Allmänt om Ottawakonventionen

(1) Ottawakonventionen från 1999 förbjuder användning, utveckling, produktion, köp, lagring och transport av infanteriminor och den förpliktar parterna att förstöra befintliga lager av infanteriminor. I konventionen ingår också en skyldighet att tillhandahålla hjälp med både minröjning och stöd till minoffer. 

(2) En infanterimina är enligt Ottawakonventionen en mina som är konstruerad för att explodera genom en människas närvaro, närhet eller kontakt och som försätter ur stridbart skick, skadar eller dödar en eller flera människor. Minor som är avsedda att explodera i närvaro av ett fordon men inte i närvaro, närhet eller kontakt med en person och som är försedda med röjningsskydd ska därför inte betraktas som infanteriminor. 

(3) Anledningen till att Ottawakonventionen i tiderna utarbetades är att infanteriminor har orsakat betydande humanitära och ekonomiska problem i länder som inte tillämpar ansvarsfull minering och röjning. Särskilt de minst utvecklade länderna och regionerna, som även annars lider av konsekvenserna av pågående eller avslutade konflikter, är utsatta för dessa problem. Minor och annan oexploderad ammunition försvårar livet för de lokala samhällena långt efter att en konflikt har upphört. 

(4) Merparten av världens länder har anslutit sig till Ottawakonventionen, däribland alla EU-länder. Finland anslöt sig till konventionen 2012. Det bör noteras att Ryssland inte är med i Ottawakonventionen. Enligt utreding till utskottet utvecklar och testar Ryssland infanteriminor utan några begränsningar och använder dem i stor utsträckning på Ukrainas mark med mål att även terrorisera civilbefolkningen. Ukraina anslöt sig till Ottawakonventionen 2005. 

(5) Erfarenheterna av kriget i Ukraina har fått flera unionsländer att ompröva sin inställning till Ottawakonventionen. Litauens, Lettlands och Estlands parlament har redan med överväldigande majoritet fattat beslut om utträde ur konventionen. En liknande process pågår också i Polen och förväntas leda till landets utträde ur konventionen. 

(6) Användningen av minor, såsom infanteriminor, begränsas också genom andra instrument än Ottawakonventionen. Konventionen om vissa konventionella vapen (CCW, Convention on Certain Conventional Weapons, FördrS 64/1983) förbjuder och inskränker användningen av konventionella vapen som kan anses vara ytterst skadebringande eller ha urskillningslösa verkningar. Finland är part i konventionen och har anslutit sig till samtliga fem protokoll till konventionen. Det reviderade protokoll II till konventionen (FördrS 91/1998) innehåller restriktioner i användningen av minor, bland annat i fråga om detekterbarhet samt utmärkning av minerade områden. Protokollet förbjuder bland annat användning av odetekterbara minor och användning av minor med obegränsad livslängd utanför områden omgärdade av märkningar samt förpliktar dem som använder minor och försåt att avlägsna de vapen som använts när de inte längre behövs. Finland har varit part i protokollet sedan det godkändes och har då ändrat sina metoder för användning av infanteriminor och sin militära utbildning i enlighet med skyldigheterna i konventionen. Utskottet konstaterar att dessa skyldigheter fortsättningsvis är bindande för Finland, även efter en eventuell uppsägning av Ottawakonventionen. 

(7) Försvarsutskottet bedömer i detta utlåtande de försvarspolitiska grunderna för att utträde ur konventionen och den finländska försvarsindustrins möjligheter att producera infanteriminor. 

Finlands anslutning till Ottawakonventionen 2012

(8) Vid beredningen av anslutningen till Ottawakonventionen hade Finlands försvarsmakt sammanlagt cirka en miljon infanteriminor som förbjöds i konventionen. Av dem var cirka 800 000 sprötminor och 230 000 rörminor. Syftet med användningen av sprötminor var att försvåra manuell röjning. 

(9) För att ersätta infanteriminornas prestationsförmåga anvisades försvarsmakten tilläggsfinansiering på 200 miljoner euro 2009—2016. Dessutom finansierades ersättande kapaciteter med 100 miljoner euro inom försvarsbudgeten. Med denna finansiering skaffades tunga raketkastare, i vars ammunitionsgrupp det också ingår klusterammunition. Med tilläggsfinansiering på 200 miljoner euro skaffades drönare, stridsvagnsminor, röjningshinder, patroner med splittereffekt, mörkerstridskapacitet och lägesbildssystem. 

