Bakgrund

Försvarsmakten förfogar över olika lokaler som omfattar cirka 2,8 miljoner kvadratmeter. Det är en betydande statlig tillgång vars bokföringsvärde uppgår till cirka 1,1 miljarder euro. I enlighet med den kapitalhyresmodell som används svarar hyresgästen, dvs. Försvarsmakten, för underhållet av de objekt som hyrts (skötsel, underhåll och årliga reparationer), medan hyresvärden, dvs. Senatfastigheter, ansvarar för grundliga reparationer av objekten och för nyinvesteringar. Försvarsmakten har ett serviceavtal med Byggverket om köp av underhållsarbeten. 

Kostnaderna för de lokaler som är i användning utgörs för närvarande av de hyreskostnader som betalas till Senatfastigheter, de underhållskostnader som betalas till Byggverket och de hyres- och driftskostnader som betalas till aktörer utanför statens budgetekonomi. Försvarsmaktens totala kostnader för lokaler uppgick 2018 till cirka 268 miljoner euro. Av dem uppgick kostnaderna för kapitalhyra till Senatfastigheter till cirka 152 miljoner euro och underhållskostnaderna till Byggverket till cirka 104 miljoner euro samt kostnaderna för objekt som hyrts av Forststyrelsen och av utomstående hyresvärdar till cirka 12 miljoner euro. 

Försvarsmaktens fastighetskostnader väntas enligt utredning öka ytterligare. Orsaken till detta är bland annat de nya investeringar som Försvarsmaktens verksamhet förutsätter. Försvarsmakten strävar efter att begränsa ökningen av de årliga lokalkostnaderna och gallra bort onödiga lokaler. För att kostnadsökningen ska kunna stävjas krävs det emellertid en mer omfattande översyn av fastighetsförvaltningen. Försvarsmakten förfogar bland annat över objekt vars byggnadstekniska livscykel är exceptionellt lång. 

I sina ställningstaganden under de senaste åren har utskottet regelbundet pekat på att försvarsförvaltningens lokalkostnader har ökat. I sitt betänkande om försvarsredogörelsen (FsUB 4/2017 rd) noterade utskottet följande: ”Utskottet ser det som ytterst oroväckande att de fortsatt ökande fastighetsutgifterna verkar vara svåra att stävja trots de massiva spar- och anpassningsåtgärderna. Kostnadstrycket kommer framöver att öka också till följd av investeringar i skyddsutrymmen som krävs på grund av strategiska kapacitetsprojekt, förbättringar av lagerlokaler för sprängämnen i syfte att uppfylla kraven i lagstiftningen och renoveringar för att förbättra inomhusluften i kaserner.” Utskottet förutsatte att det inom statsförvaltningen genast startas en utredning av alternativa handlingsmodeller. 

I regeringsprogrammet för statsminister Marins regering ingår följande riktlinje för försvarsförvaltningens fastigheter: ”Försvarsförvaltningens fastighetssystem ska utvecklas så att det bättre än tidigare tillgodoser försvarsförvaltningens behov. Vid Senatfastigheter inrättas ett dotteraffärsverk, Försvarsfastigheter, som svarar för försvarsförvaltningens specialbehov i det förändrade säkerhetsläget. Bestämmelser om Försvarsfastigheters förpliktelser utfärdas genom lag. Målet är att stävja ökningen av kostnaderna för lokaler.” 

På grundval av denna riktlinje i regeringsprogrammet föreslås det i propositionen att statens fastighetsförmögenhet i fortsättningen ska koncentreras till två affärsverksorganisationer: Senatfastigheter och dess nya dotterbolag Försvarsfastigheter. Tillsammans bildar de Senatkoncernen. Försvarsutskottet konstaterar att den organisationsmodell som valts i propositionen ofrånkomligen är en kompromiss som inte är problemfri. Försvarsmaktens fastigheter och användningen av dem är en viktig del av försvarsmaktens operativa kapacitet och säkrandet av denna. Därigenom utgör de en integrerad del av en trovärdig nationell försvarsförmåga. Därför måste den nya verksamhetsmodellen säkert fungera både under fredstid och i krissituationer. 

De väsentliga problem som under behandlingen av propositionen framkommit i innehållet i den föreslagna nya lagstiftningen beror framför allt på bristerna i rättsgrunden för hela Senatsystemet. I sitt utförliga utlåtande (FvUU 20/2020 rd) går förvaltningsutskottet särskilt in på den här frågan. 

Propositionen remitterades inte till grundlagsutskottet, men under försvarsutskottets sakkunnigutfrågningar framgick det tydligt att helheten också bör granskas i grundlagsutskottet bland annat i fråga om styrningsbefogenheten mellan finansministeriet och försvarsministeriet. Försvarsutskottet begärde utlåtande från grundlagsutskottet i ärendet i enlighet med 38 § 2 mom. i riksdagens arbetsordning. 

Sammantaget anser försvarsutskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med synpunkterna och ändringsförslagen nedan. Grundlagsutskottet har lämnat utlåtande (GrUU 34/2020 rd) om propositionen. I utlåtandet anför grundlagsutskottet att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 bara om utskottets konstitutionella anmärkning om bestämmelserna om affärsverkets uppgifter, ministeriernas styrningsmakt, lagens 2 § 4 mom. och verkställande direktörens tjänsteansvar beaktas på behörigt sätt. 

