Allmänt

I försvarsredogörelsen drog man upp riktlinjer för utvecklingsutsikterna för Finlands försvar fram till mitten av 2020-talet. Utskottet behandlade i sitt betänkande om försvarsredogörelsen (FsUB 4/2017 rd) på ett heltäckande sätt de faktorer som påverkar utvecklingen av Finlands försvar såväl nationellt som internationellt. 

Utskottet konstaterade i sitt betänkande att Finlands försvarspolitiska linjeval inte är utsatt för konjunkturväxlingar. De strategiska grundantagandena i Finlands försvarsstrategi är försvar av hela landet, allmän värnplikt och militär alliansfrihet. Den allmänna värnplikten är en väsentlig del av Finlands försvarsstrategi. Reservens betydelse i de krigstida trupperna är avgörande: de krigstida trupperna består till mer än 95 procent av reservister. Försvarsmakten bör kunna svara mot både konventionella militära hot och mer utvidgade hot. I bekämpningen av utvidgade hot framhävs betydelsen av ett tätt myndighetssamarbete. 

Utskottet betonade i sitt betänkande att Finlands försvarsstrategi tål trycket av omställningarna i omvärlden, men det territoriella försvaret måste utvecklas i enlighet med utvecklingen i omvärlden. Detta kräver också tillräckliga satsningar särskilt på den materiella beredskapen. För att försvarsförmågan fortsatt ska vara trovärdig måste kapaciteten inom samtliga tre försvarsgrenar upprätthållas och exempelvis cybersäkerheten och cyberförsvaret måste utvecklas. 

Utskottet konstaterar att budgetförslaget för försvarsministeriets förvaltningsområde 2018 grundar sig på riktlinjerna i försvarsredogörelsen. Mot den bakgrunden är de höjningar som föreslås när det gäller beredskapen och budgeten för anskaffningar befogade. Det som utskottet särskilt oroar sig över och i hög grad koncentrerar sig på i detta utlåtande är tiden efter försvarsmaktsreformen. Det handlar om huruvida budgeten för materielanskaffningar är tillräcklig och om storleken på försvarsmaktens anställda personal i förhållande till de krav som den förändrade säkerhetspolitiska miljön ställer. 

Försvarsbudgeten för 2018

Försvarsministeriets förvaltningsområde föreslås få totalt 2 872 miljoner euro i anslag. Av det ingår 2 500 miljoner euro i ramen, medan 372 miljoner euro är mervärdesskatteutgifter som faller utanför ramen. Utgifterna under försvarsministeriets huvudtitel väntas uppgå till 1,24 procent av den prognostiserade bruttonationalprodukten för 2018 (2017 var siffran 1,26 procent). 

Utskottet påpekar att enligt det beräkningssätt som Nato/SIPRI använder är försvarsutgifternas bnp-andel ca 0,2—0,3 procentenheter större än detta, beroende på hur stor andel av Gränsbevakningsväsendets utgifter som räknas in i försvarsutgifterna. Utskottet välkomnar försvarsministeriets mål att ändra beräkningsmodellen för försvarsbudgeten så att den blir jämförbar med övriga länders. En internationellt jämförbar beräkningsmodell ger också omvärlden en signal om att Finland ser allvarligt på att upprätthålla och utveckla sin försvarsförmåga. 

Av anslagen för militärt försvar ska enligt planerna ca 941 miljoner euro (39 procent) exklusive momsutgifter användas för materiell beredskap. Av detta belopp utgör försvarsmaterielanskaffningarna 483 miljoner euro (ca 20 procent). Dessutom kommer ca 458 miljoner euro av försvarsministeriets omkostnadsanslag att användas för underhåll av materiel och utrustande av styrkor. 

Prioritetsområden i försvarsbudgeten för 2018

Enligt uppgift innehåller budgetpropositionen ett extra anslag om 50 miljoner euro för förbättring av beredskapen till följd av den förändrade säkerhetspolitiska miljön. Beslutet om anslaget fattades i planen för de offentliga finanserna våren 2017. Utskottet anser att anslaget är ytterst viktigt. 