(10) Utifrån inkommen utredning konstaterar utskottet att Försvarsmakten har lyft fram infanteriminornas nytta för Finlands försvar. I propositionen konstateras (s. 18) att när man övervägde om Finland skulle ansluta sig till Ottawakonventionen förordade inte Försvarsmakten ett slopande av infanteriminor. 

(11) Försvarsmakten identifierade i samband med förberedelserna inför anslutningen till konventionen, och i sin senaste utredning som beretts 2024—2025, entydigt att systemet med infanteriminor har militära fördelar och att infanteriminorna lämpar sig för vårt försvarssystem, som grundar sig på värnplikt. Utskottet konstaterar att det har haft möjlighet att bekanta sig med Försvarsmaktens säkerhetsklassificerade bedömning av infanteriminornas nytta för Finlands försvar. I försvarsmaktens utredning beaktades bland annat stridens karaktär och konsekvenserna av ändringarna i den för Finland, kostnadskalkylerna, möjligheterna och konsekvenserna av anskaffning och produktion av de granskade vapensystemen samt principerna i internationell humanitär rätt, inklusive de rustningskontrollavtal som är bindande för Finland. 

Erfarenheter av användning av infanteriminor under kriget i Ukraina

(12) Rysslands fullskaliga angrepp på Ukraina i februari 2022 har förändrat uppfattningen om modern krigföring. Kriget har visat att användning av många vapensystem som tidigare påståtts vara föråldrade — inklusive infanteriminor — fortfarande är både effektivt och taktiskt motiverat. De ryska truppernas tillvägagångssätt i Ukraina baserar sig på massiv eldanvändning och omfattande användning av infanteri som inte bryr sig om förluster. 

(13) I Ukraina har mineringen blivit ett centralt element i krigföringen. Infanteriminor har i stor utsträckning använts för att fördröja attacker, styra fienden i ogynnsamma riktningar i terrängen, orsaka förluster och skydda försvarsställningarna. Dessa insatser har tvingat båda sidorna att lägga ner tid, utrustning och personal på röjning, ofta med stora förluster. Minering har visat sig vara ett viktigt sätt för försvararen att bromsa upp en kvantitativt övermäktig fiendes angrepp. 

(14) Ryssland har i Ukraina använt mycket pansar- och infanteriminor tillsammans med andra hinder och befästningar. Med hjälp av dem har det skapats starka försvarslinjer som det har varit mycket svårt för de ukrainska trupperna att bryta, vilket man såg till exempel under motoffensiven sommaren 2023. 

(15) Under kriget i Ukraina har avvärjningsframgångar uppnåtts när minering har kombinerats med andra vapensystem: indirekt eld, drönare, artilleri och rörliga motanfall. Infanteriminorna utgör första fasens försvar, styr fienden mot beredda eldställningar och erbjuder tid och möjligheter att reagera på rörliga trupper. 

(16) Moderna sensorstyrda explosiva varor har också använts i Ukraina, men de är mer komplexa och dyra, sårbara för elektroniska störningar och kräver kontinuerligt underhåll. Infanteriminor är förmånliga, tillförlitliga och effektiva också när kommunikationsförbindelserna eller den elektroniska miljön har slagits ut. 

Infanteriminornas betydelse för det finska försvarssystemet

(17) Utskottet konstaterar att när beslutet om anslutning till Ottawakonventionen fattades var omvärlden för Finlands försvar avsevärt annorlunda än i nuläget. Rysslands invasion av Ukraina har inneburit en grundläggande och långvarig försämring i Finlands och Europas säkerhetspolitiska omgivning. Ryssland har genom sina aggressiva och folkrättsvidriga krigshandlingar utmanat den internationella regelbaserade ordningen och äventyrat fred och stabilitet i det euroatlantiska området. Ett storskaligt och långvarigt krig pågår åter i Europa. I försvarsredogörelsen (SRR 9/2024 rd) konstateras att det inte går att utesluta risken för att kriget sprider sig. 