Grunderna för reformen

Propositionen motiveras framför allt med förändringarna i den säkerhetspolitiska omgivningen. Förändringarna och ett mångsidigare utbud av metoder förutsätter enligt motiveringen till propositionen att försörjningsberedskapen i anslutning till Försvarsmaktens fastigheter förbättras och att verksamheten säkerställs också under undantagsförhållanden. Utskottet instämmer och noterar att infrastrukturen i högre grad än tidigare bygger på intelligenta elnät och självstyrande system som är mer utsatta för cyberpåverkan. De nuvarande fastigheterna innehåller mycket teknik och man strävar efter att av kostnadsskäl i allt högre grad sköta dem via fjärrförbindelser. Detta sker med hjälp av fastighetsautomations- och övervakningssystem som fungerar eller drivs med hjälp av kommersiella system. De inbegriper en potentiell kanal för påverkan och ett allvarligt hot mot hela försvarssystemet. 

I byggprojekten har man i nuläget inte till alla delar i tillräcklig utsträckning beaktat det ökande cyberhotet mot försvarsförvaltningens fastigheter och nätverk. Den del av fastighetsuppgifterna som betraktas som kritiska bör kunna behandlas så att deras sårbarhet minimeras och samtidigt så att de kan utnyttjas på ett sätt som är optimalt med tanke på Försvarsmaktens prestationsförmåga. 

När man gör en samlad bedömning av propositionen är det viktigt att också beakta försvarsministeriets och försvarsmaktens vision när det gäller hur frågan om försvarsmaktens lokaler ska lösas. De sakkunniga inom försvarsförvaltningen, inklusive företrädare för Byggverket, som utskottet hört ansåg att propositionen är en reform som helt klart förbättrar nuläget. 

Det hävdades att omorganiseringen av fastighetssystemet och det strategiska partnerskap som uppstår skapar förutsättningar för utveckling av de fastigheter som försvarsmakten förfogar över för att svara mot förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön. Dessutom möjliggör det strategiska partnerskapet och de planerade gemensamma arbetssätten en bättre kostnadshantering i framtiden. Den nya organisationen ger också staten ett starkare, kunnigare och bättre resursbaserat kompetenscentrum för fastighetsbranschen, som även kommer att tillhandahålla tjänster för andra kunder inom staten. Arrangemanget ansågs också göra det möjligt att dämpa ökningen av Försvarsmaktens lokalkostnader på lång sikt. 

Syftet med inrättandet av Försvarsfastigheter och anpassningen av hyressystemet är att dämpa de nominella kostnadsökningarna för lokaler mellan åren 2020 och 2035 så att deras relativa andel av utgifterna för det militära försvaret, med undantag för utgifterna för anskaffningen av jaktplan och för Flottilj 2020-upphandlingen, inte ökar jämfört med nuläget, står det i propositionen. Enligt Försvarsmaktens gällande lokalstrategi bör den relativa andelen av kostnaderna för lokaler understiga 11 procent av de totala utgifterna för det militära försvaret. 

I och med ändringen övergår försvarsförvaltningen till den modell med totalhyror som allmänt används av staten. Ändringen har dock inga direkta konsekvenser för fastighetskostnaderna, eftersom kapitalhyran består av samma element som används i Försvarsmaktens nuvarande hyresmodell. Utskottet påpekar att reformens kostnadsbesparingseffekt på kort sikt (5—10 år) är blygsam, endast cirka 5 miljoner euro per år (s. 23 i RP) i förhållande till den årliga kostnadsnivån på cirka 270 miljoner euro. När verksamheten inleds uppstår dessutom betydande kostnader av engångsnatur i miljonklassen, som specificeras närmare i propositionen (s. 49—50). 

Enligt propositionsmotiven skapar det föreslagna arrangemanget på lång sikt goda förutsättningar att minska kostnadsökningen. Kostnadsbesparingar beräknas uppstå i synnerhet när verksamhetsmodellerna effektiviseras och vissa överlappningar undanröjs. För att få slut på ökningen av lokalkostnaderna krävs det absolut att lednings- och ansvarsfrågorna samt den gemensamma visionen i den nya modellen är helt klara och ostridiga för alla parter, menar utskottet. Utskottet anser att särskild uppmärksamhet bör fästas vid att styrningen av Senatfastigheter och de anknytande incitamentmekanismerna är neutrala i fråga om Försvarsfastigheters uppgifter inom försvarsministeriets styrningsområde. 

Olika modeller för omorganisering av försvarsfastigheterna

I propositionen (s. 27—29) anges det vilka alternativ som har granskats när det gäller omorganisering av verksamheten. Utöver den valda infallsvinkeln i propositionen har man granskat bevarande av nuläget, en centraliserad ämbetsverksmodell, bolagisering av Försvarsfastigheter och verksamhet som självständigt affärsverk. 

Utskottet instämmer i den uppfattning som framförs i motiveringen, att den nuvarande modellen är problematisk av många skäl, särskilt när det gäller att dämpa kostnadsökningen. Den lokalservice som denna fastighetshållningsmodell med två ansvariga aktörer producerar stöder inte Försvarsmakten i tillräcklig utsträckning och inte heller är ansvarsfördelningen tillräckligt tydlig. Arbetsfördelningen mellan Senatfastigheter och Byggverket har enligt utredning inte alltid kunnat göras på ett tillräckligt entydigt sätt, vilket ibland har lett till långsammare underhåll och byggarbeten, extra kostnader och administrativt merarbete inte bara för de berörda organisationerna utan också för kunden, dvs. Försvarsmakten. 