I enlighet med det som sägs i regeringsprogrammet innehåller budgetpropositionen också en anslagsökning för att avhjälpa bristerna i försvarsmaktens materiella kapacitet. Beloppet stiger från 80 miljoner euro, som beviljats för innevarande år, till 110 miljoner euro 2018. Enligt regeringsprogrammet och planen för de offentliga finanserna kommer beloppet att fortsätta stiga stegvis så att det är 130 miljoner euro 2019 och 150 miljoner euro 2020. Det sägs i försvarsredogörelsen att enligt den parlamentariska utredningsgruppens rekommendationer (Försvarets utmaningar på lång sikt, 2014) behövs det från och med 2021 årliga tilläggsresurser på 150 miljoner euro utöver indexförhöjningarna för att bevara nivån på försvarsmaktens materielinvesteringar. 

Enligt uppgift får utöver det ordinarie anslaget på 483 miljoner euro en viss andel av omkostnadsanslaget på 458 miljoner euro användas för anskaffning av ny materiel 2018. Av omkostnadsbudgeten kommer 78 miljoner euro att användas för materielanskaffningar nästa år. Beloppet för inköp av ny materiel är således 561 miljoner euro, vilket är ca 23 procent av den totala budgeten. Utskottet konstaterar att åren 1980—2012 användes i genomsnitt 32 procent av försvarsbudgeten för materielanskaffningar. Vi befinner oss nu långt från denna nivå. Utskottet uttrycker sin oro över hur en anskaffningsbudget på mindre än 600 miljoner euro — utöver det tillkommer arméns och marinens strategiska anskaffningar — ska räcka för att i framtiden finansiera utvecklandet av försvarsgrenarnas gemensamma förmågor och arméns anskaffningar. 

Utskottet påpekar att det är meningen att använda ungefär tre miljarder euro för utveckling av armén de kommande tio åren. Samtidigt blir försvarsmaterielen i genomsnitt 5—7 procent dyrare per år. En annan sak som gör det svårt att få budgeten att räcka till i framtiden är att det skärpta globala säkerhetsläget gör det allt svårare att skaffa begagnad materiel som lämpar sig för Finlands försvar från utlandet. 

Försvarsmaktsreformen och riktlinjer gällande personalen

Förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön i relation till försvarsmaktens personalstruktur

Utskottet konstaterar att vid tidpunkten för försvarsmaktsreformen, då försvarsmaktens styrka reducerades med nästan 2 500 personer till nuvarande 12 000 personer, kunde man inte veta hur den säkerhetspolitiska miljön skulle se ut under den senare hälften av detta årtionde och på 2020-talet. Enligt försvarsredogörelsen uppgår antalet anställda efter försvarsmaktsreformen till det minimum som försvarsmakten behöver för att kunna utföra sina nuvarande uppgifter. 

Enligt uppgift finns det bara finansiering för att tillsätta de uppgifter och tjänster som hör till försvarsmaktens uppgiftssammansättning. Det möjliggör ändringar i fråga om 12 000 uppgifter inom tjänste- och personalgrupperna i denna. Till exempel behövs de tillgängliga tjänsterna för att ändra uppgifter som frigörs när institutsofficerare går i pension. Av de ca 1 800 uppgifterna som institutsofficer frigörs ca 50—150 varje år genom pensionsavgångar. Den ersättande personalgruppen bestäms utifrån den kompetens som behövs för en uppgift. Enligt vad utskottet erfar överförs de institutsofficeraruppgifter som frigörs på alla personalgrupperna och merparten av särskilt uppgifterna som utbildare på underofficerare. 

Den krigstida truppstrukturen bestämmer försvarsmaktens personalstruktur, står det i försvarsredogörelsen. Vidare påverkas truppstrukturen av försvarsmaktens budgetram, uppgifter och utvecklandet av försvarsmaktens nya kapaciteter och statens verksamhetsmodeller. Personalresurserna inriktas på försvarsmaktens kärnuppgifter, såsom upprätthållandet av beredskapen, utbildandet av de värnpliktiga samt de uppgifter som upprätthållandet och utvecklandet av nya förmågor förutsätter. Det sägs vidare i redogörelsen att försvarsförvaltningen genomför en intern sparplan genom vilken man strävar efter att bemöta de ramnedskärningar som redan gjorts samt kontrollera kostnads- och utgiftstrycket. Vid utvecklandet av försvarsmaktens rutiner och personalorganisation koncentrerar man sig på kärnverksamheten och strävar efter kostnadseffektivitet. I fråga om partnerskapen är målet att säkerställa tjänsterna och beredskapen i alla förhållanden på ett kostnadseffektivt sätt. 