(18) Finlands försvarssystem i flera lager omfattar vapensystem av olika slag. Utöver högteknologiska vapen behövs vapensystem som är enkla och har omfattande verkan, såsom infanteriminor, vilka effektivt bidrar med ytterligare prestationsförmåga till försvarssystemet som helhet. Annan prestationsförmåga, bland annat tekniskt avancerade vapensystem såsom drönare, utvecklas kontinuerligt. De ersätter dock inte infanteriminor eller deras psykologiska avskräckning, utan kompletterar dem. 

(19) Avspärrning och användning av minor är en integrerad del av Finlands försvarshelhet. Avspärrning är en försvarshelhet som består av vapen, mål, minor och hinder. Syftet med dessa är att förhindra eller bromsa upp fiendens framfart och att stödja försvaret. Infanteriminor lämpar sig för mångsidiga användningsändamål: för att försvåra röjningen av pansarminor och laddningar, fördröja fienden, skydda områden och objekt samt stödja partigängarverksamhet. 

(20) Finlands terräng, det glesa vägnätet och den glesa bebyggelsen gör infanteriminorna till en effektiv del av Finlands försvarsmateriel. De lämpar sig väl för en värnpliktsarmé eftersom de är enkla och lätta att använda. Minorna gör det möjligt att sprida försvarsförmågan över hela landet till rimliga kostnader. 

(21) Utskottet betonar att Finlands medlemskap i Nato inte leder till att behovet av att upprätthålla en stark nationell försvarsförmåga vare sig minskar eller försvinner. Nato kräver att Finland ska upprätthålla denna förmåga i enlighet med artikel 3 i Natofördraget. Finland måste ha kontinuerlig förmåga att med nationella resurser och som en del av Nato reagera på bredspektrig påverkan, långvarig militär påtryckning och vid behov långvarig omfattande krigföring. Trots Natomedlemskapet beslutar Finland fortfarande självt om principerna för genomförandet av det militära försvaret. 

(22) I propositionen konstateras (s. 20) att vid beredningen av återinförandet av systemet med infanteriminor beaktas konsekvenserna av användningen av infanteriminor i Finland som en del av planeringen och genomförandet av samarbetet mellan de allierade, inklusive insatsreglerna. Utskottet konstaterar att riktlinjen i praktiken innebär hur de styrkor från Finlands Natoallierade länder som hör till Ottawakonventionen kan utbilda sig, agera och operera i Finland i en situation där det behövs militärt stöd från de allierade länderna. Enligt utredning till utskottet kan frågan lösas till exempel i fråga om FLF-trupper som inrättas i Finland och där Sverige är ledande stat. Utskottet betonar dock att detta är en fråga där försvarsförvaltningen efter ett eventuellt utträde ur konventionen så snabbt som möjligt bör söka en gemensam syn med de allierade länderna. 

Inhemsk produktion av infanteriminor

(23) Mintekniken är enkel till sina grundläggande principer: minans explosiva laddning avviker inte nämnvärt från andra explosiva varor, eftersom dess syfte är att producera splittereffekter, tryck eller någon annan förlamande effekt på krigarens funktionsförmåga. Enligt utredning till utskottet är det tekniskt mest krävande delområdet tändtekniken och hanteringen av tändkedjan. Av minor som utnyttjar modern teknik förutsätts sannolikt fjärrstyrning, användning av optiska fibrer, identifiering av objekt, funktionssäkerhet vid elektroniska störningar samt pålitlig deaktiverings- och reaktiveringsförmåga. En särskild utmaning är kostnadseffektiviteten, eftersom minans effektivitet baserar sig på omfattande och ekonomiskt lönsam användning. 

(24) Den tidsmässigt mest krävande fasen i minans utvecklingsprocess är testningen och godkännandet, som är noggrant reglerade inom Försvarsmakten. Ibruktagandet av en ny explosiv vara förutsätter ett tekniskt godkännandeförfarande vars syfte är att säkerställa både produktens säkerhet och att kraven på dess prestanda uppfylls. 

(25) Enligt de sakkunniga som utskottet hört finns det i Finland den tekniska kompetens som behövs för tillverkning av minor oberoende av om behovet gäller traditionella mekaniska infanteriminor, lösningar som utnyttjar avancerad sensorteknik eller kombinationer av dessa. Utskottet anser att det med tanke på den militära försörjningsberedskapen är ytterst viktigt att infanteriminorna och de centrala komponenterna i dem utvecklas och produceras nationellt. 