Sakkunniga som hörts av utskottet hävdade att den nuvarande modellen är problematisk även med tanke på fastighetsbeståndets värde. Modellen har ett inbyggt strukturellt incitamentsproblem och innebär en risk för sjunkande nivå på de underhållstjänster som ska bibehålla fastighetsbeståndets värde, till exempel i jakten på kostnadsbesparingar, vilket kan leda till att den inbesparing som uppnås för Byggverkets del de facto visar sig som eftersatta grundliga reparationen som innehavaren av fastighetsbeståndet, dvs. Senatfastigheter, ska svara för. Ett annat problem med den decentraliserade modellen är också att fastighetsorganisationernas resurser splittras och det uppstår kompetensflaskhalsar i bägge organisationerna. Dessutom lider både Senatfastigheter och byggverket brist på exempelvis kompetens i byggledning. 

När det gäller den centraliserade ämbetsverksmodellen konstateras det bland annat i motiveringen att en ämbetsverksorganisation kräver omfattande speciallagstiftning. Den modellen möjliggör inte heller den snabba handlings- och reaktionsförmåga som krävs, och dessutom går man miste om synergifördelar genom en decentralisering. För en bolagisering blir det ett problem att Försvarsmaktens fastigheter är särpräglade. En överlåtelse till statens direkta ägande och riksdagens direkta styrningsmakt bedöms för sin del inte vara möjlig med tanke på målen för reformen. 

Enligt propositionen är det problematiskt att inrätta ett självständigt affärsverk, särskilt när det gäller dubbelförvaltning, kapitalanskaffning samt försäljning och köp av resurskrävande fastigheter. I motiveringen framförs också att Försvarsfastigheter i egenskap av självständigt affärsverk skulle styras av försvarsministeriet och att det då finns en risk för att statens hyresmodell och de för staten gemensamma utgångspunkterna för lokalförvaltning inte kan genomföras på lika villkor för alla statliga ämbetsverk och inrättningar. 

Riksdagens styrningsbefogenhet i propositionen

Riksdagens styrning i förhållande till affärsverken ska förtydligas genom att riksdagen i enlighet med vad som föreskrivs i affärsverkslagen i fortsättningen ska godkänna de centrala målen för de tjänster som affärsverken producerar och deras övriga verksamhetsmål, står det i propositionen. I den gällande lagen nämns inte dessa, utan riksdagens styrning härleds direkt ur bestämmelserna i 84 § i grundlagen. Riksdagen ska utöver sin övriga styrning ställa upp målen i samband med budgetbehandlingen. Förslagen i fråga om styrningen av Senatfastigheter och Försvarsfastigheter ska framställas under finansministeriets huvudtitel. 

Riksdagens samtycke till upplåning, maximibeloppet för investeringar och fullmakter för förbindelser under kommande år ska beviljas gemensamt för Senatfastigheter och Försvarsfastigheter på Senatkoncernnivå. De styrande ministeriernas uppgift är att efter det att riksdagen fattat beslut om budgeten ställa upp närmare service- och resultatmål och mål för intäktsföringen. Den närmare allokeringen av fullmakter och samtycken i Senatkoncernen sker genom beslut av Senatfastigheter inom de gränser riksdagen godkänner och med beaktande av de mål som riksdagen ställt upp och Försvarsfastigheter beslutar för egen del om sina fullmakter inom ramen för dessa. 

Grundlagsutskottet har på den här punkten lagt fram vissa preciseringskrav som specificeras i detaljmotiveringen till detta betänkande. 

Styrning av Försvarsfastigheters verksamhet

Lagförslag 1 innehåller bestämmelser om styrningen av Försvarsfastigheters verksamhet. Senatkoncernen ska höra till finansministeriets förvaltningsområde och styras av det ministeriet. Försvarsfastigheter ska dock styras av försvarsministeriet. 

Försvarsministeriets styrning föreslås bli genomförd i samarbete mellan Försvarsfastigheters styrelse och finansministeriet. Försvarsfastigheters styrelseordförande och majoriteten av styrelsemedlemmarna utnämns på föredragning av försvarsministeriet så att den styrelsemedlem som representerar personalen räknas in i den föreslagna majoritetsandelen. Direktören för Försvarsfastigheter utses och avsätts av Försvarsfastigheters styrelse. Direktören för Försvarsfastigheter föredrar ärendena för Försvarsfastigheters styrelse. Verkställande direktören för Senatfastigheter är dock föredragande i ärenden som har betydande konsekvenser för hela Senatkoncernen. 

Försvarsutskottet konstaterar att Senatfastigheters styrelse spelar en viktig roll i beslutsfattandet i hela koncernen och därmed även i Försvarsfastigheters beslutsprocess. Senatfastigheters styrelse styr koncernens gemensamma tjänster, som har stor betydelse för Försvarsfastigheters verksamhet. Enligt förslaget ska Senatfastigheters styrelse också fastställa Försvarsfastigheters ekonomiska beslut. 

Enligt de sakkunniga som utskottet har hört krävs det detaljerade avtal om styrningen för att de två ministeriernas styrmodell ska fungera väl samt ett kontinuerligt nära samarbete i genomförandet av styrningen. Grundlagsutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid samma fråga. Grundlagsutskottets kommentarer behandlas närmare i detaljmotiveringen nedan. 