Utskottet konstaterar att utöver beredskapsuppdrag finns det inom försvarsmakten också andra delområden som kräver betydligt större resurser än tidigare. Enligt uppgift har försvarsmakten målmedvetet utvecklat sin beredskap för cyberförsvar. Det betyder att ett betydligt större antal årsverken än förut kommer att riktas till nya uppgifter inom cyberförsvaret under de närmaste åren. Utskottet anser att det är klart att också det underrättelselagstiftningspaket som riksdagen ska behandla i början av 2018 kommer att innebära en ytterligare arbetsbörda för försvarsmaktens personal när lagarna träder i kraft. 

Inom förvarsförvaltningen har målet sedan 2015 varit att utbilda minst 18 000 reservister vid repetitionsövningar. Samma mål har uppställts också för 2018. Enligt uppgift kan försvarsmaktens anställda klara av dessa övningar, men det går inte att öka på antalet om man vill att personalen ska orka. Samma personal ansvarar för utbildningen av såväl beväringar som reservister utan att tiden mellan utbildningsperioderna ger rum för tillräcklig vila och planering. Motsvarande utmaningar gäller också stödorganisationer och underhåll: fler repövningar kräver stödtjänster nästan alla veckodagar. Dessutom används utbildningsmaterielen hela tiden varvid det inte blir tillräckligt med tid över för service och underhåll. 

Utskottet påpekar att den krigstida styrkan enligt försvarsredogörelsen ska höjas med 50 000 personer, såväl reservister som beväringar i beredskap. Enligt uppgift till utskottet kan man använda sig av Försvarsutbildningsföreningens kurser, särskilt vid utbildningen av lokala trupper. Trots det anser utskottet att det helt klart finns operativa grunder för en moderat ökning av antalet repetitionsövningar. Frågan om huruvida den nuvarande personalen vid Försvarsmakten räcker till måste bedömas också ur denna synvinkel. 

Kontraktsanställda militärer

Enligt uppgift till utskottet har försvarsmakten under de senaste åren rekryterat ca 200 kontraktsanställda militärer i korta anställningsförhållanden, och samma målnivå har satts upp också 2018. De kontraktsanställda militärerna rekryteras till de truppförband som ger beväringsutbildning. Rekryteringen sker bland personer som har fullgjort sin värnplikt eller frivillig militärtjänst för kvinnor. De kontraktsanställda militärerna utnämns med stöd av 9 § 1 mom. i statstjänstemannalagen till ett tjänsteförhållande för viss tid för att i huvudsak sköta uppgifterna som utbildare. 

Enligt sakkunniga som utskottet har hört är syftet med systemet med kontraktsanställda militärer att säkerställa ett tillräckligt antal utbildare i de trupper som ger beväringsutbildning. Målet är att det ska finnas två yrkesmilitärer och ett årsverke om minst 0,5 kontraktsanställda militärer i varje utbildningspluton. Genom denna modell strävar man enligt uppgift efter en högkvalitativ utbildning, en flexibel användning av personalen, en fungerande semesterplanering och bättre arbetshälsa. 

Enligt sakkunniga som utskottet har hört är uppgifterna som kontraktsanställd militär också en viktig rekryteringskanal till uppgifterna som officer och underofficer. Normalt varar ett tjänsteförhållande som kontraktsanställd militär 3—6 månader för att så många som möjligt ska kunna pröva på yrket som militär och få erfarenhet av försvarsmakten som arbetsgivare. Ungefär hälften av de kontraktsanställda militärer som rekryteras varje år blir yrkesmilitärer. 

Utskottet konstaterar att det finns ett klart behov av systemet med kontraktsanställda militärer, bland annat som kanal för att rekrytera yrkesmilitärer. Det är ändå klart att eftersom de kontraktsanställda militärerna har en betydligt snävare kompetens än till exempel yrkesunderofficerare kan de inte kompensera bristen på yrkesmilitärer. 

Sammanfattning av personalens ställning

Utskottet är oroat över arbetshälsan hos de yrkesmilitärer och civilpersoner som tjänstgör inom försvarsmakten. Effektiviseringen av den militära beredskapen till följd av det militära försvarets förändrade omvärld, de nya beredskapsarrangemangen och de övriga nya uppgifterna genomförs med samma personal som används för att utbilda beväringar och reservister. 