(26) Enligt erhållen utredning är den inhemska försvarsindustrins förmåga att producera explosiva varor för närvarande exceptionellt god. I och med den intensifierade produktion av explosiva varor som inleddes 2022 har företagens produktions- och underleverantörskedjor etablerats, produktionsanläggningar har moderniserats och nya byggts och personalresurserna har stärkts på ett lyckat sätt. Råvarorna för minornas laddningar är desamma som för andra explosiva varor, och tillgången på enskilda råvaror till nya tändare bedöms inte utgöra något betydande hinder för produktionen. Dessutom har Försvarsmakten en betydande egen förmåga att producera minor. 

(27) Utifrån inkommen utredning inser utskottet att produktionen av infanteriminor är förknippad med faktorer som kan medföra risk för skada för anseendet och på så sätt i stater där inställningen till infanteriminor är kritisk inverka negativt på den kommersiella efterfrågan även när det gäller företagens övriga produktion. Därför är det nödvändigt att Försvarsmakten tar en ledande roll i utvecklingen av infanteriminor och utvecklar den nationella kapaciteten tillsammans med villiga företag i syfte att få infanteriminorna att produceras och användas för utbildning för beväringar och reservister så snart som möjligt efter utträdet ur Ottawakonventionen. 

(28) Utskottet betonar att det måste ingås långvariga anskaffnings- och partnerskapsavtal med företagen för att de ska ha vilja och förmåga att utveckla minor. I detta sammanhang konstaterar utskottet att anslaget för anskaffning av försvarsmateriel enligt propositionen vid behov kan omfördelas så att det möjliggör anskaffning av infanteriminor. 

(29) I propositionen (s. 9) konstateras det att den internationella marknaden för infanteriminor är mycket begränsad på grund av Ottawakonventionens globala omfattning. Export av infanteriminor regleras i lagen om export av försvarsmateriel (282/2012). Export av försvarsmateriel till länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet förutsätter exporttillstånd och inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet överföringstillstånd eller ett tillstånd som offentliggjorts. Tillståndsprövningen baserar sig på en helhetsbedömning där bland annat Europeiska unionens råds gemensamma ståndpunkt om kontroll av export av militär teknik och krigsmateriel (2008/944/Gusp) samt det internationella vapenhandelsfördraget (Arms Trade Treaty, ATT; FördrS 98 och 99/2014) beaktas. Om tillståndsärendet förutsätter det, ska Försvarsministeriet genom en särskild förfrågan hos utrikesministeriet försäkra sig om att det inte föreligger något utrikes- och säkerhetspolitiskt hinder för att bevilja tillstånd. 

(30) Utskottet konstaterar att de tekniska lösningar som finländska företag eventuellt i framtiden utvecklar för minor kan ha exportpotential till andra Natoländer. Det är naturligt att bedriva internationellt samarbete kring nya typer av lösningar för minor i samarbete med villiga EU- och Natoländer, särskilt Polen, Estland, Lettland och Litauen, som också har inlett en process för att lämna Ottawakonventionen. Av Natoländerna hör inte heller Förenta staterna till Ottawakonventionen, men landets politiska riktlinje är att inte sälja traditionella infanteriminor till utomstående stater. 

Sammanfattning

(31) Infanteriminan är ett försvarsvapen. Utskottet tillstyrker Finlands utträde ur Ottawakonventionen. Utskottet anser att Finland i det kraftigt försämrade säkerhetsläget måste ompröva avtalsbaserade begränsningar som kan försvaga vårt lands förmåga att försvara sitt territorium. Den långa landgränsen på 1 340 kilometer med Ryssland gör Finland särskilt sårbart för ett omfattande angrepp. I en sådan situation är infanteriminor inte bara ett val av tekniska skäl, utan de är ett strategiskt instrument för att stärka Finlands försvar. Den psykologiska effekten — den så kallade minskräcken — är en central del av minornas avskräckande effekt. Utskottet betonar att minskräckens effekt inte kan ersättas med andra system. 

(32) Erfarenheterna från kriget i Ukraina visar att infanteriminorna fortfarande är en fungerande och effektiv del av ett defensivt vapensystem. De är inte ett redskap från det förflutna, utan en del av framtidens försvar, förutsatt att användningen av dem styrs ansvarsfullt och exakt. Utskottet påpekar att områden där stridsåtgärder har vidtagits i vilket fall som helst står inför ett minröjningsarbete. Infanteriminor erbjuder en betydande avvärjningsförmåga till en bråkdel av kostnaderna för högteknologiska vapensystem. När hela Finlands territorium försvaras, kan ett billigt och effektivt försvarsredskap, såsom infanteriminor, lösa operativt kritiska situationer. Utskottet konstaterar att redan möjligheten att Finland kan använda infanteriminor ökar osäkerheten för en eventuell angripare. Strategisk osäkerhet är en väsentlig del av den försvarspolitiska avskräckningen. 

(33) Enligt utredning till utskottet är infanteriminornas militära betydelse och användningsprinciper fortfarande mycket likartade som innan konventionen trädde i kraft. Användningen av minor styrs av strikta anvisningar som syftar till att hindra konsekvenser för civilbefolkningen och säkerställa att minorna används ansvarsfullt för försvar. Infanteriminorna kompletterar avspärrningssystemet, som också omfattar pansarminor, syftladdningar, förstöringar och olika hinder. Den finländska avspärrningsdoktrinen kräver noggrann planering, installation och dokumentering av minor. Samma förfarande gällde också innan Finland anslöt sig till Ottawakonventionen. Över eventuella minfält ska det göras digitala kartor där minornas placering märks ut. Med hjälp av kartorna möjliggörs i efterhand exakt röjning av minor och tryggande av civilpersoners säkerhet. Utskottet anser att Försvarsutbildningsföreningen kan ha en viktig roll i reservistutbildningen i ansvarsfull användning av minor. 

(34) Finland är internationellt erkänt i fråga om försvarsförmågan i anslutning till avspärrning, och minorna utgör en central del av denna nationella specialstyrka både på land och till havs. Kriget i Ukraina har visat att internationellt bistånd inte alltid kommer i tid eller i tillräcklig omfattning i en krissituation. Den egna försvarsförmågan ska vara tillräcklig och mångsidig. Minorna är en del av denna grundläggande beredskap, precis som värnplikten. Med tanke på den militära försörjningsberedskapen är det enligt utskottet nödvändigt att Finland har en bred nationell förmåga att producera olika infanteriminor. 

(35) Utskottet betonar att ett utträde ur Ottawakonventionen är helt förenligt med Finlands Natomedlemskap. Nato ställer inga begränsningar för användning av infanteriminor för medlemsländerna, utan betonar vikten av att upprätthålla och utveckla den nationella försvarsförmågan. Oberoende av Ottawabeslutet fortsätter Finland att använda ansvarsfulla vapensystem i enlighet med internationell humanitär rätt, som en del av en Natokompatibel försvarslösning. 

(36) Slutligen betonar utskottet starkt att om riksdagen fattar beslut om utträde ur Ottawakonventionen, måste statsrådet både i Finland och utomlands få igenom budskapet om att Finland använder minor på ett ansvarsfullt sätt. Utskottet påpekar att det utomlands och också i hemlandet kan finnas en missuppfattning om att Finland skulle använda infanteriminor också i fredstid. 

(37) I den strategiska kommunikationen bör det tydligt framgå att Rysslands aggressiva agerande är den enda orsaken till utträdet ur Ottawakonventionen. Rysslands aggressiva agerande har tvingat också Finland att som Rysslands gränsgranne i likhet med Estland, Lettland, Litauen och Polen överväga ett utträde ur Ottawakonventionen för att stärka sin säkerhet. Utskottet anser att den utrikes- och inrikespolitiskt svåra lösningen att lösgöra sig från Ottawakonventionen måste ses som ett tecken på Finlands orubbliga försvarsvilja. 

(38) Utskottet konstaterar att internationella avtal inte får binda Finland så att den nationella säkerheten försvagas. Ett eventuellt utträde ur Ottawakonventionen ska göras i enlighet med konventionens villkor, lagligt och transparent, och det hindrar inte Finland från att iaktta andra normer i humanitär rätt. Det är ytterst viktigt att signalera att Finland också i fortsättningen aktivt agerar via EU och FN för rustningskontroll och nedrustning samt fortsätter att aktivt delta i humanitär minröjning, där vårt land har specialkompetens. Utskottet anser att Finland bör satsa på att vidareutveckla sin minröjningsförmåga både med tanke på det nationella försvaret och den humanitära minröjningen.