Försvarsutskottet fäster särskild uppmärksamhet vid positionen för direktören för Försvarsfastigheter. Med avvikelse från 9 § i affärsverkslagen (1062/2010) föreslås Försvarsfastigheter få en direktör och inte en verkställande direktör. Direktören ska vara anställd i arbetsavtalsförhållande vid Försvarsfastigheter och styras av Försvarsfastigheters styrelse, men samtidigt vara direkt underställd Senatfastigheters verkställande direktör. Direktören har motsvarande ansvar som en verkställande direktör, men beslutanderätten är mer begränsad. 

Framför allt vid inledandet av den nya organisationens verksamhet är det av avgörande betydelse att den förändringsledare som blivit vald till uppgiften har tillräckliga befogenheter och spelrum för att genomföra förändringen på ett lyckat sätt. Enligt de sakkunniga som utskottet hört kan arbetet på en post med titeln ”direktör” väsentligt minska intresset för uppgiften bland toppexperter inom fastighetsbranschen. Försvarsutskottet anser att det är nödvändigt att Försvarsfastigheter har en verkställande direktör. 

Personalens ställning i reformen

Projektet syftar inte till personalminskningar och det föreslås inga försämringar i personalens anställningsförmåner. Största delen av Byggverkets personal överförs till Försvarsfastigheter. Samtidigt överförs en liten del av personalen vid Senatfastigheter till Försvarsfastigheter och på motsvarande sätt en liten del av Byggverkets personal till Senatfastigheter. Byggverket har för närvarande ungefär 700 anställda. Av verkets personal är 36 procent kvinnor och 64 procent män. Medelåldern bland de anställda är ungefär 52 år. Sammanlagt kommer den nya Senatkoncernen att ha cirka 1 100 anställda i arbetsavtalsförhållande, medan koncernens omsättning är drygt 800 miljoner euro per år. 

Enligt propositionen ska alla personalöverföringar ske i enlighet med principerna för överlåtelse av rörelse. Det föreslås att de bestämmelser som behövs för att fullfölja dessa principer och utgångspunkter med avseende på personalen ska tas in i den nya speciallagen (10 § i lagförslag 1). De kollektivavtal som gäller vid tidpunkten för överlåtelsen iakttas till dess att de upphör den 28 februari 2022. Utskottet anser att det är mycket viktigt att anställningsvillkoren för personalen inte försämras efter denna skyddstid, så som var fallet till exempel med Leijona Catering. Enligt utredning kommer villkoren inte att försämras. Utskottet pekar också på behovet av kontinuerlig växelverkan med personalen vid övergången till den nya organisationsmodellen. Det är viktigt att parterna i god tid inleder förhandlingar om anställningsvillkoren efter skyddstiden för att se till att Försvarsfastigheter behåller sin kompetenta och engagerade personal. 

Grundlagsutskottets allmänna kommentarer om propositionen

I sitt utlåtande noterar grundlagsutskottet om den föreslagna organisationsmodellen att de föreslagna bestämmelserna är betydelsefulla med avseende på grundlagens 84 § 4 mom. Enligt det momentet ska bestämmelser om de allmänna grunderna för statliga affärsverks verksamhet och ekonomi utfärdas genom lag. Inkomstposter och anslag som gäller affärsverken tas in i statsbudgeten endast till den del så anges genom lag. I samband med behandlingen av statsbudgeten godkänner riksdagen de centrala målen för affärsverkens tjänster och övriga mål för verksamheten. Grundlagsutskottet anser att 84 § i grundlagen i sig inte utgör något hinder för den föreslagna modellen med dotteraffärsverk, även om denna organisationsmodell inte uttryckligen nämns i 84 § 4 mom. i grundlagen. Grundlagsutskottet anser att det för tydlighetens skull bör finnas en bestämmelse om möjligheten till en sådan organisationsform också i lagen om statliga affärsverk. 

Grundlagsutskottet menar dessutom i sitt utlåtande att grundlagen inte lägger några hinder i vägen för att samma statliga organ kan vara föremål för styrning och övervakning från olika ministerier. Men regleringen av ministerierna i grundlagen inkluderar ofrånkomligen ett krav på att ministeriernas styrning och övervakning av organen regleras så att det inte uppstår oklarhet eller rum för tolkning i fråga om gränserna för behörigheten. Det är också med tanke på laglighetskontrollen och förverkligandet av straffansvaret viktigt att styrningsbefogenheten och ansvarsfördelningen fastställs exakt. 

Grundlagsutskottet noterar att bestämmelserna om Senatkoncernens uppgifter i lagen är mycket knappa, trots att Senatfastigheter sköter uppgifter som är viktiga för de statliga myndigheterna. Lokalfrågorna har betydande konsekvenser med tanke på en ändamålsenlig skötsel av myndigheternas uppgifter och de resurser som myndigheterna förfogar över. Grundlagsutskottet har granskat regleringen endast med tanke på den särreform som förslaget gäller. Det är dock viktigt att Senatfastigheters ställning och uppgifter granskas i sin helhet. Grundlagsutskottet konstaterar också i sitt utlåtande att riksdagens biträdande justitieombudsman på eget initiativ har inlett en utredning om Senatfastigheters rättsliga ställning (EOAK/6870/2019). 

