Detaljmotivering

Lagförslag 1

2 §. Definitioner

2 §:n 4 punkten.

I 2 § ingår definitioner av vissa begrepp som förekommer i lagen. Med myndighet avses enligt 2 § 4 punkten en myndighet som avses i 4 § i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (), dvs, en myndighet som avses i offentlighetslagens 4 §.

Grundlagsutskottet har anmärkt att denna definition leder till ett ytterst vittomfattande myndighetsbegrepp. Det täcker in stat och kommuner och dessutom, enligt vad som närmare framgår av grundlagsutskottets utlåtande, bland annat domstolarna och andra rättskipningsorgan, statens affärsverk och självständiga offentligrättsliga institutioner såsom Finlands Bank, Finansinspektionen och Folkpensionsanstalten.

Enligt 4 § i offentlighetslagen avses med myndighet också nämnder, delegationer, kommittéer, kommissioner och därmed jämförbara organ som med stöd av en lag, en förordning eller ett beslut fattat av en myndighet som avses i lagrummet har tillsatts för att självständigt utföra en uppgift. Enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet omfattar myndighetsbegreppet dessutom sammanslutningar, inrättningar, stiftelser och enskilda personer som utför ett offentligt uppdrag enligt en lag, en bestämmelse eller en föreskrift som meddelats med stöd av en lag eller en förordning och därmed utövar offentlig makt. Dessa definitioner ingår i 4 § 1 mom. 8 punkten och i 2 mom. i offentlighetslagen.

Myndighetsbegreppet i offentlighetslagen har avsiktligt utformats med osedvanlig bredd för att den handlingsoffentlighet som avses i grundlagen ska förverkligas så väl som möjligt när det handlar om myndighetsutövning. Enligt grundlagsutskottet är det problematiskt att överföra ett begrepp som tillkommit i ett visst syfte direkt till en annan lag, som har ett helt annat syfte. Utredningsenheten skulle enligt den föreslagna formuleringen åtminstone formellt har rätt till information också ur register som förs av aktörer som inte har något att göra med näringsverksamhet eller dess finansiering. Enligt grundlagsutskottet är detta inte en godtagbar lösning och står inte heller i korrekt proportion till lagförslagets syften.

Grundlagsutskottet uppmanar finansutskottet att precisera myndighetsbegreppet så att det täcker in endast myndigheter som sköter registrerings-, tillstånds-, inspektions- eller övervakningsuppgifter i anslutning till näringsverksamhet, uppgifter i anslutning till finansiering av näringsverksamhet eller som annars också behandlar ärenden som gäller näringsverksamhet (såsom tullen, polisen och domstolarna) samt enheter i staten, kommuner och samkommuner som bedriver näringsverksamhet.

Myndighetsbegreppet är relevant när det gäller omfattningen av utredningsenhetens rätt att få uppgifter. Utredningsenhetens rätt att få uppgifter gäller endast uppgifter som myndigheterna själva har. För att utredningsenheten ska kunna fullgöra sin viktigaste uppgift och producera information för bekämpningen av den grå ekonomin måste dess rätt att få uppgifter säkerställas. Finansutskottet anser därför att myndighetsbegreppet måste vara tillräckligt brett.

Utskottet föreslår att myndighetsbegreppet i princip definieras med hänvisning till offentlighetslagens 4 §. Men de ovan nämnda myndigheter m.fl. som nämns i 4 § 1 mom. 8 punkten samt i 2 mom. lämnas utanför. En sådan definition motsvarar enligt utskottets uppfattning grundlagsutskottets krav men beaktar ändå utredningsenhetens, av dess uppdrag dikterade behov av en vittomfattande rätt att få uppgifter.

Lagförslagets 2 § 4 punkten bör ändras så att med myndighet avses en myndighet som avses i 4 § 1—7 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet ().

4 §. Utredningsenhetens rätt att få uppgifter för en fenomenutredning

4 §:n 2 mom.

I lagförslagets 4 § föreskrivs om utredningsenhetens rätt att få uppgifter för fenomenutredningar. Rätten att få uppgifter förutsätter inte något särskilt samtycke från den myndighet som uppgifterna begärs av. Ett undantag från detta utgör ändå de situationer som beskrivs i 2 mom. där begäran riktas till en förundersökningsmyndighet eller gäller underrättelseuppgifter som har erhållits för brottsbekämpning.

Under expertutfrågningen väcktes frågan om motsvarande samtycke borde föreligga också när det gäller uppgifter som gäller riskhantering och inspektion och som tullmyndigheterna innehar.

Utskottet anser emellertid att det inte är nödvändigt att föreskriva om det. Inte för någon myndighets del har det varit aktuellt att föreskriva om en specialhantering av tillsynsuppgifter eftersom utredningsenheten i alla vändningar ska säkerställa att den inte yppar sekretessbelagda uppgifter. I detta avseende ska utredningsenheten följa offentlighetslagen och enligt den ska myndigheternas handlingar hemlighållas exempelvis när de innehåller uppgifter om inspektioner som ankommer på en myndighet eller någon annan omständighet som har samband med en övervakningsåtgärd, om utlämnandet av uppgifter ur en sådan handling skulle äventyra övervakningen eller dess syfte.

Ett system där uppgifter lämnas bara efter samtycke skulle äventyra hela upplägget. Utredningsenhetens uppgifter och skyldigheter och de principer som ska följas i informationsbehandlingen har reglerats så precist att det inte finns skäl att uppställa ytterligare villkor. Verksamheten bygger dessutom på samarbete mellan utredningsenheten och andra myndigheter för ett gemensamt mål. Också med hänsyn till detta är det omotiverat med ytterligare begränsningar.

4 §:n 3 mom.

I momentet föreskrivs om hur utredningsenheten ska specificera vilka uppgifter den begär för en fenomenutredning. I momentet används uttrycket "kan...specificeras". För att inga missförstånd ska uppstå föreslår utskottet att formuleringen ändras så att den lyder "ska...specificeras". Detta var också den ursprungliga avsikten och formuleringen har gett anledning till divergerande tolkningar i samband med hörandet av sakkunniga. De personer eller organisationer som är föremål för en uppgiftsbegäran ska alltså specificeras i begäran enligt namn eller någon annan identifieringsuppgift eller någon annan gruppegenskap.

4 § nytt 4 mom..

Utskottet föreslår att 4 § kompletteras med ett nytt 4 mom. I momentet sägs, på det sätt som grundlagsutskottet förutsätter, att uppgifter som erhållits för en fenomenutredning inte får användas för något annat syfte än en fenomenutredning och en fullgöranderapport enligt vad som föreskrivs i 5 § 3 mom. Detta har varit avsikten men grundlagsutskottet anser att av skäl som hänger samman med skyddet för personuppgifter behövs det en särskild bestämmelse om saken i lagen.

4 § nytt 5 mom.

Utskottet föreslår att 4 § ytterligare kompletteras med ett nytt 5 mom. Enligt momentet ska uppgifter om en person som erhållits för en fenomenutredning förstöras omedelbart när utredningsenheten konstaterar att den uppgifterna gäller inte är en organisationsanknuten person. Detta har varit avsikten, men grundlagsutskottet anser att det av skäl som hänger samman med skyddet för personuppgifter behövs en uttrycklig bestämmelse om saken i lagen.

Bakgrunden till kompletteringen är att utredningsenhetens rätt att göra utredningar om fenomen inom den grå ekonomin endast omfattar organisationer och organisationsanknutna personer. Eftersom privatpersoners försummelser inte hör till den typ av grå ekonomi som definieras i lagförslaget kan utredningarna inte gälla dem. Utredningsenheten kan emellertid bli tvungen att hantera uppgifter om enskilda personer innan det står klart att han eller hon inte har ställning av organisationsansknuten person. Det är alltså fråga om uppgifter som fås fram i sådana utredningar men som sedan visar sig vara överflödiga.

Grundlagsutskottet har föreslagit en altenativ modell enligt vilken det för tillgång till uppgifter om enskilda personer ställs ett krav på att det finns skäl att anta att vederbörande är en organisationsanknuten person. Finansutskottet finner ingen grund för det alternativet med hänsyn till den möjlighet till tolkning och bevisvärdering som hänger samman med alternativet. Den alternativa modellen är inte heller tillfredsställande i situationer där organisationer leds genom bulvaner.

5 §. Fullgöranderapport

5 § nytt 5 mom.

Utskottet föreslår att paragrafen får ett nytt 5 mom. Om utredningsenheten konstaterar att en person inte har organisationsanknytning ska rapporten omgående avslutas för den personens vidkommande och uppgifterna genast förstöras.

Kompletteringen har på det sätt som beskrivs ovan relevans för skyddet för personuppgifter i de fall där det inte handlar om en organisationsanknuten person. Utarbetandet av fullgöranderapporten skulle då omedelbart avbrytas och personuppgifterna förstöras. Även denna komplettering motsvarar de avsikter som framgår av propositionsmotiven men på det sätt som grundlagsutskottet anför finns det skäl att ta in en särskild passus om saken i lagen.

Utskottet ser däremot inte någon anledning att komplettera bestämmelsen med en passus om utredningsenhetens skyldighet att följa eventuella särskilda bestämmelse som gäller den myndighet som lämnat ut uppgifter. Motiveringen till detta är att propositionen inte på något sätt utvidgar myndigheternas rätt att få uppgifter. Fullgöranderapporterna skulle alltså alltid utarbetas utifrån de uppgifter som den myndighet som har begärt rapporten själv har rätt att få. Om någon uppgift är behäftad med särskilda begränsningar vad beträffar utlämning gäller begränsningarna automatiskt också utredningsenheten. Utskottet anser därför att det inte är möjligt att genom att rekvirera en fullgöranderapport kringgå de särskilda begränsningar som eventuellt föreskrivits till skydd för personuppgifter.

Syftet med fullgöranderapporter

6 § 1 mom. I paragrafen uppräknas de syften för vilka en myndighet kan begära en fullgöranderapport. Sådana syften är bl.a. i lagrummet nämnda kontroll- och tillsynsuppgifter som har samband med beskattning, tullåtgärder, arbetspensionsförsäkring eller alkohollagstiftning.

Från förteckningen saknas vissa syften som är viktiga för bekämpningen av grå ekonomi, t.ex. övervakningsuppgifter i samband med arbetskraftsförvaltningen, arbetarskyddet eller registreringen av utlänningar. Detta är en följd av att de myndigheter som sköter dessa ärenden har en begränsad rätt att få uppgifter. Eftersom propositionen inte ändrar denna rätt skulle utredningsenheten ändå inte kunna göra ändamålsenliga fullgöranderapporter för dessa syften

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet har föreslagit att det i bestämmelsen ska nämnas att det är möjligt att begära en fullgöranderapport för arbetskraftsmyndighetens övervakningsuppgifter enligt lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen ().

Social- och hälsovårdsministeriet har för sin del konstaterat att det först vore skäl att göra en övergripande utredning av arbetarskyddsmyndigheternas behov av och rätt att få uppgifter för sitt tillsynsuppdrag. Målet bör då vara att arbetarskyddsmyndigheten i framtiden har samma rätt som andra myndigheter att med hjälp av utredningsenheten få tillgång till behövliga uppgifter. Därför måste bl.a. lagen om tillsynen över arbetarskyddet och om arbetarskyddssamarbete på arbetsplatsen först justeras. Eftersom beredningen kräver tid kan lagförslaget inte kompletteras i det här skedet, menar ministeriet.

Utskottet anser på ovan nämnda grund att det inte är motiverat att komplettera 6 § nu. Eftersom arbetarskyddsmyndighetens betydelse i bekämpningen av den grå ekonomin blir allt större bl.a. till följd av att den utländsk arbetskraften är betydande, borde lagberedningen inledas snarats möjligt för att arbetarskyddsmyndigheten ska få de rättigheter de har behov av.

13 §. Handlingars och uppgifters offentlighet

13 § 2 mom.

I lagförslagets 13 § finns bestämmelser om handlingars och uppgifters offentlighet. I bestämmelsen hänvisas det till offentlighetslagen som ska tillämpas som en allmän lag. Bestämmelsen kompletteras av ett 2 mom. enligt vilket uppgifter som erhållits för fenomenutredningar samt fullgöranderapporter och de uppgifter som erhållits för dem är sekretessbelagda.

Avsikten är att sekretessen ska gälla utredningsenheten och att beslut om en uppgifts sekretessgrad i övrigt fattas av den myndighet som ursprungligen innehar uppgiften. Utskottet föreslår att lagrummet preciseras enligt grundlagsutskottets förslag så att uppgifterna ska hemlighållas i utredningsenheten. Det här säkerställer att handlingsoffentligheten inte snävas in i relation till offentlighetslagen.

Utskottet föreslår därför att det i 2 mom. ska föreskrivas särskilt om sekretess för uppgifter som begärts för fenomenutredningar och fullgöranderapporter. Därigenom kan man undvika divergerande tolkningar exempelvis i situationer där sekretessgrunderna i 24 § 15 mom. inte direkt kan bli tillämpliga.