Utskottet konstaterar utifrån de uppgifter det fått att försvarsmakten långsiktigt har tillämpat principerna för en bra arbetsgivare, fäst vikt vid personalens arbetshälsa och snabbt ingripit när man har märkt att någon drabbats av utmattning i arbetet. Grundproblemet är att försvarsmaktens nuvarande styrka på ca 12 000 personer är för liten i förhållande till dess uppgiftsfält. Mot detta hjälper inte ens en god personalpolitik. 

Det frivilliga försvaret

Det frivilliga försvaret är enligt utskottet av stor betydelse för ett trovärdigt finländskt försvarssystem och en hög försvarsvilja. Det frivilliga försvaret erbjuder reservister en värdefull möjlighet att komplettera sin kompetens och sina militära färdigheter. 

Utskottet konstaterar att det årliga stödet på ca två miljoner euro för stödjande av försvarsorganisationernas verksamhet är ett kostnadseffektivt sätt att stödja Finlands försvar. Utskottet välkomnar att man inte i budgetpropositionen för 2018 föreslår nedskärningar i finansieringen av det frivilliga försvaret. 

Den finländska försvarsindustrins ställning

Den finländska försvarsindustrin sysselsätter direkt 6 300 personer. Den intar en viktig roll i Finlands försvarslösning, särskilt i fråga om militär försörjningsberedskap och kapaciteten att upprätthålla systemen. Med tanke på fungerande vapensystem och sysselsättningen är det viktigt att materielen kan tillverkas, underhållas, repareras och uppdateras här hemma i så stor utsträckning som möjligt. För att få en så kostnadseffektiv och fungerande modell för materielservicen som möjligt ur försvarsmaktens och den finländska försvarsindustrins synvinkel, både i fredstid och i krissituationer, är det enligt utskottet viktigt att den finländska försvarsmaterielindustrin är nära involverad i beredningen av både HX- och Flottilj 2020-projektet. 

Utskottet hänvisar i detta sammanhang till att statsrådet i april 2016 godkände ett principbeslut om tryggande av det finska försvarets teknologiska och industriella bas. I beslutet anges det finländska försvarets kritiska kapacitetsområden och de tekniker som är kritiska med tanke på hanteringen av dem. Utskottet ser det som viktigt att riktlinjerna i principbeslutet syns i försvarsmaktens upphandling också i praktiken. Utskottet betonar att försvarsmakten alltid bör göra upphandlingar i hemlandet när det kan motiveras med orsaker relaterade till försörjningsberedskap eller kapacitet — regleringen om EU:s inre marknad möjliggör detta. 

Den militära krishanteringen

För utrustningsutgifter för militär krishantering föreslås ett anslag på 57 miljoner euro för 2018. Från utrikesministeriets huvudtitel betalas dessutom löner till ett belopp av 52,6 miljoner euro. Kostnaderna för militär krishantering uppgår således totalt till ca 110 miljoner euro nästa år, om inga nya insatser inleds. Den totala satsningen gör det möjligt att upprätthålla en styrka på ca 500—520 soldater i olika insatser. 

Utskottet konstaterar att försvarsmaktens fjärde lagstadgade uppgift är att delta i internationell militär krishantering och i militära uppdrag i annan internationell krishantering. Enligt uppgift till utskottet är stampersonalens andel i krishanteringsinsatserna nu ca 20 procent. Personalens totala antal och andelen anställd personal varierar enligt de pågående insatserna. Utskottet håller med om att de internationella uppgifterna är en viktig del av personalens kompetensutveckling och arbetsrotationen i försvarsmaktens samtliga personalgrupper. 

Utskottet konstaterar att nyttan av att delta i militär krishantering är obestridlig också med tanke på utvecklandet av det nationella försvaret. Det möjliggör utveckling av utbildning, materiel och taktiker under krävande förhållanden. Att delta i krävande krishanteringsinsatser är dessutom ett sätt att utåt visa kompetensnivån hos den finländska reservistarmén. 

Från arméns synpunkt är de viktigaste insatserna de i Libanon (UNIFIL) och Irak (OIR). En särskild nytta med UNIFIL-insatsen är enligt uppgift att man i en krishanteringsinsats får erfarenheter av hur en kompanisammansättning fungerar. 

Utskottet har tidigare fäst uppmärksamhet vid att Finlands deltagande i olika insatser är alltför splittrat. Mot den bakgrunden är det bra att de finländska trupper som deltar i Althea-insatsen i Bosnien, som inleddes 2004, kan hemförlovas nästa år.