Förvaltningsutskottets kommentarer till propositionen

Förvaltningsutskottet har i sitt utlåtande särskilt utvärderat de gällande bestämmelserna om Senatfastigheter. För närvarande finns bestämmelser om Senatfastigheter endast i den allmänna lagen om statliga affärsverk (1062/2010), påpekar förvaltningsutskottet. Lagen innehåller allmänna bestämmelser som gäller alla statliga affärsverk och vissa specialbestämmelser som gäller Senatfastigheter. Senatfastigheter är för närvarande det enda statliga affärsverk som omfattas av den allmänna lagen om statliga affärsverk. För närvarande finns det ingen särskild lag om affärsverket Senatfastigheter, och det har enligt förvaltningsutskottet visat sig vara en allvarlig lagstiftningsbrist vid behandlingen av propositionen. Försvarsutskottet instämmer i denna bedömning liksom också i åsikten att Senatfastigheter sköter en uppgift som är viktig för de statliga myndigheterna: lokalfrågorna har i praktiken betydande konsekvenser med tanke på en ändamålsenlig skötsel av myndigheternas uppgifter och de resurser som myndigheterna förfogar över. 

Förvaltningsutskottet anser det vara motiverat att den fastighetsegendom som Försvarsmakten förfogar över samlas i dotteraffärsverket Försvarsfastigheter. Försvarsmaktens fastighetsbestånd och lokalanvändning avviker avsevärt från statens lokalbehov över lag och användningen av lokalerna. Inom försvarsmaktens verksamhetsområde är största delen av lokalerna speciallokaler och dessutom finns en stor del av lokalerna på områden som är stängda för allmänheten. Användningen av lokalerna bestäms av de särskilda behoven inom den militära verksamheten. Därför bör nybyggnad, grundlig renovering och användning av lokalerna kunna planeras på lång sikt. Försvarsutskottet delar förvaltningsutskottets syn på särdragen hos de lokaler som Försvarsmakten förfogar över. 

Förvaltningsutskottet har i sitt utlåtande om budgetpropositionen för 2021 betraktat lokalhyrorna som lagstadgade utgifter som ska budgeteras till fullt belopp eller åtminstone som därmed jämförbara nödvändiga utgifter för skötseln av lagstadgade uppgifter (FvUU 19/2020 rd). Hyreskostnaderna för lokaler är inte avsedda att kopplas till produktivitetsprojekt. Försvarsutskottet anser att detta är en korrekt iakttagelse. 

Serviceavtalens juridiska karaktär

Förvaltningsutskottet konstaterar att serviceavtalet mellan ett statligt affärsverk och en kund är ett offentligrättsligt avtal. Det är således inte fråga om ett privaträttsligt avtal. Vid en närmare bedömning av typen av offentligrättsligt avtal ska avtalets rättsliga, ekonomiska och praktiska betydelse beaktas. Eftersom serviceavtalet gäller en lagfäst serviceuppgift för Senatkoncernens affärsverk och uppgiften enligt grundlagsutskottets bedömning också har drag av offentlig förvaltningsuppgift, föreslår förvaltningsutskottet i sitt utlåtande för att förtydliga regleringen att det offentligrättsliga serviceavtalet definieras som förvaltningsavtal i lagen. Utgångspunkten enligt förvaltningslagen (434/2003) är att myndigheterna sinsemellan kan ingå avtal som till sin karaktär är förvaltningsavtal. En avvikelse från denna princip skulle enligt förvaltningsutskottet kräva särskilda grunder. 

Enligt lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019) ska tvister som gäller både förvaltningsavtal och offentligrättsliga rättsförhållanden behandlas och avgöras i ett förvaltningstvistemålsförfarande. Försvarsutskottet instämmer i den här synpunkten. Försvarsutskottet menar att bestämmelsen då förebygger eventuella avtalstvister. Samtidigt styr den till förhandlings- och förlikningsförfaranden mellan avtalsparterna vid tvistlösning, vilket i praktiken kan anses vara den primära tvistlösningsmetoden. När det gäller frågan om statliga myndigheter och ämbetsverk är skyldiga att använda Senatkoncernens affärsverks lokaltjänster och ingå ett serviceavtal med affärsverket, konstaterar försvarsutskottet att det inte finns någon förpliktande bestämmelse i lagstiftningen och att någon sådan inte heller föreslås. Statliga ämbetsverk och inrättningar kan skaffa sig lokaler också på den fria marknaden. 

Statens affärsverk och bedrivandet av affärsverksamhet

I 1 § i lagen om statliga affärsverk föreslås bestämmelser om att lagen ska tillämpas på en statlig inrättning som bedriver affärsverksamhet. Affärsverket ska enligt 3 § i samma lag skötas enligt företagsekonomiska principer. Ett affärsverk kan endast i liten utsträckning bedriva verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. 

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att förhållandet mellan de företagsekonomiska principer som nämns i bestämmelserna och den självkostnadsbaserade prissättning som nämns i motiveringen (t.ex. s. 18) i viss mån förblir oklart. Dessutom uppmanar utskottet försvarsutskottet att försäkra sig om att den föreslagna regleringen är förenlig med EU:s regler om statligt stöd. Förvaltningsutskottet kommer i sitt utlåtande med en ingående analys av den självkostnadsbaserade prissättningen och bestämmelserna om statligt stöd. På den här punkten stöder sig försvarsutskottet på förvaltningsutskottets synpunkter. 

