Bakgrunden, utgångspunkterna och de viktigaste förslagen
Bakgrunden till förslaget är de senaste förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön och den ekonomiska omvärlden. Rysslands anfallskrig mot Ukraina har orsakat en energikris som har lett till kraftiga höjningar och variationer i energipriserna. De förändringar som upplevts sedan februari 2022 avviker från det normala marknadsläget, där pristopparna bara är sporadiska.
Redan i budgetpropositionen hösten 2022 stakades det ut riktlinjer för sådana åtgärder genom vilka man försöker kompensera konsumenterna för de konsekvenser som ett högt elpris har genom att sänka mervärdesskattesatsen för el samt genom att föreskriva om ett temporärt elavdrag och elstöd. I mitten av december 2022 inledde regeringen beredning av ett lagförslag med ytterligare åtgärder utöver de stödåtgärder som det beslutats om vid budgetförhandlingarna den 1 september 2022. Syftet med åtgärderna är att lindra konsekvenserna av de höga elräkningarna för hushållen. Det centrala syftet med den nu föreslagna regleringen är att stödja betalningen av höga elräkningar till konsumenterna genom en kompensation av engångsnatur som är avsedd att komplettera de temporära stödformer som redan föreskrivits. Förslaget består av två väsentliga delar, elpriskompensation som betalas retroaktivt och förlängning av betalningstiden för elenergiräkningar.
Den retroaktiva elpriskompensationen ska betalas separat för varje driftställe och basera sig på elenergiförbrukningen under november och december 2022, och beakta det kundspecifika priset på elenergi under november 2022–januari 2023. Kompensation ska kalkylmässigt betalas för en period på fyra månader till 50 procent av den del som överstiger elenergiräkningens självrisk på 90 euro/månad, dock högst 700 euro per månad. Kompensationen ska gälla elförsäljningsavtal med ett elenergipris som har varit högre än 10 cent per kilowattimme. Sådana avtal som baserar sig på börspriset på el per timme anses direkt omfattas av stödet. Enligt förslaget ska kompensationen betalas till konsumenterna i form av en kompensation som detaljförsäljare av el gör i elenergiräkningen.
Det föreslås dessutom att kundernas förmåga att betala elenergiräkningar för vintermånaderna ska stödjas genom bestämmelser om förlängning av betalningstiderna. Det gör det möjligt att jämna ut betalningstiden för räkningar som baserar sig på den höga förbrukningen av elenergi under vintermånaderna med betalningstiderna för räkningar under månader med mindre förbrukning. En förlängning av betalningstiderna innebär å andra sidan att detaljförsäljarna av el får sina fordringar med fördröjning. Eftersom detta kan leda till likviditetsbrist för elbolagen föreslås det att elbolagens likviditet ska stödjas genom statsborgen.
Ekonomiutskottet anser att principerna för de föreslagna bestämmelserna fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagstiftningen med motiveringen nedan och de ändringar som anges i detaljmotiveringen.
I åtgärdsmotion AM 132/2022 rd föreslås det att regeringen vidtar åtgärder för att införa ett direkt statligt stöd eller ett pristak för el som kompenserar stora elräkningar för finländska hushåll. Ekonomiutskottet anser att de åtgärder som föreslås i den aktuella propositionen för att lindra de höga elpriserna och de åtgärder som redan vidtagits utöver dem på ett ändamålsenligt sätt omfattar det som avses i initiativet. Utskottet föreslår att åtgärdsmotionen förkastas.
Grundlagsutskottets utlåtande
Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande om propositionen (GrUU 102/2022 rd). Grundlagsutskottet anser att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Grundlagsutskottet bedömer den föreslagna regleringen särskilt med avseende på jämlikheten, avtalsfriheten, de offentliga förvaltningsuppgifterna och Ålands självstyrelse.
I grundlagsutskottets praxis har det ansetts att jämlikhetsprincipen inte får innebära stränga gränser för lagstiftarens prövning när en lagstiftning som avspeglar den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas. Det kan anses motiverat att kompensationen riktas till olika konsumentgrupper, och den särbehandling som regleringen innebär blir i ett samlat perspektiv inte oskälig. Utskottet påpekar dock att kompensationerna enligt lagförslaget avses rikta sig till kunder vars kundrelation har registrerats med personbeteckning i kundinformationssystemen. Enligt uppgift till grundlagsutskottet har det vid den systemansvariga stamnätsinnehavaren Fingrid Abp:s enhet för de centraliserade informationsutbytestjänsterna för elhandeln dock registrerats cirka 27 000 driftställen där elförsäljningsavtalet har registrerats för en konsumentkund utan personbeteckning. Grundlagsutskottet föreslår att regleringen kompletteras så att den omfattar alla konsumentkunder.
I den reglering av betalningstiden som föreslås i propositionen åläggs detaljförsäljarna av el en skyldighet att på kundens begäran avtala med kunden om förlängning av betalningstiden. Regleringen begränsar detaljförsäljarnas avtalsfrihet och utgör ett avtalstvång som är tillämpligt på dem. Utskottet anser dock att det föreslagna arrangemanget för 2023 i stort inte är oskäligt för avtalsparterna. Kompensationssystemet medför dessutom olika administrativa engångskostnader för detaljförsäljarna av el. Grundlagsutskottet anser att de administrativa kostnader som elbolagen orsakas inte är oskäliga för bolagen eller strider mot proportionalitetskravet på ett sådant sätt att det av grundlagens egendomsskyddsbestämmelse kan härledas en skyldighet för staten att ersätta de indirekta kostnader som verkställigheten av lagen orsakar bolagen.
Grundlagsutskottet anser att det i fråga om den elpriskompensation som elbolaget betalar inte är fråga om en offentlig förvaltningsuppgift enligt 124 § i grundlagen, eftersom betalningen av kompensationen har inkluderats i elbolagets och dess kunders normala betalningsarrangemang enligt avtalet.
Grundlagsutskottet har granskat propositionens förhållande till Ålands självstyrelse. Utskottet har beklagat att propositionen lämnades innan Ålandsdelegationen och landskapets yttranden blev tillgängliga för lagberedning. Grundlagsutskottet pekar också på sambandet mellan den nu aktuella propositionen och en tidigare proposition RP 320/2022 rd (GrUU 97/2022 rd) som behandlats i utskottet. Utskottet betonar vikten av ett gott samarbete mellan riket och landskapet Åland i frågan.
Analys av den föreslagna lagstiftningen
Beredning av lagstiftningen och bedömning av förslagens konsekvenser
Den föreslagna regleringen har beretts i en exceptionell situation och enligt exceptionell tidsplan. Ekonomiutskottet instämmer i bedömningen gjord av rådet för bedömning av lagstiftningen att den sena starten på lagberedningen har försvagat lagberedarnas möjligheter att utvärdera olika alternativ. Det finns många olika stöd för att kompensera höjningen av elpriset, och av utkastet till proposition framgår inte vilka hushåll stödpaketet huvudsakligen riktas till. Av propositionen framgår inte heller tillräckligt hurdana hushåll som är i störst trångmål på grund av det stigande elpriset och varför utkastet till proposition behövs för slutförbrukare med goda inkomster.
Den stödmodell som nu föreslås och som baserar sig på tidigare elförbrukning har dock vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning ansetts vara i det avseendet bättre än de stöd som redan tidigare införts, såsom sänkning av mervärdesskatten på el eller stöd som delas ut via hushållsavdraget, att den gör det möjligt att rikta stödet till dem som har en stor elräkning utan att samtidigt väsentligt minska incitamentet att spara el. Å andra sidan påpekar ekonomiutskottet att propositionen inte behandlar stödets eventuella snedvridande effekt på elförsäljarnas beteende. Eftersom det kalkylerade stödet för januari-februari baserar sig på elpriset för januari, minskar elförsäljarnas incitament att sänka elpriset i januari.
