under införandeperioden, om det inte äventyrar att de centraliserade informationsutbytestjänsterna införs enligt tidsplanen. För att trygga marknadens funktion och konkurrensen är det viktigt att konsekvenserna av införandeperioden begränsas till vad som är absolut nödvändigt och att de möjligheter till flexibilitet i lagstiftningen som gäller registrering och avhjälpande av brister tillämpas jämlikt och fullt ut.
Ekonomiutskottet betonar särskilt den systemansvarige nätinnehavarens skyldighet att tillämpa den flexibilitet som möjliggörs av 2 § på det sätt som beskrivs i detaljmotiveringen nedan. Det innebär att stamnätsinnehavaren är skyldig att godkänna sådan registrering som avses i bestämmelsen, om detta inte äventyrar ett planenligt införande av de centraliserade informationsutbytestjänsterna för elhandeln. Likaså ska den systemansvariga stamnätsinnehavaren förlänga verksamhetsutövarens registreringstid, om de brister som hindrar registreringen av verksamhetsutövaren eller mätområdet inte är betydande, verksamhetsutövaren före införandeperiodens början har föreslagit tillräckliga korrigerande åtgärder för att avhjälpa bristerna och bristerna inte äventyrar det planerade införandet av de centraliserade informationsutbytestjänsterna för elhandeln.
Ekonomiutskottet betonar att det påföljdssystem som ingår i införandelagen utgör ett hierarkiskt urval av metoder. Utskottet noterar särskilt att detaljförsäljarnas avtal eventuellt hävs som en absolut sista åtgärd under införandeperioden. Åtgärden föregås av andra möjligheter till flexibilitet i registreringen som ingår i lagstiftningen samt andra åtgärdsalternativ enligt 3 § 1 mom. och 4 §. Bestämmelsen skulle tillämpas endast om detaljförsäljaren försummar de systemförpliktelser som den medvetet har ingått och som anknyter till införandet av de centraliserade tjänsterna. Detaljförsäljarna har sedan lag 108/2019 stadfästes den 18 januari 2019 känt till att de är skyldiga att vidta de förberedande åtgärder som ibruktagandet av centraliserade informationsutbytestjänster för elhandeln förutsätter innan tjänsterna tas i bruk (4 mom. i ikraftträdandebestämmelsen). Ekonomiutskottet anser det dock nödvändigt att komplettera bestämmelserna i lagförslag 2 med de preciseringar som föreslås i detaljmotiveringen för att säkerställa att åtgärderna vidtas i sista hand och är noggrant avgränsade. Bestämmelsen baserar sig också på ett vägande samhälleligt intresse, eftersom den vintertid skyddar detaljförsäljarens kunder från avbrott i elleveransen samt säkerställer möjligheten att utveckla elsystemets tjänster i den riktning som förutsätts av den ökade elanvändningen till följd av klimatförändringen samt av de strukturella förändringarna i energianvändningen och energiproduktionen. För att elmarknaden ska fungera är bestämmelsen nödvändig som en åtgärd i sista hand med tanke på situationer där detaljförsäljaren väljer att vara helt passiv och därigenom i värsta fall kan förhindra att reformen genomförs enligt tidsplanen.
Med beaktande särskilt av att de åtgärder i sista hand som ingår i det aktuella lagförslaget är stränga för verksamhetsutövarna, betonar ekonomiutskottet att man vid tillämpningen av den föreslagna regleringen på ett jämlikt och konsekvent sätt i första hand bör utnyttja de möjligheter till flexibilitet som regleringen erbjuder för att avhjälpa eventuella brister hos verksamhetsutövarna och möjliggöra registrering.
Ekonomiutskottet anser dessutom att det är viktigt att till vissa delar precisera de begrepp som används i lagförslaget. Detta gäller i synnerhet begreppet "rekisteröinti" i den finska språkdräkten. Ekonomiutskottet anser det nödvändigt att i lagförslag 2 konsekvent använda begreppet rekisteröityminen (registrering gjord av eller registrera sig) i stället för rekisteröinti (registrering av eller registrera), för att klargöra att registreringen görs av verksamhetsutövarna. Ekonomiutskottet påpekar också behovet att på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen precisera det bemyndigande att utfärda förordning som ingår i lagförslaget.
Ekonomiutskottet betonar dessutom att för att rättsskyddsarrangemangen enligt 75 a § i elmarknadslagen ska fungera och för att rättsskyddet faktiskt ska vara tillgängligt förutsätts att Energimyndigheten utan dröjsmål behandlar en begäran om utredning av lagenligheten enligt 9 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden, så att inga rättsförluster hinner inträffa under behandlingen.
Enligt inkommen utredning har beredningen av införandet av en datahubb hittills i huvudsak framskridit väl, och största delen av detaljförsäljarna och distributionsnätsinnehavarna har uppnått de uppställda delmålen. Enligt inkommen utredning har systemet dock visat sig vara betydligt dyrare än väntat och enligt nuvarande uppgifter minskar inte verksamhetsutövarnas kostnader i den utsträckning som man trodde. Denna kostnadsökning kan också återspeglas i överföringspriserna för el. I det fortsatta arbetet är det viktigt att fästa uppmärksamhet vid centraliserad utveckling av systemet och dess kostnadseffektivitet.
Den föreslagna regleringen är motiverad för att minska riskerna i samband med ibruktagandet i synnerhet eftersom eventuella störningar kan ha omfattande konsekvenser för informationsutbytet och balansavräkningen på detaljmarknaden. Det är viktigt att införandet inte leder till avbrott i eltillförseln, oklarheter i faktureringen eller annan försämring av tjänsternas kvalitet. Införandet av systemet förutsätter också transparent, tydlig och aktiv information och anvisningar för eventuella problemsituationer.