Allmänt om EU:s regler för statligt stöd

Begreppet statligt stöd enligt EU:s regler om statligt stöd grundar sig på artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget): ”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.” EU: s regler om statligt stöd tillämpas endast när samtliga kriterier för statligt stöd som nämns i artikel 107.1 i EUF-fördraget är uppfyllda. Europeiska kommissionen har med stöd av artikel 108.3 i EUF-fördraget exklusiv behörighet att bedöma huruvida medlemsstaternas stödåtgärder är förenliga med EU:s inre marknad. 

I sitt tillkännagivande om begreppet statligt stöd 2016 klargör kommissionen definitionen av statligt stöd och tillhörande centrala begrepp utifrån EU-domstolarnas avgörandepraxis och kommissionens beslutspraxis. Syftet med tillkännagivandet är att ge medlemsstaternas myndigheter rättssäkerhet om i vilka situationer EU:s regler om statligt stöd är tillämpliga och när de inte är det. 

Reglerna om statligt stöd gäller endast om stödmottagaren är ett ”företag”. Europeiska unionens domstol har konsekvent definierat företag som enheter som bedriver ekonomisk verksamhet, oberoende av deras rättsliga ställning och hur de finansieras. Klassificeringen av en viss enhet som ett företag beror därför helt och hållet på vilken typ av verksamhet den bedriver (punkt 7 i tillkännagivandet). För att klargöra distinktionen mellan ekonomisk och icke-ekonomisk verksamhet har domstolen konsekvent slagit fast att all verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör ekonomisk verksamhet (punkt 12 i tillkännagivandet). 

Reglerna om statligt stöd tillämpas inte när staten agerar genom myndighetsutövning eller när offentliga organ agerar i egenskap av offentliga myndigheter. En enhet kan anses agera genom myndighetsutövning när verksamheten i fråga utgör en del av statens väsentliga funktioner eller anknyter till dessa funktioner genom sin art, sitt syfte och de regler den omfattas av. Om inte den berörda medlemsstaten har beslutat att införa marknadsmekanismer är verksamheter som i sig utgör en del av befogenheterna att utöva offentlig makt och utförs av staten generellt sett inte ekonomisk verksamhet. Exempel på sådan verksamhet är armén och polisen samt flyg- och sjötrafiksäkerhet och flyg- och sjötrafikkontroll (punkt 17 i tillkännagivandet). Om ett offentligt organ bedriver en ekonomisk verksamhet som kan särskiljas från myndighetsutövningen, agerar det organet i egenskap av ett företag med avseende på den verksamheten. Om denna ekonomiska verksamhet däremot inte kan särskiljas från myndighetsutövningen, förblir alla de verksamheter som det offentliga organet utövar knutna till myndighetsutövningen och faller därför utanför begreppet företag (punkt 18 i tillkännagivandet). 

Affärsverkets verksamhet med avseende på EU:s regler om statligt stöd

Enligt propositionen ska lagen om statliga affärsverk ändras så att affärsverken i liten omfattning kan bedriva verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden (det föreslagna 3 § 1 mom. i lagförslag 1). 

År 2007 fattade Europeiska kommissionen ett delvis negativt beslut i ett ärende som gällde statligt stöd till Vägaffärsverket (Destia Ab). I sitt beslut (Nr C 7/2006, 11.12.2007) ansåg kommissionen att det var fråga om ett förbjudet statligt stöd, eftersom konkurslagstiftningen inte tillämpas på affärsverket och eftersom befrielsen från samfundsskatt utgör ett statligt stöd som snedvrider konkurrensen och som inte kan motiveras med skattesystemets karaktär och uppbyggnad. Lagen om statliga affärsverk reviderades efter avgörandet. Dessutom har kommissionen inom EU-övervakningen av statliga stöd också behandlat klagomål över kommunala affärsverk. Till kommunallagen (410/2015) fogades 2013 bestämmelser om bolagiseringsskyldighet när kommunen sköter uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden. Kommissionen ansåg att avsaknaden av konkursrisk på grund av de kommunala affärsverkens rättsliga ställning kan betraktas som en obegränsad statsgaranti till de kommunala affärsverken. Dessutom ansåg kommissionen att de skattefördelar som beviljats kommunen (befrielsen från bolags-, fastighets- och kapitalskatt) är selektiva stöd som strider mot EU:s regler om statligt stöd. Kommunerna skulle i regel bolagisera sådana uppgifter som de utför i ett konkurrensläge på marknaden. 

Om ett offentligt samfund, exempelvis ett statligt affärsverk, bedriver ekonomisk verksamhet som kan särskiljas från utövandet av offentlig makt som hör till en stats centrala uppgifter som inte betraktas som ekonomiska (t.ex. armén, polisen och fängelserna), agerar aktören i fråga som ett företag i den mening som avses i grundfördraget, varvid EU:s regler om statligt stöd blir tillämpliga på denna verksamhet. 

Den offentliga sektorns verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden är i huvudsak förenad med en skyldighet att bolagisera verksamheten och trygga förutsättningarna för en fungerande konkurrens. Bolagiseringsskyldigheten omfattar också annan verksamhet än sådan som bedrivs i affärsverksform. I samband med behandlingen av ett klagomål om statligt stöd till laboratorieverksamheten vid Institutet för hälsa och välfärd (SA.31977) har kommissionen dock ansett att obetydlig verksamhet på marknaden kan tillåtas även utan bolagisering, med beaktande av den begränsade andelen avgiftsbelagda tjänster (mindre än 10 procent av den verksamhet som Institutet för hälsa och välfärd bedriver), kravet på särredovisning och den marknadsmässiga prissättningen av tjänsterna. I sin bedömning lade kommissionen också vikt vid att det skulle vara mycket svårt att bolagisera institutets verksamhet på marknaden, eftersom den utgör en väsentlig del av institutets huvudsakliga verksamhet och nyttjar samma infrastruktur, utrustning, material och personal. 