De offentliga kostnaderna för stödet
I propositionen bedöms kostnaderna för den föreslagna elpriskompensationen uppgå till 388 miljoner euro. Det totala stödbeloppet har uppskattats utifrån kalkyler som uppgjorts av enheten Datarummet vid Statens ekonomiska forskningscentral. Kostnaderna för redan tidigare beslutade elstöd (momssänkningen RP 194/2022 rd, FPA:s elstöd RP 234/2022 rd och elavdraget RP 204/2022 rd) har uppskattats till cirka 330 miljoner euro vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning. Kostnaden är lägre än vad som beräknats i motiveringen till dessa stöd (sammanlagt ca 640 miljoner euro). Bakom detta ligger framför allt ett lägre prisantagande än tidigare, vilket gör att många hushåll faller under självrisknivån för elavdraget och elstödet från FPA. Den aktuella elpriskompensationen är enligt utredning till ekonomiutskottet således kvantitativt sett mer betydande än de sammantagna stödformer som det tidigare beslutats om.
EU:s regler om statligt stöd
Kommissionen har i enlighet med artikel 108.3 i FEUF underrättats om de åtgärder som föreslås i propositionen. Vid verkställandet av stöden ska de villkor som kommissionen ställer iakttas. På grund av kommissionens anmärkningar i samband med behandlingen av anmälan om statligt stöd är det nödvändigt att precisera lagförslag 1 och 2 på det sätt som anges nedan i detaljmotiveringen.
Kompensationen och företagens villkor
Ekonomiutskottet fäster allvarlig uppmärksamhet vid de sakkunnigas oro över den nu föreslagna kompensationens genomförbarhet, särskilt i fråga om bestämmandet av den andra kompensationsposten. Detta gäller sammanställningen av priset för januari med de konsumtionsuppgifter för november–december som ligger till grund för beräkningen av stödet. Ekonomiutskottet anser att utgångspunkten för regleringen i sig är motiverad: fastställandet av stödet på basis av å ena sidan den tidigare förbrukningen och å andra sidan priset i januari kan säkerställa att stödsystemet inte ger upphov till ett felaktigt incitament att öka elförbrukningen. Samtidigt måste det dock konstateras att regleringssättet kan skapa betydande problem med tanke på informationssystemen och utifrån den utredning som utskottet fått hota att avsevärt fördröja kompensationen åtminstone i fråga om den andra posten. Samtidigt ökar beräkningssättet behovet av riskfyllt informationsutbyte på grund av byte av försäljare och flyttningar och kan skapa nya situationer där någon hamnar i kläm.
Enligt utredning till ekonomiutskottet är det ganska lätt att lösa problemet genom att använda både förbrukningen i januari och priset i januari. Genom att använda förbrukningen i januari och priset i januari skulle man vid fastställandet av den andra posten av kompensationen uppnå flera fördelar. Ändringarna i elbolagens informationssystem blir enklare, vilket å ena sidan minskar kostnaderna för åtgärden och å andra sidan minskar risken för att utbetalningen av kompensationer drar ut på tiden. Fingrid Datahub behöver inte heller lämna nya detaljförsäljare historisk information om elenergiförbrukningen hos kunder som bytt elbolag.
Ekonomiutskottet betonar att risken för att stödet snedvrider incitamentseffekterna minskar av att bestämmelser om stödet utfärdas först i februari och att de nu aktuella regleringslösningarna således inte längre påverkar förbrukningen i januari. Detta kan dock inverka på det totala stödbeloppet. Inte heller för att undvika elbrist krävs det i detta skede längre att konsumtionsuppgifterna för november-december används.
Eftersom elförbrukningen i januari var större än i genomsnitt under november-december, skulle användningen av förbrukningen i januari inverka på de totala kostnaderna för den andra posten. Enligt utredning till ekonomiutskottet var elförbrukningen i Finland i november 7 062 gigawatttimmar, i december 7 698 gigawattimmar och i januari 7703 gigawattimmar. Utifrån uppgifterna från Statens ekonomiska forskningscentrals Datarum ökar antalet stödberättigade kunder med mindre än 1 procent i fråga om den andra posten. Då kan man räkna med att den andra posten ökar med omkring 5 procent baserat på konsumtionen i januari jämfört med konsumtionen under november-december. Det bör dock noteras att storleken på den andra posten i propositionen bedömdes genom att ett fast pris användes för alla avtal som gäller tills vidare, och börsbundna avtal beaktades inte i beräkningarna. Utfallet av priset på börsel i januari blev betydligt lägre än vad som väntades i början av januari och låg långt under det fasta pris som antogs i beräkningarna. Således har det bedömts att ändringen med beaktande av osäkerheten i fråga om det kalkylerade priset inte har någon betydande inverkan på den totala kompensationssumman.
Riktande av regleringen och grupper som hamnar i kläm
Ett grundläggande problem med den föreslagna stödmodellen är hur stöden riktas: självrisken styr stödet till dem som använder mycket el och som också har i genomsnitt större inkomster. Behovet av stöd – hur stödet riktas till de mest behövande – skulle med fog kunna beskrivas som elutgifternas andel av inkomsterna i stället för att den absoluta summan på räkningen används som grund. Utifrån dessa utgångspunkter kan stöd av det slag som nu föreslås enligt utredning till ekonomiutskottet bedömas leda till att olika grupper hamnar i kläm trots att elutgifternas andel även efter stöden utgör mer än 10 procent av inkomsterna.
Den första gruppen är hushåll vars höga andel elutgifter framför allt förklaras av låga inkomster och som inte nödvändigtvis når upp till självriskandelen för stödåtgärderna. De som hör till denna grupp är oftare ensamboende och har vanligen endast ett elavtal. Boendeformen är oftast egnahemshus, men en tredjedel av denna grupp bor i flervåningshus. Hit hör särskilt unga studerande, vars elutgifter inte ingår i hyran, samt pensionärer med låga inkomster.
Den andra gruppen är hushåll som inte ingår i den allra lägsta inkomstdecilen. Hos dem förklaras den höga andelen elutgifter av en stor elförbrukning, vanligen i egnahemshus med eluppvärmning. I den här gruppen är medelåldern högre och gruppen omfattar både pensionärer och personer som befinner sig i slutet av sin karriär. I dessa hushåll bor det ofta två eller fler personer, och i många av hushållen förklaras de höga elutgifterna av att hushållet har fler än ett elavtal, till exempel en stuga eller en annan bostad.
Den tredje gruppen som hamnar utanför är de som har tecknat långa visstidskontrakt enligt de höga förväntade priserna i höstas. Detta problem behandlas separat nedan.
Vid ekonomiutskottets sakkunnigutfrågning har det bedömts att upp till en femtedel av kompensationsmedlen kommer att betalas till hushåll i decilen med goda inkomster och en tredjedel till den halvpart som har de lägsta inkomsterna. Bakgrunden till problemet är att elförbrukningen är större i hushåll med höga inkomster, där de boende är fler och oftast bor i ett hus med eluppvärmning och i genomsnitt har fler elavtal. Sambandet mellan elförbrukning och inkomster ser ut att vara starkare under de kalla vintermånaderna.
Visserligen måste det beaktas att utgångspunkten för regleringen uttryckligen har varit att stödja betalningen av höga elräkningar genom en engångsersättning till konsumenterna. I propositionen granskas också alternativa sätt att genomföra stödet och möjligheten att i stödet beakta konsumenternas inkomstnivå och ekonomiska situation. Ekonomiutskottet bedömer att det skulle ha varit tekniskt problematiskt, om inte omöjligt, att koppla det nu föreslagna stödet till inkomstuppgifterna och att det åtminstone kunde ha riskerat möjligheterna att snabbt genomföra stödet. Samtidigt minskar problemet av att stödet är avsett att komplettera andra temporära stödformer som redan föreskrivits.
Problemen med elavtal för viss tid
Den kraftiga fluktuationen i elpriset och den exceptionella prishöjningen har också lett till att ett betydande antal konsumenter har ingått elavtal för viss tid utifrån höstens höga prisförväntningar. Enligt utredning till ekonomiutskottet har cirka 130 000 hushåll ingått avtal då priserna var över 30 cent/kWh. Av avtalsfriheten och avtalens bindande natur följer att elavtal för viss tid i princip är bindande för parterna, trots att det pris som överenskommits i dem är högre än marknadspriset.
De problem som visstidsavtalen orsakar kan enligt utredning till ekonomiutskottet lindras med tre typer av metoder: genom egna åtgärder från företagens sida, genom tillämpning av befintlig lagstiftning eller genom ändringar av lagstiftningen.
När det gäller företagens egna åtgärder konstaterar ekonomiutskottet att exempelvis Helen enligt den utredning som utskottet fått redan på eget initiativ har erbjudit konsumenterna elavtalsprodukter som ersätter dyra visstidsavtal. Ekonomiutskottet efterlyser betydelsen av samhällsansvaret i branschen och vädjar till företagen för att de på eget initiativ ska göra de dyra visstidsavtalen skäligare: det är också en konkurrensfaktor på längre sikt.
Enligt utredning till ekonomiutskottet kan lösningar på problemet med tidsbegränsade avtal också utredas inom ramen för den gällande lagstiftningen särskilt genom åtgärder av konsumentombudsmannen. Då är det särskilt fråga om tillämpning av de allmänna elförsäljningsvillkor som konsumentombudsmannen och energiindustrin förhandlat fram (SME 2014) och möjligheterna att tillämpa bestämmelsen om oskäliga villkor i 4 kap. 1 § i konsumentskyddslagen.
Andra alternativ, som kräver lagstiftningsåtgärder, är direkt stöd till konsumenterna eller eventuell undantagslagstiftning som gör det möjligt att bli kvitt avtal av engångsnatur. Allmänt sett kan det dock anses skadligt för rättssäkerheten och den grundläggande avtalsrättsliga strukturen att genom lagstiftning ingripa i elavtalens varaktighet. De sistnämnda alternativen inbegriper också frågor om hur detaljförsäljarna av el ska kompenseras för sina kostnader, de skyldigheter som följer av bestämmelserna om statligt stöd, inklusive anmälan till kommissionen och betydande kostnader för de offentliga finanserna. Ett sätt att underlätta för konsumenterna kan också vara att tillåta förlängda betalningstider för konsumenter som har tidsbegränsade avtal också vintersäsongen 2023–2024, i likhet med den reglering som nu föreslås.
Även om den föreslagna regleringen inte löser problemet med tidsbegränsade avtal, anser ekonomiutskottet att situationen är allvarlig med tanke på jämlikheten mellan konsumenterna. Utskottet understryker att statsrådet bör utreda och föreslå behövliga åtgärder för att konsumenterna ska få skäligare villkor. En central och primär roll vid avgörandet av frågan har också ansvarsfullt agerande från företagens sida och ofta också ägarstyrningen av offentligt ägda bolag.
Uppföljning av hur regleringen fungerar och fortsatta åtgärder
Ekonomiutskottet anser att det svårförutsägbara läget på energimarknaden kräver uppföljning och konsekvensbedömning av hur de föreslagna och de befintliga stödformerna fungerar som helhet samt åtgärder för att de konsumenter som har visstidsavtal ska få skäligare villkor. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (utskottets förslag till uttalande).
Ekonomiutskottet påminner om att kriget och dess konsekvenser för energimarknaden inte är över, även om terminspriserna på el nu väntas sjunka de närmaste månaderna. Ekonomiutskottet anser att det är nödvändigt att bereda fortsatta åtgärder bland annat för att påskynda energiinvesteringarna, införa bättre riktade stödmodeller och en pristaksmodell för el för konsumenter och små och medelstora företag vid behov inför framtiden och i synnerhet för nästa vinter. Genom framförhållning kan man nu garantera en bättre inriktning av modellerna och en lagberedning av bättre kvalitet. Vid beredningen ska det ses till att åtgärderna vid behov kan införas snabbt. (Utskottets förslag till uttalande 2)
Situationen på elmarknaden och på energimarknaden i stort förutsätter också samordning av regleringslösningar och aktiv och proaktiv påverkan på EU-nivå. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att statsrådet både på nationell nivå och EU-nivå utreder och föreslår också långvariga lösningar för att säkerställa att prissättningsmodellen på elmarknaden garanterar tillgången till el till rimligt pris för konsumenterna också i marknadslägen som avviker från det normala.