Motivering

Allmänt

Statens bokslutsberättelse för 2004 är den första berättelsen som lämnats till riksdagen efter reformen av resultatstyrningen och redovisningsskyldigheten. Enligt 17 § i lagen om statsbudgeten ska bokslutsberättelsen innehålla statsbokslutet och andra nödvändiga uppgifter om hur statsfinanserna har skötts och hur budgeten har följts samt uppgifter om de viktigaste omständigheterna med tanke på utvecklingen av de samhälleliga verkningarna av statens verksamhet och resultatet av verksamheten. Dessutom ska också de viktigaste uppgifterna om utvecklingen av de samhälleliga verkningarna och resultatet av verksamheten inom ministeriernas ansvarsområden ingå i bokslutsberättelsen.

Den viktigaste strategin för bokslutsrapporteringen lades upp i en arbetsgrupp för berättelseförfarandet som tillsattes av riksdagens kanslikommission 2002. Arbetsgruppen avsåg att se över rapporteringen för att den bättre skulle tjäna som underlag för riksdagens budgetbeslut, vara relevant till sitt innehåll och meningsfull med avseende på handläggningstidpunkten.

Finansutskottet anser att många av målen fullföljs i den första bokslutsberättelsen. Skillnaden är avsevärd om man jämför med den gamla statsverksberättelsen. Den tidigare berättelsen hade inget samband med ministeriernas styrning eller riksdagens politiska styrning. Åtminstone sett i ett ministerieperspektiv förefaller den nya berättelsen att vara bättre förankrad i styrningen. Med avseende på riksdagens politiska styrning ger berättelsen bättre instrument för en genuin utvärdering av regeringens redovisningsskyldighet.

När utskottet lämnade betänkande FiUB 30/2003 rd som gällde den ändring av lagen om statsbudgeten som reformen av resultatstyrningen och redovisningsskyldigheten grundar sig på påpekade utskottet att det är ett långsiktigt arbete att satsa på förnyelse av resultatrapporteringen. Desutom påpekade utskottet att man inte får ställa alltför höga krav på den första rapporten enligt det nya berättelseförfarandet. Ett faktum som enligt utskottet talar för detta är att budgeten för 2004 ännu inte innehöll någon målformulering av ny typ för att bereda marken för efterhandsrapporteringen. Nu ser det ljust ut för möjligheterna att förbättra både strukturen och innehållet i budgeten. Redan målen i budgeten för 2005 har i många stycken kunnat läggas upp i överensstämmelse med det nya förfarandet.

Bokslutsberättelsen omfattar allt som allt (delarna I—III) drygt 600 sidor. De första 80 sidorna är en allmän översikt. Där finns bl.a. en finanspolitisk översikt och en mycket bra genomgång av kommunekonomin. Den allmänna översikten kommer sannolikt i framtiden att erbjuda bättre möjligheter att bedöma hur den ekonomiska politiken har utfallit, vad som skett med inkomstfördelningen etc. än vad man har varit van med till exempel från motiven till budgetpropositionen och lagförslag. Genomgången av kommunekonomin är befogad, bland annat på grund av dess generella betydelse.

I redogörelsen för verkningarna går regeringen kort in på sina politikprogram och vissa förvaltningsöverskridande politikområden. I berättelsen ingår också ministeriernas översikter över verkningarna.

I överensstämmelse med riksdagens önskemål innefattar bokslutsberättelsen också regeringens svar på riksdagens budgetuttalanden. Dessutom ingår revisionsanmärkningsberättelser. I dem rapporterar regeringen vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av statsrevisorernas berättelse för 2003 och finansutskottets anknytande betänkande.

I del II ingår ministeriernas redogörelser för resultaten inom sina ansvarsområden. Där går de delvis in på samma frågor som i sina redogörelser för verkningarna i del I. När man dessutom beaktar att verkningar, resultat och effektivitet kan ses som delfaktorer i utfallet kan berättelsestrukturen säkert åtminstone på denna punkt omprövas. Samtidigt vore det till fördel om berättelsen kunde komprimeras, en fråga som behandlas närmare nedan.

Del III är en fristående volym och innehåller bokslutskalkylerna. Detta är första gången som statens bokslut behandlas i riksdagen trots att behandlingen inte går in på frågan om ansvarsfrihet. Statens bokslut klart när Statskontoret har lagt fram sitt förslag till bokslut och varken finansministeriet eller statsrådet inför några ändringar. Statsbokslutet ingår alltså som en sammanhängande del i bokslutsberättelsen och den både antas och undertecknas av republikens president på förslag till avgörande som läggs fram av statsrådet. Med sin underskrift kontrasignerar statsministern presidentens beslut. I bokslutskalkylerna ingår också resultat- och balansräkningarna för de statliga affärsverken och bokslutskalkylerna för de statliga fonderna utanför budgeten.

Finansutskottet har haft nytta av bokslutsberättelsen i sin behandling av budgeten för 2006. Flera av delegationerna har hört sakkunniga samtidigt för båda ärendena. Därmed har bokslutsberättelsen tidsmässigt varit till fördel för behandlingen av statsbudgeten. Överlag kan man säga att den omstrukturerade bokslutsrapporteringen är av största vikt för riksdagens styrande funktion. Med avseende på den styrande funktionen kommer det i framtiden att spela en stor roll att riksdagen sannolikt redan från och med nästa valperiod får ett särskilt revisionsutskott. I revisionsutskottet kommer behandlingen av den omstrukturerade bokslutsrapporten sannolikt att inta en framskjuten position.

På sidorna 110—114 avlägger controllern vid statsrådet ett utlåtande om utvärdering och bekräftelse av bokslutsberättelsens riktighet och tillräcklighet. I överensstämmelse med lagen om statsbudgeten har controllern vid statsrådet försäkrat för statsrådet att bokslutsberättelsen på det sätt som föreskrivs i lagen om statsbudgeten ger en rättvisande bild av hur statsbudgeten har följts, och av statens intäkter och kostnader, statens ekonomiska situation och resultaten.

Diverse iakttagelser i bokslutsberättelsen

Utskottets tidigare kritik mot statsverksberättelsen berodde bland annat på att den gamla berättelsen hade alltför mycket splittrad information om projekt och alltför många siffror, men för få ställningstaganden och konklusioner. Läsaren fick ingen tydlig bild av de resultat ministerierna uppnått i sin verksamhet. Resultatrapporteringen var osammanhängande, och graden av utförlighet varierade med förvaltningsområde. Utvärderingen av ekonomin och verksamheten låg alltför långt från varandra och det följdes inte systematiskt upp hur resultatmålen och resultatkalkylerna utföll. Statsverksberättelsen rapporterade om prestationer och innehöll beskrivningar av verksamheten, men det framgick aldrig vilka samhälleliga effekter åtgärderna hade. Det saknades en utvärdering av vilka effekter reservationsanslagen hade. Dessutom fanns det ingen rapport om affärsverken och fonderna utanför budgeten.

I bokslutsberättelsen försvinner många av dessa brister, menar utskottet. Beskrivningen av verksamheten och ekonomin är samordnad. Följaktligen framgår det tydligare vad som har genererats med de budgeterade anslagen. Berättelsen har också förvaltningsövergripande översikter, vilket nämns redan ovan. Flera ministerier har gjort ett mycket grundligt arbete för att rapportera de samhälleliga effekterna. Bokslutsanalyserna för enskilda ministerier är bra och ger komprimerad information om budgetutfallet.

Också rapporteringen av personalpolitiken och mänskliga resurser har förbättrats, även om genomgången i den allmänna översikten är mer avskalad än tidigare. Rapporteringen om förvaltningsområdena är fortfarande ojämn. Så saknas den biten till exempel helt och hållet i avsnittet om undervisningsministeriet. I takt med att befolkningen åldras är detta emellertid en fråga av största intresse inom offentlig förvaltning.

Som utskottet ser det innehåller bokslutsberättelsen fortfarande en del brister, varav vissa redan ingick i statsverksberättelsen. Utskottet riktar sin kritik delvis också mot samma saker som controllern vid statsrådet påpekar i sitt utlåtande om utvärdering och bekräftelse av bokslutsberättelsens riktighet och tillräcklighet. Controllern säger bland annat att uppgifterna om verkningarna är bristfälliga på vissa punkter, att de inte är samordnade och inte heller heltäckande. Det finns ingen information som övergripande beskriver måluppfyllelsen inom samtliga ansvarsområden och trenden i de samhälleliga effekterna. Inte alla ekonomiskt viktiga sektorer ägnas tillräckliga uppgifter i berättelsen. Bland dem märks statsbidragssystemen och EU-stöden. Enligt controllern behöver rapporteringen förbättras särskilt när det gäller lönsamhet, produktivitet och kvalitet i verksamheten. Ministerierna bör ta synpunkterna på allvar redan i nästa bokslutsberättelse.

Som det sägs ovan baserar sig bokslutsrapporteringen på statsbudgeten. Budgetpropositionen med nyckeltalen i motiven måste ge en rättvisande bild av användningsändamålet och syftet med anslagen. Det är angeläget att det finns ett nära samband mellan mål och anslag. Det är viktigt att tänka på att målen för de samhälleliga effekterna och kostnaderna i sammanhanget uttrycks klart och tydligt. Budgetarna för förvaltningsområdena bör vara uppbyggda för att stötta detta mål. Till exempel försvarsministeriet har redan sett över sin budgetstruktur. Social- och hälsovårdsministeriet och undervisningsministeriet håller på med en budgetreform. Handels- och industriministeriets förvaltningsområde nämns i en nyutkommen handbok för resultatstyrning som exempel på hur budgeten kan vara strukturerad. Också handels- och industriministeriets uppgifter om budgetutfallet i bokslutsberättelsen är väl förankrade i målen.

Det finns ingen anledning att minska målformuleringarna inom statsförvaltningen. Risken är dock att en del mål, som kräver efterhandsrapportering, blir för många, att det inte görs någon prioritetsordning mellan dem och att indikatorerna för måluppfyllelsen är ospecifika. Ministeriernas redovisningar för respektive ansvarsområde i del II bekräftar att risken är reell. Resultatet vore tydligare och åskådligare om man koncentrerade sig på färre men utvalda mål redan i budgeten och bara effekterna av dessa mål inklusive indikatorerna redovisades i bokslutsberättelsen.

Enligt uppgifter till utskottet har resultattänkandet kommit mycket långt i enskilda ämbetsverk. Däremot har ministerierna varit alltför svaga i sin styrning. Det kommer också fram i att en del frågor har lyfts upp från ämbetsverksnivå till bokslutsberättelsen. Inom flera förvaltningsområden görs dels egna (t.ex. UM), dels externa (t.ex. HIM) utvärderingar av hur verksamheten har utfallit. Också detta bör rapporteras i bokslutsberättelsen till riksdagen.

Arbetsgruppen för berättelseförfarandet satte också som mål att bokslutsberättelsen kunde vara tematiskt uppbyggd med årligen varierande utredningar om förvaltningsövergripande frågor som finansutskottet vill ha mer information om. Det tematiska upplägget måste vara relevant med avseende på regeringsprogrammet och regeringens strategier. Jämlikhet mellan könen och likabehandling av generationerna samt barnpolitiken är exempel på den typ av multidisciplinära teman som kunde behandlas. De tematiska redogörelserna bör täcka in en tidsrymd om flera år. Överlag är det knappast nödvändigt att varje år rapportera samma saker i berättelsen. I stället kunde berättelsen lämpligen fokusera på varierande teman. Enligt utskottet kan den samlade berättelsen åtminstone inte bli mer omfattande än nu om man vill värna om en viss användbarhet också ur riksdagens synvinkel sett.

Utskottet påpekar att den första berättelsen innehåller alltför få kritiska utvärderingar. Bara en del av ministerierna avrapporterar sådana mål som inte nåtts fullt ut eller som upplevs som stora utmaningar. I många fall vore just den här typen av rapporter av största vikt för beslutsfattandet.

Det är betydelsefullt att bokslutsdelen också ger information om hur fullmakterna har använts. Därmed har riksdagen bättre möjligheter att göra en bedömning av läget över hela ramperioden. För en samlad bild av läget vore det viktigt att också rapporteringen av reservationsanslagen (statsandelar, understöd) kunde förbättras. Vad gäller statsandelarna innehåller den första berättelsen delvis inkompatibelt material eftersom statens bokföring och kommunernas bokföring ger divergerande resultat på grund av olika rapporteringsperioder. Också reservationsanslagen bör kunna förses med tydliga mål för effekterna med utgångspunkt i koncisa nyckeltal.

Extra mycket avseende bör enligt utskottet fästas vid en utvärdering av de ekonomiska effekterna av lagstiftningen. Samtidigt bör också lämpliga utvärderingskriterier tas fram. Propositionerna till riksdagen kunde vara avsevärt bättre beträffande bedömningen av de ekonomiska effekterna. Detta krav grundar sig på antagandet att resurserna läggs fast i lagstiftningen. Efterhandsrapporteringen bör således koncentrera sig på att bevaka om resurserna räcker till. Berättelsen bör innehålla en utredning av vilka effekter tunga lagreformer och ny lagstifning har gett, till exempel 3—5 år efter ikraftträdandet.

Utskottet vill ha kompletterande utredning

Regionaliseringen.

Regionaliseringen är ett talande exempel på förvaltningsövergripande insatser som redan startats. Frågan tangeras bara kort i översikten över verkningarna dels från statsrådets kansli, dels från inrikesministeriet. Utskottet menar att detta är ett typiskt ämnesområde som hör hemma i bokslutsrapporten.

Utskottet har begärt information i frågan och fått uppgiften att regionaliseringen avancerar i enlighet med regeringsprogrammet. Målet är att 4 000—8 000 årsverken ska flytta bort från huvudstadsregionen fram till 2015. De regionaliseringsbeslut som har fattats hittills omfattar 690 årsverken. Dessutom finns beslutade åtgärder omfattande 1 421 årsverken. I ministeriernas planer ingår 1 144 årsverken. Summa summarum finns det totalt 3 255 regionaliserade årsverken.

Regionaliseringsprocessen har fortskridit i stort sett enligt planerna, påpekar utskottet. Processen har av allt att döma än så länge inte haft någon större effekt för en balanserad regional utveckling.

Tidsbegränsade anställningar.

Också utvecklingen för de tidsbegränsade anställningarna i statens budgetekonomi, en fråga som utskottet redan i flera år har bevakat i samband med statsverksberättelsen, är ett bra exempel på sektorsövergripande teman. I bokslutsberättelsen tas frågan mycket knapphändigt upp i avsnittet Statens personalpolitik och hanteringen av mänskliga resurser (3.8). I avsnittet refereras en enkät som Statens arbetsmarknadsverk genomförde våren 2004. Tanken var att utreda effekterna av ett brev om tidsbegränsade anställningar som finansministeriet skickade ut till ämbetsverken i oktober 2003. Av de anställda som svarade vid ämbetsverken och universiteten var 18,2 procent tidsbundet anställda.

Utskottet har begärt in en utredning och den ger en mer diversifierad bild av läget. År 2004 hade 20,3 procent av personalen tidsbunden anställning. Så sent som 2003 räknades anställningarna ut på ett annat sätt, och då ingick också universitetsstuderande med anställning vid universiteten. Enligt denna uträkning hade 24,3 procent tidsbunden anställning 2004, det vill säga bara 0,2 procent färre än året innan.

Utskottet upprepar sin tidigare ståndpunkt att tidsbundna anställningar i arbetsuppgifter av permanent karaktär bör fortfarande reduceras radikalt. Också framöver finns det all anledning att genom bokslutsberättelsen följa upp hur antalet tidsbundna anställningar utvecklas i budgetekonomin. Utskottet förbehåller sig möjligheten att ta upp frågan om tidsbundna anställningar och statens personalpolitik på ett mer allmänt plan i samband med att ramarna för statsfinanserna 2007—2011 behandlas.