EU:s regler om statligt stöd och undantaget gällande infrastrukturfinansiering

I de allmänna propositionsmotiven om EU:s regler för statligt stöd (s. 13) hänvisar regeringen till det så kallade infrastrukturundantaget och begreppen anknytande verksamhet och sedvanliga tilläggstjänster. 

Enligt punkt 207 i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd kan finansieringen av infrastruktur helt och hållet kan falla utanför tillämpningsområdet för reglerna om statligt stöd om infrastrukturen nästan enbart används för icke-ekonomisk verksamhet, under förutsättning att den ekonomiskt betingade användningen är en rent underordnad verksamhet, det vill säga en verksamhet som är direkt relaterad till och nödvändig för driften av infrastrukturen eller som har ett naturligt samband med dess viktigaste icke-ekonomiska användning. Detta bör anses vara fallet när den ekonomiska verksamheten kräver samma resurser som den huvudsakliga icke-ekonomiska verksamheten – till exempel material, utrustning, arbetskraft och anläggningstillgångar. Underordnad ekonomisk verksamhet måste fortsättningsvis ha begränsad omfattning med avseende på infrastrukturens kapacitet. Det betyder att den kapacitet som årligen tilldelas sådan verksamhet inte överstiger 20 procent av den totala årliga infrastrukturkapaciteten. Kommissionen anser också att den offentliga finansieringen av sedvanliga faciliteter, såsom restauranger, butiker eller betalparkering, i infrastrukturer som nästan enbart används för icke-ekonomisk verksamhet normalt sett inte påverkar handeln mellan medlemsstaterna eftersom det är osannolikt att dessa sedvanliga faciliteter lockar kunder från andra medlemsstater och att finansieringen av dem får mer än en marginell inverkan på gränsöverskridande investeringar eller etableringar. 

Beräkningen av mängden underordnad ekonomisk verksamhet, sedvanliga tjänster och kapacitetsutnyttjande är förknippad med en del oklarheter. När propositionen bereddes rekommenderade arbets- och näringsministeriet i ett yttrande till finansministeriet därför informell kontakt med kommissionen för att öka rättssäkerheten i tolkningen. 

En informell diskussion om propositionen hölls enligt utredning med tjänstemän vid kommissionen den 11 mars 2020. Kommissionen menade att det med tanke på EU:s regler om statligt stöd kan vara tillåtet att under vissa förutsättningar bedriva sådan obetydlig verksamhet på marknaden som i propositionen föreslås för affärsverket även utan bolagisering. Kommissionens tolkning i brevet om verksamheten vid Institutet för hälsa och välfärd är således fortfarande aktuell. Det väsentliga vid bedömningen är de avgiftsbelagda tjänsternas begränsade andel jämfört med annan verksamhet, prissättningen av tjänsterna på marknadsvillkor, skyldigheten till särredovisning samt den tydliga kopplingen mellan verksamheten på marknaden och affärsverkets huvudsakliga verksamhet. 

Vid diskussionen gick kommissionen också in på hur definitionen av underordnad ekonomisk verksamhet och sedvanliga tjänster i punkt 207 i tillkännagivandet om statligt stöd förhåller sig till affärsverkens verksamhet. Kommissionen konstaterade att uthyrning av statligt ägda fastigheter eller lokaler på marknaden i en situation där dessa lokaler annars skulle stå tomma kan betraktas som underordnad ekonomisk verksamhet i den mening som avses i punkt 207 i tillkännagivandet. Kommissionen klargjorde dessutom skillnaden mellan underordnad ekonomisk verksamhet och sedvanliga tjänster genom att påpeka att till exempel en personalrestaurang i en statsägd fastighet kan betraktas som en sedvanlig tjänst i samband med infrastruktur som används för icke-ekonomisk verksamhet i den mening som avses i punkt 207 i tillkännagivandet, medan en restaurang i en statsägd fastighet som även är öppen för turister ska betraktas som underordnad ekonomisk verksamhet i den mening som avses i punkt 207 i tillkännagivandet, dvs. som en ekonomisk verksamhet för vilken den årliga tilldelade kapaciteten inte får överstiga 20 procent av den totala årliga infrastrukturkapaciteten. Den totala årliga infrastrukturkapaciteten och den maximala tillåtna mängden underordnad ekonomisk verksamhet kan enligt kommissionen granskas separat för varje affärsverk, alltså till exempel för Senatfastigheter. 

Med hänvisning till vad som sagts ovan och till förvaltningsutskottets utlåtande konstaterar försvarsutskottet att Senatfastigheter i egenskap av statligt affärsverk inte bedriver affärsverksamhet, med några få undantag. Utskottet föreslår dessutom att 1 § i den allmänna lagen om statliga affärsverk preciseras så att syftet med statliga affärsverk inte är att bedriva affärsverksamhet utan att producera tjänster för staten. Formulerad på detta sätt är bestämmelsen ägnad att på ett lämpligt sätt förtydliga de statliga affärsverkens roll som statliga organ som uttryckligen producerar tjänster för staten. 

