Motivering

Allmän bedömning av redogörelsen

I 3 § 1 mom. i lagen om militär krishantering föreskrivs att om förslaget till avgörande gäller ett militärt särskilt krävande krishanteringsuppdrag eller ett uppdrag som inte baserar sig på bemyndigande av FN:s säkerhetsråd, ska statsrådet höra riksdagen innan förslaget till avgörande läggs fram. Utskottet konstaterar att i fråga om säkerhetssektorns utbildningsarbete i Irak uppfylls bägge kriterierna.

FN:s säkerhetsråd antog i augusti 2014 resolution 2170 (2014) där en begäran riktades till FN:s medlemsländer att vidta "alla tänkbara åtgärder som fordras, är lämpliga och förenliga med folkrätten för att bekämpa ISIL:s verksamhet". Fullmakten är enligt utskottets bedömning tämligen allmän och avviker betydligt från de operationer med klar fullmakt av FN (till exempel ISAF, UNIFIL) som finländska trupper på senare tid har deltagit i.

Utöver det allmänna mandatet från FN:s säkerhetsråd baserar sig de internationella truppernas verksamhet också på en skriftlig begäran från Irak. Iraks utrikesminister hälsade all behövlig militär hjälp välkommen i ett brev av den 22 september 2014 till säkerhetsrådets ordförande. I brevet poängteras folkrättensFörenta Nationernas stadga kapitel 7, artikel 51 - Ingen bestämmelse i denna stadga inskränker den naturliga rätten till individuellt eller kollektivt självförsvar i händelse av ett väpnat angrepp mot någon medlem av Förenta Nationerna, intill dess att säkerhetsrådet vidtagit nödiga åtgärder för upprätthållande av internationell fred och säkerhet. Åtgärder vidtagna av medlemmar under utövande av denna rätt till självförsvar skola omedelbart inberättas till säkerhetsrådet och skola ej i något avseende inverka på säkerhetsrådets rätt och skyldighet enligt denna stadga att vid varje tillfälle handla på sätt, som rådet anser nödvändigt för att upprätthålla eller återställa internationell fred och säkerhet. betydelse samt betydelsen av bi- och multilaterala avtal och av Iraks suveränitet. Där konstateras också att Irak uttryckligen har bett Förenta staterna att leda det internationella samfundets åtgärder mot ISIL.

På grundval av yttranden av de sakkunniga som utskottet har utfrågat kan insatsen på goda grunder bedömas också som militärt krävande trots att risken att bli föremål för exempelvis användning av vapenmakt i princip är liten i jämförelse med till exempel ISAF-insatsen i Afghanistan. Utskottet specificerar senare i detta utlåtande närmare de orsaker som gör denna insats militärt krävande.

Utskottet konstaterar att redogörelsen har ett ganska knappt informationsvärde i synnerhet i fråga om insatsens innehåll, uppdrag, beskrivning av säkerhetsläget och riskbedömningen. Det förklaras enligt utredning till utskottet delvis av att vissa frågor som gäller genomförandet av insatsen fortfarande är öppna.

Utskottet ser det som viktigt att Finland bidrar till att hjälpa det internationella samfundet i att agera mot ISIL. ISIL är för närvarande den mest betydande islamistiska terroristorganisationen och har under en jämförelsevis kort tid fått betydande områden i sin besittning bland annat i Syrien, Irak och Libyen.

Att sätta stopp för organisationens verksamhet ligger i allra högsta grad också i Finlands intresse. ISIL:s människorättsförbrytelser inom de områden som organisationen kontrollerar saknar motstycke. Det internationella samfundet kan inte likgiltigt följa med organisationens verksamhet.

En viktigt dimension i fråga om att delta i den internationella koalitionen mot ISIL är också att en betydande mängd finländare har anslutit sig till organisationen. Från Finland har det rest över 50 identifierade personer till Syrien eller Irak. Att försvaga organisationen och minska dess ideologiska lockelse är också ur denna synvinkel viktig för Finland.

I redogörelsen konstateras att det i Finland finns utländska stridande som har återvänt från Syrien eller Irak samt personer som starkt identifierar sig med ISIL och dess proklamerade kalifat, och detta bedöms vara förenat med säkerhetshot. I redogörelsen konstateras ytterligare att deltagande i samarbetet mot ISIL genom utbildningsverksamhet inom säkerhetssektorn delvis kan ha inverkan på dessa säkerhetshot. Utskottet instämmer i denna bedömning och betonar att insatsen är förenad med risker för den inre säkerheten och en eventuell höjning av hotnivån i Finland. Det bör tas på allvar.

Utskottet konstaterar att militära krishanteringsinsatser aldrig är riskfria. Men hotet mot de finländska trupperna kan minimeras genom väl genomförd planering och förberedelse. Det är av yttersta vikt att vid förberedelserna för insatsen säkerställa att inga kompromisser görs i fråga om de finländska truppernas säkerhet.

Bakgrund

I september 2014 inleddes ett internationellt samarbete i syfte att koordinera och effektivisera arbetet mot ISIL. I redogörelsen konstateras att över 60 länder medverkar i koalitionen mot ISIL. Samarbetet samordnas av Förenta staterna. Länderna deltar i aktionerna mot ISIL i den omfattning som de bedömer som ändamålsenlig.

Koalitionen har många mål. Redogörelsen lyfter fram bland annat följande aspekter: att bidra med militärt stöd, hindra utländska stridande från att resa, dämma upp ISIL:s finansieringskanaler, lindra den humanitära krisen i regionen och att försvaga ISIL:s ideologi. Enligt redogörelsen kan målen endast nås genom långsiktig verksamhet och en omfattande palett av åtgärder.

Utskottet konstaterar att militära åtgärder endast är ett element i arbetet mot ISIL. Det är lika viktigt att utnyttja element i utvecklingssamarbetet och humanitärt bistånd samt utveckla ländernas egna kapaciteter. Utskottet vill betona att åtgärder i olika former mot ISIL förblir verkningslösa om länderna i området inte själva tar ett större ansvar och en mer synlig roll i att utrota de orsaker som har bidragit till ISIL:s resning. Utan en fungerande demokrati och ekonomi, god förvaltning och respekt för de mänskliga rättigheterna kommer vi inte åt orsakerna till stödet för ISIL.

Beslutsfattande i Finland om insatsen

Republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott fastställde den 19 september 2014 att Finland deltar i åtgärder mot ISIL. Efter det har diskussionen gällt det konkreta sätt på vilket Finland kan medverka i koalitionens arbete. Republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott (TP-UTVA) gav den 26 januari 2015 försvarsministeriet rätt att vidta nödvändiga förberedelse- och beredskapsåtgärder för Finlands deltagande i uppdraget för utbildning av säkerhetsmyndigheterna i Irak.

Republikens president och statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska ministerutskott diskuterade fredagen den 6 februari 2015 Finlands deltagande i den internationella säkerhetssektorns utbildningssamarbete i Irak. Utskottet fastslog att Finland fortsätter förberedelserna för att delta i ett utbildningsuppdrag i norra Irak med en avdelning på högst 50 militärpersoner. I enlighet med lagen om militär krishantering lämnades en redogörelse om ärendet till riksdagen i slutet av februari.

De internationella truppernas rättsliga ställning

Enligt redogörelsen har det inte gått att åstadkomma någon sedvanlig för alla deltagande stater gemensam överenskommelse om den rättsliga ställningen för trupperna i krishanteringsinsatser (Status of Forces Agreement, SOFA). De deltagande länderna är tvungna att avtala om sina truppers rättsliga ställning på annat sätt bilateralt med Irak.

I praktiken förutsätter ett bilateralt arrangemang att varje deltagande stat genom notväxling med Irak fastställer att utbildarnas rättigheter ska jämföras med privilegier och immunitet som beviljas representationernas administrativa och tekniska personal enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser. Enligt avtalet får utbildarna också använda militäruniform och bära vapen för självförsvar.

Enligt utredning till utskottet har vissa länder — såsom Tyskland, Danmark och Norge — redan växlat noter. Trots att notväxling är ett rätt ovanligt förfarande för att definiera den rättsliga ställningen för trupper som deltar i militär krishantering, anser de sakkunniga att det uppfyller samma centrala mål — exempelvis befrielse från straffrättsligt ansvar — som med ett SOFA-arrangemang.

Användning av maktmedel och rättsreglerna för krig

Nationellt finns det bestämmelser om användande av maktmedel i 27 § i lagen om militär krishantering. Enligt den har en militärperson som tjänstgör i militär krishantering vid utförandet av tjänstgöringsuppdrag rätt att använda sådana maktmedel som är nödvändiga med tanke på uppdraget. Maktmedel får användas endast i den omfattning och så länge de är nödvändiga med tanke på uppdraget, står i ett godtagbart förhållande till målsättningen för operationen och stämmer överens med de regler för användning av maktmedel som fastställts för operationen. Dessutom har soldater rätt till nödvärn och nödtillståndshandlingar om vilket bestäms i Finlands strafflag. Rätten för militärpersoner att bära maktmedelsredskap har inte reglerats särskilt. De som deltar i krishantering utrustas och utbildas på det sätt som uppdraget kräver.