Revisionsanmärkningsberättelser

Räntestöd

I revisionsanmärkningsberättelsen sägs att misstankarna om oegentligheter i ett projekt som avser sjukhusutrustning i Costa Rica fortfarande håller på att undersökas i mottagarlandet. I berättelsen framhåller utrikesministeriet att det inte går att dra alltför långt gående slutsatser om räntestödens lämplighet inom utvecklingsfinansieringen bara utifrån ett enda fall.

Finansutskottet uttalade sig om misstankarna kring projektet i Costa Rica dels i sitt betänkande FiUB 28/2004 rd om berättelsen från Statens revisionsverk för drygt ett år sedan, dels i betänkande FiUB 1/2005 rd om statsrevisorernas berättelse för 2003. Utskottet har ansett att oklarheterna och eventuella missbruk av räntestödskrediten till Costa Rica måste utredas grundligt och snabbt. I det bilaterala utvecklingssamarbetet måste framöver åtgärder sättas in för att minska korruptionsrisken betydligt visavi räntestödskrediter. Utrikesutskottet måste vara med och planera projekten på ett mycket tidigt stadium om problem av den här typen ska kunna undvikas, har utskottet redan tidigare påpekat. Erfarenheten har visat att det är lättare att hantera och övervaka projekt i länder där Finland har en beskickning. Missbruk bör föregripas med hjälp av ramavtal eller ramprotokoll för att också Finland ska kunna ingripa i fusket i tid.

Helt nyligen polisanmälde utrikesministeriet projektet med sjukhusutrustning i Costa Rica. Korruptionsmöjligheten har inte kunnat biläggas även om det inte finns några helt säkra bevis för den delen heller. Delvis beror situationen på att de finländska myndigheterna inte har blivit informerade om myndigheternas utredningar i Costa Rica. Utskottet menar att frågan måste utredas alltigenom. Annars får man ingen visshet om vad som i själva verket pågick. Om fusk uppdagas måste de skyldiga avkrävas ansvar.

Försvarsupphandlingar

I en av revisionsanmärkningsberättelserna pekas det på att statsrevisorerna och Statens revisionsverk har haft divergerande åsikter om överföringsposter för anslag till upphandling av försvarsmateriel. Statsrevisorerna anser det vara ett problem att anslag för upphandling av försvarsmateriel som beviljats genom beställningsfullmakter skjuts fram från det första möjliga användningsåret. Statens revisionsverk har däremot ansett att de budgeterade utgifterna under momentet upphandling av försvarsmateriel är treåriga reservationsanslag. Därmed innebär budgeten inget tvång att använda anslagen det år de har beviljats. Resultatmålet innebär att högst 15 procent av de tillgängliga anslagen under finansåret ska vara överföringsposter inom anslagen för upphandling av försvarsmateriel. Detta kan enligt Statens revisionsverk resultera i ett tryck på att göra oplanerade inköp under finansåret för att anslagen ska gå åt.

I sin berättelse för 2002 som lämnades till riksdagen i december 2003, gick statsrevisorerna närmare in på bevillningsförfarandet och undersökte hur det fungerar i budgeten. En av de bärande konklusionerna var att målet ska vara att i avsevärd omfattning minska återanvändning av fullmakter och att undvika att avsätta medel för allmänna ändamål. Statsrevisorerna förutsatte att bevillningsförfarandet förtydligas och effektiviseras, att de ostrukturerade procedurerna preciseras och att insynen i förfarandet förbättras. I sitt betänkande FiUB 1/2004 rd om berättelsen ansåg finansutskottet att bevillningsförfarandet också framöver är ett fungerande alternativ. Men det krävs större medvetenhet om de samlade beloppen för åtagandena. Projekt finansierade med fullmakter måste vara välplanerade redan innan fullmakterna tas in i statsbudgeten. Sett ur riksdagens perspektiv måste fullmakterna tillåta insyn och de totala kostnaderna vara begränsade.

Statsrevisorerna återupptog frågan om fullmaktsförfarandet i sin berättelse för 2003 i ett avsnitt om försvarsupphandling. I det sammanhanget förutsatte statsrevisorerna att materialupphandlingen får effektivare och tydligare mål, att projektgenomförandet följs upp och att anslag från tidigare beställningsfullmakter utnyttjas mer systematiskt. Redan i berättelsen för 2003 framgick det att försvarsförvaltningen hade satt in vissa åtgärder för att undanröja de problem som omtalades i berättelsen. Där ingick också en omstrukturering av beställningsfullmakterna så att projekten avancerar mot beställningsfullmakterna först när de kan genomföras. Åtgärderna kan inte påverka andra än nya beställningsfullmakter. De beställningsfullmakter som redan är godkända i budgeten och har initierats kan inte påverkas i särskilt hög grad trots att detta är en av orsakerna till till exempel problemen med de många överföringsposterna.

Perioden 2000—2002 var överföringsposterna allra störst inom upphandlingen av försvarsmateriel. År 2001 fördes extremt mycket av anslagen över till året därpå, drygt 30 procent. Mot den bakgrunden kan det anses förståeligt att försvarsmaktens resultatmål minskar av överföringsposterna till högst 15 procent av de tillgängliga anslagen under finansåret. Också finansministeriet har lyft fram de stora beloppen för överföringsanslag och påpekat att alltför stora budgeterade betalningsanslag måste täckas i budgeten också när det gäller överföringsposter. Därmed uppstår ränteförluster. Å andra sidan har fördröjda upphandlingar onödigt mycket bundit medel som med bättre planering hade kunnat användas för till exempel nödvändiga anskaffningar för dagliga behov, och de hade dessutom kunnat göras utan dröjsmål.

Statens revisionsverk påpekar också att försvarsmaktens förskottsbetalningar till leverantörerna ökade avsevärt mellan 2000 och 2004. Detta har enligt revisionsverket reducerat överföringsposterna för upphandlingsanslag i överensstämmelse med resultatmålen. En utredning som utskottet begärt av försvarsministeriet ger inte stöd för ett sådant påstående. Uppgifterna visar att det inte har funnits något tydligt samband mellan orsak och verkan i fråga om beloppen för de årligen utbetalda nya förskottsbetalningarna och överföringsposterna från anslagen för upphandling av försvarsmateriel. Förskottsbetalningar utnyttjas uppenbarligen inte till att minska överföringsposterna.

Statens revisionsverk har anfört kritik mot att det inom försvarsförvaltningen har blivit ett mått på lyckad verksamhet att beviljade medel konsumeras inom utsatt tid. Revisionsverket anser att ett sådant resultatmål rimmar illa med principerna för resultatstyrning.

Försvarsförvaltningens ambition att reducera det årliga beloppet för överföringsposter för upphandling av försvarsmateriel är ett steg i rätt riktning både operativt och statsfinansiellt, anser finansutskottet. Utöver resultatmålet för överföringsposter måste försvarsförvaltningen också ta fram den typen av resultatmål som mäter hur mycket försvarsmaktens prestanda har förbättrats med hjälp av försvarsupphandlingarna.

Budgetuttalanden

Bokslutsberättelsen innehåller regeringens svar på riksdagens uttalanden i samband med behandlingen av budgetarna för 2003 och 2004. Utskottet anser att de åtgärder som enligt berättelsen har vidtagits med anledning av uttalandena är tillräckliga eller att uttalandena av någon annan orsak har blivit onödiga i följande fall:

RSv 33/2002 rd — RP 132/2002 rd RP 249/2002 rd och RP 253/2002 rd (s. 87—92)

• Hur har finansieringsunderstödet till kommunerna enligt prövning räckt till år 2003
• Universitetens lokalhyror
• Åtgärder för att trygga teatrarnas verksamhet
• Behovet av offentlig FoU-finansiering
• Energistöd till demonstrationsprojekt
• Utvecklande av rehabiliteringen av frontveteraner
• Utveckling av närståendevård
• Understöd för främjande av miljövården

RSv 44/2003 rd — RP 55/2003 rd och RP 145/2003 rd (s. 92—98)

• Finansieringen av specialfolkhögskolorna
• Lagstadgade statsandelar för bibliotek
• Djurskyddsorganisationernas statsunderstöd
• Ersättningar för sälskador
• Anslagsbehovet för basbanhållning år 2004
• Villkoren för aravalån för ombyggnad
• Utvidgande av användningen av understödet för byggande av kommunalteknik.