Sammanfattning

I propositionen eftersträvas en balans dels mellan finansministeriets allmänna styrning och försvarsministeriets styrning, dels mellan Senatfastigheters generella kompetens i fastighetsförvaltning och förvaltnings- och stödtjänsterna, dels mellan hanteringen av försvarsförvaltningens särdrag och den kompetens och de verksamhetsmodeller som den kräver. Utskottet konstaterar att det nuvarande hyressystemet är utformat för kostnadsdisciplinens skull och inte är avsett att användas för strategisk ledning. Hyressystemet är inte heller transparent för användaren (bedömning av kostnadsgrunderna) och hyresgästen har begränsade möjligheter att få kontroll över kostnaderna. Också incitamenten för långvarig användning av objekten ur användarnas synvinkel är begränsade. En del av objekten har karaktär av anläggningstillgångar och inte vanliga fastighetsinvesteringar. 

Den tydligaste fördelen med den föreslagna modellen är att Försvarsfastigheter får kapacitet att fungera som strategisk partner till Försvarsmakten. I målbilden har en ägare ett klart ansvar för utvecklandet, investeringarna och underhållet av Försvarsmaktens kritiska lokaler och nätverk. I den föreslagna modellen produceras en betydande del av stödtjänsterna i övriga delar av koncernen. Utskottet påpekar att tillgången till och resiliensen hos dessa tjänster som produceras på annat håll också inverkar på Försvarsfastigheters förmåga att bedriva sin verksamhet, i synnerhet under undantagsförhållanden. Utskottet understryker att långsiktig utveckling av beredskapen och säkerheten bör prioriteras i hela koncernen. Särskild uppmärksamhet ska fästas vid samarbetet mellan försvarsförvaltningen och Försvarsfastigheter och vid försvarsministeriets styrning, med betoning på de uppgifter som följer av förändringarna i beredskapen och säkerheten samt samarbetet i anslutning till dessa. 

Enligt en utredning som utskottet fått ska styrmodellen för Försvarsfastigheter beskrivas närmare i samarbetsavtalet mellan ministerierna. Beredningen utgår från en omfattande gemensam beredning och samordning av styrningen. Samarbetet bedrivs kring att utnämna Försvarsfastigheters styrelse, bevaka beredningen och genomförandet av budgeten samt resultat- och servicemålen samt behandla eventuella plötsligt påkomna eller oavgjorda situationer och informationsstyrning. Samarbetet kring styrningen syftar till att koncernen ska få en klar bild av styrningen och målen. 

Hur den nya organisationsmodellen fungerar är i sista hand beroende av att samarbetsförhållandet mellan finansministeriet och försvarsministeriet i fråga om utvecklingen av Försvarsmaktens fastigheter är genuint jämlikt, utan att finansministeriet de facto också styr Försvarsfastigheters verksamhet och utveckling. Efter att reformen har trätt i kraft kommer försvarsutskottet noga att följa upp hur det praktiska samarbetet mellan ministerierna utvecklas, så att den här fastighetsfrågan som är viktig med tanke på Finlands försvarsförmåga sköts på ett sätt som fungerar på önskat sätt både i fredstid och i krissituationer. 

Som sagt är den valda organisationsstrukturen inte problemfri, och de praktiska konsekvenserna av reformen måste följas noga och lagstiftningen måste vid behov preciseras. Grundlagsutskottet lyfter i sitt utlåtande fram behovet av en samlad granskning av hela Senatkoncernen. Likaså noterar förvaltningsutskottet i sitt eget utlåtande att en samlad översyn av Senatkoncernen är nödvändig och föreslår en redogörelse om saken. Försvarsutskottet delar förvaltningsutskottets åsikt om behovet av en redogörelse om hela Senatkoncernen (förslaget till uttalande). 

Försvarsutskottet anser att man i redogörelsen på det sätt som förvaltningsutskottet föreslagit bör granska den statliga lokalförvaltningens ställning, organisation, verksamhetsprinciper och reglering över lag samt den statliga lokalförvaltningens ansvar för att lokalförvaltningen fungerar och är ändamålsenlig. Principerna för förfarandet med serviceavtal bör också bedömas utifrån lokalförvaltningens behov. Vidare bör granskningen mer generellt gälla affärsverksmodellens lämplighet som organisationsform för statens lokalförvaltning. Samtidigt ska affärsverksmodellen jämföras med organisations- och verksamhetsmodellen för de statliga servicecentren. Åtskilliga interna tjänster inom staten (informations-, kommunikations-, ekonomi- och personaltjänster) är organiserade som servicecenter och deras verksamhet har inga kommersiella drag. I sig finns det inget hinder för att verksamhet som producerar interna tjänster inom staten organiseras i form av ett statligt affärsverk. Det är dock motiverat att fastställa ett sådant affärsverks verksamhet i första hand med beaktande av tjänsternas kvalitet, tillgänglighet och användarnas behov. 

Dessutom finns det skäl att i redogörelsen gå in på hur finansministeriets och försvarsministeriets styrningsbefogenheter i praktiken fungerar i fråga om Försvarsfastigheter och hur personalens ställning utvecklas. Utskottet understryker att de fastigheter som är i Försvarsmaktens besittning är en del av de strategiska kärnfunktionerna och att den personal som driver de här funktionerna inte bör läggas ut. 

Försvarsutskottet föreslår att riksdagen godkänner följande uttalande: