Bakgrund och mål

Propositionen har sin bakgrund i de viktigaste riktlinjerna för Finlands energi- och klimatpolitik i den nationella energi- och klimatstrategin (SRR 7/2016 rd). De bygger i sin tur på mål och villkor som är kopplade till nationella omständigheter, EU-instrument och internationell klimatpolitik. I energi- och klimatstrategin intar målet att halvera utsläppen av växthusgaser från trafiken fram till 2030 en framträdande roll. För att målet ska nås krävs det en stor uppsättning instrument för att minska utsläppen från trafiken. Avgörande faktorer är dock det nu föreslagna målet att öka andelen biodrivmedel inom transportområdet till 30 procent fram till 2030 och att delvis ersätta lätt brännolja för uppvärmning och i arbetsmaskiner med biodrivmedel. 

Enligt propositionen kommer Finland att arbeta för målet i första hand med hjälp av höjd distributionsskyldighet för biodrivmedel. Distributionsskyldigheten ska ses som en del av en större helhet, där det ingår ett stort antal andra åtgärder och styrmedel, som tar sikte på att nå minskningsmålet för utsläpp från trafiken. Bland åtgärderna märks ändrad bilbeskattning, bättre transportsystem, högre energieffektivitet för fordon, stopp för ökningen av trafikarbete, fler eldrivna bilar, framtagning av nya drivsystem och tekniker och bättre trafikplanering. Regeringen föreslår att det stiftas en lag om främjande av användningen av biobrännolja. Den innehåller en skyldighet att distribuera biodrivmedel för uppvärmning, arbetsmaskiner och fast installerade motorer. 

Distributionsskyldigheten och resten av åtgärderna kan å ena sidan ses som ett viktigt instrument för att möta de konkreta målen för utsläppsminskning inom den icke-handlande sektorn och å andra sidan som ett medel för att främja investeringar i bioraffinaderier och produktions- och distributionsstrukturer, inhemsk bioenergi och självförsörjning i energi. Förslaget kombinerar alltså EU-förslag och nationella förslag. Även om förslaget inte över hela linjen stämmer överens med tanken om teknikneutralitet och målen för cirkulär ekonomi, anser ekonomiutskottet propositionen vara ett befogat medel för att gå framåt med förslagen. Följaktligen tillstyrker utskottet lagförslagen utan ändringar. 

De viktigaste förslagen

Regeringen skärper distributionsskyldigheten för biodrivmedel inom transportområdet stadigt från och med 2021. Skyldigheten ska vara 18 procent 2021 och 30 procent 2029. Den så kallade dubbelräkningen avskaffas 2021. Hittills har det ansetts att energiinnehållet i biodrivmedel tillverkade av de råvaror som avses i bilagan till lagen om distributionsskyldigheten uppfyller distributionsskyldigheten dubbelt. Även om dubbelräkningen fortfarande kan vara tillåten enligt EU-reglerna, behövs den inte längre eftersom Finland i vilket fall som helst kommer att nå de mål för förnybar energi inom transportområde som ingår i RED II-direktivet och eftersom den kompletterande skyldigheten för avancerade biodrivmedel kommer att vara betydligt strängare än i RED II. En del av den lätta brännolja som används för uppvärmning, i arbetsmaskiner och i fast installerade motorer ska från och med 2021 ersättas av biobrännolja, enligt propositionen. Distributionsskyldigheten ska vara tre procent 2021 och stiga till 10 procent 2028. Inte heller i det här fallet kommer dubbelräkning att tillämpas. 

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna distributionsskyldigheterna är ett effektivt och snabbt sätt att nå målen för utsläppsminskning. Ekonomiutskottet instämmer i grundtanken i propositionen, att man med ambitiösa skyldigheter beträffande biodrivmedel kan skapa incitament för att vidareutveckla och producera biodrivmedel och främja investeringar i dem.  

