Allmänt
(1) I propositionen föreslås det att riksdagen godkänner det i London år 1951 upprättade avtalet mellan parterna i nordatlantiska fördraget om status för deras styrkor samt det i Paris år 1952 upprättade protokollet om status för internationella militära högkvarter som inrättats i enlighet med nordatlantiska fördraget. Propositionen innehåller förslag till lagar genom vilka de bestämmelser i avtalet och protokollet som hör till området för lagstiftningen sätts i kraft. Utskottet påpekar att Nato SOFA är ett av de avtal om Natomedlemskapet och Natoverksamheten som Finland måste ansluta sig till inom en tidsfrist på ett år, dvs. senast den 4 april 2024.
(2) De internationella överenskommelserna om styrkors status (Status of Forces Agreement, SOFA) är bilaterala eller multilaterala fördrag genom vilka de avtalsslutande parterna avtalar om sina stridskrafters rättsliga ställning under deras vistelse inom en annan avtalsslutande parts territorium. I propositionen sägs det att behovet av överenskommelser om styrkornas ställning har accentuerats i och med att den militära allieringen och det militära samarbetet under fredstid har ökat. Exempel på detta är de militära övningar som olika stater genomför tillsammans samt den långsiktiga placeringen av styrkor inom andra staters territorier.
(3) Bakgrunden till fastställandet av den rättsliga ställningen har historiskt sett varit behovet av att hitta en balans mellan två principer för internationell rätt, det vill säga mellan statens och dess representanters immunitet och den territoriella behörigheten för den stat som tar emot en främmande stats stridskrafter. Flera av bestämmelserna i Nato SOFA och i synnerhet artikel VII återspeglar denna balansering. I propositionsmotiven framhålls det att principen om jämställdhet mellan staterna förutsätter att de respekterar varandras statsmakt. Enligt internationell sedvanerätt åtnjuter representanterna för en stat i sina ämbetsåtgärder immunitet mot en främmande stats straffrättsliga behörighet. Ett specialfall i detta avseende utgörs av styrkor från en främmande stats stridskrafter, eftersom deras ställning allmänt avtalas genom fördrag som innehåller uttryckliga bestämmelser om styrkornas immunitet mot den mottagande statens straffrättsliga behörighet.
(4) Med statens suveränitet avses varje stats exklusiva behörighet inom sitt eget territorium. Myndighetsverksamhet inom en annan stats territorium förutsätter således i princip samtycke av territorialstaten. I inledningen till avtalet erkänns uttryckligen respekten för den mottagande statens territoriella suveränitet. För att styrkor från en avtalsslutande part i Nato SOFA ska kunna komma in på en annan avtalsslutande parts territorium och vistas där krävs det alltid samtycke av den berörda avtalsslutande parten. Den avtalsslutande parten i fråga bestämmer också på vilket sätt samtycket ges och uttrycks. Nato SOFA ger inte en annan Nato-medlemsstat rätt att komma till Finland, utan avtalsparternas styrkors ankomst till finskt territorium grundar sig på Finlands uttryckliga begäran eller samtycke.
(5) När detta slag av verksamhet bedrivs i Finland krävs i vissa fall nationellt beslutsfattande enligt lagen om beslutsfattande om internationellt bistånd, samarbete eller annan internationell verksamhet (418/2017), lagen om försvarsmakten (551/2007) eller lagen om militär krishantering (211/2006). Det bör dock noteras att det inom ramen för avtalets tillämpningsområde också finns samarbete mellan försvarsmakter som inte förutsätter nationellt beslutsfattande enligt de nämnda lagarna. Till exempel finns det särskilda beslutsförfaranden och avtalsarrangemang för Försvarsmaktens internationella övningsverksamhet och lägesbildssamarbete.
(6) Nato SOFA kan tillämpas på både fredstida och krigstida samarbete. Denna princip framgår av artikel XV i avtalet. Utskottet noterar att Nato SOFA och Pfp SOFA enligt vedertagen praxis tillämpas på all internationell verksamhet både mellan Natos medlemsstater och med Pfp-staterna. Tillämpningssituationerna kan gälla vardagligt samarbete såsom till exempel övningar, samarbete mellan stridskrafternas förbindelseofficerare och samarbete bland annat inom forskning och upphandling. I princip hänvisas det till Nato SOFA i alla samförståndsavtal och tekniska arrangemang inom försvarsförvaltningen.