Enligt utredning till utskottet ska Finlands insatsregler (Rules of Engagement) i så stor utsträckning som möjligt harmoniseras med andra länder. Utskottet konstaterar att det är helt väsentligt att reglerna harmoniseras med insatsreglerna i ramnationen Tyskland. Utskottet vill påpeka att insatsreglerna inte i alla avseenden kommer att vara kommensurabla; Förenta staterna har också väpnade styrkor i Erbil.

Utskottet anser det möjligt att de finländska trupperna kan tvingas bevittna situationer där lokala aktörer inte iakttar rättsreglerna för krig. Enligt utredning till utskottet tas rättsreglerna för krig detaljerat upp vid utbildningen av de finländska trupperna. Missbruk kan — och ska — rapporteras till de lokala myndigheterna, såväl via nationella kanaler som längs insatsens kommandosystem.

Utbildning i Erbil och utanför

I redogörelsen konstateras att det för utbildningen av Iraks armé och säkerhetsstyrkor (Building Partner Capacity) ska inrättas fyra utbildningscentraler i landet. I varje utbildningscentral ska det finnas några hundra soldater av vilka ca 100 sköter egentliga utbildningsuppdrag. Utöver egentliga utbildningsuppdrag behövs det personal bland annat för stabs- och underhållsuppgifter samt uppgifter i anknytning till truppernas egenskydd och reaktionsåtgärder i samband med sprängämnen. Enligt utredning till utskottet deltar nu 12 länder i utbildningen av Iraks armé och säkerhetsstyrkor, och dessutom överväger 5 länder att gå med.

Tyskland bereder sig på att i inledningsskedet fungera som så kallad ramnation för utbildningscentret i Erbil. En ramnation ansvarar för ledning och koordinering av funktionerna i sitt eget center. Den 30 januari 2015 fattade Tyskland beslut om att sända ca 100 soldater till insatsen. Förutom Tyskland har åtminstone Förenta staterna, Norge och en del EU-länder för avsikt att delta i utbildningscentrets verksamhet i Erbil. Enligt utredning till utskottet överväger Sverige fortfarande formen för sitt deltagande.

Utskottet konstaterar att de naturligaste partnerna för Finland vid militära krishanteringsinsatser ofta finns i Sverige och de övriga nordiska länderna. Det finns goda erfarenheter av den nordiska referensramen bland annat i Afghanistan. Det lönar sig enligt utskottets uppfattning att samarbeta särskilt i fråga om logistiken; ett nationellt underhållselement är dyrare i drift än multinationellt samarbete.

Enligt redogörelsen kommer den finländska truppen på 50 personer att stanna i området i 12 månader. Operationen inleds för finländarnas del i april med att stabsofficerarna sänds iväg. Full operativ beredskap nås enligt utskottets utfrågning av sakkunniga i mitten av juli. Insatsen kostar ca 15 miljoner euro. Försvarsministeriets huvudtitel står för en andel på ca 9,2 miljoner euro.

Erbil är administrativt centrum för Iraks kurdiska område och säkerhetssituationen i staden är enligt utredning till utskottet relativt god. Men enskilda våldsdåd är möjliga. I redogörelsen konstateras att i november 2014 genomförde ISIL en självmordsattack i staden där fem dödades och flera personer skadades.

Utskottets bedömning är att synligare närvaro av internationella uniformerade trupper kan öka terrorhotet i Erbil både mot lokala invånare och mot koalitionstrupper. Riskerna med att arbeta i det välbevakade huvudutbildningscentret i Erbil kan enligt utskottets uppfattning minimeras.

Utskottet menar att de största säkerhetsriskerna för finländska soldater förorsakas av verksamhet i utbildningscenter utanför Erbil. Redogörelsen lyfter fram att ISIL opererar i Irak bland annat med eldöverrumplingar samt pansarvärnsvapen och improviserade sprängmedel. I fråga om vägbomber är hotbilden enligt utredning till utskottet lik den i Afghanistan. Försvarsförvaltningen bör vidta grundliga förberedelser för alla förutsägbara hotbilder. Det får inte under några som helst omständigheter kompromissas i fråga om de finländska truppernas materiel och utrustning. Enligt erhållen utredning är kapaciteten för medicinsk evakuering väl ordnad. Den sköts vid behov hos Förenta staterna och Italien.

I detta skede av planeringen finns det ännu ingen exakt bild av i vilka lokala utbildningscentraler utanför Erbil de finländska trupperna ska fungera. I redogörelsen konstateras att utbildarna rör sig i Iraks kurdiska områden inom peshmergans egna övningsområden och utbildningscentraler. Utskottet vill påpeka att Mosul, som kontrolleras av ISIL-trupper, ligger på bara 80 kilometers avstånd. De närmaste ISIL-krigarnas linjer finns 30—40 kilometer från Erbil.

Enligt erhållen utredning är utbildningen av kurdernas lokala peshmergatrupper lämplig för Bagdads centralförvaltning eftersom åtgärderna mot ISIL kräver mobilisering av alla resurser i Irak. Underhåll av lokala säkerhetstrupper är också möjligt enligt Iraks grundlag. Utskottet påpekar i sammanhanget att det är svårt att bedöma vilka konsekvenser stödet till kurdernas egna säkerhetstrupper får på medellång eller lång sikt. Det är klart att kurderna vill vidareutveckla sin ställning i förhållande till centralförvaltningen.

Insatsens betydelse för att utveckla den nationella försvarsförmågan

Redogörelsen framhåller att rådgivning och bistånd med utbildning för säkerhetsmyndigheterna i krisområden nuförtiden är en betydande form av internationellt militärt bistånd. Finland har bidragit med utbildning till exempel i Afghanistan, Bosnien och Hercegovina, Mali och Somalia. Bland pågående eller redan avslutade insatser kan utbildningsinsatsen i Irak enligt utredning till utskottet bäst jämställas med insatsen i Mali. I Mali var ambitionen att svara mot de omedelbara operativa behoven hos landets väpnade styrkor genom att utbilda maliska militärenheter.

Ett deltagande i utbildningsinsatsen i Irak skulle enligt redogörelsen förbättra försvarsmaktens förmåga till krävande militär rådgivnings- och utbildningsverksamhet. Utskottet ifrågasätter denna bedömning. Enligt erhållen utredning skulle den grundutbildning för infanteriet som de finländska trupper ger de lokala peshmergatrupperna i hög grad motsvara finländsk beväringsutbildning. Nyttan av en sådan verksamhet för att utveckla det nationella försvaret måste bedömas som blygsam.

Förhandlingsmekanismen och veteranprogrammet

Villkoren för anställningsförhållanden inom krishanteringen har under senare år förhandlats fram genom ett förhandlings- och deltagandesystem med de organisationer som representerar personalen. Enligt utskottets bedömning har man genom mekanismen rätt väl kunnat lösa praktiska frågor som gäller anställningsvillkor mellan försvarsförvaltningen och personalorganisationerna. Utskottet ser det som viktigt att förhandlingssystemet används maximalt också vid förberedelserna för utbildningsoperationen i Irak. Finlands deltagande i militär krishantering bör också framöver vara baserad på frivillighet. Både stampersonalen och reservister bör fritt kunna bedöma om en ny operation till sin karaktär och sina villkor är sådan att det går att delta i den. Enligt utredning till utskottet är en betydande mängd reservister på väg till Irak.

Det nationella programmet för krishanteringsveteraner utgör en ytterst viktig del av de finländska soldaternas deltagande i insatser och av eftervården efter insatserna. Syftet med det är att effektivisera stödåtgärderna för de som tjänstgör eller har tjänstgjort i krishanteringsuppdrag samt förbättra försäkringsskyddet genom att utveckla lagstiftningen. Programmets syfte är bland annat att förenhetliga skyddet för olycksfall för krishanteringspersonalen så att de som deltar i civil och militär krishantering ska ha samma skydd.

I åtgärderna betonas utvecklingen av det psykosociala stödet till deltagare i krishanteringsuppdrag. Programmet förs vidare som ett förvaltningsövergripande projekt i samarbete mellan flera myndigheter. Enligt utredning till utskottet har försvarsförvaltningen genom sina egna insatser främjat programmet berömvärt. I fråga om de fortsatta åtgärderna ligger ansvaret nu hos social- och hälsovårdsministeriet.

Finländska ISIL-krigare

Utskottet håller för sannolikt att också finländare som har fullgjort värnplikten i hemlandet har anslutit sig till ISIL:s trupper. Enligt 2 § 1 mom. i värnpliktslagen är varje manlig finsk medborgare värnpliktig från ingången av det år när han fyller 18 år till utgången av det år när han fyller 60 år, om inte något annat bestäms. Utskottet ser det som viktigt att om finländska ISIL-krigare återvänder till hemlandet, ska försvarsmakten utföra en adekvat hotbedömningsanalys för varje person med avseende på om de längre kan hållas kvar i reserven.