I sitt utlåtande (MiUU 37/2018 rd — RP 199/2018 rd) om propositionen lyfter miljöutskottet fram miljökonsekvenserna av de råvaror som används i biodrivmedel. Miljöutskottet påpekar att omfattande användning av inhemsk skogsbiomassa kan påverka Finlands kolsänka negativt, i synnerhet om biodrivmedel också produceras av annan inhemsk, skogsbaserad biomassa än restprodukter och avfall från skogsindustrin. Det understryker behovet av att mer tänka i banor av cirkulär ekonomi, målet att använda värdefulla råvaror för produkter med hög bearbetningsgrad och vikten av ett teknikneutralt angreppssätt. 

Ekonomiutskottet pekar på att det finns en del osäkerhetsfaktorer vad beträffar kostnadseffekterna. Också kommunikationsutskottet (KoUU 38/2018 rd — HE 199/2018 rd) påpekar att exempelvis osäkerhetsfaktorerna kring utgångsvärdena och prisutvecklingen och tillgången till avancerade biodrivmedel gör det svårare att ta ställning till kostnadseffekterna av propositionen. Det hänger också samman med effekterna för konsumenterna och det behov av att främja klimatpositiva uppvärmningsalternativ, exempelvis utfasning av oljeuppvärmning, som miljöutskottet lyfter fram i sitt utlåtande. Här är det extra viktigt att också beakta andra utsläppssnåla uppvärmningsalternativ än de som är baserade på förbränning. Samtidigt gäller det att ta ställning till bidrag för energisaneringar och fondsystem avsedda för låginkomsttagare. 

Ekonomiutskottet har i flera sammanhang, exempelvis i betänkandet om energi- och klimatstrategin (EkUB 8/2017 rd — SRR 7/2016 rd), understrukit att en fungerande utsläppshandel har högsta prioritet som styrmedel för klimatpolitiken. Samtidigt har utskottet påpekat att en strategi med så stor fokus på biobränsle och biodrivmedel är förknippad med risker. Utskottet har understrukit vikten av teknikneutralitet och en övergång mot råvaror som härrör från avfall och restprodukter och kritiserat förhållningssättet med en sluten lista för råvaror. En viktig utgångspunkt är också att åtgärder för att backa upp biodrivmedel inte bör ses som en motpol mot andra potentiella trender inom energipolitiken, exempelvis elektrifierade transporter. 

Den aktuella propositionen är ett viktigt medel för att uppfylla målen för utsläppsminskningar och förbättra förutsättningarna för biodrivmedel. Ekonomiutskottet understryker dock att bestämmelserna också måste bedömas utifrån de förutsättningar som lyfts fram i de ställningstaganden som utskottet nämner ovan. Än så länge kan förslaget dock inte i alla hänseenden uppfylla målen och det beror huvudsakligen på den nuvarande och sannolikt kommande EU-lagstiftningen, men också delvis på nationella omständigheter, särskilt skattelagstiftningen.  

Biodrivmedel och andra förnybara bränslen

Vid utfrågningen av sakkunniga behandlades särskilt frågan om vilka möjligheter biodrivmedel och andra förnybara bränslen har och vilken roll de kommer att spela på framtidens energimarknad. Också andra drivmedel än de biobaserade kan spela en framträdande roll för att reducera utsläppen, eftersom biodrivmedlen å andra sidan inte räcker till för hela fordonsparken. Också kommunikationsutskottet lyfter i sitt utlåtande fram behovet av att utveckla lagstiftningen så att den fokuserar på förnybara bränslen i ett vidare perspektiv och inte bara på biodrivmedel. 

Teknikneutralitet och fler möjligheter spelar en framträdande roll också i utskottets betänkanden och utlåtanden (se t.ex. EkUB 8/2017 rd — SRR 7/2016 rd) om energi- och klimatpolitiken. Ett exempel på en potentiell framtidsteknik ger kommunikationsutskottet som i sitt utlåtande nämner pilotanläggningen Soletair som producerar kolväte i ett samprojekt för Villmanstrands tekniska högskola och Teknologiska forskningscentralen VTT. Slutprodukten i processen är ett så kallat elektriskt bränsle, alltså förnybar och koldioxidneutral råolja. 