(7) Finland har erfarenhet av samarbetet inom Nato PfP SOFA, eftersom avtalet om detta har varit i kraft sedan 1997. I regeringens proposition om anslutningen till Pfp SOFA (RP 19/1997 rd, s. 5) konstateras det att avtalet sannolikt kommer att tillämpas på finskt territorium endast under kortvariga Pfp-övningar, som knappast kommer att arrangeras i Finland varje år. I och med att Finlands internationella militära samarbete utvidgades ansågs den tolkning som skrivits in i regeringens proposition om Pfp SOFA i praktiken ha blivit begränsande för samarbetet. Riksdagen beslutade därför 2017 att utvidga dess ursprungliga tolkning. Försvarsutskottet konstaterade i sitt betänkande (FsUB 2/2017 rd) att Pfp SOFA kan tillämpas på all internationell verksamhet på finskt territorium mellan Finland och medlemsstaterna i Nato samt mellan Finland och de stater som deltar i Natos Partnerskap för fred. Principen att Nato SOFA som standard ska tillämpas på allt militärt samarbete mellan Natos medlemsstater inom deras territorier har således redan under några år tillämpats också i Finland inom ramen för Natos Partnerskap för fred.
(8) Bestämmelserna i Nato SOFA och Parisprotokollet avviker till vissa delar från den nationella lagstiftningen. Avtalsförpliktelserna föranleder inga omedelbara ändringar i den nationella lagstiftningen för försvarsförvaltningen, men det har ansetts nödvändigt att föreskriva om Försvarsmaktens behörighet i lagen om sättande i kraft av Nato SOFA. Dessutom har det till följd av anslutningen till avtalet och protokollet ansetts befogat att göra ändringar i skjutvapenlagen (1/1998), lagen om statens skadeståndsverksamhet (978/2014), bilskattelagen (777/2020), körkortslagen (386/2011), fordonslagen (82/2021), lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (559/1994) och lagen om ersättning för olycksfall som orsakats civilpersoner av krigsmateriel (1213/1990). Propositionen innehåller också vissa ändringar genom vilka ett flexibelt försvarssamarbete säkerställs. Utskottet instämmer i bedömningen att översynen av försvarsförvaltningens lagstiftning måste fortsätta.
(9) En stat kan i fall av parallell jurisdiktion begära att den andra parten avstår från sin primära domsrätt om staten anser att ett sådant avstående är särskilt viktigt. I propositionen föreslås det att riksåklagaren i Finland ska fatta beslut i ärenden som gäller avstående från domsrätt (2 § i lagförslag 1). I motiveringen till bestämmelsen framförs de omständigheter som bör beaktas vid prövningen av avstående från domsrätt. Sådana är till exempel hur allvarligt brottet är, dess samhälleliga betydelse och hur målsägandens rättsskydd tillgodoses.
(10) Nato SOFA och Parisprotokollet medför inte i sig några direkta ekonomiska förpliktelser inom försvarsförvaltningens verksamhetsområde. Det är ännu inte möjligt att närmare bedöma Nato SOFAs och Parisprotokollets indirekta ekonomiska konsekvenser för Försvarsmakten. Antalet tillämpningssituationer för avtalet står i ett direkt förhållande till de resurser som behövs. När det gäller de skador som enligt artikel VIII i Nato SOFA ska handläggas av Försvarsmakten har Försvarsmakten ingen separat finansiering, varför man måste stödja sig på tilläggsbudgetförfarandet om ovanligt stora skador konkretiseras.
(11) Riksdagens utrikesutskott är betänkandeutskott för regeringens proposition om Nato SOFA. Propositionen remitterades förutom till försvarsutskottet också till grundlagsutskottet och lagutskottet för utlåtande. Dessutom kan underrättelsetillsynsutskottet lämna utlåtande till utrikesutskottet. Försvarsutskottet konstaterar att det under utskottsbehandlingen av propositionen aktualiserades ett betydande antal frågor och anmärkningar som kräver rättsliga överväganden och som bedöms närmare av grundlagsutskottet och lagutskottet. Försvarsutskottet fokuserar i detta utlåtande på frågor som är centrala med tanke på det egna ansvarsområdet.
Nato SOFA och DCA-avtalet samt notväxlingen mellan Finland och Förenta staterna
(12) När propositionen om Nato SOFA har godkänts lämnar regeringen en proposition om ett avtal om försvarssamarbete mellan Förenta staterna och Finland (DCA). Den propositionen redogör enligt uppgift närmare för förhållandet mellan DCA och Nato SOFA. De skrivningar i DCA-avtalet som gäller de amerikanska styrkornas ställning i Finland kommer dock att bygga på och precisera bestämmelserna i Nato SOFA.
(13) Vid de bilaterala förhandlingarna mellan Finland och Förenta staterna om ett avtal om försvarssamarbete (DCA) fördes diskussioner om hur staterna uppfattar den förpliktelse att respektera lagstiftningen som ingår i Nato SOFA och DCA. Tillämpningen av Nato SOFA inom Finlands territorium och i de finländska myndigheternas verksamhet ska beakta de begränsningar som följer av förbudet mot dödsstraff. Samförståndet mellan Finlands och Förenta staternas regeringar har den 20 november 2023 fastställts genom en notväxling, som delges riksdagen som en bilaga till propositionen om Nato SOFA.
(14) I notväxlingen konstateras det att utgångspunkten för Nato SOFA och DCA-avtalet mellan Finland och Förenta staterna är ömsesidig respekt för varandras lagstiftning och folkrättsliga förpliktelser, särskilt när det gäller dödsstraff. Samtidigt har parterna för avsikt att säkerställa maximal möjlighet till försvarssamarbete mellan Natos medlemsstater.
(15) I notväxlingen bekräftas att Förenta staternas regering är medveten om att Republiken Finlands regering genomför Nato SOFA i enlighet med finsk lag och Finlands folkrättsliga förpliktelser. Om Förenta staternas styrkor begär sådant bistånd som avses i artikel VII i Nato SOFA och som skulle kräva att Finland agerar på ett sätt som strider mot finsk lagstiftning eller Finlands folkrättsliga förpliktelser, inser Förenta staterna att Finland kan invända mot begäran eller begära ytterligare samråd.
(16) I notväxlingstexten betonas att Förenta staternas regering också har lång erfarenhet av att samarbeta med Natos medlemsstater som har liknande rättsliga förpliktelser, särskilt när det gäller dödsstraff, i enlighet med andan i nordatlantiska fördraget, som bygger på principerna om demokrati, den enskilda människans frihet och rättsstaten.
(17) Utskottet konstaterar att även om det juridiska problemet med Nato SOFA inte helt kan undanröjas genom notväxling, lyfter notväxlingen dock tydligt fram Finlands skyldigheter i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna när det gäller förbudet mot dödsstraff. Genom notväxlingen är strävan således att de facto begränsa den praktiska tillämpningen av avtalet så att det vid tillämpningen av avtalet säkerställs att förpliktelserna i fråga om de grundläggande och mänskliga rättigheterna i samband med förbudet mot dödsstraff fullgörs. Utskottet betonar dessutom att hela frågan om dödsstraff i stor utsträckning är teoretisk och inte medfört problem i något Natoland. Utskottet konstaterar dessutom att till exempel Sverige inte ansåg att det behövdes någon motsvarande notväxling om DCA-avtalet.
Nato SOFAs definition av tjänsteuppdrag
(18) Ett av de centrala begreppen i Nato SOFA är tjänsteuppdrag (official duties). Enligt uppgift bedömer regeringen att begreppet tjänsteuppdrag (eller ”i tjänsten”) enligt artiklarna I, VII och VIII i Nato SOFA skiljer sig från det nationella tjänstebegreppet. När det gäller artiklarna VII och VIII i Nato SOFA är det därför nödvändigt att nationellt fastställa vad som avses med tjänsteuppdrag. Begreppet tjänsteuppdrag behandlas i motiveringen till artikel I i Nato SOFA (s. 56). När det fastställs huruvida en person gör något i tjänsten i den mening som avses i artiklarna VII och VIII ska man särskilt beakta den nationella lagstiftningen, tjänstgöringstypen, tillämpningspraxis och de aktuella omständigheterna. Vid tolkningen av begreppet krävs prövning från fall till fall. I de sammanhang som avses i artikel VII och VIII är det i regel den sändande staten som i varje enskilt fall avgör när en person befinner sig eller har befunnit sig på tjänsteuppdrag.
(19) Utskottet konstaterar att det är viktigt att noggrannare granska och nationellt definiera begreppet tjänsteuppdrag med tanke på såväl förutsägbarheten som rättsskyddet för medlemmarna i styrkorna. Definitionen har betydelse både med tanke på fördelningen av den straffrättsliga domsrätten och skadeståndsansvaret, när den mottagande staten har den primära domsrätten för brott som begåtts utanför tjänsten. På motsvarande sätt avstår man inte från skadeståndsanspråk mellan parterna vid skador som uppkommit utanför tjänsten, och en medlem i en styrka kan i sådana fall bli föremål för civilrättslig skadeståndstalan vid en domstol i det mottagande landet. En tillräckligt bred definition av begreppet ger flexibilitet och bidrar till att Försvarsmakten och andra nationella myndigheter kan ha kontroll över personer som sänts utomlands. Om begreppet tjänsteuppdrag tolkas alltför snävt, skulle styrkan i ökad utsträckning underställas mottagarlandets jurisdiktion.
(20) En del av Natos medlemsstater anser att deras styrkor befinner sig på tjänsteuppdrag så länge de befinner sig på den mottagande statens territorium. Om brott som begåtts i tjänsten inte har ställts utanför avtalet, kan också andra brott än tjänstebrott och militära brott komma i fråga. Beroende på lagstiftningen i den sändande staten och tolkningen av den verkar det enligt uppgift möjligt att exempelvis åtal för vålds- eller sexualbrott som en militärperson i den sändande staten begått i Finland på sin fritid inte nödvändigtvis kan behandlas i en finsk domstol, om inte den sändande staten avstår från sin domsrätt. Detta kan till exempel väsentligt försämra målsägandens ställning jämfört med om ärendet behandlades i den nationella straffprocessen.
(21) Enligt uppgift lämnar också frågan om huruvida en gärning är straffbar enligt både den sändande och den mottagande statens lagstiftning rum för tolkning. Det beror på att det är fråga om nationell reglering av typen tjänste- och tjänstgöringsbrott, där innehållet i den åsidosatta tjänste- eller tjänstgöringsplikten har kopplats till nationella bestämmelser och föreskrifter som bestämmer plikternas innehåll.
(22) Denna problematik minskas enligt utskottets bedömning av att tillämpningen av Nato SOFA handlar om samarbete mellan nära allierade där det inte ligger i den sändande statens intresse att äventyra förutsättningarna för samarbetet med värdlandet. Utskottet påpekar dessutom att det på Finlands territorium under de senaste åren har funnits ett stort antal allierade styrkor och trupper från partnerländerna vid olika övningar och att missförhållanden inte har upptäckts. Enligt utredning till utskottet har den finländska polisen goda erfarenheter av tillämpningen av PfP SOFA och av samarbetet med olika staters väpnade styrkor. Utskottet anser dock att det är viktigt att utrikesutskottets betänkande i mån av möjlighet utreder de frågor som lyfts fram ovan.
Polisens roll och rätt att inneha skjutvapen
(23) Vid utskottets sakkunnigutfrågning framgick det att det med tanke på den militära disciplin som utövas av den sändande statens trupper är ytterst viktigt att den sändande staten sörjer för upprätthållandet av ordning och säkerhet i permanenta militära enheter och formationer. Det begränsar i princip inte Finlands polis behörighet att svara för den allmänna ordningen och säkerheten.
(24) Med tanke på polisverksamheten är det viktigt att i de situationer som avses i artikel VII.10 b i Nato SOFA iaktta de gemensamma säkerhetsarrangemangen och det samarbete som hör till dem. I Finland är det polisens uppgift att upprätthålla den allmänna ordningen och säkerheten. Därför är det konsekvent att militärpolisen i den sändande staten i första hand vänder sig till polisen. Utskottet betonar att det nationella genomförandet av artikeln förutsätter ett nära samarbete mellan polisen, Försvarsmakten och militärmyndigheten i den sändande staten.
(25) Enligt 4 § 2 mom. i territorialövervakningslagen får en militärperson från en främmande stat inte inneha skjutvapen på finskt territorium, om inte tillstånd därtill har beviljats eller något annat följer av ett internationellt avtal som är förpliktande för Finland. Enligt Nato SOFA och, genom hänvisningarna i avtalet, även enligt Parisprotokollet får medlemmar av en styrka inneha och bära vapen under förutsättning att de enligt sina order har tillstånd till detta. Enligt förarbetena till Nato SOFA ger artikeln medlemmar av en styrka rätt att bära vapen endast i tjänsten.
Sammanfattning
(26) Som medlem i Nato deltar Finland fullt ut i Natos verksamhet. I praktiken innebär detta att Finland stöds eller försvaras av alliansen i enlighet med arrangemang som planerats och övats på förhand eller att Finland deltar i att stödja eller försvara andra medlemsstater i Nato. Finland bereder sig på att ta emot hjälp av sina allierade, ge sina allierade hjälp och övar sig i praktiken i att genomföra dessa åtgärder.
(27) I och med Natomedlemskapet blir formerna för det internationella försvarssamarbetet mångsidigare. Ett stort antal rättsliga frågor är förknippade med ställningen för en främmande stats styrkor som befinner sig utomlands. Ur den sändande statens och den mottagande statens synvinkel skulle en situation där ställningen för den sändande statens styrkor är juridiskt oklar vara ohållbar på lång sikt. Ikraftsättandet av Nato SOFA förtydligar rättsläget avsevärt.
(28) Nato SOFA är ett multilateralt avtal vars bestämmelser gäller de bilaterala relationerna mellan de stater som är parter i avtalet. Avtalet kan tillämpas på både fredstida och krigstida samarbete, och det tillämpas som standard på allt militärt samarbete mellan Natos medlemsstater inom deras territorier, om inte den stat som sänder styrkor och den mottagande staten kommer överens om något annat. Avtalet tillämpas som standard oberoende av om samarbetet leds av Nato eller om det är fråga om de allierades bilaterala eller multilaterala verksamhet. Situationer där avtalet tillämpas kan uppstå i det dagliga försvarsmaktssamarbetet, såsom till exempel militär övningsverksamhet, förbindelseofficersverksamhet samt forsknings- och upphandlingssamarbete, men också i själva den operativa verksamheten, såsom vid lämnande av och begäran om internationellt bistånd eller i samarbetet med Natos medlemsstater.
(29) Nato SOFA baserar sig på ömsesidighet. Avtalsbestämmelserna gäller både situationer där Finland är mottagande stat för styrkor från en annan Natomedlemsstat och situationer där Finland sänder styrkor till en annan medlemsstat i Nato. Det bör noteras att medan styrkor från Natos medlemsstater på basis av avtalsbestämmelserna får vissa rättigheter när de är verksamma i Finland, får också finländska trupper ömsesidigt samma rättigheter när de är verksamma i andra Natoländer.
(30) De avtal som nu ska sättas i kraft har en 70-årig historia och tillämpningspraxis mellan Natos medlemsstater. Tillämpningspraxisen styr och preciserar tolkningen av avtalsbestämmelserna i det internationella samarbetet. När de förpliktelser som hör till Natomedlemskapet uppfylls måste därför särskild uppmärksamhet fästas vid bakgrunden till bestämmelserna. Utskottet påpekar att Finland som medlem i Nato deltar i utvecklingen och tolkningen av tillämpningspraxisen.
(31) Enligt utredning till utskottet följer det av Nato SOFAs karaktär och skrivsätt att det i viss mån är inexakt och allmänt hållet, vilket delvis är mer främmande för finländsk praxis som betonar exakthet och noggrann avgränsning. Utskottet instämmer i bedömningen att myndigheternas anvisningar bör syfta till att komplettera eller förtydliga förfaringssätten till den del det finns rättsliga möjligheter till det med beaktande av avtalsbestämmelserna och tolkningen av dem. Dessutom bör man aktivt följa de praktiska situationer där avtalet tillämpas och eventuella problematiska situationer samt behovet av ändringar i den nationella lagstiftningen. Ur Försvarsmaktens synvinkel är det likaså viktigt att också andra myndigheter ger anvisningar om hur avtalen ska tillämpas på deras egen verksamhet.
(32) Enligt artikel VII.1 a i Nato SOFA ska den sändande statens militära myndigheter ha rätt att i den mottagande staten utöva all den straffrättsliga och disciplinära jurisdiktion som de har enligt lagen i den sändande staten över alla personer som lyder under den militära lagstiftningen i den staten. Enligt inkommen utredning är frågan om vem som lyder under respektive stats ”militära lagstiftning” inte nödvändigtvis helt entydig i fråga om Finland och antagligen inte heller i fråga om många andra länder. I propositionen (s. 67) konstateras det att de krigsmän som avses i 45 kap. 27 § i strafflagen lyder under den militära lagstiftningen i Finland. Bestämmelsen gäller dock inte tjänstemän som tjänstgör i civila tjänster inom försvarsmakten. Utskottet anser att även denna fråga bör behandlas i utrikesutskottets betänkande.
(33) Slutligen konstaterar utskottet att propositionen om Nato SOFA och Parisprotokollet jämte bilagor är mycket omfattande och betydelsefull med tanke på Försvarsmaktens internationella verksamhet. Försvarsmakten är en central praktisk aktör i fråga om tillämpningen av såväl Nato SOFA som Parisprotokollet. I propositionen konstateras det att fortsatt beredning behövs i fråga om flera olika sakfrågor. Utskottet instämmer i detta.