Ekonomiutskottet har diskuterat frågan om den gällande lagstiftningen i stället för biobränslen eller biodrivmedel bör tala om förnybara ”bränslen” och hur man kunde utsträcka skyldigheterna i lagstiftningen också till andra bränslen och drivmedel än de biobaserade.  

När de nationella reglerna för användning av biobränslen läggs upp, måste skyldigheterna i EU-lagstiftningen beaktas. För en fungerande och relevant lagstiftning är det dessutom viktigt att strukturen i den nationella lagstiftningen och EU-lagstiftningen är kompatibla. För det aktuella förslaget spelar detta en roll för dels terminologin, dels tillämpningsområdet och de materiella bestämmelserna. Både vid utfrågningen av sakkunniga och utlåtandet från kommunikationsutskottet kom frågan upp om begreppet biobränsle kunde ersättas med begreppet förnybart bränsle. Om man ser till och EU-lagstiftningen och begreppsapparaten i RED II-direktivet kan det vara motiverat. 

Även om lagutskottet anser det viktigt att lagstiftningen i fortsättningen bygger på teknikneutralitet vad beträffar både terminologi och tillämpningsområde, talar varken det faktum att EU:s genomförandebestämmelser fortfarande är under arbete eller skatteskälen nedan för att en översyn görs i samband med den nu aktuella ändringen. Rent materiellt sett vore det problematiskt att införliva andra nya drivmedel än biobaserade i tillämpningsområdet eftersom de delegerade akter som beror på RED II-direktivet fortfarande är under arbete. Enligt RED II-direktivet ska bestämmelserna om flytande och gasformiga biobränslen för transportsektorn kompletteras med delegerade akter som antagits av kommissionen. Kommissionen ska anta akterna senast den 31 december 2021. Det finns ingen orsak att bereda nationella bestämmelser innan det står klart vilka villkor som kommer att ställas på andra förnybara biodrivmedel än de som enligt RED II godkänns för att införlivas i den nationella förnybara energin för transportsektorn och i EU:s totala mål för förnybar energi. I detta sammanhang bör det utredas om både lagen om distributionsskyldighet (446/2007) och den så kallade hållbarhetslagen om biodrivmedel och flytande biobränslen behöver ändras.  

Lagen om distributionsskyldighet och punktskatterna har ett starkt samband. Enligt den gällande lagstiftningen betraktas inte andra än flytande och gasformiga biodrivmedel för transport som drivmedel för vilka det ska betalas punktskatt i form av energiinnehållsskatt och koldioxidskatt. Det innebär att lagen om punktskatter inte tillämpas på dem och att de inte överlåts till konsumtion på det sätt som sägs i 8 § i den lagen. Om den aktuella lagen också skulle innefatta övriga förnybara bränslen, skulle de på samma sätt omfattas av bestämmelserna om punktskatt. Här måste man dessutom ta hänsyn till EU:s regler om statligt stöd, nämligen att bränslen ska beskattas enligt vår teknikneutrala skattemodell, om de införlivas i distributionsskyldigheten. Det kräver att andra bränslen än biodrivmedel och deras energiinnehåll, koldioxidutsläpp vid förbränning och utsläpp under hela livscykeln definieras i lagstiftningen. Detta anses inte vara genomförbart innan kommissionen har antagit de delegerade akterna enligt RED II-direktivet. 

Behovet av kontroller

I samband med behandlingen i utskottet diskuterades behovet av att införa särskilda bestämmelser om utvärderingar för distributionsskyldigheten. Det betyder att skyldigheten kunde utvärderas och eventuellt justeras uppåt eller neråt exempelvis med 2—4 års mellanrum utifrån utfallet. Bedömningen kan bland annat påverkas av hur antalet elbilar utvecklas och hur energieffektiviteten har förbättrats. 

Ekonomiutskottet anser det nödvändigt och delvis uppenbart på grund av den gällande EU-lagstiftningen och kommande ändringar i den att det ska göras utvärderingar, justeringar och ändringar i lagstiftningen under granskningsperioden 2021—2030. Också RED II innehåller ett flertal granskningsförfaranden. Även om de inte direkt är kopplade till distributionsskyldigheten, kan de spela en framträdande roll för behovet av att se över och utveckla lagstiftningen. Regleringsområdet för förnybar energi är självfallet dynamiskt till följd av både klimatmålen och den tekniska utvecklingen. Ekonomiutskottet understryker att lagstiftningen behöver utvärderas i synnerhet efter att kommissionen har antagit de delegerade akterna. Då bör målet vara att bestämmelserna är teknikneutrala och att de i så hög grad som möjligt också innefattar andra bränslen biodrivmedel.  

Vid utfrågningen av sakkunniga ansågs det vara problematiskt att införa särskilda nationella granskningsförfaranden, i synnerhet som de kan skapa osäkerhet i investeringsmiljön. Detta gäller inte minst de planerade och långtgående förberedda investeringarna i bioraffinaderier och de kommande satsningarna på biodrivmedel. Det är osäkert om vi med särskilda nationella granskningar uppnår något större mervärde eller om nyttan över huvud taget skulle vara större än skadan, om man ser till den osäkerhet som kan uppstå i investeringsmiljön. Å andra sidan finns det ingenting som hindrar att vi utvärderar och gör nödvändiga nationella ändringar i lagstiftningen vid en lämplig tidpunkt, även om det inte finns särskilda bestämmelser om det. Utöver antalet elbilar och deras energieffektivitet kan exempelvis den tekniska utvecklingen inom området, bränsleprisernas utveckling, investeringsbeslut i Finland och tillgången till hållbart producerade råvaror tas som kriterier. Bestämmelser om en särskild granskning kan å andra sidan leda till att tidpunkten för översyner och ändringar infaller vid en ogynnsam tidpunkt. Ekonomiutskottet anser att regleringarna i propositionen är befogade i det här läget. 

Sammanfattning och utvecklingsbehov

Enligt ekonomiutskottet är det viktigt att utveckla marknaden för förnybara bränslen med teknikneutralitet och möjliggörande reglering som utgångspunkter. Det innebär dels att den aktuella lagstiftningen måste uppdateras, dels att andra styrmedel fortlöpande måste utvärderas med hänsyn till den framtida tekniska utvecklingen. Vidare är det viktigt att se till att olika drivkrafter har likvärdiga konkurrensförutsättningar och bedöma behovet av att också främja exempelvis produktion av bioetanol och konvertering av fordon för bioetanoldrift. Den kommande tekniska utvecklingen kan också föra med sig syntetiska och koldioxidneutrala drivmedel som lämpar sig för dagens motorer och distributionssystem. Med avseende på en översyn av den gällande lagstiftningen är det allra viktigaste att tillämpningsområdet i fortsättningen också beaktar andra bränslen än förnybara biobränslen. De kommande delegerade EU-akterna i anslutning till RED II-direktivet är ett viktigt regleringsinstrument, som öppnar för nationella ändringar i syfte att uppnå målet. 

Även om ekonomiutskottet i detta läge anser förslagen vara motiverade, anser utskottet att lagstiftningen om förnybara bränslen bör utvecklas över hela linjen kring begreppet förnybara bränslen och utifrån en bred plattform för råvaror, men med hänsyn till de särskilda villkoren i EU-lagstiftningen. Det är viktigt att vi inför de nationella ändringarna så snart som det är möjligt med avseende på EU-lagstiftningen. Samtidigt bör vi ha framförhållning och vara proaktiva i vår EU-påverkansarbete. Detta gäller både genomförandet av RED II-direktivet och i ett vidare perspektiv beredningen av lagstiftningen om förnybar energi.